2ÈME PARTIE : POUR UNE RELANCE DU PROJET EUROPÉEN
I. POUR UNE NOUVELLE ARCHITECTURE DE L'UNION EUROPÉENNE : FAIRE COHABITER DEUX CONCEPTIONS DE L'EUROPE SANS ENTRAVER OU RALENTIR LE RYTHME DE SA CONSTRUCTION
A. L'ABSOLUE NÉCESSITÉ DE L'EUROPE
L'Union européenne est confrontée au défi immense que constitue la mondialisation. Elle ne pourra y répondre qu'en renforçant ses acquis. Il faut aussi conforter la recherche de la « plus-value » européenne et encourager une meilleure identification de l'Europe par les citoyens.
1. Face à la mondialisation...
a) Un bouleversement des équilibres au niveau mondial
L'Union européenne et, au-delà, l'ensemble du monde occidental, traverse la plus grave crise connue depuis la deuxième guerre mondiale. Il s'agit d'une crise à la fois financière, économique, sociale et morale.
Plusieurs facteurs concourent à cette situation. En premier lieu, il s'agit d'une crise de la productivité. Notre prospérité a été fondée jusqu'ici sur la liberté de créer, d'entreprendre et d'échanger ainsi que sur un approvisionnement à bas coût des matières premières puisées dans le tiers monde. Or, depuis deux ou trois décennies, des peuples immenses qui vivaient dans la stagnation et le cercle vicieux de la pauvreté se sont engagés dans un processus soutenu de croissance économique. Ils sont devenus des concurrents très compétitifs, dotés pour l'instant de coûts de production incomparablement plus bas que les nôtres.
Nos sociétés s'étant habituées à un niveau de vie et de protection élevé, au bien-être et à la réduction du temps de travail, nous n'avons pas voulu voir la réalité en face et en tirer immédiatement les enseignements. Nos États se sont menti à eux-mêmes et reculant devant l'obstacle, ils ont camouflé cette situation nouvelle en s'endettant de façon inconsidérée. La crise des dettes souveraines a été un terrible révélateur d'une situation détériorée dont les racines doivent être recherchées longtemps avant le déclenchement de la crise.
L'Union européenne est confrontée à un profond bouleversement des équilibres du monde. Dans l'Antiquité, le centre du monde s'organisait autour de la Méditerranée. Puis, après les découvertes de Christophe Colomb et la constitution progressive des États-Unis, il s'est peu à peu déplacé autour de l'Atlantique. Il se construit aujourd'hui autour du Pacifique dont l'Europe est absente. En 2020, l'Europe des vingt-huit représentera 7 % de la population mondiale contre 30 % en 1945. Le premier résultat de la crise que nous vivons sera le creusement de l'écart entre les nations « amorties » de l'Occident et les nations émergentes - bientôt submergentes - du Pacifique.
Comme le souligne le commissaire Michel Barnier 12 ( * ) , le continent européen est le seul dans le monde qui va perdre de la population dans les quarante ans qui viennent. L'Inde aura un nombre d'habitants supérieur à la Chine. Le continent africain comptera deux milliards d'habitants dont la moitié aura moins de vingt ans. En Europe, la population des 65 ans et plus passera de 17,4 % en 2010 à plus de 30 % en 2060. C'est donc d'abord un défi démographique et de mobilité que l'Europe devra relever.
L'Europe est confrontée à un deuxième défi qui est celui de l'énergie et du changement climatique. Le constat de M. Michel Barnier doit être partagé : « si nous ne construisons pas maintenant une société de modération, nous entrerons dans une société de privation ».
b) Les effets d'une crise systémique
L'Union européenne subit par ailleurs les effets du dérapage du système capitaliste. Le système financier, qui aurait dû rester au service de l'économie réelle, s'est émancipé et s'est développé de façon autonome. Il a poursuivi sa propre logique et sa propre finalité. Il a été servi en cela par les progrès des technologies de l'information qui permettent de réaliser des transactions à partir de modèles, sans intervention humaine, en quelques nano-secondes, et qui conduisent à ce qu'un produit réel - par exemple une tonne de blé sur le marché de Chicago - passe par une soixantaine d'opérateurs avant d'être réellement vendu.
Un tel système, au sein duquel les bénéfices sont très supérieurs à ceux que l'on constate dans l'économie réelle, s'est également accompagné de méthodes perverses qui n'ont fait qu'amplifier le phénomène. C'est ainsi que, jusqu'ici, il était possible de vendre des titres de dettes émis par un État sans en être le détenteur ( C.D.S. : Credit Default Swap ). De même, la technique de la « vente à découvert » permettait à un acheteur d'acheter, de vendre un actif qu'il avait emprunté et dont il n'acquittait lui-même le prix qu' a posteriori , en spéculant entre temps sur la perte de valeur de cet actif !
