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L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !

13 juillet 2016 : L'Europe au défi des migrants : agir vraiment ! ( rapport d'information )

D. UNE CRISE RÉVÉLATRICE DE L'INADAPTATION DU « SYSTÈME MIGRATOIRE EUROPÉEN » ET D'UN MANQUE D'EUROPE

Cette crise révèle aussi l'inadaptation et le caractère inabouti de la politique migratoire européenne, qui constitue une compétence partagée entre l'UE et les Etats membres43(*).

1. Les défaillances du contrôle des frontières extérieures

Si la critique des dysfonctionnements du « système Schengen » n'est pas nouvelle, la crise migratoire actuelle contribue à en exacerber l'intensité. Schengen aurait ainsi transformé l'Europe en « passoire » faute d'avoir permis une protection suffisante de ses frontières extérieures.

Le cadre juridique de l'espace Schengen

Signé le 14 juin 1985, l'accord de Schengen prévoit une suppression des contrôles aux frontières intérieures d'un espace constitué, à l'origine, des cinq Etats signataires. La convention d'application de l'accord de Schengen signée le 19 juin 1990, est entrée en vigueur cinq ans plus tard, le 26 mars 1995. En 1999, le traité d'Amsterdam intègre l'accord de Schengen dans le cadre juridique de l'Union européenne. L'espace Schengen comprend aujourd'hui 26 Etats européens.

Schengen a d'abord été conçu comme un espace de libre circulation lié à réalisation du Marché unique européen. Il s'agissait d'assurer la fluidité des déplacements dans un contexte de croissance des échanges commerciaux intra-communautaires. La pesanteur des contrôles aux frontières et les « grèves du zèle » menées par les douaniers représentaient en effet un coût économique de plus en plus insupportable pour le transport routier. En l'absence de pression migratoire aux frontières extérieures, Schengen a donc eu à l'origine une visée avant tout économique.

L'abolition progressive des frontières intérieures devait s'accompagner d'un renforcement de la protection des frontières extérieures et de l'adoption de « mesures compensatoires » recouvrant des règles communes en matière de franchissement et de contrôle des personnes aux frontières externes et des outils de coopération entre les services de police, des douanes et de justice.

Un certain nombre de règles et de textes ont été adoptés en conséquence, constituant « l'acquis Schengen » : en 2006, le code frontières Schengen fixe les conditions et modalités de contrôle des personnes aux frontières, en 2009, le code communautaire des visas établit la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à une obligation de visas ; ont également été adoptés des textes visant à sanctionner les personnes aidant à l'entrée, au transit et au séjour irrégulier des personnes (règlement 2009/52/CE) ou à mettre en oeuvre une politique de retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier (directive « retour » 2008/115/CE), en application desquels sont conclus des accords de réadmission.

Des outils opérationnels ont également été mis en place, notamment des systèmes d'information destinés à assurer une traçabilité des migrants : le système d'information Schengen (SIS), fichier de signalement à des fins policières qui enregistre notamment l'identité de des ressortissants des pays tiers auxquels l'accès au territoire européen a été refusée, le système d'information sur les visas (VIS) qui rassemble les données liées aux demandes de visas d'entrée dans l'espace Schengen, Eurodac, base européenne des empreintes digitales pour l'identification des demandeurs d'asile, ou encore le système européen de surveillance des frontières (Eurosur), qui permet des échanges d'informations en temps réel entre Etats membres sur les entrées irrégulières et la criminalité transfrontalière.

Les systèmes d'information de l'espace Schengen

Le système d'information Schengen (SIS)

