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L'avenir des campagnes

22 janvier 2013 : L'avenir des campagnes ( rapport d'information )

II. QUATRE LEVIERS STRUCTURELS

Les leviers permettant la réalisation du scénario vertueux peuvent être regroupés de manière à constituer un ensemble cohérent de politiques publiques. Suivant des modalités différentiées pour s'adapter à la diversité des territoires ruraux, ces politiques sont de nature à maintenir ou améliorer leur attractivité auprès des particuliers et d'entreprises dont un grand nombre tend, depuis plusieurs décennies, à se rapprocher des centres urbains ou à renoncer à l'implantation de certains de leurs établissements en zone rurale.

Quatre conditions apparaissent comme fondamentales pour un développement pérenne de toutes les campagnes : une gouvernance adaptée, un bon accès aux réseaux physiques, aux réseaux électroniques, ainsi qu'aux services et à la santé.

Cette énumération a quelque chose de décevant. Au fond, tous les acteurs du monde rural ne savent que trop bien ce qui manque à leurs territoires pour en valoriser le potentiel. Mais ils savent aussi l'étendue des difficultés, parfois insurmontables, auxquelles ils s'exposent afin d'y remédier. Pour que toutes les campagnes progressent, il n'y a pas de recette miracle, il faut une volonté et il faut des moyens. Heureusement, comme on le verra, la volonté peut être largement décentralisée, et les moyens réduits sur la base d'initiatives adaptées aux configurations locales. On peut compter sur ce trésor inaliénable qu'est l'attachement à leur territoire, l'enthousiasme et la créativité des populations rurales et de leurs élus.

Quoi qu'il en soit, ces quatre leviers restent les conditions sine qua non d'une prospérité durable de l'ensemble du monde rural, par delà les aléas macro-économiques. Pris ensemble, ils composent une authentique politique structurelle en faveur des campagnes.

D'autres leviers, d'autres politiques, dont le caractère est plus contingent ou spécialisé, peuvent apparaître comme essentiels selon les caractéristiques des différentes campagnes. Mais leur efficacité sera presque toujours conditionnée par la réunion des conditions précédentes.

Plus généralement, il ressort des auditions conduites par vos rapporteurs que toutes les politiques rétroagissent les unes sur les autres, et qu'aucun résultat dans un quelconque domaine ne peut être escompté sans actionner simultanément la plupart des leviers que nous avons identifiés. La problématique du développement des campagnes est au fond la même que celle du développement en général : tout est lié, tout se tient, toute action nécessite un catalyseur qui, lui-même, est le résultat d'une autre action nécessitant un autre catalyseur, etc.

A. GOUVERNANCE ET STRUCTURES LOCALES

La question est celle du pilotage des territoires ruraux, au croisement des gouvernances nationales et locales, dans le creuset des structures locales et sous l'empire d'un certain contexte normatif.

1. Gouvernance nationale

En dépit de l'existence de la DATAR, censée « préparer les orientations et mettre en oeuvre la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire » et, à cet effet, assurer « au niveau national la coordination interministérielle », la lisibilité et la cohérence de la politique gouvernementale d'aménagement du territoire en milieu rural apparaît comme perfectible en raison de la multiplicité des dispositifs et d'une coordination insuffisante au niveau interministériel, défaut qui peut aussi se retrouver dans la mise en oeuvre des mesures au niveau local.

Ces défauts, évoqués, par exemple, par Yannick Imbert, directeur des mutations et du développement économique à la DATAR (« La question des mouvements de population est souvent indifférente à la DGTIM (direction générale des infrastructures, des transports et de la mer) - d'où l'intérêt d'une réflexion interministérielle - et la DATAR n'avait même pas été entendue sur le SNIT - schéma national des infrastructures de transport »)  sont en particulier répertoriés dans le rapport d'information « Territoires ruraux, territoires d'avenir »63(*) et dans celui sur la simplification des normes au service des territoires ruraux64(*).

En outre, la synergie nécessaire entre les soutiens de l'Etat et les moyens des collectivités territoriales dédiés à l'aménagement du territoire repose sur des contrats de projets État-régions (CPER) dont la portée gagnerait certainement à être clarifiée65(*).