Dans cette ambiance euphorisante pour les marchés financiers, des pratiques hasardeuses se sont développées. Aux États-Unis, les banques ont prêté beaucoup d'argent à des candidats à l'accession à la propriété insolvables, en jugeant non pas de leur capacité à rembourser, mais du prix futur supposé de leur logement - les fameuses « subprimes ». Elles n'ont pas conservé ces créances douteuses pour elles, mais les ont titrisées, c'est-à-dire qu'elles les ont revendues à d'autres, notamment à des banques qui au moment du crash et de la faillite de l'une d'entre elles - la Lehman Brothers - se sont retrouvées avec des créances douteuses que les emprunteurs étaient incapables de rembourser : ce sont les fameux emprunts toxiques qui existent encore, qui pèsent sur le bilan des banques et sur leur confiance réciproque.
Cette crise systémique est aussi un puissant révélateur du troisième défi qui attend l'Europe, celui de l'économie, c'est-à-dire de la croissance et de l'emploi. Très justement, M. Michel Barnier fait observer que parmi les six économies les plus puissantes au monde, cinq sont encore européennes. En 2050, sur la pente actuelle, il n'y en aura plus qu'une seule 13 ( * ) . Mais le retour de la croissance suppose le rétablissement de la confiance durement ébranlée par la crise.
Il ne faut pas, pour autant, céder au « déclinisme ». L'Europe dispose d'atouts importants. Elle doit les valoriser pour s'inscrire de manière efficace dans la grande mutation en cours qui conduit à un rééquilibrage des forces au niveau mondial.
c) Les effets de la révolution numérique
La révolution numérique est un autre défi majeur. L'avènement de l'Internet constitue une véritable révolution. Le numérique redéfinit les espaces et entraîne des pertes de souveraineté dans de nombreux domaines 14 ( * ) . Par son caractère transversal, le numérique met en cause la maîtrise et la protection des données personnelles. Il bouscule les règles de droit. Il renverse les modèles d'affaires. Il met en cause la viabilité de systèmes fiscaux à travers le développement du dumping fiscal.
La vieille Europe est donc directement confrontée au défi des nouvelles technologies de l'information. Celles-ci peuvent être une chance et un atout si l'Europe s'en donne les moyens. Elles peuvent au contraire constituer une menace si l'Europe reste un acteur passif.
Or, cet espace transfrontière est aujourd'hui dominé par une poignée d'acteurs privés non européens qui deviennent des rivaux des États. L'Union européenne ne peut donc se contenter de construire un marché numérique sous le seul angle du bénéfice que le consommateur peut en tirer. Elle doit aussi se poser la question de la place des producteurs européens dans ce nouveau paysage.
À travers son Agenda numérique, l'Union européenne s'en tient pour le moment à une approche par les usages. Elle cherche à faire bénéficier l'économie européenne du surplus de croissance que peut lui apporter le numérique. Cette approche n'est pas suffisante. L'Union ne peut être seulement consommatrice. Elle doit aussi se poser la question de sa capacité à faire émerger des producteurs européens qui pèseront sur le marché du numérique.
L'Union européenne doit se poser la question de la maîtrise de ses données et de la protection des données personnelles des citoyens européens. Elle ne peut accepter que celles-ci fassent l'objet de transferts massifs à l'échelle internationale au mépris des règles fondamentales de protection qu'elle a elle-même élaborées.
La préservation de la diversité de la culture européenne est un autre enjeu majeur à l'heure de la révolution numérique. L'Union doit être en capacité d'agir dans ce sens. Pour cela elle doit prendre toute la mesure de l'enjeu de civilisation qui se joue dans le monde numérique. Elle doit aussi prendre conscience que c'est seulement en réunissant ses forces à l'échelon européen qu'elle pourra espérer relever ces défis.
En mars 2013, la commission des affaires européennes du Sénat a présenté un ensemble de trente propositions pour que l'Union joue tout son rôle dans le cyberespace 15 ( * ) .
En novembre 2013, le Sénat a marqué sa volonté de contribuer à relever le défi du numérique en constituant une mission commune d'information « Nouveau rôle et nouvelle stratégie pour l'Union européenne dans la gouvernance mondiale de l'Internet » 16 ( * ) .
2. ...renforcer les acquis de l'Union européenne
Face au défi de la mondialisation, l'Europe doit nécessairement renforcer ses acquis. Or, elle reste confrontée au défi de la faiblesse de son organisation. Le rythme de son intégration est beaucoup trop lent par rapport à celui de la mondialisation . Elle se trouve donc au milieu du gué à un moment crucial de son histoire. Soit elle franchira une étape décisive vers plus d'intégration et de solidarité, soit elle explosera en une poussière d'États qui seront livrés les uns après les autres, comme des Curiaces, aux appétits des États-continents émergents.
a) Affirmer l'Union européenne comme communauté de droit
Comme votre rapporteur l'a explicité précédemment, l'Union européenne est d'abord et avant tout une communauté de droit. Elle tire en particulier sa force d'avoir pris à son compte les grands principes de l'État de droit.
Outre que ces principes permettent d'assurer la protection des droits fondamentaux dans l'espace européen, ils sont source d'une sécurité juridique indispensable au bon développement des activités économiques et sociales.