Créé en 1995 et désormais dans sa deuxième génération, le système d'information Schengen fournit l'infrastructure de gestion de l'information nécessaire au contrôle des frontières et à la conduite des activités de coopération policière et judiciaire en matière de sécurité qui s'y rattachent. Les États participants introduisent des «alertes» concernant les personnes recherchées ou portées disparues, les biens perdus ou volés, ainsi que les interdictions d'entrée dans la base de données, qui peut être consultée directement par tous les officiers de police, ainsi que par les autres responsables du maintien de l'ordre et autorités ayant besoin des informations traitées par le système pour remplir leurs fonctions. Lorsque des informations supplémentaires sur les alertes dans le système d'information Schengen sont requises, ces informations sont échangées au moyen du réseau national de bureaux Sirene (Supplément d'information requis à l'entrée nationale), présents dans tous les États de l'espace Schengen. Ces bureaux coordonnent les réponses aux alertes enregistrées dans le SIS et veillent à ce que les mesures appropriées soient prises, par exemple, en cas d'arrestation d'une personne recherchée, lorsqu'une personne qui s'est vu refuser l'entrée dans l'espace Schengen tente d'y entrer à nouveau, qu'un véhicule volé ou un document d'identité est saisi, etc. La mise en place du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), qui présente de nouvelles fonctionnalités et caractéristiques telles que l'introduction de données biométriques et l'interconnexion des alertes, a été considérablement retardée en raison de la complexité technique du système. Elle était initialement prévue pour 2007, mais le système n'est devenu opérationnel que le 9 avril 2013. Le système, ainsi que les bases de données du VIS et d'Eurodac, est géré par la nouvelle Agence européenne (eu-LISA) pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Le système d'information sur les visas (Visa information system VIS)

L`objet du VIS, lancé en 2008, est d'améliorer la mise en oeuvre de la politique commune des visas, la coopération consulaire et les consultations entre les autorités centrales chargées des visas. Le VIS est relié à tous les consulats des États Schengen compétents pour l'octroi des visas et à tous les points de passage des frontières extérieures. À ces points de passage, le VIS permet aux gardes-frontières de contrôler si une personne détenant un visa biométrique est bien la personne l'ayant demandé. Pour ce faire, ils comparent les empreintes digitales relevées avec celles de la signalétique biométrique du visa et avec le contenu de l'ensemble de la base de données du VIS. Des niveaux élevés de sécurité sont prévus dans le système afin de garantir qu'il reste solide et disponible à tout moment et que les données soient uniquement accessibles aux personnes autorisées et à des fins autorisées. Les autorités répressives et Europol ont accès au système pour la détection des infractions terroristes et des autres formes graves de criminalité ainsi que pour enquêter sur celles-ci. Le VIS a été mis en service dans tous les consulats des États Schengen compétents pour l'octroi de visas en Afrique du Nord dès octobre 2011 et il est à présent opérationnel dans le monde entier.

La base Eurodac

Le système d'information Eurodac a été mis en place en 2003 avec l'adoption du règlement dit Dublin II. Il vise à déterminer l'Etat par lequel un demandeur d'asile est entré dans l'UE, qui est responsable, en vertu du règlement de Dublin, du traitement de la demande. Il permet aussi de vérifier si un demandeur d'asile ou un ressortissant étranger se trouvant illégalement sur son territoire a déjà formulé une demande dans un autre pays de l'UE ou si un demandeur d'asile est entré irrégulièrement sur le territoire de l'Unione, et d'éviter les demandes d'asile multiples.

Eurodac contient les données alphanumériques et des données biométriques (empreintes digitales) des demandeurs d'asile. Outre les empreintes digitales des demandeurs d'asile (catégorie 1) qui sont conservées dix ans, le système permet d'enregistrer les empreintes des étrangers interpellés lors du franchissement irrégulier d'une frontière (catégorie 2), qui sont conservées dix-huit mois et de comparer (sans les enregistrer) les empreintes des étrangers se trouvant illégalement sur le territoire d'un Etat membre (catégorie 3).

L'accès à Eurodac est prioritairement destiné aux autorités chargées de l'examen des demandes d'asile. Dans des cas circonscrits, y ont également accès les services répressifs (autorités de police nationales et Europol) dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ou dans le cas où des infractions pénales graves sont suspectées. Accessoirement, la police peut y accéder dans le cadre d'une procédure administrative d'éloignement (catégorie 3), mais dans ce cas, les empreintes ne sont pas enregistrées après comparaison avec celles contenues dans le fichier.

Eurosur

Constituant un réseau de communication protégé dont le fonctionnement est assuré par FRONTEX, Eurosur permet aux Etats membres d'échanger en temps réel, entre eux et avec l'agence, des images et des données sur les frontières extérieures de l'Union, recueillies grâce à plusieurs outils de surveillance (satellites, hélicoptères, drones, systèmes de comptes rendus des navires...).

