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Les niveaux de vie dans les outre-mer : un rattrapage en panne ?

9 juillet 2014 : Les niveaux de vie dans les outre-mer : un rattrapage en panne ? ( rapport d'information )

B. UNE RÉSORPTION DE MOINS EN MOINS RAPIDE DES ÉCARTS DE DÉVELOPPEMENT AVEC L'HEXAGONE

Selon l'INSEE16(*), après une convergence économique des Antilles et de La Réunion avec l'hexagone au cours de la première moitié de la décennie 2000, qui a permis un « rattrapage significatif » - sauf pour la Guyane pour laquelle le différentiel de PIB a continué à se creuser sous l'effet du boom démographique -, la résorption des écarts de développement s'est notoirement ralentie par la suite, la crise de 2009 marquant une rupture.

1. Des écarts de développement avec l'hexagone qui résultent essentiellement d'un moindre niveau moyen de ressources
a) Un enjeu prioritaire : la dimension économique du développement
(1) Des niveaux de PIB par habitant très inférieurs à la moyenne nationale

Bien que les DOM et les autres collectivités ultramarines affichent tous un PIB par habitant inférieur à la moyenne nationale (31 076 € en 2012)17(*), ils ne constituent pas un groupe homogène.

En 2012, les niveaux de richesse par habitant des DOM étaient inférieurs au PIB hexagonal par habitant dans une proportion allant de 31 à 37 % pour la Martinique et la Guadeloupe jusqu'à 79 % pour Mayotte, en passant par 38 % pour La réunion et 51 % pour la Guyane. Le PIB par habitant de la Guadeloupe serait inférieur de 27 % à la moyenne des régions françaises (hors Île-de-France) et de 12% à celui du département le moins riche de l'hexagone, le Limousin18(*).

La situation des COM apparaît très contrastée. Si Saint-Pierre-et-Miquelon et la Nouvelle-Calédonie affichent des PIB par habitant proches de la moyenne nationale, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna se situent plutôt dans les moyennes basses des outre-mer avec des PIB par habitant inférieurs respectivement de 43 % et 68 % à la moyenne hexagonale19(*). La richesse moyenne par habitant de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la Nouvelle-Calédonie était ainsi supérieure de respectivement 45 % et 42 % à celle de La Réunion, qui se situe elle-même dans la moyenne des DOM et des COM. Le PIB par habitant de Wallis-et-Futuna est le plus faible de ceux observés dans les collectivités françaises d'outre-mer.

Loin derrière, le département de Mayotte enregistrait en 2009 un niveau de richesse par habitant près de cinq fois plus faible que le niveau national.

PIB par habitant hexagonal et PIB par habitant des outre-mer en 2012

(En euros)

Sources : IEDOM, INSEE, ISPF, ISEE, CEROM

Le caractère ancien des mesures du PIB par habitant réalisées pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin ne permet pas de les situer avec précision par rapport à l'hexagone. Selon le CEROM, le niveau de PIB par habitant de Saint-Barthélemy serait proche de celui des Yvelines et supérieur de 10 % à la moyenne hexagonale. À l'inverse, le PIB de Saint-Martin serait inférieur de 39 % à la moyenne hexagonale et de 21 % au PIB par habitant de la partie néerlandaise de la même île, tout en étant proche de celui de la Guadeloupe20(*).

(2) Un développement bancal, dynamisé par des performances sociales qui contrebalancent le retard économique

Le retard de développement des DOM et des autres collectivités ultramarines par rapport à l'hexagone se confirme lorsqu'il est apprécié sous l'angle de l'IDH. L'ampleur des écarts est toutefois moins importante qu'elle ne l'apparaissait dans l'approche comparative fondée sur le seul PIB.

S'élevant à 0,775 en moyenne en 2010, l'IDH des territoires ultramarins (hors Mayotte) demeure inférieur de 1 % à celui de l'hexagone (0,883), les écarts s'échelonnant de 7 % pour la Guadeloupe à 17 % pour la Polynésie française.

