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L'Afrique est notre avenir

29 octobre 2013 : L'Afrique est notre avenir ( rapport d'information )
3. Pour une approche globale dans la gestion des Etats fragiles

Le troisième point sur lequel le pilotage de la politique africaine mérite d'être amélioré est la gestion de notre coopération dans les Etats fragiles, en crise comme la Somalie, en sortie de crise comme le Mali, peut-être un jour la RCA, ou en difficulté comme le Tchad ou Madagascar. Ces pays se distinguent à de nombreux égards du groupe des pays de l' « Afrique qui gagne ».

Dans un certain nombre d'entre eux, notre présence se traduit par de multiples coopérations civiles et militaires qui devraient être complémentaires et cohérentes. Dans certains pays nous avons été présents avant le surgissement d'une crise sans arriver à l'anticiper et à la prévenir.

Sans se faire d'illusion sur notre capacité à maîtriser des évolutions qui nous échappent très largement, les guerre du Rwanda, de Côte d'Ivoire ou du Mali mènent à penser que la France a un intérêt manifeste à contribuer à prévenir l'escalade de la violence armée.

Sans même considérer le coût humain, les dommages physiques et psychologiques de long terme, le retard pris termes de développement pour les pays concernés, les coûts financiers des opérations de stabilisation, de maintien de la paix et des interventions de reconstruction post-conflit pour les pays partenaires que nous sommes, sont extrêmement élevés, pour des résultats qui restent fragiles. Car il est toujours plus long et difficile de panser les plaies après que le sang a coulé. Les difficultées rencontrées par les processus de réconcilation et de désarmement montrent combien la spirale de la violence est difficile à éteindre.

Une intense production intellectuelle existe sur la coopération militaire et civile dans des situations de fragilité en France et dans le monde, notamment dans les organisations internationales, aussi bien à l'ONU, à l'OTAN qu'à la Banque Mondiale, mais d'un point de vue opérationnel, la France, elle, n'a pas tiré beaucoup d'enseignements de cette réflexion.

Certes, la France participe activement aux forums internationaux portant sur les situations de fragilité, dont le Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité et le Dialogue international sur la construction de la paix et le renforcement de l'État. Elle pilote l'initiative en République centrafricaine. Sur un plan interne, elle a publié en 2007 une stratégie sur les États fragiles, qui est en cours d'actualisation, de même qu'une stratégie sur la réduction de la violence armée sur la base d'un travail interministériel associant le monde de la recherche. Il serait utile qu'elle traduise ces stratégies en plans d'action et outils concrets et réalistes.

Mais, comme le souligne la dernière évaluation de la coopération française par l'OCDE, « la France n'a pas encore adopté d'approche cohérente pour les situations de sortie de crise. Jusqu'à présent, elle n'a pas non plus mis en place de mécanisme efficace de coordination pour faire le lien entre les programmes humanitaires et les programmes de développement. ». Un problème qui se pose, d'ailleurs, en France comme au sein de l'Union européenne.

La nature du dispositif français, qui est éclaté entre diverses institutions, rend plus difficile cette coordination. Cette situation se retrouve dans l'absence de lien entre l'action militaire, humanitaire, la prévention des crises et la réduction des risques, même si des initiatives ont été prises dans le domaine de la sécurité alimentaire, et plus récemment pour favoriser la résilience dans les pays du Sahel

Contrairement à la Grande-Bretagne pour laquelle le lien entre les questions de développement et de sécurité est au coeur de sa stratégie, en France l'approche globale de ces questions est restée encore très conceptuelle. La Grande-Bretagne a mis en place des task forces interministérielle associant le ministère de la défense et l'armée (''the MoD and the armed forces''), le ministère des affaires étrangères (''Foreign and Commonwealth office - FCO'') et le département pour le développement international (Department for international development -DFID).

Aujourd'hui, une coordination accrue est nécessaire dans le cadre d'une approche globale interministérielle et multilatérale, afin d'optimiser l'emploi de moyens comptés que nous utilisons dans les pays fragiles d'Afrique.

Le Livre blanc de 2008 avait déjà fait ce constat et, en 2009, a été élaborée une stratégie interministérielle de gestion civilo-militaire des crises extérieures, dont le pilotage relève du ministère des affaires étrangères.

