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Nouvelle-Calédonie : continuer à avancer vers le destin commun

19 novembre 2014 : Nouvelle-Calédonie : continuer à avancer vers le destin commun ( rapport d'information )

C. LE PROCESSUS DE SORTIE DE L'ACCORD DE NOUMÉA : DÉBATS AUTOUR DE LA CONSULTATION RÉFÉRENDAIRE

Le processus de l'Accord de Nouméa doit s'achever par la consultation référendaire sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. Historiquement, l'Accord de Nouméa signé en 1998
- « solution négociée, de nature consensuelle » - est intervenu pour reporter le référendum qui devait avoir lieu cette même année, dix ans après la signature des accords de Matignon.

Selon l'Accord de Nouméa, «  au terme d'une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposées au vote des populations intéressées ».

La question de « l'après-Nouméa » concentre depuis plusieurs mois l'essentiel des discussions entre formations politiques et a été abordée lors de l'ensemble des entretiens politiques que vos rapporteurs ont conduits lors de leur déplacement.

1. Faut-il organiser un référendum ?

La consultation référendaire doit avoir lieu avant 2019. Depuis le renouvellement du 11 mai 2014, le Congrès peut désormais demander à tout moment à l'État l'organisation de ce référendum à la majorité des trois-cinquièmes de ses membres, comme l'y autorise l'article 217 de la loi organique. Compte tenu du nombre de sièges obtenus par les formations indépendantistes lors des dernières élections provinciales, cette hypothèse apparait hautement improbable.

Si aucune demande n'est formulée en ce sens avant mai 2018, il appartiendra alors à l'État, qui a une compétence liée, d'organiser, à son initiative, ce référendum. Si le « non » l'emporte parmi les suffrages exprimés lors de cette première consultation, une deuxième consultation pourra être organisée sur demande écrite déposée, à partir du sixième mois suivant le premier scrutin, par un tiers des membres du Congrès, ce qui constitue une majorité accessible pour les indépendantistes. La nouvelle consultation aurait alors lieu dans les dix-huit mois suivant la saisine. En cas de réponse négative, le point 5 de l'Accord de Nouméa prévoit, de manière laconique, que « les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée ».

À l'approche de l'échéance référendaire, vos rapporteurs ont constaté deux perceptions qui traversent les blocs indépendantiste et non-indépendantiste.

D'un côté, les formations de l'UNI-Palika, de l'Union calédonienne et de Calédonie ensemble sont favorables à l'organisation de la consultation référendaire.

Mme Déwé Gorodey, membre du gouvernement, a souhaité « l'application de l'Accord de Nouméa, rien que de l'Accord de Nouméa » qui prévoit la consultation référendaire. Dans le même esprit, M. Jean-Louis d'Anglerbermes, membre du gouvernement, a avancé qu' « il ne faut pas spolier les Calédoniens du choix » car pour lui, les accords de Matignon ont été le choix des métropolitains du fait du référendum national qui les a approuvés, l'Accord de Nouméa, le choix des responsables politiques du territoire et qu'il importe donc de laisser la place à la parole calédonienne. Dans le même sens, M. Paul Neaoutyine, président de l'assemblée de la province Nord, a rappelé que l'UNI-Palika n'est pas un « acteur de la recherche d'un troisième accord » et qu'à la suite des multiples statuts successifs depuis 1946 en Nouvelle-Calédonie, il convenait maintenant de trancher la question de l'indépendance.

Tout en souscrivant à l'organisation du référendum, M. Philippe Gomès, député, a insisté sur la nécessité d'un dialogue en amont afin d'éviter que les résultats n'aboutissent à ce qu'il y ait « des vainqueurs prisonniers de leur victoire et des vaincus trois fois humiliés ». Il défend un « référendum éclairé » pour éviter le « trou noir » après le scrutin, cet éclairage pouvant incomber aux pouvoirs publics ou aux formations politiques.