Ainsi que l'indiquent les conclusions de l'étude réalisée sous l'égide de l'AFD et présentée le 23 novembre 2012 dans le cadre des travaux de la délégation sénatoriale21(*), toutes les collectivités ultramarines se caractérisent par un IDH inférieur à celui du département hexagonal le moins bien loti, le Pas-de-Calais. Celui-ci affiche un IDH supérieur de 3 % à celui de la Guadeloupe ; l'écart de développement humain est de 12 % avec La Réunion et de 13 % avec la Polynésie française.

Valeur de l'IDH des territoires ultramarins en 2010 et rang mondial

 

IDH

Rang

France hexagonale

0,883

20

Guadeloupe

0,822

38

Martinique

0,814

39

Nouvelle-Calédonie

0,789

50

IDH seuil des pays à niveau d'IDH très élevé

0,780

 

La Réunion

0,774

54

Wallis-et-Futuna (2005)

0,763

53

Saint-Pierre-et-Miquelon

0,762

66

Guyane

0,740

73

Polynésie française

0,737

75

Saint-Martin (1999)

0,702

64

Saint-Barthélemy (1999)

0,688

69

IDH seuil des pays à niveau d'IDH élevé

0,697

 

Mayotte (2005)

0,637

107

Source : AFD

Ces disparités, qui peuvent paraître plus faibles qu'on ne pourrait le penser en première intuition, masquent en fait un fort déséquilibre du développement humain. Celui-ci repose avant tout sur son pilier social, le pilier économique étant le maillon faible. Il s'agit d'une exception à la règle généralement observée selon laquelle il existe une corrélation entre la composante économique et la composante sociale de l'IDH, les pays dont l'indice de revenu est le plus élevé étant également ceux qui connaissent le niveau de développement social le plus élevé.

La décomposition de l'IDH entre ses différents éléments constitutifs montre qu'à l'exception de la Nouvelle-Calédonie, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, les performances sociales des outre-mer tirent leur IDH vers le haut, contrairement à l'indice « niveau de vie décent » calculé à partir du revenu national brut par tête.

Indice social dans l'hexagone et dans les outre-mer en 2010

Source : AFD

Indice revenu dans l'hexagone et dans les outre-mer en 2010

Source : AFD

 Le niveau relativement élevé de l'indice social par rapport à celui de l'hexagone repose au premier chef sur les performances réalisées en matière de santé plutôt que sur celles obtenues dans le domaine éducatif. En 2010, selon l'AFD, l'écart moyen entre les départements et collectivités d'outre-mer et l'hexagone dans le domaine de la santé était de 5 % seulement contre 25 % dans le domaine de l'éducation.

Performances des outre-mer en matière sociale
(indices santé et éducation comparés pour l'année 2010)

Source : AFD

En l'espace de vingt ans, l'espérance de vie à la naissance a ainsi crû d'environ dix ans dans les Antilles, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie contre environ cinq ans dans l'hexagone. Cependant, les évolutions les plus récentes délivrent des signaux alarmants : le rapport de la Cour des comptes sur la santé dans les outre-mer publié en juin 2014 met ainsi en évidence une progression de la mortalité infantile entre 2000 et 2012 dans plusieurs territoires :

Évolution de la mortalité infantile

Pour 1000 naissances

2000

2012

Guadeloupe

7,8

9,9

Martinique

6,6

8,0

Guyane

12,5

9,2

La Réunion

5,7

8,5

Mayotte

nd

16,1

Nouvelle-Calédonie

4,6

4,1

Polynésie française

6,9

7,5

Wallis et Futuna

nd

5,6

Métropole

4,4

3,3

 Dans le domaine de l'éducation en revanche, l'ensemble des outre-mer accuse toujours un retard important qui peine à se résorber, sauf pour la Guadeloupe qui a vu son écart avec l'hexagone concernant l'indice « éducation » se réduire de moitié entre 1990 et 2010. Avec un indice « éducation » de 0,532, Mayotte se situe dans une position particulièrement défavorable.

