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Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité !

19 février 2014 : Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité ! ( rapport d'information )

B. LA PAUVRETÉ, ÇA COÛTE CHER AUX PAUVRES EUX-MÊMES

1. La « double peine » de la pauvreté : « cela devient cher d'être pauvre »89(*)

« Faut-il être riche pour pouvoir être pauvre en France ? ». Cette question, absurde en apparence, illustre pourtant la situation paradoxale dans laquelle se trouvent les personnes en situation de pauvreté. Celles-ci sont en effet fréquemment contraintes de payer l'unité de consommation de biens ou de services à un prix supérieur à celui des consommateurs plus aisés90(*). Ce phénomène est connu sous le nom de « pénalité de pauvreté » ou de « double peine ».

À la demande de la chaire Social business d'HEC et l'Action-Tank Entreprise et Pauvreté, le Boston consulting group a réalisé en 2011, sur la base des données statistiques disponibles, une étude en se concentrant sur sept postes importants parmi les « dépenses contraintes et nécessaires » : logement, alimentation, transport, assurances, crédit, communication et santé91(*).

Les conclusions de l'étude sont sans appel. La double peine varie de 3 % pour les assurances à 20 % pour les prêts à la consommation. En moyenne, par rapport au reste de la population, les ménages pauvres payent une pénalité annuelle de 500 euros, ce qui représente un surcoût de 2,5 % et peut aller jusqu'à 8 % pour certains profils de ménages. À l'échelle du pays, le coût annuel est estimé à près de 2 milliards d'euros.

La loi de l'offre et de la demande contribue à faire augmenter les prix des biens et services consommés en petites quantités, le marché étant plus tendu sur les petits volumes.

Le cas de la téléphonie mobile est à cet égard exemplaire. N'ayant pas la possibilité de souscrire un abonnement téléphonique les engageant sur le long terme, les personnes en situation de pauvreté optent pour des cartes afin d'échelonner leurs achats. Or, la minute de communication par téléphone mobile coûte 15 % à 30 % plus cher en cartes prépayées que dans le cadre d'un forfait.

Autre exemple : le logement. Les petites surfaces, traditionnellement plus recherchées par les ménages défavorisés, sont en proportion plus coûteuses à la location que les plus grandes. Leur prix au mètre carré est ainsi renchéri en moyenne de 5 %. Sans compter le coût des dépenses d'énergie dues à des habitations mal isolées : la Fondation Abbé Pierre estime que la France compte près de quatre millions de logements qui se révèlent de véritables « passoires thermiques » et dans lesquels vivent surtout des ménages modestes.

2. L'envers de la fraude sociale92(*) : le non-recours aux droits et services

L'attribution des droits sociaux n'a rien d'automatique. Elle est soumise à des critères d'admissibilité, et des démarches administratives conditionnent l'ouverture et le renouvellement des droits.

a) Le non-recours aux prestations

Pour Philippe Warin93(*), directeur de recherche au CNRS et responsable scientifique de l'Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), le non-recours « renvoie à toute personne qui, en tout état de cause, ne bénéficie pas d'une offre publique, faite de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre ». Il souligne qu'un tel phénomène d'ampleur, à la fois sur le plan statistique et financier, s'applique non seulement à des prestations financières mais également à d'autres dispositifs, comme ceux qui prévoient un accompagnement.

Le tableau ci-dessous présente les trois formes possibles du non-recours telles qu'identifiées par l'Odenore en 2010 : la non-connaissance, lorsque l'offre n'est pas connue ; la non-demande, lorsque l'offre est connue mais pas demandée ; la non-réception, lorsque l'offre est connue, demandée, mais pas obtenue. Il est à noter que celles-ci, bien souvent, ont tendance à se combiner.

Trois formes possibles du non-recours

Non-connaissance

Une personne éligible est en non-recours, du fait :

- d'un manque d'information sur son existence ou son mode d'accès ;

- d'une non-proposition du prestataire.

Non-demande

Une personne éligible et informée est en non-recours car elle n'a pas demandé par choix, conséquence :

- d'une non-adhésion aux principes de l'offre ;

- d'intérêts divers ;

- d'un manque d'intérêt pour l'offre (coût/avantage) ;

- de l'estime de soi ;

- d'alternatives.

