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Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées

26 octobre 2016 : Le financement des opérations extérieures : préserver durablement la capacité opérationnelle de nos armées ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 85 (2016-2017) de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 octobre 2016

Disponible au format PDF (5,7 Moctets)


N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les opérations extérieures du ministère de la défense,

Par M. Dominique de LEGGE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 : afin d'améliorer la connaissance du coût du MCO, mieux identifier la part de ce coût liée aux OPEX grâce au développement d'une comptabilité analytique.

Recommandation n° 2 : poursuivre les efforts en matière d'amélioration de la chaîne logistique afin de diminuer les coûts et les délais d'approvisionnement.

Recommandation n° 3 : afin d'améliorer la disponibilité des matériels, envisager la possibilité d'avoir recours à de nouvelles formes de contrats actuellement expérimentées pour certains parcs de matériels.

Recommandation n° 4 : inclure systématiquement l'acquisition du « droit de reproduire » dans les contrats d'acquisition des matériels considérés comme les plus stratégiques. Étudier la pertinence d'acquérir a posteriori les liasses de certains appareils tels que l'A400M.

Recommandation n° 5 : afin de limiter les risques de rupture de stock, anticiper les effets de latence dès le lancement des programmes d'acquisition de munitions et respecter les calendriers de lancement de nouveaux programmes permettant de garantir un approvisionnement continu.

Recommandation n° 6 : inclure dans le « surcoût OPEX » les dépenses liées à l'achat d'équipement en urgence opérationnelle, en conformité avec les modalités de calcul définies par la lettre du 1er décembre 2010.

Recommandation n° 7 : identifier, au sein du compte général de l'État, la part de la dépréciation du capital du ministère de la défense imputable aux OPEX.

Recommandation n° 8 : à défaut d'une actualisation à court terme de l'actuelle loi de programmation militaire, prévoir dans la future LPM la fixation de plafonds de crédits prenant en compte la réalité des engagements de nos armées en OPEX.

Recommandation n° 9 : formaliser la lettre de 2010 relative au calcul du « surcoût OPEX » sous la forme d'une circulaire et y apporter les actualisations nécessaires.

Recommandation n° 10 : inciter nos partenaires européens à prendre davantage part au financement des opérations extérieures menées par la France, via un renforcement du mécanisme Athena par exemple.

Recommandation n° 11 : inscrire en loi de finances un montant sincère du « surcoût OPEX » fondé sur les montants constatés au cours des cinq dernières années. Prévoir que l'éventuel surcoût non prévu soit pris en charge via un financement interministériel.

Recommandation n° 12 : envisager, sur le modèle du Royaume-Uni, la création d'une réserve spécifique consacrée au financement des OPEX.

Recommandation n° 13 : prévoir que l'augmentation de la provision initiale inscrite au titre du financement des OPEX résulte d'un financement interministériel effectué en amont et ne se traduise donc pas par une diminution des ressources du ministère de la défense.

Recommandation n° 14 : diminuer progressivement les effectifs déployés dans le cadre de l'opération Sentinelle en les concentrant sur des missions mobiles de protection de sites particulièrement sensibles.

Recommandation n° 15 : parvenir rapidement à la mise en place d'une méthodologie commune au ministère de la défense et au ministère du budget sur le calcul du « surcoût OPINT ».

Recommandation n° 16 : prévoir l'inscription d'une provision sincère destinée au financement du « surcoût OPINT », tout en préservant les ressources du ministère de la défense.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La chute du mur de Berlin et la disparition du bloc soviétique à la fin des années 1980 et au début des années 1990 ont été interprétées par certains comme le triomphe du modèle démocratique occidental. Or cette thèse semble définitivement obsolète, le monde contemporain ayant été marqué, depuis lors, par une succession de crises et de conflits.

La France, par son histoire, occupe une place de premier plan dans le règlement des crises mondiales à travers sa diplomatie mais aussi par le déploiement de ses forces armées.

L'armée française a connu d'importantes réformes depuis vingt ans. Le 22 février 1996, le président de la République Jacques Chirac annonce ainsi la fin du service militaire et la constitution d'une armée « de métier » constituée de professionnels entraînés et préparés à l'engagement sur des théâtres d'opération de plus en plus diversifiés et faisant appel à des technologies de plus en performantes.

Depuis les années 1990, les forces françaises ont participé à de nombreuses opérations. L'opération Harmattan en Lybie marque cependant une accélération du rythme et de l'intensité des opérations extérieures (OPEX) en lien avec la lutte contre le terrorisme islamique.

Le cadre des théâtres a en outre profondément évolué depuis la fin de la guerre froide. Très étendus, se caractérisant par des conditions géographiques et climatiques extrêmes, ces théâtres éprouvent durement les militaires et leurs matériels.

Or si chacun reconnaît aujourd'hui que nos armées sont un facteur de souveraineté et qu'elles assurent, y compris lorsqu'elles interviennent à l'extérieur de nos frontières, la sécurité de la France, les moyens qui sont mis à leur disposition ne semblent pas à la hauteur.

Les décisions récentes du président de la République vont certainement dans le bon sens, mais force est de constater que le compte n'y est pas.

Certes, le contexte budgétaire actuel ne permet pas à la France d'entretenir une armée pléthorique et de lancer sans compter de nouveaux programmes d'armement. Pour autant, des choix politiques ne peuvent être différés. Ainsi, l'insincérité budgétaire caractérisant le montant de la provision destinée au financement du surcoût des OPEX, au-delà d'un enjeu de droit budgétaire, pose la question de la capacité opérationnelle de l'armée française et donc de la capacité de la France à assurer sa sécurité.

L'importance de l'enjeu a conduit votre rapporteur spécial à souhaiter, qu'en complément de ses propres travaux, la Cour des comptes réalise une enquête sur les opérations extérieures menées depuis 2012 en application des dispositions de l'article 58 §2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 20011(*).

Le constat qu'il dresse est à la fois empreint d'admiration devant la capacité de nos armées à tenir leur rang avec des moyens limités, mais aussi d'inquiétude en raison de l'érosion progressive de leur capital humain et matériel.