Le traité de Lisbonne a incontestablement conforté cette dimension essentielle de la construction européenne. Il a reconnu à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne une valeur juridique obligatoire équivalente à celle des traités. Ce qui signifie que le juge dispose d'une arme supplémentaire pour protéger les droits des justiciables qui seraient enfreints par les institutions européennes ou par les États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union.
En outre, le traité de Lisbonne a prévu l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de L'homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe. Les négociations sont en cours pour formaliser cette adhésion.
Ces avancées soulignent la force des valeurs communes qui unissent les États membres et qui justifient qu'ils développent entre eux des liens toujours plus étroits. Elles expriment aussi la nature du message que l'Union européenne doit défendre sur la scène internationale : faire partager les valeurs de la démocratie et du respect des droits de la personne, en toutes circonstances.
En combinant la proclamation des droits fondamentaux dans les traités et la Charte avec l'existence de juridictions chargées de veiller à leur respect, l'Europe réunit les conditions qui permettent d'assurer un État de droit.
Ce schéma est appliqué par les constitutions des États fédéraux qui comportent, outre des listes des droits fondamentaux protégés, des dispositions tendant à :
- interdire toute modification de la loi fondamentale qui porterait atteinte à ces droits (Allemagne, Brésil) ;
- permettre un contrôle par la cour constitutionnelle de leur application, le cas échéant sous réserve du respect de règles procédurales spécifiques telles que l'épuisement des autres voies de recours, en Allemagne ;
- voire même l'obligation, pour chaque État fédéré, de créer un organisme spécifique chargé de la protection des droits de l'Homme (Mexique) 17 ( * ) .
b) Consolider le pilier économique de l'Union économique et monétaire
Au-delà, l'Union européenne doit parachever les chantiers qu'elle a mis en oeuvre sans aller au bout de la logique qui les sous-tendait. C'est le cas en premier lieu des conséquences à tirer de l'existence d'une monnaie unique, l'euro. Une monnaie repose sur deux piliers : la politique monétaire, la politique économique. L'Union n'a construit qu'un seul de ces piliers : le pilier monétaire avec l'institution de la Banque centrale européenne (BCE) fortement inspirée de la Bundesbank pour son indépendance et la mission qui lui a été assignée de lutter contre l'inflation. C'était bien le moindre pour convaincre nos partenaires allemands d'abandonner le mark. Mais épuisés, ou satisfaits de la création de l'euro, les États membres n'ont pas suffisamment intégré leurs politiques économiques, surveillé les divergences de productivité et les dérapages des politiques budgétaires. Les différentes mesures - dont le contenu a été rappelé précédemment - adoptées dans le contexte de la crise des dettes souveraines, doivent permettre de pallier cette évidente lacune. Pendant cette période, l'Union a fait des pas énormes dans les transferts de compétences. En complément d'un fédéralisme monétaire, déjà en place, un fédéralisme budgétaire et économique commence à se dessiner. Il doit être consolidé.
c) Lever les obstacles à la réalisation du marché unique
L'Union européenne doit aussi lever tous les obstacles à la réalisation du marché unique. Comme votre rapporteur l'a rappelé, celui-ci constitue la grande réalisation de la construction européenne. Mais il demeure confronté à des difficultés qui l'empêchent de jouer pleinement son rôle au service de l'économie européenne.
Le rapport de M. Mario Monti, remis au président Manuel Barroso en mai 2010, a souligné l'existence de trois difficultés : une érosion du soutien politique et social en faveur de l'intégration des marchés en Europe ; une attention inégale accordée par les États membres à la mise en place des différentes composantes d'un marché unique efficace et durable ; un sentiment d'autosatisfaction qui a gagné en puissance au cours de la dernière décennie, comme si le marché unique avait été intégralement mis en place et qu'il ne devait dès lors plus figurer au rang des priorités politiques.
Selon le rapport Monti, le fonctionnement du marché unique continue à souffrir d'importantes distorsions fiscales, réglementaires ou techniques. Certains secteurs, comme les services, ne sont pas encore suffisamment intégrés dans le grand marché.
Le rapport Monti a proposé une nouvelle stratégie pour le marché unique. L'objectif clairement affiché est de prévenir le risque de nationalisme économique. Mais le rapport a aussi souligné la nécessité d'étendre le marché unique à de nouveaux domaines stratégiques pour la croissance européenne et de dégager un degré de consensus acceptable à son égard. Cette nouvelle stratégie doit être globale. Elle implique d'intégrer des politiques qui jusqu'à présent étaient généralement considérées comme étrangères au marché unique 18 ( * ) . Au fond, il s'agit de traduire dans les faits l'objectif fixé par les traités et mettre enfin en place « une économie sociale de marché hautement compétitive ».
À travers l' Acte pour le marché unique , qu'elle a présenté en avril 2011, sous l'impulsion de M. Michel Barnier, la Commission européenne a proposé un programme pour relancer la croissance et rétablir la confiance des Européens dans les avantages de l'intégration économique en Europe. La Commission a énoncé un ensemble de cinquante propositions destinées à améliorer le fonctionnement du marché unique et à rendre la vie quotidienne de tous ses acteurs - les entreprises, les consommateurs et les travailleurs - plus facile. Selon la Commission, exploiter pleinement le marché unique se chiffrerait en une croissance potentielle de l'ordre de 4 % du PIB au cours des dix prochaines années.