Il vise à faciliter l'intervention des autorités nationales et de FRONTEX en réponse à une situation donnée, telle qu'un mouvement de migrants près des frontières extérieures de l'espace Schengen.

Par ailleurs, en 2004 est créée l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX), chargée de promouvoir une gestion intégrée des frontières et de coordonner l'action des Etats membres dans ce domaine.

Tous ces mécanismes n'en apparaissent pas moins insuffisants et dépassés au regard des flux migratoires actuels.

La première limite de ce système tient au fait que les frontières extérieures demeurent des frontières nationales dont le contrôle incombe aux Etats membres frontaliers. Il en résulte une grande hétérogénéité des pratiques en matière d'application des règles communes et de niveau de contrôle à l'entrée sur le territoire. Cette absence d'homogénéité s'est aggravée du fait des élargissements successifs, qui ont conduit à une extension de la frontière orientale de l'espace Schengen. Le contrôle de celle-ci repose désormais sur dix Etats membres, de la Finlande à la Grèce, avec s'agissant de ce dernier pays, les difficultés particulières qu'implique sa géographie : comment en effet assurer la sécurité d'une frontière maritime constituée 16 000 kilomètres de côtes et de plusieurs milliers d'îles ?

Un tel système comporte inévitablement des maillons faibles, qui peuvent le déséquilibrer en cas de pression migratoire exceptionnelle comme ce fut le cas en 2015-2016.

Le problème n'est pas nouveau. Il se pose en réalité de manière régulière depuis plusieurs années, au rythme des vagues de migrations transméditerranéennes, occasionnant des tensions entre Etats membres, comme en 2011 entre la France et l'Italie44(*). Les Etats d'Europe occidentale et septentrionale reprochent ainsi à ceux d'Europe du sud de ne pas gérer suffisamment leurs frontières alors que ces derniers réclament un meilleur partage du coût et de la responsabilité du contrôle des frontières extérieures.

Quant à l'agence Frontex, elle restait jusqu'à présent dotée de compétences (analyse stratégique, formation, recherche...) et de moyens limités, et ne disposait pas de la capacité d'agir sans l'accord des Etats membres, même si son rôle monte en puissance depuis quelques années, à travers la multiplication des opérations conjointes (Triton en Méditerranée centrale, Poséidon en Grèce) et le développement d'une capacité d'intervention rapide (équipes RABIT, équipes européennes de gardes-frontières).

Par ailleurs, la résistance des Etats membres à renoncer à des attributions qu'ils considèrent comme relevant fondamentalement de la souveraineté nationale45(*) a contribué à freiner les avancées.

Ainsi, le système d'évaluation des contrôles effectués aux frontières extérieures a longtemps visé à ménager la susceptibilité des Etats membres, au détriment de l'efficacité. Jusqu'en 2013, date à laquelle la Commission européenne se voit reconnaître un rôle de coordination et de supervision et que des contrôles inopinés sont mis en place, ce sont les Etats membres eux-mêmes qui réalisaient les évaluations, sur la base d'un calendrier pré-établi.

La mise en oeuvre du volet sécuritaire s'est également heurtée au poids de la souveraineté nationale, les Etats membres se montrant réticents à coopérer, en particulier en matière de partage d'informations. Le problème se pose particulièrement concernant le système d'information Schengen (SIS), très inégalement renseigné par les Etats membres.

L'insuffisance de la coopération policière et judiciaire entre Etats membres - même s'il faut admettre qu'elle s'est nettement développée par rapport à ce qu'elle était avant Schengen - apparait d'autant préjudiciable que les trafiquants font preuve, quant à eux, d'une forte inventivité, renouvelant sans cesse leurs modes opératoires, qu'il s'agisse de production de faux documents d'identité ou de mise en place de filières.

Enfin, il faut rattacher à cette problématique d'une insuffisante protection des frontières extérieures les résultats insuffisants de la politique de retour, qui se heurte à divers obstacles, notamment la difficulté à établir l'identité des personnes renvoyées et des problèmes de coopération avec les pays tiers, qui rechignent bien souvent à délivrer les laissez-passer consulaires.

En 2014, selon FRONTEX, moins de 40 % des migrants en situation irrégulière ayant reçu l'ordre de quitter l'UE ont effectivement été renvoyés. Ce taux s'est toutefois amélioré en 2015 (55%). En France, le taux d'exécution des mesures d'éloignement était de 25,4% en 2014 (21 489 mesures d'éloignement exécutées sur 96 226 prononcées)46(*).