Si la France entend continuer de jouer le rôle qu'elle s'est assignée sur la scène internationale, il apparaît indispensable de remédier rapidement à cette situation. En particulier, votre rapporteur spécial préconise de satisfaire au principe de sincérité budgétaire en inscrivant une provision permettant de couvrir les besoins liés aux OPEX tout en sanctuarisant les ressources du ministère de la défense. En effet, si l'inscription d'une provision prudente pouvait se justifier par le passé compte tenu des évolutions incertaines de l'activité opérationnelle de nos armées, force est de constater que l'engagement de la France dans des conflits armés est désormais durable et présenté comme tel. Il convient par conséquent de mettre en accord les discours et les actes en prévoyant une dotation budgétaire permettant de répondre aux besoins actuels et de préparer l'avenir.

Cet effort de la Nation, qui est dû à ses armées, doit être prioritaire dès lors que sa sécurité est en jeu. Votre rapporteur spécial a pu mesurer le parfait dévouement de nos forces, soumises à des conditions extrêmes sur les théâtres d'opération, de leur capacité d'adaptation malgré la faible disponibilité de leurs matériels, ainsi que de leur certitude et de leur fierté de contribuer, même en dehors des frontières nationales, à la protection de notre pays.

PREMIÈRE PARTIE - LES OPEX : UN COÛT DURABLEMENT ÉLEVÉ, UNE BUDGÉTISATION INSINCÈRE

I. LES ARMÉES FRANÇAISES SONT ENGAGÉES DANS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES D'UNE DURÉE ET D'UNE INTENSITÉ EXCEPTIONNELLES

A. DÉFINITION DES OPEX

1. Les OPEX se distinguent des autres « services hors métropole »

Le ministère de la défense définit les opérations extérieures comme des « interventions des forces militaires françaises en dehors du territoire national ». Or cette définition recouvre, dans les faits, un champ beaucoup plus large que celui des seules opérations extérieures. Les armées françaises sont appelées à exercer trois types de missions hors des frontières nationales :

les forces de présence. Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 rappelle ainsi que « la prévention des crises qui affectent notre environnement inclut des actions diversifiées [...] Dans cette perspective, la France s'appuiera notamment sur des déploiements navals permanents dans une à deux zones maritimes et sur des moyens prépositionnés ». Stationnées à Djibouti, au Gabon, au Sénégal, en Côte-d'Ivoire et aux Émirats-Arabes unis, les forces de présence jouent un rôle de premier plan : réservoirs de force en cas de survenance d'une crise, participation à la stabilité des régions dans lesquelles elles sont présentes, participation aux activités de coopération opérationnelle régionale, défense des français, du territoire national et des intérêts de la France ;

les opérations extérieures stricto sensu. Les opérations extérieures procèdent d'une décision du président de la République. La nature et le cadre spatio-temporel d'une opération extérieure éligible aux surcoûts OPEX sont définis lors d'un conseil de défense et de sécurité nationale décisionnel. Cette décision fait ensuite l'objet d'une traduction dans l'ordre d'opération (plus précisément dans la directive administrative et logistique, qui fixe les modalités administratives, logistiques, financières, juridiques et techniques de chaque opération) rédigée et diffusée par l'état-major des armées. Ainsi, les opérations d'évacuation au Yémen en avril 2015 n'ont pas été définies comme OPEX ;

- les opérations, généralement ponctuelles, n'ayant pas fait l'objet d'une ouverture par voie formelle.

Au sein des services dits « hors métropole », il convient en outre de distinguer les forces implantées dans les départements et collectivités d'outre-mer (Antilles, Guyane, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Océan Indien). On parle alors de « forces de souveraineté ». Réparties en trois théâtres (Caraïbes, Pacifique et Océan Indien), elles assurent des missions très variées (lutte contre le trafic de drogue et l'orpaillage illégal en Guyane, sécurisation des voies de navigation et lutte contre la piraterie et le trafic d'êtres humains dans l'Océan Indien, etc.).

En juin 2016, les opérations extérieures et les forces prépositionnées (forces de présence et forces de souveraineté) représentaient un total de près de 17 500 soldats.

Carte des opérations et missions militaires en juin 2016

Source : ministère de la défense

2. Une notion recouvrant des réalités extrêmement variables

L'expression « opérations extérieures » recouvre des réalités très différentes tenant à l'organisation de la chaîne de commandement, qui peut être nationale ou multinationale (par exemple, placée sous commandement de l'Organisation des Nations unies, comme cela est le cas pour l'opération Daman au Liban), à la durée de celles-ci (allant de plusieurs semaines à plusieurs années, voire décennies), au format des forces engagées (17 000 militaires lors de la première guerre du Golfe, contre environ un millier pour les opérations Sangaris, Chammal et Daman), ou encore à la grande diversité des théâtres d'opération (Europe, Afrique, Moyen-Orient).

Les objectifs poursuivis par les opérations extérieures sont également très variables. Comme le rappelaient nos collègues députés Guy-Michel Chauveau et Hervé Gaymard dans un rapport d'information de 20152(*), « l'outil militaire a été utilisé pour une palette d'engagements variant, sur l'échelle du degré de coercition, de l'acheminement d'aide humanitaire (Orcaella, Birmanie, 2008) à la guerre conventionnelle (guerre du Golfe), en passant par des missions d'observation (MONUIK, Koweït, 1991), de formation (Épidote, Afghanistan, 2002), d'interposition (Épaulard, Liban, 1982), de protection des ressortissants (Totem, Éthiopie, 1991)... En réalité, beaucoup d'opérations ont constitué un mélange de ces différentes formes d'engagements, menées à bien cumulativement ou successivement. Les engagements de la France en Afrique ont souvent comporté des volets coercition, protection des ressortissants, formation et conseil aux forces armées locales... L'archétype de ces engagements " multiformes " a sans doute été l'opération Épervier, conduite au Tchad entre 1986 et 2014 ».

Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 classe les opérations extérieures en deux catégories : les opérations de gestion de crise et les opérations de coercition (cf. encadré infra).

Typologie des opérations extérieures

L'intervention extérieure de nos forces s'inscrit dans un triple objectif : assurer la protection de nos ressortissants à l'étranger ; défendre nos intérêts stratégiques, comme ceux de nos partenaires et alliés ; et exercer nos responsabilités internationales.