En octobre 2012, la Commission a proposé un second paquet de mesures ( Acte pour le marché unique II ) qui prévoit de nouvelles actions pour développer des réseaux de transport et d'énergie d'ici 2015, encourager l'entrepreneuriat social, la cohésion et la confiance des consommateurs.
L'Europe a aussi cherché à améliorer la stabilité et l'efficacité du marché unique des services financiers. Cette orientation est indispensable pour que le secteur financier puisse soutenir l'économie réelle. Trois nouvelles autorités européennes de surveillance ainsi qu'un comité européen du risque systémique ont été créés en 2011. Le commissaire Michel Barnier a également présenté un ensemble de 28 mesures législatives qui correspondent aux engagements pris dans le cadre du G20. Elles sont destinées à établir un « règlement uniforme » qui permet de soumettre les établissements financiers et les marchés financier à des normes réglementaires adéquates et à des conditions de concurrence homogènes dans l'ensemble du marché unique.
d) Rétablir la compétitivité européenne
Cette promotion indispensable du marché unique est elle-même indissociable du rétablissement de la compétitivité européenne. La nouvelle stratégie « Europe 2020 », présentée par la Commission européenne en mars 2010, doit permettre à l'Union européenne de sortir dans de bonnes conditions de la grave crise économique qu'elle affronte depuis 2008. Selon le constat de la Commission, la crise aurait annulé les progrès constants de la croissance économique et de la création d'emplois enregistrés dans la décennie précédente : le PIB a chuté de 4 % en 2009 ; la production industrielle est retombée au niveau des années 1990 ; 23 millions de personnes (10 % de la population active) ont perdu leur travail.
On ne peut néanmoins imputer à la crise l'entière responsabilité de la situation de l'Europe. Elle a été, en réalité, un révélateur de faiblesses structurelles qui sont bien antérieures. L'Europe enregistre des taux de croissance structurellement plus faibles que ceux de ses partenaires économiques. La raison principale est imputable à un écart de compétitivité qui s'est creusé au cours de la décennie. L'Europe a aussi un taux d'emploi en moyenne bien inférieur (69 % pour la tranche d'âge 20-64 ans) à ceux d'autres parties du monde. Enfin, elle subit les effets d'un vieillissement accéléré de sa population. Ce constat a conduit la Commission européenne à identifier trois scénarios correspondant selon les choix effectués à une « reprise durable » , à une « reprise lente » ou à une « décennie perdue ».
Dans ce contexte, « Europe 2020 » a retenu trois grandes priorités complémentaires : une croissance intelligente , qui permettra de développer une économie fondée sur la connaissance et l'innovation ; une croissance durable , afin de promouvoir une économie plus efficace dans l'utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive ; une croissance inclusive , qui encourage une économie à fort taux d'emploi favorisant la cohésion sociale et territoriale.
Les objectifs suivants devraient être poursuivis dans la perspective de 2020 : 75 % de la population active devraient avoir un emploi ; 3 % du PIB devraient être investis dans la R&D ; les objectifs « 20/20/20 » en matière de climat et d'énergie devraient être atteints ; le taux d'abandon scolaire devrait être réduit à moins de 10 % et au moins 40 % des jeunes générations devraient obtenir un diplôme de l'enseignement supérieur ; le nombre de personnes menacées par la pauvreté devrait être réduit à 20 millions.
Dans ce but, la Commission entend proposer sept initiatives-phares qui engageront à la fois l'Union européenne et les États membres dans différents domaines, notamment pour soutenir l'innovation, la performance des systèmes éducatifs, faciliter l'entrée des jeunes sur le marché du travail ou encore appuyer une stratégie numérique pour l'Europe.
Il est essentiel que les efforts portent en priorité sur les vingt millions d'entreprises, notamment les petites et les moyennes, qui sont la force de l'économie européenne. Une politique active de réindustrialisation doit être conduite. Le défi du numérique doit être relevé en faisant émerger des producteurs européens qui puissent peser sur le marché mondial.
Au-delà, le succès ne pourra venir de la seule bonne volonté des États membres, qui a fait cruellement défaut dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Seule une gouvernance européenne efficace permettra de réaliser des objectifs concrets pour rétablir dans la durée la compétitivité de l'Union européenne.
e) Promouvoir la solidarité et la convergence sociale
Compétitive, l'Union européenne doit aussi être un espace de solidarité. La concurrence ne doit pas exclure la solidarité. Il ne peut y avoir d'Europe stable sans cohésion sociale
Cette solidarité doit s'exprimer entre les États membres. Les mécanismes mis en place en réponse à la crise des dettes souveraines - en dernier lieu, le Mécanisme européen de stabilité (MES) - ont permis de soutenir les États membres confrontés à de graves difficultés. Comme l'envisageait le rapport de M. Herman Van Rompuy au Conseil européen sur l'avenir de l'Union économique et monétaire, cette solidarité financière pourra prendre une forme plus approfondie avec « l'émission en commun de dette sans recourir à la mutualisation de la dette souveraine », une fois qu'auront été franchies des étapes telles que la mise en oeuvre d'arrangements contractuels entre les États membres et l'Union européenne, et la création d'une capacité budgétaire destinée à faciliter l'ajustement aux chocs économiques. Cette solidarité renforcée entre États membres devrait concerner d'autres domaines, en particulier celui de l'asile et de l'immigration, où en dépit des déclarations d'intention, l'Union européenne peine à apporter des réponses adaptées à l'interdépendance entre les États membres.
