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L'avenir des campagnes

22 janvier 2013 : L'avenir des campagnes ( rapport d'information )

B. AGRICULTURE

Si, désormais, la valeur ajoutée de l'agriculture est moindre que celle de l'industrie et des services, au sein de seuls territoires ruraux, elle reste structurante pour l'économie des territoires tandis que son emprise au sol demeure ultra-prépondérante - elle représente, ainsi, 60 % de la surface en Ile-de-France...


· Eléments de contexte

Aujourd'hui, l'agriculture se trouve au carrefour de contraintes, d'injonctions et d'attentes dont la bonne articulation est difficile et dont, pourtant, dépendra étroitement le développement harmonieux des territoires ruraux.

Dans le contexte global d'une baisse de régime de la PAC à moyen terme affectant son premier pilier85(*), d'une tendance à la hausse du prix de l'énergie et d'une pression à l'artificialisation des terres, les agriculteurs devront cependant parvenir à préserver la rentabilité des exploitations, voire à produire plus - la population mondiale est encore appelée à croître rapidement jusqu'en 2050 (de sept à neuf milliards d'individus) -, tout en produisant « mieux » afin de préserver l'environnement et les paysages.

Comme il est probable que la hausse tendancielle des cours mondiaux se poursuivra86(*), la lutte engagée contre la déprise agricole constitue un premier objectif stratégique, qu'il convient de conforter.


La lutte engagée contre la déprise agricole

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (« LMAP ») du 27 juillet 2010 définit un objectif de réduction de la consommation des espaces agricoles. D'après l'exposé des motifs du projet de loi, « le rythme annuel de consommation des terres agricoles s'accélère. Il a plus que doublé depuis les années soixante, passant de 35 000 hectares de terres agricoles consommés chaque année, à 75 000. Il devient urgent de mettre en oeuvre une véritable politique de préservation du foncier agricole en France, en se fixant comme objectif de réduire de moitié le rythme de consommation des terres agricoles d'ici 2020 ».

Les deux causes principales de la « déprise agricole » (régression des surfaces agricoles) sont l'abandon des terres agricoles pour des raisons économiques, sociales ou autres - ces terres évoluent en friches qui peuvent éventuellement retourner à l'exploitation agricole - et l'artificialisation des terres agricoles pour une utilisation ni agricole, ni forestière : sols bâtis (habitations, commerces, usines), sols revêtus ou stabilisés (infrastructures de transport) et autres sols artificialisés (carrières, chantiers, espaces verts urbains, équipements sportifs et de loisirs).

La mise en oeuvre de cet objectif peut s'opposer non seulement à des projets de construction d'habitations, mais encore à des projets d'installation d'éoliennes ou de centrales photovoltaïques au sol, beaucoup de communes et de préfectures se montrant réservées vis-à-vis de ce type de transformation des terres agricoles.

Pour atteindre cet objectif, l'article 51 de la LMAP procède à la création d'un Observatoire de la consommation des espaces agricoles décliné dans chaque département par une Commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) qui « élabore des outils pertinents pour mesurer le changement de destination des espaces agricoles et homologue des indicateurs d'évolution ».

La CDCEA, présidée par le préfet, associe des représentants des collectivités territoriales, de l'Etat, des agriculteurs, des propriétaires fonciers, des notaires et des associations agréées de protection de l'environnement. Elle doit être consultée pour certaines procédures et autorisations d'urbanisme au regard de l'objectif de réduction de la consommation des espaces agricoles.

Enfin, une taxe anti-consommation d'espaces agricoles a été introduite par l'article 55 de la LMAP pour lutter contre la spéculation sur les terres à vocation agricole, rendues constructibles. Le nouvel article 1605 nonies du CGI dispose ainsi : « Il est perçu au profit de l'Agence de services et de paiement mentionnée au chapitre III du titre premier du livre III du code rural et de la pêche maritime une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ».