Selon une étude réalisée par le ministère de l'éducation lors de la journée « défense citoyenne »22(*), la part de jeunes de 18 ans en difficulté de lecture atteint 10 % en moyenne en 2012 pour l'ensemble de la France mais entre 30 et 75 % dans les DOM avec : 27,6 % à La Réunion, 30,4 % en Martinique, 33 % en Guadeloupe, 48,4 % en Guyane et 74,9 % à Mayotte. Parmi ces jeunes, la proportion d'illettrés est estimée à 15,5 % à La Réunion, 17 % en Martinique, 20 % en Guadeloupe, 28 % en Guyane et 44 % à Mayotte, soit une fraction considérable de la classe d'âge. Un quart des jeunes martiniquais, guadeloupéens et réunionnais de 20 à 24 ans ayant quitté le système scolaire n'ont que le niveau du primaire contre 14 % en métropole selon les données du recensement de 2009. Ce chiffre atteint 53 % pour la Guyane et à Mayotte, 60 % ont au plus le niveau primaire en 2007 du fait d'une non-scolarisation massive. Le comblement du retard éducatif doit donc être relativisé car le mouvement global de long terme masque d'importantes disparités entre territoires et au sein des territoires eux-mêmes, marqués par les inégalités. En effet, les taux de réussite au baccalauréat, plutôt satisfaisants et en progression, ne reflètent pas la situation des jeunes très tôt « sortis du circuit ».

Tandis que le territoire de la France entière affichait un taux de réussite au bac général de 85,6 % en 2011, ce taux s'établissait à la même date à 68,8 % à Mayotte, à 71,6 % en Guyane, à 77,8 % en Martinique, à 78,9 % en Guadeloupe et à 82,3 % à La Réunion. Dans les COM, il atteignait 83,7 % en Polynésie française et 95,2 % à Saint-Pierre-et-Miquelon. Une progression notable de ce point de vue est à signaler pour plusieurs outre-mer en 2013 : tandis que le taux de réussite en France hexagonale s'établissait à 86,8 %, il atteignait 86,4 % en Guadeloupe, 89,7 % en Polynésie française, ce qui pourrait laisser présager l'amorce d'un mouvement de résorption des écarts. Cependant, d'autres outre-mer enregistrent des résultats plus modestes, comme la Guyane (74,6 %) et la Nouvelle-Calédonie (73 %).

Taux de réussite au baccalauréat dans les DOM en 2011

Source : Rapports IEDOM

Si l'on doit se féliciter des avancées enregistrées sur le long terme et de la réduction progressive des écarts avec l'hexagone, le progrès économique constitue l'un des enjeux prioritaires du développement humain dans les outre-mer. La stabilité du développement humain des outre-mer ne sera en effet garantie que si celui-ci est solidement arrimé à sa dimension économique.

b) Un moindre niveau de ressources par unité de consommation

Si elles tendent à confirmer un moindre niveau de ressources par unité de consommation, les enquêtes statistiques portant sur la comptabilité des ménages ultramarins présentent encore de nombreuses imperfections auxquelles il apparaît indispensable de remédier.

(1) Une connaissance encore très imparfaite de la comptabilité des ménages ultramarins
(a) Une couverture géographique et une actualisation insuffisantes des résultats des enquêtes réalisées par les instituts statistiques nationaux et locaux

L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) réalise chaque année une enquête sur les revenus fiscaux et sociaux des ménages (ERFS). Celle-ci demeure cependant cantonnée au territoire hexagonal23(*).

Selon les informations transmises à votre délégation, l'ERFS résulte d'un appariement de l'enquête emploi de l'INSEE avec des sources fiscales et sociales soumises à des conditions d'adresse qui ne seraient pas toujours réunies dans les outre-mer, en particulier en Guyane et en Guadeloupe24(*). À Mayotte, il semble que la réalisation de cette enquête soit subordonnée à la mise en place d'un registre d'état civil fiable et exhaustif.

Les DOM demeurent également exclus, à ce jour, de l'autre principale enquête statistique effectuée auprès des ménages pour mesurer les disparités de revenus sur le territoire français, l'enquête statistique sur les revenus et les conditions de vie (SRCV).

Dans ces conditions, l'INSEE n'est en capacité d'évaluer le niveau de vie des populations d'outre-mer qu'à partir des résultats de l'enquête « budget de famille » (BdF) conduite tous les cinq ans. Cette enquête, dont le dernier exercice porte sur l'année 2011, vise à reconstituer l'intégralité de la comptabilité des ménages à travers la prise en compte des revenus (mais d'une manière moins détaillée que dans les enquêtes RFS et SRVC) et de la consommation. À l'heure de l'examen du présent rapport, les données actualisées issues de cette dernière collecte n'étaient cependant pas disponibles.