Selon le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, ces opérations continueront à relever de deux grandes catégories :

les opérations de gestion de crise, visant à faire cesser les situations de violence, notamment en cas de déstabilisations régionales ou de défaillances d'États. Ces opérations de gestion de crise sont susceptibles de prendre des formes diverses, qu'il s'agisse de maintien de la paix, d'interposition, de sécurisation des approches maritimes ou aériennes d'États faillis, de lutte contre les trafics, la piraterie ou le terrorisme, d'assistance à un gouvernement ou de contre-insurrection. Leur objectif politique principal est de rétablir et de maintenir les conditions de sécurité nécessaires à une vie normale. Dans un processus difficile pouvant donner lieu à des pics de violence, il s'agit de contraindre les adversaires à déposer les armes, plus que de rechercher leur destruction. Ces opérations exigeront que nos forces puissent, dans tous les milieux, exercer le contrôle de vastes espaces, ce qui requiert un volume de forces suffisant. Elles se caractérisent par un engagement dans la durée, pouvant s'étaler de quelques mois à quelques années ;

les opérations de coercition, dans un contexte de haute intensité, notamment dans l'hypothèse où une aggravation de la situation internationale les conduirait à affronter militairement les forces d'un État. Dans ces conflits conventionnels, l'action militaire visera à contraindre de vive force la volonté politique de l'adversaire, en neutralisant, par exemple par une campagne d'attrition, les sources de sa puissance. La mission des forces armées est envisagée sur une durée courte, pouvant aller de quelques semaines à plusieurs mois.

Source : ministère de la défense

B. DEPUIS 2011 ET LE DÉCLENCHEMENT DE L'OPÉRATION « HARMATTAN » EN LIBYE, UN RYTHME D'INTERVENTION SOUTENU

1. Un nombre croissant d'interventions depuis le début des années 1990

La chute du mur de Berlin en 1989 et la dislocation du bloc soviétique dans les années qui ont suivi, tout en rendant moins probable la perspective d'un conflit sur le sol européen, se sont traduites par la multiplication des zones de crise. Les armées françaises, dont le champ d'intervention se limitait jusque-là pour l'essentiel au territoire national et à l'Afrique, peuvent désormais être projetées sur des théâtres d'opération beaucoup plus nombreux. Dès août 1990 et le début de la première guerre du Golfe, la France est ainsi appelée à intervenir dans le cadre des opérations Daguet puis Salamandre.

Le livre blanc de 1994 prend acte de cette évolution, rappelant qu'« après la disparition de l'antagonisme bipolaire, l'évolution du monde semble hésiter entre une intégration croissante et une déstructuration progressive. Les schémas des relations entre l'Est et l'Ouest ou le Nord et le Sud, hérités de l'après-guerre, ont perdu leur sens. En revanche, l'opposition entre richesse et pauvreté non seulement garde toute sa pertinence, mais menace de prendre un tour de plus en plus aigu, tant les différences entre les niveaux de développement s'accroissent. Les lignes de fracture traversent tous les continents ». Il fixe ainsi notamment pour objectif à la politique de défense française de permettre à la France d'être « en mesure d'assurer sa protection et la défense de ses intérêts dans le monde ».

Au total, depuis les années 1990, l'armée française a été engagée dans plus d'une centaine d'opérations extérieures.

2. Une augmentation de l'intensité et du rythme des OPEX depuis l'opération Harmattan de 2011

Depuis 2011 et le lancement de l'opération Harmattan en Libye, les OPEX se sont multipliées. Elles se distinguent des opérations précédentes par leur caractère simultané, leur forte intensité (plusieurs milliers de militaires sont mobilisés au plus fort de l'opération) et leur durée (à l'exception d'Harmattan, celle-ci est généralement supérieure à un an).

En mars 2016, les opérations Sangaris, Barkhane et Chammal mobilisaient à elles-seules un total de 5 400 militaires.

Carte des principales opérations extérieures au 23 mars 2016

Source : ministère de la défense

a) L'opération Harmattan

Déclenchée sur le fondement de la résolution 1973 de l'ONU votée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 17 mars 2011, l'opération Harmattan, partie intégrante de l'opération internationale « Unified Protector », visait à protéger la population civile libyenne contre les attaques des forces dirigées par le colonel Kadhafi. L'engagement des forces armées françaises dans la coalition a permis la réalisation de missions de surveillance maritime de détection, de contrôle aérien, de reconnaissance, de frappes aériennes et de ravitaillement. Elle a pris fin le 31 octobre 2011.

Au total, selon les chiffres du ministère de la défense, l'opération Harmattan a mobilisé jusqu'à 4 200 militaires des trois armées.

b) L'opération Serval

Engagée le 11 janvier 2013 à la demande des autorités maliennes, l'opération Serval poursuivait trois objectifs principaux :

- aider les forces armées maliennes (FAM) à arrêter la progression des groupes terroristes et à les repousser vers le nord du pays, tout en assurant la sécurité des populations civiles ;

aider le Mali à recouvrer son intégrité territoriale et sa souveraineté ;

faciliter la mise en oeuvre des décisions internationales en permettant le déploiement rapide de deux missions internationales : la mission internationale de soutien au Mali (MISMA) et la mission de formation de l'armée malienne de l'Union européenne (EUTM).

Selon le ministère de la défense, jusqu'à 4 500 militaires ont été engagés dans l'opération Serval.

c) L'opération Barkhane

Lancée le 1er août 2014, l'opération Barkhane a pris le relais de l'opération Serval. Son champ d'intervention est cependant plus large puisqu'il comprend, outre le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Tchad (se substituant ainsi à l'opération Épervier déclenchée en 1986) et le Burkina Faso, c'est-à-dire les principaux pays de la bande sahélo-saharienne.

Elle vise à « appuyer les forces armées des pays partenaires de la bande sahélo-saharienne dans leurs actions de lutte contre les groupes armés terroristes et à contribuer à empêcher la reconstitution de sanctuaires terroristes dans la région ».

Selon les chiffres du ministère de la défense, l'opération Barkhane regroupe plus de 3 000 militaires, une vingtaine d'hélicoptères, 200 véhicules de logistique, 200 blindés, six avions de chasse, trois drones et une dizaine d'avions de transport.

d) L'opération Sangaris

Face à la montée des tensions en République centrafricaine entre d'anciens membres de la Séléka (coalition des opposants au président François Bozizé majoritairement musulmane) et les milices chrétiennes « antibalaka », le Conseil de sécurité des Nations unies, par sa résolution 2127 du 5 décembre 2013, constatant que « l'état de la sécurité qui continue de se détériorer en République centrafricaine et se caractérise par l'effondrement total de l'ordre public, l'absence de l'état de droit et des tensions interconfessionnelles, se déclarant en outre profondément préoccupé par les incidences de l'instabilité de ce pays sur la région de l'Afrique centrale et au-delà » et craignant « l'apparition d'une nouvelle logique de violences et de représailles et par le risque qu'elle dégénère en fracture religieuse et ethnique à l'échelle nationale, de nature à se muer en situation incontrôlable et s'accompagner de crimes graves au regard du droit international, en particulier des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité, ce qui aurait des répercussions graves sur le plan régional », a autorisé le déploiement d'une mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine (MISCA) ainsi que la possibilité pour les forces françaises présentes en République centrafricaine de prendre « toutes mesures nécessaires, temporairement et dans la limite de leurs capacités et dans les zones où elles sont déployées, pour appuyer la MISCA dans l'exécution de son mandat ». Sur le fondement de cette résolution, l'opération Sangaris a été déclenchée dès le 5 décembre 2013.