À l'inverse, plusieurs personnes entendues, que ce soit les représentants du Front pour l'unité - rassemblement UMP ainsi que MM. Loueckhote, Lèques et Martin, ont mis en avant l'intérêt d'un « troisième accord » négocié de manière consensuelle sur le modèle de ceux de Matignon en 1988 et de Nouméa en 1998. M. Georges Naturel, maire de Dumbea, soulignait ainsi que la solution consensuelle aurait l'avantage d'éviter une perte de temps en organisant plusieurs référendums alors que le rapport de force en défaveur de l'indépendance est connu. M. Bernard Deladrière, membre du gouvernement, a appelé à « réitérer la solution consensuelle de l'Accord de Nouméa puis à soumettre au vote ce troisième accord », soulignant que l'incertitude institutionnelle provoquera une hésitation des investisseurs et un ralentissement économique pendant plusieurs années.

M. Philippe Gomès a estimé que les conditions d'un « troisième accord » n'étaient pas réunies puisque contrairement aux accords de Matignon puis à l'Accord de Nouméa, plus rien ne peut être proposé aux indépendantistes pour compenser le maintien dans la République.

Notre collègue Pierre Frogier, lors de sa rencontre avec vos rapporteurs, a fait part, quant à lui, de sa déception de voir que, contrairement à ce qu'il pensait en 1998, « la communauté calédonienne n'est pas suffisamment apaisée pour choisir une solution consensuelle et ne pas avoir à effectuer un choix binaire » lors d'un référendum.

Lors de son déplacement sur place en 2013, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault avait marqué une ouverture en faveur d'une nouvelle solution négociée pour sortir de l'Accord de Nouméa sans passer par un référendum, en posant néanmoins comme condition que cette solution réunisse une large majorité des forces politiques locales. A l'occasion d'un discours devant le Congrès le 26 juillet 2013, il avait indiqué précisément que « sauf à ce qu'une solution consensuelle réunisse l'ensemble des forces calédoniennes - solution qui entraînerait nécessairement une révision de la Constitution -, la question de l'accès de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté sera posée par référendum au plus tard en 2018, dans les termes prévus par l'Accord de Nouméa ».

Force est de constater qu'à ce jour aucun consensus n'existe localement pour réclamer une alternative au référendum. Au contraire, les formations politiques, au sein des blocs indépendantistes et non-indépendantistes qui souhaitent l'organisation de ce référendum ont connu des progressions électorales lors des élections de 2014.

Vos rapporteurs considèrent dès lors que la parole de l'État qui, en 1998, lors de la signature de l'Accord de Nouméa s'est engagé à organiser le référendum, doit être respectée dans les conditions négociées par les partenaires locaux. L'État ne peut aujourd'hui ni juridiquement, ni moralement renier la parole donnée.

2. Quelle question poser lors du référendum ?

L'article 216 de la loi organique confie au Gouvernement le soin de convoquer par décret en conseil des ministres les électeurs pour la consultation. « Le décret fixe le texte de la question posée ».

La rédaction de la question posée aux électeurs renvoie à la question plus large du scénario retenu pour « l'après-Nouméa ». Les scénarios envisageables ont été parfaitement éclairés par la mission confiée à MM. Jean Courtial et Ferdinand Mélin-Soucramanien par le Premier ministre François Fillon puis confirmée par son successeur M. Jean-Marc Ayrault.

Ce rapport24(*) rappelle qu'aucun modèle institutionnel ne peut être plaqué sur la situation calédonienne et que l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie sera nécessairement originale et créative. Les facteurs démographiques, géographiques et économiques pèseront sur le contenu des hypothèses d'évolution institutionnelle. Les auteurs du rapport dégagent quatre pistes majeures :

- l'accès pur et simple à la pleine souveraineté, sans établissement d'un lien privilégié avec la France et sans compensation obligatoire des compétences transférées, sur le modèle des indépendances des colonies françaises dans les années 1960 : la question à poser serait alors binaire et génératrice d'une opposition aussi claire que radicale (« Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté ? ») ;

- l'accès à la pleine souveraineté assorti du maintien d'un lien privilégié entre une Nouvelle-Calédonie souveraine et la France selon un accord de partenariat conclu sur un pied d'égalité entre la France et la Nouvelle-Calédonie, impliquant éventuellement des délégations de compétence (à l'instar de Monaco, du Liechtenstein ou de la Micronésie) et un statut privilégié pour les ressortissants de l'État partenaire : la question posée conduirait à approuver ou non un document suffisamment élaboré pour présenter les orientations de l'accord de partenariat qui serait conclu en cas de réponse positive25(*) ;

- un statut d'autonomie étendue (à l'instar des îles Cook par rapport à la Nouvelle-Zélande) avec une révision de la Constitution française pour pérenniser des dispositions particulières à la Nouvelle-Calédonie sur l'exercice des compétences régaliennes, sur la représentation du territoire au niveau national, sur l'équilibre des pouvoirs et le fonctionnement des institutions ou encore les droits attachés à la citoyenneté calédonienne.