Une personne éligible et informée est en non-recours car elle n'a pas demandé par contrainte, à la suite :

- d'un découragement devant la complexité de l'accès ;

- de difficultés d'accessibilité (distance, mobilité)

- d'un dénigrement de son éligibilité, de ses chances ou de ses capacités ;

- de raisons financières ;

- de difficultés à exprimer des besoins ;

- de la crainte d'effets induits ;

- de la crainte de stigmatisation ;

- d'un sentiment de discrimination ;

- d'un dénigrement de ses capacités ;

- de la perte de l'idée d'avoir (droit à) des droits.

Non-réception

Une personne éligible demande, mais ne reçoit rien ou qu'une partie (non-recours frictionnel), après :

- un abandon de la demande ;

- une non-adhésion à la proposition ;

- un arrangement avec le prestataire ;

- une inattention aux procédures ;

- un dysfonctionnement du service prestataire ;

- une discrimination.

b) Les données chiffrées

En France, les taux de non-recours oscillent entre 10 % et 90 % en fonction de l'offre considérée - prestation financière et aide sociale, dispositif d'accompagnement ou de médiation -, alors que la moyenne varie entre 20 % et 40 % selon les pays de l'OCDE.

Dans une enquête dont les résultats ont été publiés en décembre 201194(*), l'Odenore évalue l'ampleur du non-recours au revenu de solidarité active et fournit des comparaisons avec les données disponibles pour d'autres dispositifs.

Ainsi, pour les trois types de RSA - RSA « socle », RSA « activité », RSA « socle + activité » -, le taux de non-recours s'élève à 50 %.

 

Taux de non-recours

Effectifs estimés

RSA socle

36 %

390 000

RSA activité

68 %

824 000

RSA socle + activité

33 %

113 000

Source : Odenore - Enquête sur le RSA, phase téléphonique, Dares 2011

Les non-recourants représentent donc 68 % de la population éligible au RSA activité, soit une non-dépense évaluée à 5,3 milliards d'euros. Le taux peut même dépasser 80 %, comme c'est le cas pour le non-recours à l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

L'Odenore précise : « Ces taux élevés de non-recours ne sont pas propres au RSA. De très nombreuses études ont calculé ou estimé des taux de non-recours à divers dispositifs et programmes sociaux, que ce soit dans les domaines de la santé (assurance sociale, services de soins primaires, services de santé mentale), du logement, de la formation, de l'insertion professionnelle, des prestations sociales financières, des services à la personne, des services de garde de jeunes enfants, etc. Elles portent souvent sur des dispositifs de protection ou d'assurance sociale, mais aussi d'assistance. La consultation de ces données éparses indique que les taux de non-recours se situent en moyenne un peu au-dessous de 40 %. »

Dans le cas de la couverture maladie universelle (CMU), ce sont 700 millions d'euros qui n'ont pas été versés à leurs destinataires, et 378 millions d'euros dans le cas de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé.

Par ailleurs, Philippe Warin rappelle que, s'agissant des allocations familiales, « pour 1 euro d'indu ou de trop versé, on a 3 euros de rappel de droits, c'est-à-dire de sommes non versées en temps et en heure ».

Tout cela fait dire à Étienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), à propos du montant total des non-dépenses consécutives au non-recours : « Rendez-vous compte, selon un calcul approximatif, si tout le monde faisait les recours nécessaires, cela coûterait 10 milliards d'euros à la collectivité. Je l'ai dit au Premier ministre : il convient, bien sûr, de lutter contre le non-recours mais il importe de prévoir en parallèle un abondement des budgets de l'État et des collectivités territoriales. » 10 milliards d'euros, c'est autant d'économies pour un État qui, lui aussi, ne parvient pas à boucler ses fins de mois...

c) Le renoncement aux soins

En septembre 2013, Aline Archimbaud95(*), sénatrice de la Seine-Saint-Denis et nommée parlementaire en mission auprès de Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, remettait son rapport au Premier ministre, intitulé L'accès aux soins des plus démunis - 40 propositions pour un choc de solidarité. Il lui avait en effet été demandé « d'établir les raisons pour lesquelles les personnes malades se détournent des prestations auxquelles elles peuvent prétendre » et d'étudier les moyens de « favoriser l'accès aux soins des plus démunis et de lutter efficacement contre le non-recours aux droits sociaux et de santé ».