Il est en outre à noter que la collectivité de Mayotte n'avait pas été intégrée au précédent exercice de cette enquête, puisqu'elle n'avait pas encore accédé au statut de DOM à cette date. Les services régionaux de l'INSEE ont toutefois réalisé une enquête « BdF » sur ce territoire en 2005. Trop anciens au regard de la dynamique de rattrapage dans laquelle s'inscrit Mayotte dans le contexte de la départementalisation (alignement progressif du salaire minimum interprofessionnel garanti mahorais sur le salaire minimum interprofessionnel de croissance hexagonal, mise en place du revenu de solidarité active), les résultats de cette enquête ne peuvent être comparés à ceux des autres DOM. Le système de redistribution, qui se caractérisait par des règles fiscales et de calcul des minima sociaux spécifiques à ce territoire, y était alors encore très différent de celui des autres départements. En outre, les données de l'enquête « BdF » à Mayotte ne contiennent pas les loyers imputés figurant dans le revenu disponible de la comptabilité nationale.

De même, les enquêtes portant sur les ressources des ménages dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, qui ne figurent pas dans le périmètre de compétence de l'INSEE, apparaissent à la fois parcellaires et difficilement comparables d'un point de vue méthodologique.

Les collectivités ultramarines du Pacifique détiennent une autonomie dans les matières fiscale et sociale et les études statistiques y relèvent de leurs gouvernements respectifs. Les dispositifs fiscaux et sociaux qui y sont applicables sont proches du système hexagonal mais leurs définitions et leurs périmètres ne sont pas toujours identiques.

Dans ce contexte, les enseignements que l'on peut tirer des études réalisées par les instituts locaux des collectivités du Pacifique sont pour le moins limités, soit en raison de leur ancienneté, soit en raison de différences méthodologiques trop importantes.

Ainsi, l'enquête « BdF » conduite en 2005-2006 par le service territorial de la statistique et des études économiques de Wallis-et-Futuna prend pour unité de référence non pas l'unité de consommation mais le ménage.

Quant à l'Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF), sa dernière enquête « BdF » concerne l'année 2001 et le CEROM polynésien admet lui-même que « compte tenu de son ancienneté relative », elle « ne s'avère plus pertinente »25(*).

Enfin, il n'existe pas d'enquête « BdF » à Saint-Pierre-et-Miquelon. Seuls sont disponibles les revenus fiscaux issus de la direction des services fiscaux. Ces données ne permettent cependant pas d'établir le revenu disponible médian de la population et limitent, par conséquent, l'approche comparative des niveaux de vie.

Il en va de même pour les deux collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui étaient incluses dans l'enquête « BdF » de la Guadeloupe, à laquelle elles étaient encore rattachées en 2006, mais sans que les éléments qui y étaient spécifiquement relatifs puissent en être isolés.

L'ensemble de ces constats conduit à préconiser une amélioration, un perfectionnement de l'outil d'évaluation statistique.

Recommandation n° 1Afin d'améliorer la connaissance statistique de la situation des ménages ultramarins, en particulier les données relatives aux ressources des ménages et plus largement à leur niveau de vie :

 Élargir le champ d'action de l'INSEE en direction des DOM avec la réalisation d'enquêtes plus fréquentes sur les revenus fiscaux et sociaux (ERFS) et sur les revenus et les conditions de vie (SRCV) ;

 Approfondir le partenariat conclu en 2004 dans le cadre du projet CEROM (Comptes économiques rapides pour l'outre-mer) et resserrer les liens avec les instituts statistiques relevant de compétences territoriales (ISPF pour la Polynésie française, ISEE pour la Nouvelle-Calédonie) afin d'harmoniser les méthodologies et le calendrier de réalisation des études portant sur les ressources des ménages.

(b) La problématique des ressources, parent pauvre de l'activité des observatoires des prix, des marges et des revenus

 Les observatoires des prix et des revenus (OPR), prévus par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 200026(*), ont été mis en place plus de sept ans après dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Leur mission est « d'analyser le niveau et la structure des prix et des revenus et de fournir aux pouvoirs publics une information régulière sur leur évolution »27(*).