2. L'inadaptation du système de Dublin

La convention de Dublin du 15 juin 1990, puis les règlements Dublin II, de 2003 et Dublin III, de 2013, ont eu pour objectif d'organiser et de répartir le traitement des demandes d'asile entre les différents Etats membres dans un espace sans frontières intérieures.

a) Les règles de Dublin

Dès l'origine, le principe posé est que l'Etat responsable de la demande d'asile est celui qui a laissé entrer la personne sur le territoire européen. Il s'agit notamment d'empêcher le dépôt par celle-ci de plusieurs demandes d'asile dans différents Etats membres (phénomène dit d'« asylum shopping »). Ce principe fait peser une responsabilité et une charge importantes sur les pays situés aux frontières extérieures de l'UE.

Détermination de l'Etat responsable de la demande d'asile dans le règlement Dublin III

Selon le règlement Dublin III, la détermination de l'Etat responsable implique d'abord de rechercher l'existence de liens familiaux : son article 8 considère l'intérêt supérieur de l'enfant, ses articles 9 et 10 le maintien de l'unité familiale et son article 16 la nécessité de permettre aux personnes vulnérables de se rapprocher des membres de leur famille.

Le deuxième critère pris en considération est l'existence d'un visa ou d'un titre de séjour émis par l'un des Etats membres.

Le critère le plus couramment appliqué reste toutefois celui du pays de première entrée, qui est mis en évidence par l'existence d'empreintes digitales de la personne dans la base Eurodac.

Le règlement prévoit donc des procédures de reprise en charge et de transfert des demandeurs d'asile vers l'Etat responsable.

Il offre en revanche aux Etats membres la possibilité de prendre en charge de manière discrétionnaire une demande qui ne leur incomberait pas (article 17.1).

Enfin, un Etat membre peut demander à une autre Etat membre une prise en charge à titre dérogatoire, « pour des raisons humanitaires fondées sur des motifs culturels ou familiaux » (article 17.2).

b) Et leur difficile application

En pratique, ces règles ont été mal appliquées47(*).

Les demandes d'asile sont longtemps restées faibles dans les pays de première entrée, au regard de ce qu'elles auraient dû être. Ainsi, seules 64 625 demandes d'asile avaient été enregistrées par l'Italie en 2014, année au cours de laquelle 170 000 migrants étaient arrivés sur ses côtes. En réalité, depuis plusieurs années, ces Etats enregistrent imparfaitement les demandeurs d'asile et les migrants pénétrant sur leur territoire, se considérant avant tout comme des pays de transit.

Les transferts entre Etats membres, qui devaient être la règle, sont, quant à eux, restés limités du fait de leur coût et de la lourdeur des procédures. Sur la période 2009-2013, 55 000 demandes sortantes ont été faites chaque année en moyenne dans l'UE, soit 15 % de l'ensemble des demandes d'asile. 73 % ont été acceptées mais seulement 26 % ont été effectivement réalisées, soit 14 000 personnes par an en moyenne, représentant 4 % des demandes d'asile dans l'UE48(*).

Il faut souligner, à cet égard, l'impact de plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, condamnant le renvoi de migrants dans les pays de première entrée au motif que ceux-ci ne leur offrent pas des garanties suffisantes au regard de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier son article 3 qui interdit les traitements inhumains ou dégradants.

Par l'arrêt de grande chambre n° 30696/09 du 21 janvier 2011 MSS c. Belgique et Grèce, la CEDH a ainsi condamné la Grèce et, par ricochet, la Belgique, en raison des conditions de détention en Grèce et des défaillances de la procédure d'asile grecque. De même, par l'arrêt de grande chambre du 4 novembre 2014 Tarakhel c.Suisse, la CEDH a annulé le transfert d'une famille afghane vers l'Italie, au motif de l'insuffisante capacité d'accueil de ce pays.

Quant aux clauses relatives aux liens familiaux, elles sont en pratique peu utilisées dans la mesure où elles impliquent des recherches complexes.

c) Une insuffisante harmonisation des règles de l'asile

Par ailleurs, la mise en oeuvre de la règle de l'Etat responsable devait s'accompagner d'une harmonisation du droit d'asile. C'était, en tous cas, l'ambition formulée par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, qui prévoit la mise en place d'un « régime d'asile européen commun » (RAEC).