En conséquence de ce qui précède, les politiques agricoles, et particulièrement la PAC, tendront utilement :

- au soutien des dynamiques et des filières locales, notamment grâce à la labellisation (de type AOC87(*) ou IGP88(*)) et à des aides à la constitution de filière territorialisées ;

- à la sécurisation des activités via leur diversification au-delà de la seule production agricole (agritourisme, commercialisation à la ferme...) ;

- à la préservation de l'environnement et à l'entretien des paysages, ce qui peut nécessiter de mieux rémunérer les services environnementaux rendus par les agriculteurs, contribuant ainsi à l'équilibre économique de certaines exploitations.


Les mesures incitatives de la PAC : une (trop ?) lente montée en puissance

Diversification

Les axes 3 (développement rural) et 4 (développement local) du second pilier89(*) de la PAC (développement rural) ne représentent que 12 % de l'ensemble du programme, 88 % des crédits étant ainsi destinés aux exploitations agricoles et au soutien de l'agriculture et de la forêt dans le monde rural. Or, le second pilier draine, lui-même, moins de 20 % des fonds de la PAC.

Pourtant, l'axe 3 du PDRH90(*) sert à encourager les agriculteurs à diversifier leur activité au-delà de la seule production agricole (agritourisme, commercialisation à la ferme, éducation scolaire...), à soutenir l'artisanat, le tourisme rural et les services indispensables pour les agriculteurs (maisons de santé, haut débit, valorisation du patrimoine...). Par ailleurs, dans le cadre de l'axe 4, les 220 groupes d'action locale (GAL) bénéficiant des fonds LEADER que compte la France sont unanimement loués pour la dynamique de territoire qu'ils suscitent.

D'aucuns déplorent ainsi que les axes 3 et 4 du PDRH soient réduits au strict minimum. La France a choisi d'allouer les fonds, déjà réduits, du second pilier, à la politique agricole plutôt qu'à une véritable politique de développement rural.

Mesures agro-environnementales

Le second pilier de la PAC comprend les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), qui  « contribuent à une répartition harmonieuse de l'activité sur le territoire, à la préservation de l'espace naturel et à la promotion des modes d'exploitation durables » et des mesures agro-environnementales (MAE) comme la prime herbagère agro-environnementale (PHAE2), l'aide au boisement des terres agricoles et les paiements sylvo-environnementaux.

Les députés Jérôme Bignon et Germinal Peiro91(*) estiment qu'il faudrait aller au-delà et « prévoir une meilleure rémunération des services environnementaux rendus par les agriculteurs » (entretien du paysage, cultures ou élevage non polluant).


· Comment produire ?

Dans le contexte à venir, de nombreuses exploitations parviendraient ainsi à réduire, à des degrés divers, leur dépendance aux marchés internationaux, tandis que le mouvement de polarisation de l'activité agricole se poursuivrait avec, d'un côté, une production intensive hyper concurrentielle et, d'un autre côté, de nombreuses filières spécifiques orientées sur la qualité ou la proximité.

L'objectif de préserver l'environnement pourra favoriser les productions non intensives, en particulier l'agriculture biologique. Les productions exposées à la concurrence mondiale s'appuieront plutôt sur les « systèmes intégrés » (voir encadré ci-dessous), plus économes en énergie (moins d'engrais) et plus favorables à l'environnement (moins de pesticides) que l'agriculture conventionnelle. Dans cette dynamique, qui verra se poursuivre le mouvement de concentration des exploitations, l'enjeu de la formation des agriculteurs sera par ailleurs essentiel.


Agricultures biologique, raisonnée, intégrée, de précision... 

quels avenirs ?

L'agriculture intégrée est une approche systémique de l'exploitation, où tous les moyens biologiques, techniques mais aussi, en tant que de besoin, chimiques, sont sollicités pour favoriser la restauration ou la préservation de la fertilité des sols et de l'environnement, tout en satisfaisant aux exigences de rentabilité économique.

Pour Philippe Viaux, agronome, « l'essentiel du problème tourne autour de la durabilité, en développant une agriculture productive plus respectueuse de l'environnement. J'ai travaillé sur la durabilité des exploitations agricoles avec la mise au point d'un outil d'évaluation de la durabilité.