Par ailleurs, pour la mise en place des outils de planification foncière autant que pour favoriser l'interterritorialité, dont on constatera plus loin la nécessité, le besoin se fait sentir d'une politique nationale d'aide en ingénierie territoriale, la mission d'ingénierie publique de l'Etat ayant été inopportunément supprimée à compter de 2012 pour les collectivités locales susceptibles d'accéder à une offre concurrentielle dans le secteur privé.

Du point de vue des politiques de redistribution financière, ces dernières pourront continuer à articuler les mesures générales de soutien à l'économie présentielle par la demande des ménages avec celles visant au développement économique (soutien à l'innovation, fiscalité et prélèvements sociaux le cas échéant différenciés, aides et participations diverses, dans une logique ou non de projet).

Certes, les politiques de développement, et particulièrement celles reposant sur des zonages (zones de revitalisation rurale etc.), présentent parfois un caractère « palliatif » qui ne saurait constituer un projet de long terme, et ce rapport s'oriente prioritairement vers la recherche des voies et moyens d'une réunion ab initio des conditions nécessaires à un développement des territoires ruraux affranchi de toute béquille circonstancielle à l'efficacité parfois douteuse.

En revanche, les politiques de redistribution conserveront un rôle majeur dans le soutien aux territoires ruraux, globalement plus pauvres, vis-à-vis desquels elles constituent la première des politiques de solidarité.

Pour Laurent Davezies66(*), « un arbre cache la forêt : les enjeux les plus visibles, à propos des dépenses publiques et des prélèvements sociaux, portent sur la part explicite des politiques territoriales, là où l'action publique exprime une volonté stratégique. C'est le cas de la politique de la ville, de la DATAR, des contrats territoriaux ou encore des grands chantiers. Ce sont ces politiques qui focalisent toutes les analyses et les controverses, tous les discours, articles de presse et travaux de chercheurs, alors que ces dépenses ne sont qu'une goutte d'eau à côté des transferts de revenus liés aux politiques territoriales implicites. Ces dernières sont le résultat - plus inerte que piloté - de l'ensemble des mécanismes de prélèvement et de dépenses des budgets publics et sociaux. C'est moins la stratégie géographique volontaire de quelques programmes qui fabrique la solidarité entre les territoires que la circulation - involontaire et ignorée - de l'ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques. Les effets territoriaux les plus puissants des politiques publiques tiennent, curieusement, à leur caractère non territorialisé ».

Or, avec la crise des budgets publics, ces politiques ne sont pas les moins menacées.

Au moment où des pressions croissantes vont s'exercer sur les budgets sociaux et fiscaux, il faut donc rappeler avec force le rôle majeur des mesures de solidarité nationales qui, en évitant la formation de poches de pauvreté dans les territoires les moins développés et particulièrement dans certains territoires ruraux, participent en réalité à la politique d'aménagement du territoire en renforçant l'égalité territoriale.

Enfin, on rappellera que le financement des collectivités locales rurales pose un problème, car le différentiel entre les dotations urbaines et rurales ne semble plus cohérent avec le niveau des charges leur incombant, qui tend à s'aligner sur celui des villes, même si la mise en place des intercommunalités a contribué à mieux répartir ce surcroît de charge. Ces dernières financent certains types d'investissements (réalisations d'équipements, médiathèques, équipements sportifs, piscines, équipements scolaires et santé) qui relevaient auparavant de la ville centre ou du bourg.


* 63 Rapport publié en février 2012 par le comité d'évaluation et de contrôle (CEC) de l'Assemblée nationale.

* 64 Pierre Morel-A-l'Huissier, député, rapport au Président de la République, mars 2012.

* 65 La délégation aux collectivités territoriales du Sénat a chargé Georges Labazée d'un rapport sur: « Les partenariats entre l'Etat et les collectivités locales » qui abordera notamment la question du rôle des CPER.

* 66 « La Crise qui vient - la nouvelle fracture territoriale », Seuil, octobre 2012.