- un statut d'autonomie reprenant le statut provisoire actuel avec des difficultés constitutionnelles ou conventionnelles redoutables dans la mesure où certaines dispositions actuelles - comme le gel du corps électoral - ne sont conçues que de manière transitoire26(*).

Les auteurs du rapport prennent ainsi la précaution de rappeler que l'accès à la souveraineté pour la Nouvelle-Calédonie, qu'il soit accompagné d'accords de coopération ou d'un partenariat privilégié avec la France, n'en demeure pas moins un accès pour l'archipel à la personnalité juridique internationale. Les financements de la France à la Nouvelle-Calédonie relèveraient également d'un choix unilatéral de notre pays et pourraient, à tout moment, être arrêtés.

Compte tenu des échanges de vos rapporteurs lors de leur déplacement, il semble raisonnable de penser que deux scénarios paraissent crédibles au regard de la situation politique actuelle : celui d'un accès à la souveraineté avec partenariat et celui d'une autonomie renforcée.

Selon notre collègue député Philippe Gomès, l'essentiel est d'indiquer les implications que présente chaque solution qui sera soumise aux électeurs. Comme le notait notre collègue députée Sonia Lagarde, maire de Nouméa, « chaque solution doit être expliqué à la population  pour savoir de quoi sera fait le jour d'après ». Pour elle, au-delà du scénario institutionnel, le projet de société voulu doit être clair en matière, par exemple, de solidarité, d'éducation ou encore de fiscalité.

Les non-indépendantistes ont évidemment une préférence pour une Nouvelle-Calédonie fortement autonome au sein de la République. M. Georges Naturel, maire de Dumbéa, a ainsi souhaité « aller aux confins de l'autonomie » tandis que M. Philippe Gomès, député, indiquait dire « oui à l'émancipation mais dans les limites de la République » ou, en d'autres termes, « une petite Nation dans la grande Nation ». Mme Sonia Backès, membre du Gouvernement, a défendu, pour sa part, l'idée d'une « collectivité territoriale de la République de type fédéré » avec un « double fédéralisme » entre, d'une part, l'Etat et la Nouvelle-Calédonie et, d'autre part, entre la Nouvelle-Calédonie et les provinces.

À l'inverse, les indépendantistes souhaitent que la Nouvelle-Calédonie obtienne la personnalité juridique sur le plan international, quitte à maintenir des liens institutionnalisés avec la France. M. Paul Neautouyine, président de l'assemblée de la province Nord, estimait devant vos rapporteurs que la Nouvelle-Calédonie, une fois indépendante, pourrait conserver des liens particuliers avec la France au même titre qu'elle en garderait avec les États voisins, réfutant ainsi l'idée d'un « largage » puisque l'État français accompagnerait, selon lui, le processus de décolonisation au-delà du terme de l'indépendance. De même, les représentants du parti travailliste ont rappelé à vos rapporteurs que leur objectif politique était l'arrivée à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie mais sans exclure des liens de partenariat avec la France.

3. Qui doit voter lors du référendum ?

Conformément à l'article 77 de la Constitution, le titre IX de la loi organique du 19 mars 1999 fixe les modalités d'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.

Dans la perspective de ce référendum, la question de l'élaboration de la liste électorale des citoyens appelés à y participer - qui est distincte de la liste pour les élections provinciales - soulève plusieurs interrogations.

Les représentants des formations politiques entendus par vos rapporteurs n'ont pas remis en cause les critères d'admission à voter fixée à l'article 218 de la loi organique du 19 mars 1999 qui a fidèlement traduit l'Accord de Nouméa.

Il existe localement un consensus sur la nécessité d'élaborer au plus tôt et dès maintenant cette liste sans attendre l'échéance électorale, préoccupation que vos rapporteurs partagent. M. Gaël Yanno, président du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, a fait valoir qu'il était prudent d'envisager au moins une à deux années pour assurer ce travail.