La solidarité doit aussi s'exprimer au profit des territoires. C'est ce que permet la politique de cohésion, qui représente le deuxième poste du budget européen après la politique agricole commune (PAC). On doit toutefois déplorer que cette politique subisse les effets d'un cadre budgétaire très contraint et largement en-deçà des ambitions du projet européen. Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 a prévu une enveloppe de 325,1 milliards d'euros pour la politique de cohésion, soit une baisse de près de 25 milliards par rapport à la période 2007-2013.
L'Union européenne doit par ailleurs développer sa dimension sociale. C'est ce à quoi l'invite le traité qui vise l'établissement d' « une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social » (article 3 TUE).
L'Europe sociale est indispensable. Face à la crise et aux conséquences qu'elle entraîne à l'égard d'un nombre important de nos concitoyens, l'Europe doit prouver qu'elle est décidée à apporter sa contribution dans la lutte contre le chômage. Elle doit démontrer que, dans ce domaine aussi, les approches communes peuvent être plus efficaces que les approches strictement nationales.
L'emploi est au coeur des préoccupations de nos concitoyens. L'Union doit donc agir à son niveau pour combattre le fléau du chômage, tout particulièrement celui des jeunes qui atteint des niveaux record (14,6 millions de jeunes sont sans emploi et ne suivent ni études ni formation) 19 ( * ) . La Commission européenne a présenté, en décembre 2012, un « paquet » pour l'emploi des jeunes. Le Conseil européen de février 2013 a prévu un « Fonds jeunes » - « Initiative pour l'emploi des jeunes » - de 6 milliards d'euros alloués au prorata des jeunes chômeurs sur la période 23014-2020 avec une concentration des dépenses en 2014 et 2015. Les régions concernées sont celles avec un taux de chômage des jeunes supérieur à 25 % (taux calculés en 2012). Les États membres se sont engagés à offrir à chaque jeune de 18 à 25 ans, dans les quatre mois suivant la fin de ses études, soit un emploi, soit un stage, soit une période d'apprentissage, soit une formation. Parallèlement la France a été à l'origine, en mai 2013, d'une initiative franco-allemande sur le chômage des jeunes. En novembre 2013, une conférence de suivi sur l'emploi des jeunes s'est tenue à Paris autour de trois sujets : la formation par le développement de l'apprentissage et de l'alternance ; l'aide à la création d'entreprise ; l'insertion des jeunes les plus en difficulté.
L'Union européenne doit aller vers une réelle convergence sociale. La récente controverse sur le détachement des travailleurs a mis en évidence les effets très négatifs des risques de dumping social sur lequel le Sénat avait alerté 20 ( * ) . Le Conseil, en décembre 2013, est parvenu à un accord sur les mesures nationales de contrôle et sur un dispositif de responsabilités conjointes et solidaires dans le cadre de la sous-traitance. L'idée d'un salaire minimum en Europe est redevenue d'actualité. La Commission européenne, qui le considérait jusqu'alors comme un frein à l'embauche, a manifesté en 2012 son intérêt pour un salaire minimum comme instrument de lutte contre la pauvreté et d'attractivité de certains emplois. L'accord de grande coalition en Allemagne entre la CDU/CSU et le SPD souhaite que soit examinée la mise en place de salaires minimums (qui seraient définis au niveau national). Il prend aussi position pour un marché commun de l'emploi (langues, conditions sociales) et pour la définition des principes et critères communs pour la lutte contre le dumping des salaires et le dumping social.
La dimension sociale de l'Union économique et monétaire doit être renforcée. En octobre 2103, la Commission européenne a présenté une communication sur cette question qui prévoit notamment de créer un tableau de bord comportant cinq indicateurs sociaux et d'emploi qui serait mis en place dès le semestre européen de 2014. La communication évoque la question d'un régime d'assurance chômage européen sans développer ce point plus avant. Dans une proposition de résolution récente, présentée par notre collègue Dominique Bailly, la commission des affaires européennes a suggéré plusieurs pistes pour renforcer cette dimension sociale en particulier par la création d'une assurance chômage au niveau européen 21 ( * ) .
3. Conforter la recherche de la « plus-value » européenne
a) La répartition des compétences
L'Europe doit en permanence faire la preuve de la « plus-value » qu'elle apporte dans la conduite de l'action publique. C'est une exigence pour que son rôle soit identifié et compris par les citoyens.