La MISCA, mise en place le 19 décembre 2013, a été remplacée le 15 septembre 2014 par la Mission intégrée multidimensionnelle de stabilisation des Nations unies en République centrafricaine (MINUSCA) créée par la résolution 2149 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 avril 2014.

Au plus fort de l'opération, 2 500 soldats étaient mobilisés dans l'opération Sangaris. Ce nombre s'est progressivement réduit avant un désengagement progressif et la clôture de l'opération au 31 octobre 2016.

e) L'opération Chammal

À la suite de la progression du groupe terroriste Daech en Irak et en Syrie, le gouvernement irakien a demandé l'appui de la communauté internationale le 25 juin 2014. Sur le fondement de la résolution 2170 du Conseil de sécurité des Nations unies du 15 août 2014, l'opération « Inherent resolve » a été lancée sous l'égide des États-Unis.

L'opération Chammal, qui en constitue le volet français, poursuit quatre objectifs principaux : arrêter la progression de Daech, affaiblir le groupe terroriste en détruisant ses capacités militaires et en désorganisant ses flux logistiques, appuyer la reconquête des territoires et rétablir la sécurité dans la région. Elle repose sur deux piliers :

une composante aérienne visant à appuyer les troupes irakiennes au sol, à opérer des frappes en Irak comme en Syrie et à mener des missions de renseignement ;

une composante formation consistant à former les soldats des forces spéciales irakiennes (Iraki Counter Terrorism Service) et à conseiller le commandement des forces irakiennes.

L'opération Chammal, qui mobilise plus de 1 000 militaires, a été pensée dès l'origine comme une opération devant s'inscrire dans la longue durée.

II. UNE ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE PARTICULIÈREMENT INTENSE SE TRADUISANT PAR UNE USURE DES MATÉRIELS ET DES PERSONNELS

A. DES MATÉRIELS ÉPROUVÉS

1. Des conditions géographiques et climatiques extrêmes à l'origine d'une usure prématurée des matériels

Les opérations extérieures menées ces dix dernières années sont caractérisées par des conditions climatiques et géographiques extrêmes qui éprouvent durement les matériels de nos forces armées.

Température pouvant atteindre les 50 degrés voire 60 degrés, présence de sables abrasifs - au Mali notamment -, théâtres d'opération particulièrement vastes sont autant de paramètres qui, en participant à leur détérioration, parfois de manière irrémédiable, entament le potentiel de matériels déjà surutilisés.

Trois phénomènes à l'origine d'une usure prématurée des matériels doivent être distingués : la sur-disponibilité, la suractivité et la surintensité.

a) La sur-disponibilité

La sur-disponibilité traduit la nécessité pour les matériels déployés et les systèmes dont ils sont équipés d'être davantage disponibles qu'en métropole.

Ainsi, hors visite périodique, les hélicoptères déployés en opération doivent tous être disponibles. Il en va de même pour les matériels de protection contre les engins explosifs des véhicules de l'avant blindés utilisés sur les théâtres d'opération.

D'une manière générale, les opérations extérieures étant considérées comme prioritaires, la disponibilité des matériels doit satisfaire les besoins même accrus en opérations. La lettre du 1er décembre 2010 du directeur des affaires financières du ministère de la défense au directeur du budget, qui rappelle les modalités de calcul du « surcoût OPEX », note ainsi que la disponibilité des matériels déployés en OPEX atteint 90 %, contre 50 % à 70 % en métropole. Pour autant, comme le montre le tableau ci-dessous, de graves tensions peuvent être constatées sur certains matériels. Cela est particulièrement sensible s'agissant des hélicoptères et des avions de transport tactique, dont les taux de disponibilité par rapport aux exigences des contrats opérationnels apparaissent particulièrement faibles (entre 42 % et 76 %) et, d'une manière générale, significativement inférieurs aux objectifs.

Disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrats opérationnels

(en pourcentage)

 

Réalisation 2013

Réalisation 2014

Prévision PAP 2015

Réalisation 2015

Armée de terre
Char Leclerc

62

82

80

93

Armée de terre
AMX 10 RCR

31

46

45

70

Armée de terre
VAB

40

57

55

74

Armée de terre
VBCI

94

74

80

86

Armée de terre
Pièces de 155 mm

43

53

50

78

Armée de terre
Hélicoptères de manoeuvre

44

45

55

42

Armée de terre
Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance

66

59

75

59

Marine nationale
Porte-avions

32

92

94

90

Marine nationale
SNA

55

69

70

73

Synthèse autres bâtiments de la marine

57

79

78

72

Marine nationale
Composante frégates

48

61

68

58

Marine nationale
Aéronefs embarqués

49

60

66

77

Marine nationale
Hélicoptères (service public et combat)

50

53

55

55

Marine nationale
Patrouille maritime

36

50

53

54

Armée de l'air
Avions de combat

61,8

88,5

90

86

Armée de l'air
Avions de transport tactique

49,7

69

75

68

Armée de l'air
Avions d'appui opérationnel

-

86

87

93

Armée de l'air
Avions à usage gouvernemental

90,8

100

104

100

Armée de l'air
Hélicoptères de manoeuvre et de combat

-

81

86

76

Armée de l'air
Système sol-air moyenne portée

-

-

58

86

Source : rapport annuel de performances 2015

b) La suractivité

La suractivité traduit l'emploi des matériels utilisés en OPEX au-delà du potentiel alloué et financé en loi de finances. Lors de son audition devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 juin 2015, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, a rappelé que « les opérations se déroulent sur des zones aux dimensions très importantes qui mettent sous tension nos moyens de transport aériens avec une surconsommation de leurs potentiels. La zone d'opération au Sahel représente, à elle seule, près de huit fois la superficie de la France, ce qui implique des temps de vol importants pour que nos avions arrivent sur leurs objectifs ; et nécessite deux fois plus de moyens de commandement qu'un autre théâtre. Autre illustration de ces élongations : l'évacuation, par la marine, de nos ressortissants au Yémen il y a quelques semaines, s'est déroulée à 5 000 kilomètres de nos frontières ».