L'autonomie de ces structures a été renforcée par un décret du 6 juillet 201028(*), qui a prévu que leur présidence revenait non plus au préfet mais à des magistrats des chambres régionales des comptes, c'est-à-dire des personnalités qualifiées indépendantes.

La loi du 20 novembre 201229(*), qui a par ailleurs consacré l'existence et les missions des observatoires au sein du code de commerce, en a fait des « observatoires des prix, des marges et des revenus » (OPMR). Ceux-ci ont par ailleurs reçu de nouvelles attributions dans le cadre du dispositif dit du « bouclier qualité-prix » et sont désormais chargés de rendre au représentant de l'État un avis public préalable à l'ouverture des négociations annuelles.

 En pratique, depuis leur création et à de très rares exceptions près, l'activité des OPMR a exclusivement porté sur l'analyse et le suivi du niveau et de la formation des prix (définition de chariots-types et réalisation périodique de relevés de prix, études sur les prix des carburants, des produits agricoles ou encore des transports maritimes notamment).

La prise en compte de la problématique des revenus, indispensable au traitement de la question du pouvoir d'achat et de la vie chère, demeure le véritable parent pauvre des travaux des observatoires.

À Mayotte, la question des ressources a été approchée dans le cadre de l'étude sur le système économique mahorais, présentée à l'OPMR par le bureau d'études SECAFI30(*). S'agissant du niveau de vie, cette étude ne se réfère toutefois qu'aux seules sources disponibles de l'INSEE.

À l'initiative des OPMR des départements français d'Amérique, une convention a cependant été signée avec la direction régionale de l'INSEE afin de réaliser, à partir de la dernière enquête « BdF », une étude précise portant notamment sur le pouvoir d'achat et les revenus dans ces départements. Selon les informations fournies à vos rapporteurs, après une première enquête réalisée dans ce cadre et portant sur les prix à la consommation31(*), le volet relatif aux ressources devrait être publié en octobre 2014.

 De fait, les OPMR se heurtent à des obstacles à la fois matériels et juridiques qui brident leurs possibilités d'investigation, en particulier dans le domaine des revenus.

En premier lieu en effet, les OPMR sont confrontés à une insuffisance criante de moyens qui n'est pas de nature à asseoir leur légitimité dans le paysage institutionnel local. Le secrétariat en est généralement assuré, au sein des services préfectoraux, par une personne unique dont l'observatoire ne représente en outre qu'une partie des attributions32(*). À l'absence de poste permanent de cadre dédié aux OPMR s'ajoute la faible dotation budgétaire (de l'ordre de 30 000 € par an) qui leur est allouée pour la réalisation d'études.

Dans les faits, la permanence des OPMR repose presque en totalité sur leurs présidents respectifs, qui, lorsqu'ils sont encore en activité, ne se trouvent pas pour autant déchargés de leurs autres missions. Par ailleurs, ils ne sont pas nécessairement en poste dans le territoire de l'observatoire dont ils assument la présidence : c'est le cas de la présidente de l'OPMR de Wallis-et-Futuna, qui se trouve par ailleurs en poste à la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie, du président de l'OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon, ou encore de celui de l'OMPR de Mayotte, qui exerce par ailleurs ses fonctions à La Réunion. Il est en outre à noter que la compétence de l'OPMR est unifiée sous l'égide d'une présidence unique pour la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane33(*). La présence au sein de chaque OPMR d'un vice-président permet toutefois d'assurer la permanence et la coordination de leur fonctionnement.

En second lieu, l'efficacité des observatoires est compromise par la faiblesse de leurs moyens juridiques. Outre l'absence de personnalité morale, le secret des données fiscales et sociales a, par exemple, pu être opposé au président de l'OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon qui, conformément aux missions lui incombant et pour combler l'absence d'enquête « BdF » dans cette collectivité, s'est vu contraint de suspendre une étude sur les revenus engagée en février 2011.

