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Le rabais britannique est-il encore justifié ?

14 juin 2011 : Le rabais britannique est-il encore justifié ? ( rapport d'information )
2. Une compensation contestable

À la vérité, les revendications britanniques n'en étaient pas moins contestables d'un triple point de vue :

- juridique,

- technique,

- et économique.

Le comportement britannique ressemblait à celui d'un nouveau résident, dans un immeuble, qui voudrait se faire rembourser par les autres copropriétaires une partie des charges correspondant à l'exécution des travaux déjà votés.

a) Une conformité aux traités douteuse

Promouvoir la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres fait partie, depuis l'origine, des objectifs de la construction européenne définis par les traités40(*). Ce principe s'applique aussi bien à la modernisation de l'agriculture française, jugée par les Britanniques en retard sur la leur, qu'à la reconversion des régions du Royaume-Uni affectées par la désindustrialisation dans les années 80.

Des politiques communes ont été prévues à cet effet. La plus aboutie, donc la plus complète et la plus intégrée, et l'une des plus anciennes aussi, est la politique agricole commune41(*), créée en 1957 et mise en place à partir de 1962.

Cette politique implique que les pays disposant d'un potentiel agricole important bénéficient de transferts nets de la part de ceux qui, comme la Grande-Bretagne, ne peuvent subvenir seuls à leurs besoins dans ce domaine.

Reconnue par la Cour de justice comme un des principes du traité de Rome42(*), la « préférence communautaire » supposait une réorientation des approvisionnements en produits agro-alimentaires du Royaume-Uni qui privilégie l'agriculture continentale.

De l'existence, consacrée par le même traité, d'une organisation commune du marché, découle, ensuite, un deuxième principe fondamental, celui de la « solidarité financière » qui veut que les soutiens soient accordés, sans discrimination nationale, à tous les agriculteurs européens en fonction de leurs besoins et non pas des contributions des États.

En obtenant une compensation particulière de leur déséquilibre budgétaire au nom d'une moindre prospérité relative, les Britanniques se sont partiellement soustraits à ces exigences d'un traité qu'ils avaient pourtant approuvé par référendum quelques années auparavant en 1975. Ils ont demandé, en quelque sorte, à leurs partenaires de subventionner ainsi leurs achats de produits agro-alimentaires à l'extérieur du marché commun, choisissant la préférence pour le grand large plutôt que la préférence communautaire.

Cependant, les britanniques pouvaient invoquer à l'origine, et ils ne se sont pas privés de le faire, le principe de la cohésion européenne en arguant du fait qu'un déséquilibre budgétaire excessif aggraverait leurs difficultés économiques.

Après la mise en cause de la PAC, que le rabais britannique semblait légitimer, il est un deuxième aspect à l'égard duquel ce mécanisme dérogatoire pouvait sembler choquant en ce qui concerne le droit européen : il s'agissait de l'autonomie financière de la Communauté.

Celle-ci se voyait attaquée sur deux fronts : le caractère propre des ressources concernées, d'une part, le principe d'universalité, d'autre part.

- Sur le premier point, c'est le traité de Maastricht qui a consacré le principe de financement de la Communauté par des « ressources propres »43(*).

Il n'a fait ainsi que confirmer une décision, très importante, du Conseil, du 21 avril 1970, « relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés. »

Depuis 1992, ces dernières sont même censées financer intégralement le budget de l'Union européenne.

Cependant, si les prélèvements agricoles et les droits de douane, recettes les plus anciennes, font bien l'objet d'un transfert total de souveraineté fiscale au profit de la Communauté44(*), la ressource TVA et la ressource complémentaire RNB (créée en 1988) constituent des obligations financières mises à la charge des États sur la base d'une estimation de leur capacité contributive, ce qui est en réalité différent.