Cet objectif n'a pas été parfaitement atteint49(*). Les trois directives adoptées entre 2003 et 200550(*) à l'issue de négociations difficiles laissent en réalité des marges de manoeuvre aux Etats membres, expliquant des écarts importants dans leur application. L'adoption laborieuse en 2013 d'un « paquet asile » constitué de nouveaux règlements et directives, annoncé dès 2004 par le programme de La Haye, n'emporte pas non plus d'avancées significatives.

L'absence de vision commune de l'asile transparaît aussi à travers la difficulté des Etats membres à se doter d'une liste commune de pays sûrs permettant un traitement rapide de demandes d'asile introduites par des personnes ayant la nationalité de pays tiers considérés comme tels.

Enfin, fait défaut, à l'échelle européenne, un organe doté de véritables compétences en matière d'asile, le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) mis en place en 2011 n'étant jusqu'à présent qu'une instance de coordination aux fonctions limitées (formations, prévisions), dépourvue de moyens et n'intervenant pas dans le processus de décision, même s'il faut souligner que son action en matière de soutien opérationnel est en train de monter en puissance en Grèce.

d) Un système structurellement déséquilibré

Ce défaut d'harmonisation se traduit par des disparités (en termes de conditions d'accueil et d'accompagnement de délais de traitement, voire de chances d'obtenir l'asile), qui, ajoutés aux autres facteurs tels que le dynamisme économique, les perspectives d'intégration, les liens communautaires, entretiennent les déséquilibres et expliquent l'attractivité des pays du nord et de l'est de l'Europe (Allemagne et Suède) pour les personnes en demande de protection, qui souvent, cherchent à éviter de demander l'asile dans le pays d'arrivée.

Ainsi, le « système Dublin » apparaît structurellement déséquilibré. Des correctifs ont bien été esquissés, comme l'adoption, en 2001, dans le contexte de la guerre du Kosovo, d'une directive sur la protection temporaire, qui vise à organiser une répartition des demandeurs d'asile, sur une base volontaire, en cas d'afflux massifs de personnes déplacées, mais qui n'a jamais été appliquée, ou encore l'instauration, à la fin des années 2000, de programmes de relocalisation d'ampleur limitée, au bénéfice de Malte

L'attachement de certains Etats membres, dont la France et l'Allemagne, à la responsabilisation des pays situés aux frontières de l'UE, a jusqu'à présent empêché toute tentative de révision.

3. Les difficultés de la dimension extérieure de la politique migratoire européenne
a) L'approche globale des migrations et de la mobilité

Depuis une dizaine d'années, l'UE conduit un dialogue sur les questions migratoires avec les pays tiers, conceptualisé en 2005 sous le terme d'« approche globale des migrations et de la mobilité » (AGMM).

Sa mise en oeuvre s'appuie sur plusieurs dialogues régionaux s'inscrivant dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) tels que le partenariat oriental, le processus de Prague, le processus de Budapest, le processus de Rabat, le Partenariat Afrique-UE Migrations, mobilité et emploi, ou encore le processus de Khartoum.

La France a soutenu dès sa création l'AGMM dans la mesure où elle est apparue comme le pendant, au plan européen, de la politique bilatérale qu'elle-même conduit, entre 2006 et 2014, à l'égard des pays tiers, à travers les « accords de gestion concertée des flux migratoires ». Sans renoncer à l'application des accords déjà conclus, elle a toutefois décidé de ne plus en signer de nouveau à la suite d'un rapport d'audit conjoint du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères et du développement durable concluant que ces accords n'avaient pas donné les résultats escomptés, et de privilégier le cadre européen dès lors que l'UE est en mesure de consacrer davantage de moyens à cette politique.

Depuis 2012, l'approche globale rénovée vise en principe à mettre en oeuvre des actions dans quatre domaines prioritaires :

- la facilitation de l'immigration légale et de la mobilité ;

- la lutte contre l'immigration irrégulière et la traite des êtres humains ;

- la valorisation de l'impact des migrations sur le développement ;

- la promotion de la protection internationale et du droit d'asile.