Le traité de Lisbonne a entendu mettre un terme à l'extension non maîtrisée des compétences de l'Union. Il ouvre aussi la voie à la restitution de certaines compétences aux États membres.
L'article 5 TUE dispose que « l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent ». Il énonce aussi que « toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres ».
Un protocole (n° 25), annexé au traité, sur l'exercice des compétences partagées entre l'Union et les États membres précise que « lorsque l'Union mène une action dans un certain domaine, le champ d'application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l'acte de l'Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine ».
Trois grandes catégories de compétences de l'Union sont identifiées par le traité : soit l'Union exerce des compétences exclusives (union douanière ou concurrence, par exemple) ; soit elle exerce des compétences partagées, ce qui préserve une compétence des États membres pour tout ce que l'Union n'a pas décidé de régler elle-même ; soit, enfin, elle met en oeuvre des compétences d'appui, qui lui permettent de soutenir, coordonner ou compléter l'action des États membres, sans pouvoir exercer un rôle législatif, ni limiter leurs compétences.
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Les catégories de compétences 1/ Les domaines de compétence exclusive : - l'Union douanière - l'établissement des règles de concurrence - la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro - la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche - la politique commerciale commune 2/ Les domaines de compétence partagée - le marché intérieur - la politique sociale - la cohésion économique, sociale et territoriale - l'agriculture et la pêche - l'environnement - la protection des consommateurs - les transports - les réseaux transeuropéens - l'énergie - l'espace de liberté, de sécurité et de justice - les enjeux communs en matière de santé publique 3/ Les domaines de compétence d'appui - la protection et l'amélioration de la santé humaine - l'industrie - la culture - le tourisme - l'éducation et la jeunesse - le sport - la formation professionnelle - la protection civile - la coopération administrative |
On observera que les constitutions des États fédéraux comportent un mécanisme de répartition des compétences entre centre et périphérie qui consiste en :
- une clause générale de compétences étatiques au bénéfice des États fédérés (Allemagne, États-Unis et Suisse) et, par conséquent, une compétence d'attribution de la fédération ;
- ou une répartition explicite des compétences sous la forme :
d'une triple liste des compétences de la fédération d'une part, des États fédérés de l'autre, et enfin des compétences partagées entre la première et les seconds (Inde) ; de la fédération d'une part, de la fédération et des États d'autre part, et enfin de la fédération, des États et des autres collectivités publiques (Brésil),
d'une liste des compétences d'attribution de la fédération, les autres compétences relevant des États qui la composent (Mexique) 22 ( * ) .
La répartition des compétences ne doit pas être figée. Elle doit répondre à une évaluation précise de ce que doit faire l'Union européenne. La recherche de la « plus-value » européenne devrait être confortée à travers une évaluation systématique de la législation européenne (directives et règlements) deux ou trois ans après leur entrée en vigueur, en associant les organismes qui ont été consultés lors de son élaboration.
La « plus-value » européenne implique aussi d'éviter les réglementations tatillonnes qui suscitent l'incompréhension et donnent une image très négative de la construction européenne dans l'opinion publique (réglementation des pommeaux de douche, de l'huile servie dans les restaurants, normalisation des cuvettes de toilettes, définition de profils nutritionnels pour les denrées alimentaires, suppression de l'interdiction du coupage de vins de couleurs différentes pour produire des vins rosés...).
Lorsque les compétences sont partagées avec les États membres, il doit exister un mécanisme régulateur. C'est tout l'intérêt des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
b) Le respect de la subsidiarité et de la proportionnalité
Il ne suffit pas, en effet, que l'Union européenne dispose d'une base juridique pour agir. Elle doit aussi démontrer que son intervention est indispensable et qu'elle rendra l'action publique plus efficace. C'est tout l'intérêt du principe de subsidiarité. Ce principe signifie que, quand l'Union dispose d'une compétence, elle ne doit l'exercer que lorsque l'objectif peut être mieux réalisé au niveau européen qu'au niveau des États membres. Ce principe est énoncé en ces termes par l'article 5 TUE : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. » C'est donc un principe qui permet de réguler l'exercice des compétences.
Le principe de proportionnalité complète le principe de subsidiarité. Il exige que « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités » ( article 5 TUE).
Ce principe permet donc d'évaluer l'intensité de l'intervention européenne. Celle-ci doit permettre de réaliser l'objectif poursuivi mais ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. Ce principe s'applique à tous les types de compétences, y compris les compétences exclusives.
Depuis le traité de Lisbonne, les parlements nationaux exercent une responsabilité importante pour s'assurer que les propositions d'actes des institutions européennes sont justifiées et n'excèdent pas ce qui est nécessaire. Ce contrôle est essentiel. Il contribue à centrer l'action européenne sur ce qui est utile et à prévenir un brouillage des compétences qui nuit gravement à l'identification de l'Union européenne par les citoyens.
Votre commission des affaires européennes joue un rôle très actif dans ce domaine. À l'initiative de son président Simon Sutour, un groupe de travail composé de représentants des différents groupes politiques se réunit périodiquement pour examiner tous les textes transmis au Sénat au regard du respect de la subsidiarité.