Comme l'a rappelé le général Philippe Adam, major-général de l'armée de l'air, lors de son audition par votre rapporteur spécial, un aéronef est conçu pour effectuer un nombre d'heures de vol déterminé et compris, selon le type d'appareils, entre 5 000 heures et 8 000 heures. Ce nombre doit ensuite être divisé par le nombre d'années d'utilisation pour obtenir une durée de vol annuelle (en moyenne autour de 300 heures par an). Or le nombre d'heures de vol mensuelles des Mirage 2000, dans le cadre de l'opération Chammal par exemple, s'élève à près de 100 heures par mois (soit 1 200 heures par an). Le nombre d'heures réalisées en OPEX sur une année représentait l'utilisation du potentiel de trente Mirages 2000 D.

La surutilisation de ces appareils en OPEX se traduit par une diminution significative de leur « espérance de vie ». C'est pourquoi le ministère de la défense travaille à une optimisation de l'utilisation de ces matériels. En particulier, une gestion rationalisée des parcs reposant sur un système de rotation des avions déployés en OPEX a été mise en place (remplacement des Mirages 2000 par des Rafales par exemple), les appareils de retour en métropole étant ensuite « sous-utilisés » (pour les Mirage 2000 de retour d'OPEX, le volume d'heures de vol mensuelles a été fixé à 50 heures environ). De même, dans le domaine terrestre, il a été prévu une augmentation du taux de rotation des matériels terrestres pour en maîtriser la consommation de potentiel, l'objectif étant de passer d'un taux de rotation de 17 % aujourd'hui à 25 % à terme.

Néanmoins, la mise en oeuvre de telles mesures suppose l'existence de parcs suffisants (nombre total de matériels et surtout nombre d'appareils au standard), ce qui n'est pas toujours le cas, du fait notamment du nombre élevé de « micro-flottes » (cf. infra).

Par ailleurs, dans le cadre de l'opération Chammal, une base aérienne projetable a été établie en Jordanie (base H5). Opérationnelle depuis le 28 novembre 2014, cette structure permet de limiter le nombre d'heures de vol « non-rentables », en particulier celles nécessaires pour accéder au théâtre d'opération, les appareils n'ayant plus à décoller depuis la base 104 d'Al Dhafra à Abou Dhabi ou même de métropole.

c) La surintensité

La surintensité caractérise les conséquences sur les matériels des conditions d'emploi en OPEX plus « agressives » qu'en métropole.

Ainsi que l'a rappelé le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 10 juin 2015, « les conditions d'engagement sont extrêmes pour le personnel comme pour les équipements. Au Nord Mali, du fait des 45° de chaleur, chaque homme consomme chaque jour plus de 12 litres d'eau. Le caractère abrasif des sables du Sahel et du Levant, de la rocaille des massifs du Nord Mali et de la latérite centrafricaine, conjugués aux vents violents, à la chaleur et aux amplitudes de températures de ces théâtres, provoquent également une usure accélérée de nos matériels ».

Ce phénomène de surintensité affecte l'ensemble des matériels déployés en OPEX, qu'il s'agisse des véhicules terrestres, qui connaissent un nombre important de pannes et de casses, ou des aéronefs, en particulier des hélicoptères, dont le sable fin et abrasif du Mali endommage gravement les pales et les moteurs. Dans son courrier du 1er décembre 2010 précité, le directeur des affaires financières du ministère de la défense rappelle ainsi que « le moteur équipant un avion de combat peut vieillir jusqu'à un facteur trois par rapport à une utilisation en métropole ». L'exemple de la dégradation accélérée des « coques radars » sur les avions de combat liée à un ravitaillement plus fréquent en vol a également été mentionné par la direction générale de l'armement.

2. Des besoins en maintien en condition opérationnelle (MCO) accrus

Le maintien en condition opérationnelle (MCO) recouvre pour l'essentiel l'entretien programmé des matériels (EPM) financé sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », qui représente la plus grande partie du MCO, le soutien opérationnel (maintenance courante) et le soutien initial financé par le programme 146 « Équipement des forces ».

La combinaison des phénomènes de suractivité, de sur-disponibilité et de surintensité décrits supra, dont l'ampleur n'a véritablement été mesurée qu'avec le retour des matériels déployés en Afghanistan, nécessitent de régénérer le potentiel des équipements utilisés.

En effet, outre les réparations « quotidiennes », une maintenance est programmée dont les échéances sont fixées en nombre d'années, en kilomètres ou en heures de vol. La consommation accélérée de ce potentiel en OPEX resserre les échéances prévues dans le cadre de l'entretien programmé des matériels.

S'agissant des Mirages 2000 D, une révision doit en principe intervenir tous les cinq ans, correspondant, dans des conditions « normales » d'utilisation, à 1 200 heures de vol. Or, ainsi qu'il a été rappelé plus haut, les Mirages 2000 D déployés en OPEX réalisent actuellement près de 100 heures de vol par mois. Cette surutilisation consomme de manière accélérée le potentiel des appareils et nécessite de diviser les délais par près de cinq entre chaque opération de maintenance.

Il en va de même pour les VAB, dont le nombre de kilomètres effectués en République Centrafricaine dans le cadre de l'opération Sangaris est sept fois supérieur aux niveaux considérés comme standards. Ainsi, la régénération de 600 VAB déployés en Afghanistan devrait s'étaler sur quatre ans pour un coût total estimé à 110 millions d'euros.

Dans le domaine naval, si la notion d'OPEX reste relative, la plupart des matériels ayant vocation à être employés en mer quel que soit le type de mission, ces derniers sont néanmoins également soumis aux phénomènes de suractivité et de sur-disponibilité. Une augmentation durable de l'activité opérationnelle pourrait, à terme, déstabiliser le programme d'entretien de la flotte, dans la mesure où son dimensionnement actuel ne permet la régénération du potentiel des matériels que sur des cycles longs (de trois à dix ans) et non sur des cycles courts (moins de trois ans).