Quoi qu'il en soit, plusieurs commentateurs de l'époque45(*) ont vu dans les raisonnements britanniques sur les soldes nets, d'abord, puis le remboursement systématique au Royaume-Uni, à partir de 1984, d'une partie de ses contributions, une atteinte à l'autonomie financière des communautés, marquant une véritable régression dans la construction européenne. Certes, l'importance relative des ressources concernées a diminué avec l'ouverture croissante du marché européen, mais l'entorse aux principes est demeurée.

- Celui d'universalité46(*), selon lequel des recettes ne peuvent pas être affectées à des dépenses, s'est trouvé également mis à mal puisqu'une partie des contributions des États membres allait être attribuée à l'un d'entre eux en particulier. Ainsi avait-on cédé à une logique de péréquation, étrangère à l'esprit communautaire qui avait présidé à la création du marché commun.

Enfin, comme la Cour des comptes européenne47(*), entrée en fonction en 1977 le fera remarquer à de nombreuses reprises dans ses avis, le rabais britannique paraissait, dès l'origine, peu compatible avec le principe de transparence, notamment par sa complexité qui a conduit à confier à la Commission, de façon contestable, la mise au point des dispositions concernant ses modalités de calcul, de financement et de budgétisation.

En outre, les notions de « charge budgétaire excessive » et de « prospérité relative » d'un État membre n'ont jamais été définies de façon précise.

b) Des références statistiques sujettes à caution

La compensation britannique a nécessité :

- au préalable, une estimation des soldes nets budgétaires des États membres pour apprécier le bien fondé de la demande du Royaume-Uni ;

- ensuite, dans le cadre de la mise en oeuvre du rabais accordé à ce dernier, une évaluation des dépenses communautaires ayant bénéficié à chaque pays.

L'une comme l'autre sont des exercices difficiles.

Comme le souligne, en effet, une note du Centre d'analyse stratégique48(*) de 2007 : « une approche du budget communautaire en termes de soldes budgétaires nets est fragile, voire contestable d'un point de vue technique... l'évaluation du caractère équitable des taux de retour peut largement varier en fonction des bases de calcul retenues ».

Une étude effectuée pour le compte du Parlement européen49(*) précise, de son côté, les « sérieuses objections » que soulève, selon elle, une telle « instrumentalisation » de la position de débiteurs nets importants de certains États, notamment ceux économiquement les plus puissants (l'Allemagne étant également concernée).

D'une part, le calcul des flux de paiements des divers pays concernés vers l'Union pose de délicats problèmes d'imputation statistiques.

D'autre part, certains avantages liés à l'appartenance à celle-ci ne sont pas pris en considération (gains en termes de commerce extérieur et de recettes fiscales).

Dès lors, « il est impossible - selon l'étude - de déterminer exactement les positions nettes effectives des différents États membres ».

Sont notamment évoquées les difficultés liées à l'entrée ou à la transformation de certains produits dans un pays autre que celui où se situe le consommateur final (effet Rotterdam50(*)...).

À l'exportation, les restitutions peuvent être par ailleurs payées là où a lieu le chargement de la marchandise alors qu'elles sont destinées à des exploitants agricoles qui exercent leur activité ailleurs (effet de « passerelle inverse »...).

La répartition par pays des dépenses administratives de l'Union peut également poser de délicats problèmes d'imputation.

Plusieurs méthodes de calcul des soldes nets coexistent.

La méthode du rabais britannique, la seule juridiquement retenue, traite les prélèvements aux frontières comme des ressources communautaires mais les réaffecte statistiquement aux contributions des différents États membres, proportionnellement à leur part dans les paiements au titre de la TVA et du RNB.

L'« effet Rotterdam » est ainsi corrigé.

En revanche, les États sièges d'institutions communautaires comme le Luxembourg et la Belgique apparaissent comme des bénéficiaires nets du fait de l'inclusion des dépenses administratives dans les calculs.

Dans son rapport financier annuel sur le budget de l'Union, la Commission procède, pour sa part, à une évaluation différente des soldes budgétaires « opérationnels » qui redresse cette distorsion51(*).