Le constat dressé par Aline Archimbaud sur le renoncement aux soins des personnes précaires est éclairant : « Les difficultés matérielles d'ordre existentiel (logement, emploi, alimentation) contribuent à reléguer la santé au second plan : les restes à charge élevés et l'application variable de la dispense d'avance de frais (tiers payant) favorisent le renoncement financier aux soins. Les personnes précaires sont ainsi victimes d'une "triple peine" : plus exposées à la maladie, elles sont aussi les moins réceptives aux messages de prévention et celles qui ont le moins recours au système de soins. »

Son travail fait autant état des renoncements aux soins, qui concernent 20,4 % des bénéficiaires de la CMU-c et 33 % des personnes sans protection complémentaire en santé, que des refus de soins, en citant une étude de Médecins du monde selon laquelle les bénéficiaires de la CMU s'étaient vu opposer un refus de soins dans 35,3 % des cas.

Selon une enquête du Centre d'études et de connaissances sur l'opinion publique et de l'institut CSA publiée en octobre 2012 et consacrée à la relation des Français à leur système de santé, un Français sur cinq renonce « plus souvent » aux soins ou les retarde, principalement pour des raisons financières. Interrogées sur les raisons qui les ont amenées à renoncer à se faire soigner ou à différer des soins, 57 % des personnes ont répondu « par manque d'argent », 41 % « parce que le remboursement aurait été insuffisant », 22 % « par impossibilité d'avoir un rendez-vous auprès du médecin ou du spécialiste », 18 % « parce qu'il n'y avait pas de prise en charge des soins », 12 % « parce que le médecin ou le spécialiste était trop loin de chez moi », et 8 % « par absence de place dans l'établissement de santé où je pouvais aller ».

d) Une remise en cause de l'efficacité et de la pertinence des politiques publiques

Des personnes connaissant leurs droits mais n'y ayant pas recours, pour de multiples raisons qui peuvent aller du désintérêt à la crainte de la stigmatisation, voilà un type de comportement qui interroge directement la pertinence de l'offre de droits et le sens des politiques publiques, lesquelles, en l'occurrence, manquent manifestement leurs destinataires. Parfois même, c'est la méconnaissance des professionnels devant des dispositifs trop complexes y compris pour eux qui est à l'origine du non-recours.

Christophe Fourel96(*), chef de la mission Analyse stratégique, synthèses et prospective (Massp) à la direction générale de la cohésion sociale, signale que le non-recours révèle dans certains cas « le développement d'une forme de rejet du système, notamment chez les jeunes, qui privilégient la "débrouille" et d'autres stratégies, de nouvelles formes de solidarité ».

En tout état de cause, c'est la cohésion sociale dans son ensemble qui est remise en question. Philippe Warin renchérit : « De la réalisation pleine et entière des droits sociaux dépendent non seulement le bien-être des populations mais aussi la possibilité d'une cohésion sociale fondée sur la protection de tous. Par conséquent, si la fraude aux prestations est le fait intentionnel d'individus, le non-recours relève de la responsabilité publique. C'est en cela que le non-recours est l'envers de la fraude. » Il affirme alors la nécessité d'entrer « avec volontarisme dans une politique générale ayant pour objectif de réduire à la fois la fraude et le non-recours, la dépense non justifiée et la non-dépense injuste. Car le droit juste est un juste droit ».


* 89 Titre d'un ouvrage de Martin Hirsch paru en octobre 2013 aux éditions Stock.

* 90 Frédéric Dalsace, Charles-Édouard Vincent, Jacques Berger et François Dalens - Les pénalités de pauvreté en France : comment le marché aggrave la situation des plus pauvres - 2012.

* 91 Par opposition aux dépenses dites « arbitrales », principalement l'habillement, les loisirs, l'ameublement-équipement, les assurances non obligatoires, l'alcool et le tabac, l'hôtellerie-restauration.

* 92 En référence au titre de l'ouvrage L'envers de la « fraude sociale » : le scandale du non-recours aux droits sociaux - Odenore - Éditions La Découverte - 2012.

* 93 Audition du 31 octobre 2013 en visioconférence.

* 94 Le non-recours au RSA : des éléments de comparaison - Philippe Warin - Odenore - décembre 2011.

* 95 Audition en novembre 2013.

* 96 Audition du 20 juin 2013.