Enfin, selon les indications transmises à vos rapporteurs par les présidents d'OPMR, la coordination entre observatoires repose à l'heure actuelle sur leur seule initiative personnelle débouchant sur des échanges informels. L'ensemble des présidents concernés réclame ainsi la mise en oeuvre d'une coordination plus institutionnalisée et reposant sur l'ensemble des services de l'État concernés. À ce titre, vos rapporteurs notent avec satisfaction qu'au cours des deux dernières années d'exercice des OPMR s'est tenue au ministère des outre-mer une réunion annuelle rassemblant, outre le ministre des outre-mer, l'ensemble des présidents de ces organismes ainsi que les représentants de l'État dans ces territoires. Ces réunions ont également permis de mettre en place des échanges avec les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), et ont été l'occasion d'une formation des présidents sur plusieurs sujets clés.

Dans une note remise au ministre des outre-mer le 5 novembre 2012 et communiquée à vos rapporteurs, les présidents des OPMR des Antilles et de la Guyane déplorent qu' « il leur a toujours manqué les bases pour être efficaces et jouer réellement le rôle qui leur était confié ».

Vos rapporteurs considèrent que seul un renforcement significatif des moyens d'action des OPMR leur permettra d'assumer l'intégralité de la mission qui leur est impartie et de s'intéresser aussi, comme leur désignation les y invite, aux revenus des populations ultramarines. À ce titre, les nouvelles attributions consacrées par la loi du 20 novembre 2012 semblent aller dans le bon sens, à la condition que les OPMR aient les moyens de pouvoir d'en saisir véritablement.

En ce sens, parallèlement à la mise en place d'instances de coordination de leurs travaux, il conviendrait de renforcer le secrétariat administratif des OPMR en prévoyant qu'ils puissent compter sur au minimum un emploi de cadre permanent. Afin de leur permettre de mener à bien des études portant non seulement sur les prix et les marges mais également sur les revenus, leurs prérogatives pourraient être élargies par la mise en place de dérogations rigoureusement encadrées au secret des sources fiscales et sociales et au secret des affaires.

Recommandation n° 2Afin d'éviter que les OPMR ne deviennent de simples « vitrines » et de leur permettre de se saisir véritablement des prérogatives qui leur ont été confiées :

 Dédier à chaque OPMR au moins un emploi de cadre permanent et assurer la prise en compte des frais de fonctionnement afférents, indépendamment du budget « études » des observatoires ;

 Renforcer la coordination entre les OPMR dans un cadre plus institutionnel ;

 Prévoir des dérogations à la confidentialité des données fiscales et sociales, rigoureusement encadrées, pour permettre aux observatoires de mener à bien leurs investigations dans le domaine des revenus.

(2) La confirmation d'un moindre niveau de vie par unité de consommation

Abstraction faite de ces difficultés, l'étude « BdF » de l'INSEE confirme, s'agissant des DOM, le moindre niveau de vie des populations ultramarines34(*).

En 2006, le revenu disponible médian par unité de consommation des ménages domiens était inférieur de 38 % à celui des ménages hexagonaux35(*). La moitié des ménages domiens avait un revenu disponible annuel inférieur à 9 552 € par unité de consommation, soit 62,1 % du revenu disponible médian annuel hexagonal.

Par rapport à la décennie précédente, cet écart s'est réduit : en 1995, le revenu disponible médian annuel domien représentait 55,4 % du revenu médian hexagonal.

Comparaison du revenu médian annuel par unité de consommation
entre l'hexagone et les DOM en 2006

(En euros)

Source : INSEE, enquête « BdF », 2006

Selon l'enquête « BdF » réalisée à Mayotte, le niveau de vie annuel moyen s'élevait à 3 728 € en 2005 contre 1 989 € en 1995, soit une augmentation de 87 % en euros constants en dix ans. Le niveau de vie médian mahorais s'établissait à 2 417 € en 2005, soit un niveau correspondant à 25 % du revenu médian des DOM et à moins de 16 % du revenu médian hexagonal en 2006.

En ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie, l'enquête « budget consommation des ménages » réalisée par l'ISEE (2008) fait état d'un niveau de vie médian proche de celui de l'hexagone (14 481 € par an). Ce niveau est supérieur à ceux des DOM (9 552 € en moyenne). D'après cette enquête, le revenu moyen avant imposition des ménages calédoniens (tous revenus confondus) est de 3 390 € par mois, soit 17,7 % de plus que dans l'hexagone.

