B. UN DÉBAT BUDGÉTAIRE INSATISFAISANT
1. Les promesses de la LOLF...
a) Mieux définir et évaluer l'action publique
Dans la lignée de la réflexion engagée par les pays de l'OCDE et des théories du « new public management », la loi organique relative aux lois de finance (LOLF ), adoptée le 1 er août 2001 , cherche à modifier sensiblement les pratiques budgétaires afin de substituer une logique de résultat à une logique de moyens :
- d'une part, la LOLF a renforcé la lisibilité de l'action publique grâce à une nouvelle nomenclature budgétaire privilégiant la cohérence des approches budgétaires et politiques . Aussi, le budget n'est-il plus présenté seulement par nature de dépense (d'investissement, de fonctionnement...), mais également par politiques publiques, ce qui a conduit à créer des missions interministérielles comme la mission « Enseignement scolaire » regroupant le ministère de l'Éducation nationale et le ministère de l'agriculture. Le périmètre optimal de cette mission aurait d'ailleurs du intégrer les établissements scolaires sous les tutelles des ministres de la santé, de la justice et de la défense. Les missions sont elles-mêmes divisées en programmes et en actions. La nouvelle architecture budgétaire vise à permettre une appréciation de l'adéquation des moyens aux actions conduites ;
- d'autre part, l'efficacité et l'efficience de l'action publique sont mieux contrôlées et articulées avec les décisions budgétaires . Des projets annuels de performance sont ainsi présentés en annexe du projet de loi de finances et retracent les stratégies, assorties d'objectifs ainsi que d'une série d'indicateurs pour chaque programme . Les rapports annuels de performance (RAP), présentés au moment de l'examen de la loi de règlement permettent aux différents ministères de rendre compte de leur action au regard de trois critères : efficacité économique et sociale, qualité du service, et efficience. Cet examen des résultats des politiques publiques, réalisé en juin, est censé éclairer le vote du Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances suivant ;
- enfin, l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement est plus large dans le sens où elle ne se limite pas aux seules mesures nouvelles. L'introduction de la justification au premier euro conduit le Parlement à se prononcer sur l'ensemble des crédits accordés à telle ou telle mission.
b) Impliquer davantage les parlementaires
La LOLF, qui résulte d'une initiative parlementaire, avait également pour objectif de revaloriser le rôle du Parlement. Elle a donc sensiblement rénové le droit d'amendement des parlementaires lors de la discussion budgétaire. L'article 47 de la LOLF précise ainsi qu' « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission. ». Concrètement, pour les amendements relatifs aux crédits, les parlementaires peuvent, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, déposer des amendements modifiant la répartition des crédits entre les programmes au sein d'une même mission , sans augmenter les crédits de celles-ci. Auparavant, ils ne pouvaient déposer que des amendements de suppression des crédits.
2. ... peinent à se concrétiser