Dans deux cas, le seuil requis par les traités ( un tiers des chambres parlementaires dans le cas général ; un quart en matière de coopération judiciaire) a été atteint. Ce qui a conduit la Commission européenne, dans le premier cas, à retirer son texte (Paquet Monti II qui, selon les parlements nationaux, risquait de mettre en cause l'exercice du droit de grève) et, dans le second, à le réexaminer (création d'un Parquet européen, contesté dans son principe par certaines chambres ou en raison de sa forme très centralisée par d'autres, comme le Sénat français).
4. Encourager une meilleure identification de l'Europe par les citoyens
a) En finir avec l'Europe « bouc émissaire »
Trop souvent l'Europe constitue le « bouc émissaire » sur lequel on fait porter la responsabilité des difficultés rencontrées au niveau national. Tel ministre prend prétexte d'une « décision de Bruxelles » pour se dédouaner de toute responsabilité, omettant de préciser qu'il est partie prenante à part entière de la décision, de par ses fonctions au sein du Conseil de l'Union. Pour reprendre la formule utilisée par le vice-président de la Commission, M. Maros Sefcovic, lors de son entretien avec votre rapporteur, on assiste à une « nationalisation des succès et à une « bruxellisation » des problèmes ».
La Commission elle-même est, en effet, trop souvent désignée comme la responsable de toutes les décisions européennes qui déplaisent. Or, si la Commission dispose de certains pouvoirs propres, elle exerce dans le processus législatif un pouvoir d'initiative mais la décision finale revient au législateur, c'est-à-dire aujourd'hui le plus souvent au Conseil et au Parlement européen qui agissent en codécision. Certes, son monopole de l'initiative que lui reconnaissent les traités confère à la Commission une capacité forte pour orienter le cours des politiques européennes. Mais elle ne détient pas le pouvoir de décider.
Donner à l'opinion publique une représentation équilibrée du processus européen doit être une responsabilité partagée. Elle revient aux médias dans le travail d'explication des activités des institutions européennes. Elle doit aussi être assumée par les membres du Gouvernement qui doivent donc adopter une attitude responsable dans l'image qu'ils véhiculent auprès de l'opinion publique sur la relation de la France avec l'Union européenne. Étant des acteurs à part entière du processus de décision européen, ils ne peuvent se retrancher derrière des motifs fallacieux pour laisser entendre qu'ils ne seraient pas co-responsables des décisions prises au niveau européen.
Nous, parlementaires nationaux, avons aussi nos propres responsabilités. Nous devons nous emparer du sujet européen, pas seulement pour contrôler le cours de la construction européenne mais pour l'expliquer à l'opinion et faire vivre le débat politique sur les orientations des politiques européennes. Pour cela, il faut sortir d'une certaine indifférence, voire d'une ignorance, à propos des questions européennes.
Les institutions européennes elles-mêmes, tout particulièrement la Commission, doivent réformer leur politique de communication. Elles doivent donner l'image d'une Europe concentrée sur ce qui fait la « plus-value » du projet européen et non pas celle d'une Europe bureaucratique qui développe des réglementations tatillonnes qui suscitent l'incompréhension et la défiance des citoyens européens.
b) Faire connaître l'Europe aux citoyens : créer dans chaque État membre une Radio dédiée à l'Europe
L'Union européenne ne se fera pas sans l'adhésion des peuples qui la composent ; cette adhésion suppose une meilleure connaissance mutuelle de nos vingt-sept partenaires. Une chaîne de radio spécialement dédiée à cet effet peut y contribuer efficacement. Sur l'initiative de votre rapporteur et de plusieurs collègues issus de différents groupes politiques, le Sénat a voté une résolution dans ce sens, le 9 octobre 2013.
Votre rapporteur avait, au cours des débats, énoncé les principaux arguments qui justifierait de créer « Radio France Europe ».
Si la construction de l'Europe a été à l'origine essentiellement l'affaire des hommes politiques, des fonctionnaires bruxellois et des grandes entreprises, le besoin s'est très vite fait sentir d'y associer les peuples ; les jumelages, l'office franco-allemand pour la jeunesse, le programme Erasmus s'inscrivent dans cette perspective. Mais, au moment où le projet européen est contesté par une partie de l'opinion publique, une relance de l'Europe par les peuples est devenue indispensable.
Cela passe par une meilleure connaissance mutuelle et une plus grande intimité des peuples européens entre eux. La radio peut être un moyen, parmi beaucoup d'autres, d'y parvenir.
Il ne s'agit surtout pas de créer Radio Bruxelles ou Radio Strasbourg ! Les institutions doivent comprendre, même si ce sont elles qui apportent l'essentiel du financement, que les peuples n'adhèreront à l'idée de l'Europe qu'à travers une meilleure connaissance mutuelle de chaque pays de l'Union, de son histoire, de sa culture, de sa vie quotidienne, et non à travers l'actualité des institutions européennes.