Enfin, il existe une troisième méthode dite « comptable » d'analyse des soldes nets, qui consiste à faire la différence entre :

- l'ensemble des versements d'un État membre, y compris les RPT (ressources propres traditionnelles), après rétrocession des frais de perception correspondants ;

- l'ensemble des dépenses financées par le budget communautaire et effectuées sur le territoire de cet État, qu'il s'agisse de dépenses opérationnelles ou administratives.

Il s'agit d'un procédé qui a le mérite de la simplicité mais présente de sérieux inconvénients dont le principal est de ne pas neutraliser l' « effet Rotterdam » (ce qui tend à majorer, d'ailleurs, la contribution nette britannique aussi, pas seulement celle des Pays-Bas et de la Belgique).

Ainsi, la notion de « solde net » à laquelle s'est référé le Royaume-Uni pour justifier sa demande de compensation a toujours été contestable. L'évaluation des « dépenses réparties », utilisée dans le calcul du rabais, est notamment difficile.

En outre, leurs « retours » ne peuvent pas être appréciés uniquement d'un point de vue budgétaire et comptable.

c) Des bienfaits économiques ignorés

La note de veille précitée du Centre d'analyse stratégique (CAS)52(*) souligne que l'appréciation du caractère équitable du « taux de retour » des dépenses communautaires dépend des critères utilisés.

« Une approche qui s'en tient à une analyse comptable fondée sur la seule prise en compte des soldes budgétaires nets, sans intégrer l'ensemble des gains et pertes économiques et politiques liées à l'appartenance à l'Union est - selon le Centre - partielle et discutable. »

L'étude réalisée pour le compte du Parlement européen53(*), évoquée plus haut, considère que la signification des soldes nets est limitée au regard des avantages retirés de l'intégration dans l'Union européenne.

Cette dernière entraîne un net accroissement des échanges extérieurs et, partant, des recettes fiscales des pays concernés54(*).

« Exprimés en montants absolus - conclut l'étude -, les améliorations sont les plus significatives en Grande-Bretagne : de plus grand débiteur net, ce pays devient le plus grand bénéficiaire net des États considérés.»

Influencée, peut-être, par ces conclusions, la Commission a critiqué, elle aussi, la pertinence de la notion de déséquilibre budgétaire, dans un rapport du 7 octobre 1998, « sur le fonctionnement du système des ressources propres », estimant que les calculs d'évaluation des soldes correspondants ne prennent pas suffisamment en compte les avantages que les États membres retirent de leur appartenance à l'Union européenne.

Dès l'origine, les exigences britanniques de « juste retour » ont été critiquées par les partenaires du Royaume-Uni (qui, de guerre lasse, ont cependant fini par concéder à Mme Thatcher un rabais permanent qui empoisonne encore aujourd'hui les négociations européennes).

Dans un article de juillet 197455(*), le journal Le Monde observait que le Premier ministre britannique de l'époque, Harold Wilson, semblait envisager les choses d'un point de vue statique et non pas dans une dynamique impliquant un très probable redressement économique du Royaume-Uni, facilité par l'exploitation des gisements de la mer du Nord et une réorientation vers l'Europe de ses courants commerciaux.

De toute façon, du point de vue du droit budgétaire communautaire, les soldes de financement nationaux devaient être évalués sans prendre en considération les ressources propres classiques (droits de douane et prélèvements agricoles) qui ne représentent pas de la part des États une contribution volontaire.

* *

*

D'une conformité aux principes communautaires pour le moins discutable, le rabais britannique tendait du moins à compenser deux désavantages particuliers réels du Royaume-Uni :

- une moindre « prospérité relative »,

- un déséquilibre budgétaire excessif.

Le premier pouvait n'être que conjoncturel, le deuxième était structurel.

Mais la vraie raison d'être du rabais est sans doute qu'il était le moyen de neutraliser l'hostilité de la Grande-Bretagne à l'encontre de la PAC.

Les temps ont changé depuis Fontainebleau. Le Royaume-Uni est devenu l'un des pays les plus riches de l'Union européenne56(*), le seul à disposer d'une rente pétrolière, la City étant par ailleurs l'une des principales places financières mondiales.