Une structure en charge de la mise en place de réponses globales aux crises a été constituée avec un comité de pilotage qui se réunit à un haut niveau trois fois par an et une Task Force, qui est sa cheville ouvrière, placée sous une double tutelle, celle de la direction politique et celle du centre de crise du ministère des affaires étrangères.

N'ayant bénéficié que de peu de moyens, elle peine à jouer un rôle d'animation interministérielle ainsi qu'un rôle de planification stratégique, pourtant nécessaires à la cohérence des interventions en amont, durant et en aval des crises.

Or une capacité crédible de prévention et de gestion civilo-militaire des crises s'impose.

Le dispositif français doit être revu à partir d'un bilan de ses forces et faiblesses et d'une analyse des dispositifs existants chez certains de nos partenaires et auprès d'autres structures comme le SGDSN. Celle-ci pourrait être menée conjointement par les ministères concernés, dans le cadre d'une mission de Modernisation de l'Action Publique.

L'expérience des crises récentes a montré que nos capacités civiles, dans les actions de prévention comme dans la reconstruction/stabilisation après un conflit, sont encore insuffisantes, faute, notamment, d'avoir pu créer les conditions permettant la mobilisation efficace et coordonnée des ministères compétents.

Il convient par conséquent de relancer la stratégie interministérielle. La politique de prévention de la France a pour objectif d'éviter l'apparition de foyers de crise, notamment dans notre environnement proche. La coopération de défense et de sécurité, l'assistance opérationnelle à des armées étrangères ainsi que notre dispositif prépositionné constituent autant d'outils qui doivent contribuer à la cohérence de notre politique en matière de prévention et de coopération au développement.

Si, malgré ces efforts de prévention, la France est appelée à participer à une opération de gestion de crise, les forces d'intervention doivent être, au plus tôt, complétées par le déploiement de capacités civiles spécialisées.

Une structure de haut niveau associant étroitement les différents départements ministériels compétents doit pouvoir être mobilisée pour gérer de façon coordonnée des situations d'après conflit comme la Côte d'ivoire, la Libye ou le Mali.

Les modalités de la mise en oeuvre de cette approche globale dans la gestion des crises devraient être anticipées et planifiées au plus tôt et, si possible, en amont de toute intervention.

Il convient par ailleurs de faire travailler ensemble tous les acteurs concernés en remettant en place le « cycle des acteurs français du post-crise » qui avait un temps existé, financé par la DAS, le MAE et l'AFD. Ce cycle a été très important pour rapprocher les cultures professionnelles et disposer d'une compréhension commune des enjeux et besoins.

La définition préalable des stratégies post-crise et la mobilisation des ressources humaines et matérielles correspondantes demandent une coordination rigoureuse aux niveaux interministériel et multilatéral, qui doit pouvoir s'appuyer sur une organisation et des procédures éprouvées.

C'est pourquoi nous proposons la mise en place d'une procédure de mobilisation de structures de réponse rapide aux crises composées de personnels mis à disposition représentant les différents départements ministériels compétents.

Ces structures légères et réactives resteront en activité tout au long de la période critique. Cette approche globale interministérielle doit se traduire, sur le théâtre de la crise, par une délégation et un partage clair des responsabilités afin d'assurer la cohérence de l'action au contact des réalités du terrain.

Le renforcement de l'action civile sur le terrain passe surtout par une mobilisation rapide des expertises civiles, notamment dans les spécialités critiques (sécurité publique, douanes, administration publique, magistrature, génie civil, etc.).

Une démarche volontariste valorisant dans la fonction publique les parcours internationaux devrait permettre de disposer des capacités civiles à la hauteur de nos ambitions. Le vivier d'experts volontaires pouvant être sollicités doit ainsi être consolidé, élargi et régulièrement actualisé en coordination avec les administrations et les opérateurs spécialisés (France-Expertise Internationale, CIVIPOL, etc.).

9) De mettre en place une cellule de haut niveau en charge de la gestion civilo-militaire des situations de crise afin d'assurer une véritable coordination entre les responsables du développement et de la sécurité là où la France est présente. Cette cellule aura pour fonction de coordonner les actions de prévention des crises ou de gestion des situations post-crises afin de favoriser le rétablissement des services publics et privés essentiels au fonctionnement normal d'un pays.