Il s'agit d'offrir à nos concitoyens la possibilité de mieux connaître ce qui nous rapproche ou ce qui nous distingue des autres peuples de l'Union européenne, à travers une connaissance immédiate et régulière de réalités ou d'événements culturels, sportifs, politiques, économiques, sociaux et festifs qui font la société de chaque peuple.
La même démarche devrait être adoptée dans les autres États membres qui prendraient l'initiative de créer une radio émettant au moins dix-huit heures par jour et permettant à chaque citoyen de mieux connaître la vie quotidienne (événementielle, politique, économique, sociale, culturelle, sportive,...) des autres peuples de l'Union.
Il serait possible de procéder par étapes, en partant de ce qui existe. Pour autant, la démarche doit rester empreinte d'une certaine ambition. Nous ne devons pas perdre de vue, à terme, l'objectif initial, à savoir la création d'une radio émettant au moins dix-huit heures par jour et entièrement dédiée à une meilleure connaissance de chaque partenaire de l'Union européenne.
Par ailleurs, il s'agit de faire connaître non pas la France en Europe, mais les pays européens en France, en souhaitant évidemment que cette démarche française soit un jour copiée par chacun de nos partenaires pour ce qui les concerne. Or, cette expérience n'a encore jamais été vécue, ni mise en oeuvre.
L'autre raison d'une démarche plus pragmatique vient du fait qu'un contrat est actuellement en cours entre l'Union européenne et le groupement d'intérêt économique ayant remporté l'appel d'offres, Euranet Plus . Il convient donc de le respecter.
En effet, l'Europe n'est pas totalement absente de notre univers de radiodiffusion. On pense à Accents d'Europe ou à Carrefour de l'Europe , qui, sur l'initiative de Radio France Internationale et Euranet Plus , regroupe treize radios, concerne 20 millions d'auditeurs et diffuse en France, à travers BFM, des informations européennes à raison de soixante-quinze minutes par jour. Mais l'information diffusée est de nature politique, ayant trait notamment à la vie des institutions, ce qui reflète une conception différente de la résolution adoptée par le Sénat.
Néanmoins, ce serait déjà un progrès si, par exemple, France Inter rejoignait Euranet Plus pour additionner ses propres efforts à ceux de BFM. Ce serait une étape significative vers la création d'une radio française qui rapprocherait nos concitoyens des autres peuples européens.
Certes, il y aurait encore à faire ensuite, mais c'est un premier pas qui témoignerait de la volonté de reconquérir durablement et en profondeur les opinions publiques. Il importe en effet que celles-ci soient favorables à la construction européenne, dont, en définitive, dépend le destin de chacune et de chacun d'entre nous.
c) Des initiatives complémentaires pour favoriser une identification des citoyens à l'Europe
D'autres initiatives contribueraient à susciter chez nos concitoyens une plus grande identification à l'Europe. La politique des jumelages peut favoriser le rapprochement des peuples européens. Un Erasmus élargi à l'apprentissage peut jouer un rôle essentiel. On pourrait également créer une carte d'identité européenne dont chaque citoyen, qui dispose par ailleurs d'une carte d'identité nationale, pourrait se prévaloir. Dans le même esprit, la juxtaposition du drapeau européen aux drapeaux nationaux pourrait être rendue obligatoire. Enfin, il serait souhaitable d'encourager dans les États membres l'exécution de l'hymne européen après toute exécution de l'hymne national.
* 12 Discours à l'université Humboldt de Berlin, 9 mai 2011.
* 13 Discours du 9 mai 2011 précité.
* 14 Rapport d'information n° 443 (2012-2013) de Mme Catherine Morin-Desailly : « L'Union européenne, colonie du monde numérique ? »
* 15 Rapport d'information précité de Mme Catherine Morin-Desailly.
* 16 Cette mission est présidée par notre collègue Gaëtan Gorce. Sa rapporteure est notre collègue Catherine Morin-Desailly.
* 17 Étude de législation comparée du Sénat n° 242 (mars 2014), réalisée à la demande de votre rapporteur : « L'organisation des États fédéraux : démocratie, répartition des compétences, État de droit et efficacité de l'action publique ».
* 18 Selon le rapport, il s'agit non seulement de la politique de concurrence mais aussi, entre autres, de la politique industrielle, des politiques des consommateurs, de l'énergie et des transports, des politiques numérique, sociale et environnementale, de la politique de lutte contre le changement climatique, des politiques commerciale, fiscale et régionale, ainsi que des politiques qui semblent plus éloignées des aspects économiques, telles que celles de justice et de citoyenneté.
* 19 Rapport d'information n° 729 (2012-2013) de M. Dominique Bailly : « La génération perdue ? L'Union européenne face au chômage des jeunes ».
* 20 Rapport d'information n° 527 (2012-2013) de M. Éric Bocquet : « Le travailleur détaché : un salarié low cost ? Les normes européennes en matière de détachement des travailleurs » et résolution européenne du Sénat du 16 octobre 2013.
* 21 Proposition de résolution n° 259 (2013-2014) de M. Dominique Bailly, déposée au Sénat le 30 décembre 2013, devenue résolution européenne du Sénat le 4 février 2014.
* 22 Étude de législation comparée précitée.