« Ces travaux mettent en évidence que les systèmes d'agriculture biologique sont durables uniquement dans la dimension agro-écologique (avec quelques restrictions néanmoins) mais ont des grandes faiblesses dans la dimension sociale et économique de la durabilité. La raison principale de cette faiblesse tient au fait que les coûts de production en agriculture biologique sont beaucoup plus élevés qu'en conventionnel (rendements plus faibles, besoins en main d'oeuvre plus élevés). En conséquence les résultats économiques de ces exploitations sont plutôt plus faibles qu'en conventionnel et les prix de vente des produits agricoles issus de l'agriculture biologique nécessairement plus élevés (problème social pour l'ensemble de la population).

« Par exemple, le coût du blé issu de l'agriculture biologique est doublé ; pour le lait, c'est une augmentation de 15 % à 20 % ; pour la vigne, l'incidence est moindre car le rendement est limité par les AOC. »

Bien entendu, ce problème de rendement ne conduit à exclure l'agriculture biologique que pour les productions intensives, en prise avec la concurrence internationale ; cette agriculture conserve tout son potentiel pour les filières spécifiques ou courtes, car ses procédés et les qualités de ses produits constituent des arguments de vente auxquels les populations suffisamment solvables paraissent développer une sensibilité croissante.

Quoi qu'il en soit, Philippe Viaux « pense depuis longtemps que les systèmes intégrés sont la voie de progrès pour l'agriculture française. Dans ces systèmes, malgré une réduction importante des intrants (les indices de fréquence de traitement (IFT) peuvent être réduits de 50 %), les coûts de productions sont équivalents à ceux des systèmes conventionnels ».

Mais « un des freins majeur à l'adoption de tels systèmes est le lien qui existe entre la prescription et la vente d'intrants au sein des coopératives. Il est indispensable de développer conseil et formation des agriculteurs, indépendants et de bon niveau. Le système intégré est plus exigeant en connaissances que les systèmes conventionnels, car il faut « le bon produit au bon moment ».

A noter que l'agriculture intégrée, qui ambitionne une réduction de 50 % des produits phytosanitaires et de 20 % à 30 % des engrais, va beaucoup plus loin que l'« agriculture raisonnée », qui ne prévoit qu'une réduction de 10 % des intrants (en réalité, l'agriculture intégrée se rapproche, dans sa démarche « holistique », de l'agriculture biologique).

Le potentiel et l'intérêt de l'« agriculture de précision » serait tout aussi hypothétique. Toujours d'après Philippe Viaux, « l'agriculture de précision est un peu un rêve dont l'intérêt serait de faire des économies d'intrants. Elle consiste à mettre en évidence la variabilité intra-parcellaire (dans un même champ de blé, il peut y avoir 20 % d'écart). On pourrait donc adapter les doses en fonction de cette variabilité. La difficulté est de mesurer cette variabilité et de l'expliquer : il faut avoir des outils dont on ne dispose pas (pour semer de façon plus ou moins dense, en dosant mieux les produits phytosanitaires).

« Parmi ces technologies, on trouve des capteurs (permettant par exemple de mesurer les rendements intra-parcellaires en continu) mais surtout le GPS, moyen de se positionner très précisément dans une parcelle.

« Des essais ont été faits aux Etats-Unis, sans grand intérêt économique. En France, il y a eu de nombreuses tentatives, en particulier dans le Cher, mais aucune n'a été poursuivie ».


· Que cultiver ?

Si l'évolution du prix de l'énergie peut exercer globalement une pression à la production d'agrocarburants - l'espace utilisé en France pour la culture de biocarburants correspond à 6 % de la surface agricole utile nationale92(*) -, l'évolution de leur emprise sur les terres arables sera la résultante d'une équation particulièrement complexe et évolutive.

Avec des variables telles que l'évolution et les techniques d'exploitation des espèces, un bilan environnemental et sociétal très incertain à ce jour, les prix relatifs des productions alimentaires et de l'énergie ou encore la conception du métier d'agriculteur, on voit qu'il serait bien hasardeux de se livrer à quelconque pronostic.

Mais il est certain, en revanche, que l'agriculture pourra participer à la lutte contre le réchauffement climatique en séquestrant du carbone dans le sol et en produisant des énergies renouvelables, au-delà des seuls agrocarburants.