Les données fiscales se rapportant à Saint-Pierre-et-Miquelon ne permettent pas de réaliser une mesure du niveau de vie, mais elles suffisent à montrer des niveaux de revenus globalement plus élevés que dans les DOM. Selon la DGOM, près de la moitié des foyers fiscaux domiens (49,7 %) déclaraient en effet un revenu annuel inférieur à 9 400 € en 2009 contre moins d'un quart pour la France entière. À Saint-Pierre-Miquelon en 2011, seuls 23 % des foyers fiscaux ont déclaré des revenus annuels inférieurs à 10 000 €.

La situation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin apparaît très contrastée. En 2007, près de 66 % des foyers fiscaux saint-martinois se situaient dans la tranche la plus basse des revenus annuels contre moins de 26 % à Saint-Barthélemy. Les foyers fiscaux saint-martinois sont également très faiblement représentés dans les tranches de revenu supérieures, à la différence des foyers fiscaux de Saint-Barthélemy, dont la situation tend à se rapprocher de celle de l'hexagone pour la tranche la plus élevée.

Il est à noter que près de la moitié des ménages domiens (49,7 %) se situeraient dans la tranche de revenus la plus basse (de 0 à 9400 €), contre près d'un quart des ménages de l'hexagone (24,80 %).

Répartition des foyers selon le revenu fiscal de référence
par tranche en 2010 (en %)

Source : direction générale des impôts (DGI), in rapports annuels 2012 de l'IEDOM.

NB : Ainsi que l'indique l'IEDOM dans son rapport annuel pour 2011, les données recueillies méritent une analyse circonspecte en raison à la fois de la difficulté pour les services fiscaux à collecter l'ensemble des impôts et de l'importance supposée de l'activité informelle.

2. Un ralentissement de la résorption des écarts
a) Un rattrapage spectaculaire au cours des années 1990

Les outre-mer, et en particulier les DOM, ont connu un rattrapage économique de grande ampleur au cours des années 1990 et au début des années 2000. En témoigne par exemple l'écart de PIB par habitant observé entre la Guadeloupe et l'hexagone, ramené de 63 % en 1994 à 37 % en 2010.

Cependant, si en 2005 le PIB par habitant martiniquais est plus proche de celui des trois régions métropolitaines les plus pauvres (Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais et Corse) que le PIB par habitant de celles-ci par rapport à la région la plus riche, le PIB par habitant de la Martinique, région la plus riche des outre-mer, reste inférieur de 14 % à celui de la région métropolitaine la plus pauvre, alors même que l'écart moyen entre régions métropolitaines est de 6 %36(*).

Cette évolution se reflète également dans la croissance généralement soutenue des IDH ultramarins au cours des deux dernières décennies : l'indice a progressé d'environ 0,71 % en moyenne chaque année, soit un rythme supérieur tant à celui de l'hexagone (0,64 % par an en moyenne) qu'à celui des pays appartenant à la catégorie des pays à développement humain très élevé (0,46 % par an en moyenne).

La croissance a été particulièrement dynamique dans les Antilles et en Nouvelle-Calédonie mais beaucoup plus faible à La Réunion et en Polynésie française.

Croissance moyenne annuelle des IDH des départements et collectivités d'outre-mer et de l'hexagone entre 1990 et 2010

(En euros)

Source : AFD

b) Une résorption des écarts qui stagne, voire régresse

Le mouvement de convergence vers le niveau de développement hexagonal connaît toutefois une dommageable inflexion depuis le début des années 2000, et plus encore depuis la crise économique et financière de 2008-2009.

Ce ralentissement est particulièrement préoccupant au regard de l'importance des progrès qui restent à accomplir. L'AFD estime en effet aujourd'hui à vingt ans en moyenne l'écart de développement entre la France hexagonale et les départements et collectivités d'outre-mer. En 2010, l'IDH de la Guadeloupe correspondait à celui atteint par l'hexagone en 1998. Le nombre d'années d'écart de développement par rapport à l'hexagone atteignait 25 pour La Réunion, 27 pour la Guyane et 28 pour la Polynésie française.