Les conditions de mise en oeuvre du MCO en OPEX sont en outre particulièrement complexes.

Dans un rapport de 2015 sur les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels3(*), nos collègues députés Alain Marty et Marie Récalde identifient trois facteurs de complexité pour la gestion du MCO en OPEX :

- « les distances par rapport à la métropole et la dispersion logistique des théâtres » à l'origine de délais d'acheminement importants auxquels il ne peut être répondu que par la constitution de stocks dont le dimensionnement est difficile à évaluer en amont ;

- « des procédures douanières parfois compliquées », certains matériels ayant pu être bloqués lors du dédouanement ;

- « la qualité des infrastructures », la possibilité d'abriter les matériels et de réguler la température des espaces de stockage revêtant une importance cruciale.

Depuis 2011, le coût de l'EPM lié aux OPEX s'est élevé en moyenne à 201,5 millions d'euros et a été multiplié par plus de trois entre 2012 et 2015.

Le 3.2 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 telle qu'actualisée par la loi du 28 juillet 2015 prévoit un montant de crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels s'établissant à un niveau moyen de 3,5 milliards d'euros courants par an sur la période, intégrant un effort supplémentaire sur la période de 0,5 milliard d'euros, soit 125 millions d'euros par an en moyenne.

Cet effort ne permettra de financer les besoins en entretien programmé du matériel que si le niveau de dépense constaté demeure globalement stable dans les années à venir. Or une telle situation semble improbable compte tenu des caractéristiques des parcs (cf. infra), de la nécessité d'améliorer encore la disponibilité des matériels, en particulier en métropole, et de l'évolution tendancielle de ces dernières années.

Évolution des coûts d'entretien programmé des matériels entre 2008 et 2015

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

EPM

2 963,21

3 079,63

2 685, 95

2 918,75

2 591,46

3 115,75

3 154,65

3 200,02

EPM hors DA

2 920,70

2 996,33

2 579,53

2 697,75

2 504,86

2 912,39

2 950,85

2 907,22

DA OPEX

42,51

83,3

106,42

221

86,6

203,35

203,8

292,8

Source : Alain Marty et Marie Récalde, Les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels, rapport d'information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d'une mission d'information, Assemblée nationale, 9 décembre 2015, d'après des données état-major des armées

Les besoins importants en MCO, résultant en particulier de la forte activité opérationnelle en OPEX, s'ajoutent à des difficultés liées aux caractéristiques des parcs.

Ceux-ci apparaissent en effet vieillissants, comme cela est le cas des véhicules de l'avant blindés (VAB), qui datent des années 1970, ou encore de certains bâtiments de la marine (cf. tableau infra) et appareils de l'armée de l'air.

Âge moyen des principaux types de bâtiments de la flotte en 2016

Unité

Age

Unité

Age

Porte-avions

15

Frégate de surveillance

23

SNA

28

Patrouilleur de haute mer (PHM)

34

Bâtiment de projection et commandement

7,5

Patrouilleur type P400

29

Frégate de défense aérienne (Horizon)

5,5

Patrouilleur de service public

19

Frégate anti-aérienne

26,5

BATRAL

31,5

Frégates anti sous-marines type F70

30

Chasseur de mines (CMT)

29

FREMM

1

Bâtiment de commandement et de ravitaillement

30

Frégate type FLF

18

Bâtiment école

33,5

Source : service de soutien de la flotte

Or le vieillissement des parcs engendre un coût supplémentaire résultant de défaillances et de pannes plus fréquentes. Il se traduit en outre par des difficultés liées à l'impossibilité d'acquérir des pièces de rechange auprès des industriels qui ont produit les matériels, nécessitant la constitution de stocks en amont ou le développement de savoir-faire en interne. Si les deux dernières lois de programmation militaire prévoient l'acquisition de matériels nouveaux, d'une part, ce remplacement doit avoir lieu de manière progressive, ce qui implique de continuer à utiliser, au moins temporairement, les matériels existants et, d'autre part, elles prévoient l'allongement de la durée d'emploi de certains matériels.

Le 1.3.2 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 rappelle ainsi que « nos armées s'appuieront le plus longtemps possible sur les capacités existantes, de façon à permettre la modernisation des équipements dans les secteurs clés où la supériorité technologique est le facteur déterminant du succès. La situation financière du pays ne permettra pendant quelques années qu'une modernisation progressive de certains équipements ». Il note en outre que « la rénovation de certaines de nos capacités, notamment des frégates légères furtives, des avions Mirage 2000 D, de certains appareils de transport aérien ou des moyens blindés permettra par ailleurs de conserver des volumes de forces significatifs ».

S'agissant des Mirages 2000 D, la rénovation à « mi-vie » prévue à compter de 2019, devrait permettre d'étendre leur durée de vie jusqu'en 2030.

Si l'intérêt budgétaire à court terme d'une telle décision semble évident, elle pourrait néanmoins se traduire, à plus long terme, par un surcoût et une moindre opérationnalité des matériels déployés.

Les matériels à disposition de nos armées se caractérisent en outre par une très grande hétérogénéité et la multiplication de « micro-flottes ». Celle-ci résulte de différents facteurs : déploiement progressif des matériels nouveaux, acquisition de petites séries destinées à répondre à des besoins ponctuels ou à des retards de livraison, dimensionnement des acquisitions de matériels ne permettant que de satisfaire les contrats opérationnels fixés dans le livre blanc de la défense de 2013, aujourd'hui largement dépassés.

Ce phénomène est en outre aggravé par la forte activité opérationnelle en OPEX. En effet, les améliorations techniques sont souvent apportées au moment de la maintenance. Les appareils les moins utilisés, dont les besoins en maintenance sont plus faibles, peuvent donc souffrir de retards techniques liés à des « mises à jour » moins régulières. De même, les matériels utilisés en OPEX peuvent faire l'objet d' « urgences opérationnelles », c'est-à-dire d'adaptations aux théâtres sur lesquels ils sont déployés, qui aggravent encore l'hétérogénéité des parcs. Si l'homogénéisation des flottes constitue depuis quelques années une priorité, sa mise en oeuvre apparaît très progressive en raison de la faible rotation des appareils rappelée précédemment ainsi que des délais liés à la formation des personnels recrutés.

3. Des financements consacrés à l'entretien revus à la hausse dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 mais dont le niveau ne laisse aucune marge de manoeuvre

Conformément à l'arbitrage du Conseil de défense du 29 avril 2015, les ressources nouvelles consacrées à l'entretien des équipements ont été fixées à un montant s'élevant à 500 millions d'euros dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019.