Cette approche globale affiche l'objectif d'un véritable partenariat avec les pays tiers visant à permettre l'établissement d'une politique migratoire cohérente, fondée sur le dialogue politique et une étroite coopération opérationnelle.

Visant à lutter contre l'immigration irrégulière et à faciliter les retours des migrants irréguliers, elle propose aux pays tiers d'accroître le contrôle de leurs frontières et de réadmettre leurs ressortissants entrés irrégulièrement sur le territoire de l'UE grâce à la signature d'accords de réadmission, en contrepartie d'avantages tels que des accords de libéralisation ou de facilitation de visas ou d'une aide financière destinée le plus souvent à renforcer leurs capacités juridiques et policières.

Dans le même temps, elle entend apporter un « soutien approprié » aux pays d'origine et de transit en favorisant leur développement économique et en leur offrant des voies légales de migration. Elle vise aussi à encourager le développement de l'asile dans ces pays à travers les programmes régionaux de protection, par lesquels l'UE finance le renforcement de leurs capacités administratives et juridiques pour le traitement des demandes d'asile.

Les partenariats pour la mobilité (PPM) constituent l'instrument privilégié de l'approche globale des migrations. Non contraignants, ils définissent les engagements réciproques de l'UE et du pays tiers en matière de politique migratoire, en prenant en compte les quatre domaines prioritaires précités. Ils incluent toujours un accord de réadmission et un projet de facilitation de visas. Huit partenariats pour la mobilité ont été signés jusqu'à présent, avec le Cap Vert, la Moldavie, la Géorgie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Maroc, la Tunisie et la Jordanie.

Quel bilan peut-on tirer de cette politique ?

Le volet de l'approche globale consacré à la maîtrise des flux et à la lutte contre l'immigration irrégulière a été mis en oeuvre, notamment à travers la signature d'accords de réadmission.

Depuis 1999, l'Union européenne a ainsi signé 17 accords de réadmission dont 13 sont effectivement en vigueur51(*) . Ces accords présentent l'avantage de comporter une clause permettant la délivrance rapide des laissez-passer consulaires (passé un certain délai, l'autorisation d'expulser est acquise).

Cependant, ces accords européens de réadmission cohabitent avec les accords bilatéraux de réadmission, signés le plus souvent antérieurement par les Etats membres (la France en a par exemple une quarantaine). Si la majorité des Etats membres utilisent les accords européens, certains préfèrent utiliser leurs accords bilatéraux, soit en raison de l'absence d'un protocole d'application bilatéral, soit parce qu'ils les trouvent plus simples, ce qui fragilise la politique européenne de retour52(*).

L'UE a par ailleurs des difficultés à conclure des accords de réadmission avec certains pays de transit stratégiques, comme l'Algérie et le Maroc, qui contestent la clause leur imposant de reprendre les ressortissants de pays tiers, essentiellement subsahariens.

Enfin, la mise en oeuvre de ces accords bute sur les difficultés classiques de la politique de retour : difficulté à établir l'identité des personnes à renvoyer, à obtenir les documents de voyage auprès des consulats, réticence des Etats d'origine à coopérer du fait de l'enjeu que représente les transferts de fonds réalisés par les migrants...

Quant aux autres volets de l'approche globale (promotion de l'asile, migrations légales), ils ont été moins mis en oeuvre. S'agissant de l'asile, les programmes de protection régionaux n'ont pas eu d'impact significatif, du fait d'un manque de stratégie et d'engagement des Etats membres, notamment en matière de réinstallation. Par ailleurs, l'UE n'a que des compétences limitées et sectorielles en matière de voies légales de migrations et ne peut donc consentir elle-même ce type de contreparties, très attendues des pays d'origine ; de fait, les engagements pris dans le cadre des partenariats pour la mobilité ne sont pas contraignants et relèvent de la bonne volonté des Etats membres53(*).

De manière générale, l'efficacité de cette approche a été jusqu'à présent difficile à percevoir ; elle semble avoir été en tous cas insuffisamment incitative et hiérarchisée.

b) Le sommet de la Valette

Cette politique a connu récemment une relance à l'occasion du sommet de la Valette sur la migration qui a réuni, les 11 et 12 novembre 2015, l'Union européenne et les pays africains d'origine et de transit.