En nette diminution, le taux annuel moyen de croissance de l'IDH ultramarin est passé de 1 % à l'aube des années 2000 à 0,43 % en fin de décennie. Il atteint aujourd'hui un niveau égal à celui observé dans l'hexagone.

Dans les Antilles et en Nouvelle-Calédonie, les écarts de développement se comblent beaucoup plus lentement qu'autrefois. Dans les autres collectivités, la tendance au rattrapage perceptible dans les années 1990 s'est interrompue tandis que les écarts s'accroissent de nouveau au détriment de la Polynésie française.

S'agissant plus particulièrement des DOM, ce ralentissement est d'autant plus alarmant qu'il n'affecte pas les autres régions ultrapériphériques (RUP). En effet, depuis les années 1990, les écarts de développement humain des RUP avec leurs métropoles respectives sont plus faibles dans les îles portugaises et espagnole que dans les DOM français. Ils ont continué à se réduire dans les dix dernières années et n'atteignent en 2010 plus que 0,2 % à Madère, 0,7 % aux Canaries et 2,5 % aux Açores, tandis que l'écart est supérieur à 12 % entre les RUP françaises et l'hexagone.


* 16 Les notes de l'IEDOM, janvier 2011, « Le chômage empêche la convergence du revenu des ménages entre régions ultramarines et métropolitaines ».

* 17 Moyenne France entière, outre-mer compris.

* 18 Rapports annuels de l'IEDOM, 2012.

* 19 Les chiffres disponibles pour les COM valant pour des dates différentes, ces évaluations ne représentent que des ordres de grandeur estimatifs.

* 20 CEROM, Évaluation du PIB des Îles du Nord de la Guadeloupe, octobre 2005.

* 21 Cf. le rapport de l'AFD précité.

* 22 Note d'information n° 13.09 de juin 2013.

* 23 Le département de La Réunion est cependant désormais couvert, les derniers chiffres disponibles remontant à 2010.

* 24 Voir en particulier le compte-rendu de l'audition de l'INSEE du 9 octobre 2012.

* 25 CEROM Polynésie, « Comparaison des prix entre la Polynésie française et la France métropolitaine », mars 2010.

* 26 Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.

* 27 Article 1er du décret n° 2007-662 du 2 mai 2007 relatif à la création d'un observatoire des prix et des revenus en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 28 Décret n° 2010-763 du 6 juillet 2010 relatif au fonctionnement de l'observatoire des prix et des revenus en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 29 Loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

* 30 Cabinet SECAFI, « Étude sur le système économique de Mayotte : situation économique et sociale, niveau de vie et coût de la vie, filières porteuses de développement », mai 2012.

* 31 « Les prix à la consommation aux Antilles-Guyane », Antianéchos : pages économiques et sociales des Antilles-Guyane, juin 2014, n° 43.

* 32 Le secrétariat des OPR est assuré par le service général des affaires régionales (SGAR) des préfectures. À La Réunion, à Mayotte, en Martinique et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ce secrétariat se compose d'une seule personne. En Guadeloupe, le secrétariat est assuré par cinq agents du bureau des actions de l'État de la préfecture.

* 33 Voir l'arrêté du 1er août 2013 portant nomination des présidents des OMPR en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna.

* 34 Le niveau de vie est entendu par l'INSEE comme le revenu disponible du ménage divisé par le nombre d'unités de consommation. Le revenu disponible est la somme des revenus d'activité, des revenus du patrimoine, des transferts en provenance d'autres ménages et des prestations sociales (y compris les pensions de retraite et les indemnités chômage), nets des impôts directs. Les unités de consommation (uc) sont calculées selon l'échelle d'équivalence dite de l'OCDE modifiée qui attribue une uc au premier adulte du ménage, 0,5 uc aux autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 uc aux enfants de moins de 14 ans. Par construction, le niveau de vie est le même pour tous les individus appartenant à un même ménage.

* 35 INSEE, « Les inégalités de revenus entre les DOM et la métropole », février 2010.

* 36 Les notes de l'IEDOM, janvier 2011, « Le chômage empêche la convergence du revenu des ménages entre régions ultramarines et métropolitaines », op. cit.