Les vraies interrogations portent sur le contour de certaines notions comme le domicile ou le « centre des intérêts matériels et moraux » qui ne peuvent pas être précisées par décret, comme l'a rappelé le Conseil d'Etat27(*) qui invitait cependant à élaborer un « instrument de droit souple » qui pourrait, sur la base de la jurisprudence, donner des indications pour le travail d'élaboration.

Plusieurs interlocuteurs, comme l'Union calédonienne ou Calédonie ensemble, ont souhaité qu'un accord politique émerge sur l'interprétation à donner de ces notions, en songeant notamment au comité des signataires comme instance appropriée pour mener cette discussion.

En revanche, les positions exprimées sont plus tranchées sur les modalités d'élaboration de la liste.

Tout d'abord, il existe une opinion largement partagée : la réinscription de chaque électeur ne doit pas être requise pour figurer sur la liste électorale spéciale.

M. Jean Lèques, ancien maire de Nouméa, a insisté sur l'émotion que pourrait susciter cette demande de réinscription, certains électeurs, installés depuis plusieurs générations, pouvant ressentir cette demande comme une remise en cause de leur légitimité à participer au vote. De son côté, Mme Sonia Backès, membre du Gouvernement, a insisté sur la « perte en ligne » que provoquerait ce choix, certains électeurs indépendantistes ou non-indépendantistes risquant de ne pas entamer à temps la démarche pour voter. Ce constat a été partagé par M. Jean-Claude Régnier, secrétaire général de l'Union calédonienne, qui veut éviter une « usine à gaz » avec « une procédure fastidieuse et irréalisable ».

Ensuite, une divergence existe sur le rôle de la commission administrative chargée d'élaborer cette liste au niveau de chaque commune. En l'état actuel du droit, la liste électorale pour la consultation référendaire sera élaborée selon la même procédure que la liste électorale pour les élections provinciales.

Or, compte tenu des reproches adressés par certains indépendantistes aux commissions administratives lors des dernières élections de mai 2014 et en dépit des arrêts de la Cour de cassation, la suspicion est jetée sur le travail à venir de ces commissions. L'Union calédonienne les accuse de partialité et menace de ne pas y siéger si elles devaient élaborer la liste électorale spéciale ; elle préfère que cette tâche soit confiée à «  l'État ou à la justice ». Pour l'UNI-Palika, M. Paul Neaoutyine a également manifesté son inquiétude sur le travail de ces commissions.

La modification de la seule procédure d'élaboration de la liste électorale spéciale supposerait une modification de l'article 219 de la loi organique du 19 mars 1999. Le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un projet de loi organique début 2015 en ce sens et en fonction des négociations menées localement avec les formations politiques dans le cadre d'un groupe de travail. Les discussions portent notamment sur l'inscription automatique de certaines catégories d'électeurs appelés à voter lors de la consultation et sur l'harmonisation des pratiques des commissions administratives pour apprécier les critères plus subjectifs.

Vos rapporteurs appellent à ne pas se résigner à un statu quo mais à aboutir à une solution consensuelle dans l'intérêt de tous : organiser la consultation de manière transparente et sans contestation possible quant au résultat qui sortira des urnes.


* 24 Jean Courtial et Ferdinand Mélin-Soucramanien, Réflexions sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, rapport au Premier ministre, octobre 2013.

* 25 La question formulée pour référendum d'autodétermination du Québec en 1995 en était proche : « Acceptez-vous que le Québec devienne souverain après avoir offert formellement au Canada un nouveau partenariat économique et politique, dans le cadre d'un projet de loi sur l'avenir du Québec et de l'entente signée le 12 juin 1995 ? ».

* 26 Au terme d'une longue analyse, la Cour européenne des droits de l'homme, saisie par un fonctionnaire français s'étant vu refuser l'inscription sur la liste électorale spéciale, a estimé que « l'histoire et le statut de la Nouvelle-Calédonie sont tels qu'ils peuvent être considérés comme caractérisant des ''nécessités locales'' de nature à permettre les restrictions apportées au droit de vote du requérant » protégé par l'article 3 du premier protocole additionnel à la Convention mais ne l'a admis qu'au regard de leur caractère temporaire (CEDH, 11 janvier 2005, Py c. France, n° 66289/01).

* 27 Avis du Conseil d'État n° 388 225 du 6 février 2014.