Or, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le 10 juin 2015, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, avait alerté sur le fait que « sans moyens financiers supplémentaires pour régénérer ces matériels, et considérant leur âge, le maintien du niveau d'engagement actuel se traduirait à court terme par une diminution rapide de plusieurs parcs, dont les avions de transport tactique et de patrouille maritime, les hélicoptères de manoeuvre et les véhicules blindés », précisant même que « sans moyens financiers supplémentaires pour l'entretien des matériels, nous mettons en danger notre personnel ».

Selon lui, les 500 millions d'euros supplémentaires prévus sur la période 2016-2019 constituent un minimum, « car actuellement, nous consommons plus vite que nous sommes capables de régénérer ». Devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, il a affirmé : « avec 500 millions d'euros, ce sera juste »4(*), précisant ne pas savoir « si les 500 millions d'euros suffiront, car les besoins sont importants ».

De fait le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que « dans le cadre des travaux d'actualisation de la LPM 2014-2019, l'EMA a établi la liste des besoins d'EPM prioritaires à hauteur de 800 millions d'euros permettant de régénérer les matériels afin d'assurer le maintien dans la durée du haut niveau de nos engagements opérationnels en consolidant les capacités opérationnelles les plus fortement sollicitées ».

Au total, la dotation supplémentaire prévue dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 devrait permettre d'assurer un entretien minimum mais elle sera insuffisante pour répondre aux enjeux rappelés par le chef d'état-major des armées.

Objectifs de l'effort supplémentaire en faveur de l'entretien des équipements

Milieu terrestre :

- régénération permettant la remontée du parc en exploitation (ligne) dont + 7 % sur les VAB ;

- disponibilité des matériels engagés en OPEX maintenue au niveau de 2014 ;

- activité maintenue de la FOT à 77 000 hommes.

Milieu aéronautique au profit des 3 armées :

- activité maintenue sur la trajectoire de remontée prévue en LPM, présentée lors des travaux d'actualisation du référentiel 2014 et 2015 (hors effets SOUTEX) ;

- remontée du parc en exploitation (ligne) pour les aéronefs concernés de 5 % à 10 % sur la période 2016-2019 permettant de tenir le niveau d'engagement opérationnel actuel (intensité et sévérité) sans augmentation de l'érosion organique.

Milieu naval :

- diminution du risque d'indisponibilité pour avarie sur segment SNA-PHM-CMT et patrouilleurs.

Source : ministère de la défense

4. Poursuivre l'amélioration de la gestion du MCO
a) Une chaîne de décision réformée et plus efficace

La gestion du MCO revêt une importance cruciale pour garantir la capacité opérationnelle de nos armées.

À la suite de graves difficultés rencontrées au début des années 2000, qui se sont traduites par une très forte dégradation de la disponibilité des matériels, le ministère de la défense a lancé une importante réforme de l'organisation du MCO. Celle-ci s'est traduite par la mise en place d'un pilotage par la performance - décliné en objectifs en termes de disponibilité - grâce à une gouvernance rationalisée et une répartition des compétences et des responsabilités clairement établie.

L'architecture du MCO, qui reposait auparavant sur une logique par armée, s'appuie depuis 2012 sur une répartition des compétences par « milieu » destinée à permettre une gestion « interarmées » des matériels. Trois niveaux peuvent être distingués :

1) la maîtrise d'ouvrage, qui relève de la responsabilité des états-majors de chaque armée ;

2) la maîtrise d'ouvrage déléguée par les états-majors aux trois structures de soutien spécialisées dont ils assurent la tutelle :

- la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD). Placée sous l'autorité du chef d'état-major de l'armée de l'air, la SIMMAD a été créée en 2000. Elle est chargée de gérer le MCO de l'ensemble des matériels aéronautiques, quelle que soit leur armée d'appartenance ;

- la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT). Créée en 2010 sur le modèle de la SIMMAD, la SIMMT est placée sous l'autorité du chef d'état-major de l'armée de terre. Elle est chargée de la gestion du MCO des matériels terrestres. Malgré la vocation interarmée de la SIMMT, dans les faits, 90 % des matériels dont elle assure le MCO sont en service dans l'armée de terre5(*) ;

- le service de soutien de la flotte (SSF) a été créé en 2000 sur le même modèle. Il vise à assurer la gestion du MCO des matériels navals sur une base interarmées. De même que pour la SIMMT, l'essentiel des matériels dont il a la charge sont en service au sein d'une seule armée : la marine.

3) la maîtrise d'oeuvre, qui peut relever d'acteurs étatiques tels que le service industriel de l'aéronautique (SIAé), le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) et le service logistique de la marine (SLM), ou encore d'entreprises privées.

S'agissant plus spécifiquement de l'aéronautique, votre rapporteur spécial a pu mesurer l'intérêt de conserver une structure étatique jouissant d'une certaine autonomie de gestion telle que le SIAé. Si celle-ci ne représente que 20 % du MCO aéronautique, son existence apparaît indispensable pour plusieurs raisons. Tout d'abord, car elle peut être la seule en mesure d'assurer la maintenance de matériels anciens tels que les Transall, pour lesquels les industriels ne produisent plus de pièces de rechange. En outre, elle permet à l'État de conserver une expertise interne, ce qui, dans certains cas, se traduit par une réduction des durées d'immobilisation liée à la maintenance. Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le général de corps d'armée Francis Autran, directeur central de la SIMMT, a également insisté sur l'importance de conserver une maintenance industrielle étatique afin de préserver un niveau suffisant de résilience.

La direction générale de l'armement (DGA) demeure quant à elle chargée du MCO initial. Elle est en outre co-responsable avec l'état-major des armées de la politique générale du MCO.

Si votre rapporteur spécial considère que les réformes apportées à l'architecture du MCO ont permis d'amortir le choc lié à la forte activité opérationnelle des OPEX, des axes d'amélioration pourraient cependant encore être envisagés.

En particulier, il conviendrait de mieux identifier la part du coût du MCO liée aux OPEX. L'atteinte de cet objectif suppose la mise en place d'une comptabilité analytique, permettant de connaître l'ensemble des interventions dont a bénéficié un équipement, leur coût ainsi que leur origine. À cet égard, votre rapporteur spécial considère que l'évolution du système d'information SIMAT (système d'information de la maintenance de l'armée de terre) - dont la mise en oeuvre est pilotée par la direction des affaires financières et l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) et qui devrait permettre à terme la mise en place d'une comptabilité analytique - constitue un exemple intéressant dont il pourrait être envisagé de s'inspirer pour les deux autres milieux.