Très soutenue par la France, cette initiative visait à jeter les bases d'un partenariat global destiné à trouver des solutions à la crise migratoire en Méditerranée centrale.

Elle s'est traduite par l'adoption d'un plan d'action prévoyant des mesures concrètes pour la mise en oeuvre de cinq thématiques prioritaires (migrations et développement, lutte contre les causes profondes des déplacements forcés et de l'immigration irrégulière, asile, lutte contre le trafic de migrants et la traite, retour et réadmission), seize projets ayant vocation à être mis en oeuvre dès 2016.

À cet effet, l'UE a mis en place un « Fonds fiduciaire d'urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique », qui doit permettre une mutualisation et un décaissement rapide des ressources des bailleurs.

Doté de 1,8 milliard d'euros de fonds européens (provenant essentiellement du Fonds européen de développement), ce fonds a vocation à être aussi abondé par des contributions des Etats membres pour atteindre 3,6 milliards d'euros. En mai 2016, ces derniers n'avaient cependant versé que 100 millions d'euros.

Le périmètre géographique du fonds fiduciaire comprend 23 pays répartis en trois grandes régions : Sahel et Bassin du Lac Tchad (Burkina Faso, Cameroun, Tchad, Gambie, Mali, Mauritanie, Niger, Nigéria, Sénégal), Corne de l'Afrique (Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Kenya, Somalie, Soudan du Sud, Soudan, Tanzanie et Ouganda) et Afrique du Nord (Maroc, Algérie, Tunisie, Libye et Egypte). Il peut financer des projets régionaux bénéficiant également aux pays voisins (tels que la Côte d'Ivoire ou la Guinée). Le principe du ciblage prioritaire sur le Sahel/bassin du lac Tchad a été retenu, 1 milliard d'euros environ devant bénéficier à cette zone.

Dans le cadre du processus de La Valette est prévue la mise en place de centres d'information destinés à dissuader l'immigration irrégulière et à orienter les candidats à la migration vers les bonnes procédures, notamment en matière de protection.

La déclaration rappelle l'objectif de promouvoir des canaux réguliers de migration et de mobilité entre l'UE et les pays africains, concernant notamment les étudiants, les chercheurs et les entrepreneurs.

Enfin, pour faciliter les retours, il a été convenu de passer des arrangements administratifs pour traduire juridiquement l'application de l'article 13 de l'accord de Cotonou, qui est d'application directe.


* 43 « L'UE au défi des migrations et de l'asile : état des lieux et perspectives », Corinne Balleix, Rapport sur l'état de l'Union, Fondation Robert Schuman 2016.

* 44 La France avait alors interrompu la circulation des trains à sa frontière avec l'Italie après la délivrance par celle-ci de laisser-passer à quelque 25 000 Tunisiens arrivés sur ses côtes les mois précédents, leur donnant accès à l'espace Schengen.

* 45 « L'espace Schengen face aux crises : la tentation des frontières », Questions d'Europe n° 392, 17/05/2016.

* 46 Les étrangers en France 2014, rapport au Parlement sur les données de l'année 2014.

* 47 « La solidarité européenne en matière de droit d'asile : contraintes et limites », Corinne Balleix, Questions internationales n° 78, mars-avril 2016.

* 48 European Asylum Support Office (EASO) Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2014, juillet 2015.

* 49 « Le droit d'asile, histoire d'un échec européen », Matthieu Tardis, Centre migrations et citoyennetés, IFRI, août 2015.

* 50 Relatives aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile, aux critères et au contenu de la protection internationale (statut de réfugié et protection subsidiaire) ainsi qu'aux procédures d'attribution et de retrait.

* 51 Pakistan, Géorgie, Hong-Kong, Macao, Sri Lanka, Albanie, Russie, Ukraine, Ancienne république yougoslave de Macédoine, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie et Moldavie, Arménie, Azerbaïdjan, Turquie, et Cap-Vert.

* 52 Bonnes pratiques en matière de retour et de réinsertion des ressortissants des pays tiers en situation irrégulière, deuxième étude ciblée 2014 du point de contact français du réseau européen des migrations (direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur).

* 53 « Le droit d'asile, histoire d'un échec européen », Matthieu Tardis, Centre migrations et citoyennetés, IFRI, août 2015.