Energies renouvelables à moyen et long terme :

le potentiel de la méthanisation

D'après Julien Vert, chef du bureau prospective du ministère de l'agriculture, « en 2009, les biocarburants, le biogaz et la valorisation des résidus agricoles représentaient près de 50 % des énergies renouvelables hors bois et hydraulique. Cette production est amenée à s'intensifier car la France vise un doublement de la production d'énergie à base de biomasse à l'horizon 2020, porté par le bois-énergie, la co-génération (chaleur-électricité) et la production de biocarburants. Le développement des énergies renouvelables est ainsi bien amorcé et l'agriculture est particulièrement sollicitée pour la production de biocarburants, mais diverses incertitudes subsistent encore, en particulier d'ordres technologique, environnemental et politique. Le faible intérêt environnemental de certaines filières de biocarburants reste une limite forte à leur développement ».

En revanche, toujours d'après Julien Vert, « plusieurs facteurs laissent penser que la production de biogaz et la méthanisation93(*) pourraient fortement s'étendre à l'avenir. En Allemagne, la production de biogaz est ainsi huit fois plus importante qu'en France, avec une forte part de biogaz agricole produite à la ferme (plus de quatre mille unités représentant 71 % de la production). Les politiques de développement et de soutien de la méthanisation en Allemagne et en France ne sont cependant pas comparables, et expliquent les écarts entre ces deux pays.

« En termes de potentiel, la quantité totale de déjections animales en France (fumier, lisier, fientes) dépasse vingt millions de tonnes de matière sèche. La productivité étant de l'ordre de 200 à 250 m3 de méthane par tonne de matière sèche, le potentiel énergétique est de l'ordre de quatre à cinq Mtep94(*), soit un quart de l'objectif de production d'énergies renouvelables français à l'horizon 2020 ».

A titre d'illustration, l'association Biogaz vallée, soutenue par le département de l'Aube, s'est donné pour objet de monter une filière complète et territorialisée de méthanisation. Frédéric Flipo, cofondateur de Holding verte, développeur investisseur partenaire de l'opération, résume ainsi les enjeux de ce cluster : « Traiter les déchets de manière vertueuse tout en produisant de l'électricité pour les collectivités, même si l'ensemble de la filière sera toujours plus modeste qu'une centrale nucléaire ».

Réciproquement, les modifications climatiques auront probablement, à long terme, un impact direct sur l'agriculture. D'après Julien Vert95(*), chef du bureau prospective du ministère de l'agriculture, il convient ici de distinguer entre le Sud et le Nord de la France.

Au Sud, une sècheresse plus intense est prévisible. La zone méditerranéenne, qui se caractérise notamment par un nombre élevé d'élevages extensifs, s'adapterait plus facilement que le Sud-Ouest, qui connaitrait de vraies difficultés liées à l'irrigation.

A noter que, d'après Philippe Viaux, certains agriculteurs se détourneront alors de cultures comme le maïs ou le soja, respectivement susceptibles d'être remplacées par du sorgho ou du lupin à la faveur d'améliorations génétiques qui ne sont d'ailleurs pas forcément de l'intérêt des grandes firmes semencières.

Par ailleurs, se poserait aussi, dans la vallée du Rhône, le problème de la typicité des vignes, car il faudrait renoncer aux cépages actuels.

Au Nord, le réchauffement apporterait plutôt des opportunités, avec la possibilité de cultiver du maïs-grain, de raccourcir le cycle de production des céréales ou d'instaurer un système de cultures associées.

Bien entendu, la dimension climato-énergétique n'est pas la seule, et les cultures doivent aussi être orientées par les débouchés. A cet égard, la typicité des productions sera utilement recherchée, aussi bien pour le marché national, notamment dans le cadre des filières courtes, qu'à l'étranger, où il convient de promouvoir les spécificités de nos terroirs dans des démarches qui pourront aussi bien concerner l'élevage.


· Vers quel mix de culture et d'élevage s'orienter ?

La bonne tenue du prix des céréales, la suppression ou la baisse de certaines aides ainsi que la superposition de contraintes organisationnelles (horaires, vacances...) et règlementaires pour l'élevage et la production laitière, débouchent aujourd'hui sur un phénomène de « céréalisation » de l'agriculture française. Mais cette tendance, nuisible à l'entretien des paysages, n'est peut-être pas durable.