Le principal facteur du solde négatif britannique57(*) est désormais la politique de cohésion, non la politique agricole commune. Cette dernière, au demeurant, a été profondément modifiée et occupe, dans les dépenses européennes, une place nettement moins importante qu'auparavant (45 % au lieu de 75 %).

La structure des ressources propres de l'Union a été elle aussi transformée. La mesure des soldes nets, qui est à la base de la notion de déséquilibre excessif, semble aujourd'hui inappropriée. Les droits de douane ne sont d'ores et déjà plus considérés comme des contributions nationales et il conviendrait de tenir compte des bienfaits économiques de l'appartenance à l'Union.

En outre, le déficit budgétaire européen du Royaume-Uni paraît « surcompensé ».

Enfin, le rabais ne constitue pas une « correction », dans la mesure où il tend à perpétuer la situation qui a présidé à sa création58(*).

Pour toutes ces raisons, le rabais est devenu aujourd'hui, à l'inverse de ce qui était sa vocation initiale, un mécanisme profondément inéquitable.


* 40 Article 2 TCE (ex article 2).

* 41 Titre II, articles 32 à 38 TCE (ex articles 38 à 46).

* 42 Comme découlant de la mise en place de prélèvements et de restitutions aux frontières du marché commun (arrêt du 13 mars 1968), d'une organisation européenne de marché et d'une réglementation des prix. Mais il existe à ce sujet une jurisprudence plus récente, mitigée (15 septembre 1995 - Empresa National de Urania / Commission)

* 43 Article 269, traité CE. Décision du Conseil du 21 avril 1970 ;

* 44 Il s'agit de ressources propres « par nature » : les produits correspondants, une fois perçus effectivement par les États membres, sont versés, chaque mois, à un compte spécial ouvert au nom de la Commission. Tout retard entraîne le paiement d'intérêts.

* 45 C.f. notamment Jean Casy, Politique étrangère n° 2, 1980, Le problème de la contribution britannique au budget des communautés, et Françoise de la Serre, Politique étrangère n° 1, 1984, L'imbroglio agro-budgétaire.

* 46 Le principe d'universalité ne résulte pas du traité mais du règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des communautés (article 4).

* 47 La Cour des comptes européenne a été créée le 22 juillet 1975 par le traité de Bruxelles et élevé au rang d'institution européenne le 1er novembre 1993, à l'entrée en vigueur du traité de Maastricht.

* 48 Note n° 59 du 21 mai 2007 : Budget communautaire et « juste retour » : de quoi parle-t-on ?

* 49 Etude de M. Gretschmann, achevée en octobre 1998 : Réforme des ressources propres et positions nettes du budget de l'Union européenne.

* 50 Par exemple, un produit entrant sur le territoire allemand à partir du port d'Anvers donnera lieu au paiement d'un droit encaissé par les douanes belges. On estime que l'effet Rotterdam complique l'imputation d'environ 25 % des recettes du budget de l'UE.

* 51 Les soldes « opérationnels » excluent non seulement les ressources propres traditionnelles mais aussi les dépenses administratives. Ils incluent, en revanche, la correction britannique.

* 52 N° 59 du 21 mai 2017.

* 53 Op.cit. - Réforme des ressources propres et positions nettes du budget de l'Union européenne - Klaus Gretschmann - Octobre 1998.

* 54 Le CAS prend aussi en considération les effets sur les IDE (investissements directs de l'étranger).

* 55 Cf. étude précitée de Klaus Gretschmann.

* 56 Le deuxième, derrière l'Allemagne et devant la France pour le PNB global (en parité de pouvoir d'achat).

* 57 En termes de retour mesuré par rapport à la proportion moyenne européenne. Les dépenses sur le territoire britannique au titre de la cohésion sont inférieures à ce qu'elles devraient être, pas celles de la PAC.

* 58 Malgré la prise en compte des améliorations liées à la création de la ressource RNB et à l'augmentation des frais de perception des droits de douane.