Philippe Viaux rappelle ainsi que « le prix des engrais azotés a été multiplié par deux en dix ans, en corrélation avec l'augmentation du prix du pétrole (1,5 tonnes d'équivalent pétrole pour obtenir une tonne d'azote). L'azote représente au moins la moitié du coût énergétique de production des grandes cultures. L'augmentation de son prix devrait donc favoriser les légumineuses et une meilleure valorisation des engrais de ferme ; à plus long terme, il devrait favoriser les systèmes de polyculture élevage ».

D'après lui, « il faut se poser la question de la répartition des élevages en France : le rétablissement de l'élevage en Ile-de-France permettrait des économies énormes. La concentration des élevages dans certaines régions n'a pas de raison agronomique, c'est un problème social (par exemple, en Bretagne où l'élevage a compensé l'absence d'industries). Il est indispensable de restaurer des systèmes mixtes qui éviteraient les gaspillages constatés au niveau de la « ferme France » : trop de phosphore en Bretagne et pas assez dans le Bassin parisien où il faut soit importer des engrais phosphatés soit transporter les engrais de ferme.

(...) [Malheureusement], il y a beaucoup de lobbies qui peuvent freiner le développement de la mixité qui améliorerait l'efficacité de la ferme France ».

Il s'agira, somme toute, de concilier durablement la campagne-ressource avec la campagne-cadre de vie, et la rendre ainsi favorable tant à l'économie productive qu'à l'économie résidentielle et au tourisme rural.

D'une façon générale, pour parvenir à satisfaire la hausse de la demande mondiale dans un contexte de réchauffement climatique, la recherche agronomique doit être amplifiée et il conviendra aussi d'organiser une validation des propositions des chercheurs issus des différents organismes.

PRÉCONISATIONS PARTICULIÈRES
AGRICULTURE


· Renforcer la formation des agriculteurs en vue de l'adaptation des exploitations à des exigences à la fois économiques et environnementales ; en amont, amplifier la recherche agronomique


· Soutenir les dynamiques et les filières locales, notamment grâce à la labellisation et à des aides à la constitution de filières territorialisées


· Développer la promotion de nos productions à l'exportation, notamment les plus spécifiques


· Encourager les agriculteurs à diversifier leur activité au-delà de la seule production agricole


· Accompagner l'installation des agriculteurs par des prêts à long terme ou des aides


* 85 Le premier pilier de la PAC a pour objet de soutenir directement les marchés et les activités agricoles ; un second pilier, créé en 1999, est consacré au développement rural.

* 86 Par exemple, un rapport d'Oxfam (septembre 2012) suggère que le prix moyen d'aliments de base comme le maïs pourrait plus que doubler au cours des vingt prochaines années par rapport aux prix moyens observés en 2010, précisant que des modifications climatiques seraient à l'origine de plus de la moitié de cette augmentation.

* 87 Appellation d'origine contrôlée.

* 88 Indication géographique protégée.

* 89 En 1999, à côté d'un premier pilier ayant pour objet de soutenir les marchés et les activités agricoles, un second pilier consacré au développement rural, a été institué. La programmation du développement rural de l'Union européenne pour la période 2007-2013 s'organise autour de quatre axes : amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier (axe 1), amélioration de l'environnement et de l'espace rural (axe 2), qualité de la vie en milieu rural et diversification de l'économie rurale (axe 3) et poursuite du programme d'initiative communautaire « LEADER » (axe 4).

* 90 Programme de développement rural « hexagonal ».

* 91 « Territoires ruraux, territoires d'avenir », rapport d'information AN (XIVème législature) n° 4301, février 2012.

* 92 Données 2009.

* 93 La méthanisation produit de l'électricité, de la chaleur et du gaz par la fermentation de déchets organiques : effluents d'élevage, graisses animales, sous-produits agricoles, tontes de pelouse etc.

* 94 Millions de tonnes équivalent-pétrole.

* 95 Propos tenus sur la base d'un exercice intitulé « Agriculture-forêts-climat ».