Par ailleurs, la chaîne logistique pourrait faire l'objet d'améliorations. Ainsi, dans le domaine terrestre, 11 % des parcs de matériels en moyenne étaient en attente d'approvisionnement en 2015.

D'une manière générale, deux axes d'amélioration doivent être poursuivis dans le cadre du projet « supply chain » :

améliorer la connaissance des stocks existants via, en particulier, le développement de systèmes d'information modernisés, permettant une meilleure allocation de la ressource et une plus grande prévisibilité des besoins ;

améliorer la chaîne d'approvisionnement (rationalisation du nombre et de la localisation des entrepôts et amélioration des délais d'acheminement). À la suite de l'étude d'optimisation de la « supply chain » « basse » achevée le 4 novembre 2014, il a été décidé la diminution du nombre de sites d'entreposage, qui passerait de 19 à 10. Par ailleurs, un nouveau réseau d'acheminement logistique devrait voir le jour s'articulant autour d'une plateforme interarmée centrale et sept plateformes interarmées régionales.

 

Recommandation n° 1 : afin d'améliorer la connaissance du coût du MCO, mieux identifier la part de ce coût liée aux OPEX grâce au développement d'une comptabilité analytique.

Recommandation n° 2 : poursuivre les efforts en matière d'amélioration de la chaîne logistique afin de diminuer les coûts et les délais d'approvisionnement.

b) Des liens avec les industriels à repenser

La direction générale de l'armement (DGA) a indiqué à votre rapporteur spécial développer pour les nouveaux programmes une approche globale qualifiée de « soutien logistique intégré ». Les questions liées au soutien lato sensu (performance technique, fiabilité, maintenance, organisation étatique du soutien) sont ainsi intégrées dès le stade de la conception des matériels. Des stratégies de soutien sont aussi élaborées dans le cadre de la démarche « soutien logistique intégré » afin d'assurer la cohérence globale du soutien, des centres industriels de maintenance jusqu'au théâtre de mise en oeuvre. En particulier, comme l'a rappelé la DGA à votre rapporteur spécial « ces stratégies doivent fournir des assurances sur la cohérence entre la performance attendue et le dimensionnement des ressources (flux d'entretien programmé des matériels, rémunérations et charges sociales, effectifs) et l'organisation étatique du soutien et les scénarios d'acquisition des prestations de soutien. Elles visent à comparer, le plus en amont possible, différentes options satisfaisant le besoin opérationnel et minimisant les coûts dans la durée (approche en coût global) en vue de retenir le meilleur compromis en termes de soutenabilité ».

Ces réflexions, qui engagent les états-majors, la DGA, les structures de soutien et les industriels, ont par exemple donné lieu, dans le cadre du lancement du programme Scorpion, qui doit, à terme, aboutir au remplacement des véhicules de l'avant blindé (VAB), au développement de plateformes uniques et polyvalentes, pouvant être adaptées en fonction des besoins, les productions en grande série permettant une diminution du coût de la maintenance.

Un renforcement du rôle des industriels - qui permettrait de dégager nos forces de certaines tâches - pourrait en outre être envisagé.

Le plan d'action hélicoptères constitue, à cet égard, un exemple de partenariat innovant. Lancé en 2014 par le chef d'état-major des armées à partir du constat de la très faible disponibilité de certains aéronefs (en particulier du Tigre), ce plan a été élaboré en partenariat étroit avec Airbus Helicopter. Il vise notamment à la réduction de la charge de maintenance des Tigre et des NH90 ainsi qu'à l'optimisation des opérations de maintenance afin d'espacer les pas de visites des Tigre, des NH90 et des Cougar. Dans le prolongement de ce plan, des contrats « à l'heure de vol » ont été conclus avec les industriels pour le Caracal notamment.

Des contrats dits « globaux », à obligation de résultats, ont également été passés, en particulier dans le domaine terrestre. Cela a notamment été le cas avec le marché de soutien du véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), qui prévoit le transfert intégral aux industriels de certaines prestations telles que la livraison de pièces ou la maintenance complète du parc d'entraînement de Mourmelon. Les forces sont tenues de planifier leurs entraînements en amont. Les véhicules sont mis à leur disposition en début d'exercice et doivent être restitués ensuite à l'industriel qui est chargé d'en assurer la maintenance et de les préparer pour le prochain exercice.

Si de tels contrats présentent d'incontestables atouts tant pour l'État (augmentation du taux de disponibilité, diminution de la charge pesant sur les effectifs, etc.) que pour les industriels (responsabilisation accrue, visibilité à plus long terme, rémunération en fonction de la performance), leur mise en oeuvre nécessite d'importantes précautions.

Il apparaît en particulier indispensable de prévoir en amont toutes les phases de l'exécution du contrat et, en particulier, de préparer la fin de contrat : transferts de technologies et de savoir-faire, production suffisante de pièces de rechange pour la constitution de stocks suffisants, etc.

De même, un travail approfondi d'expertise des coûts devra être systématiquement mené en amont, les logiques des industriels ne correspondant pas toujours aux intérêts de l'État (les entreprises tendant plutôt à privilégier le remplacement de certaines pièces plutôt que leur réparation).

Sous ces réserves, ces types de contrats pourraient permettre une amélioration de la disponibilité des matériels pour un coût contenu. Dans un premier temps, il pourrait être envisagé de limiter la conclusion de ce type de contrats à quelques parcs de matériels seulement, puis, sous réserve d'une analyse des résultats enregistrés, d'envisager leur extension à d'autres matériels.

Recommandation n° 3 : afin d'améliorer la disponibilité des matériels, envisager la possibilité d'avoir recours à de nouvelles formes de contrats actuellement expérimentées pour certains parcs de matériels.

Par ailleurs, il a été indiqué à votre rapporteur spécial l'importance pour l'État de disposer du « droit de reproduire » certaines pièces des matériels qu'il acquiert afin de pouvoir effectuer, en interne et de manière autonome, les réparations nécessaires.

Votre rapporteur spécial a pu constater l'importance pour le ministère de la défense de disposer des « liasses », c'est-à-dire de l'ensemble des plans des aéronefs.

Si l'acquisition de ces liasses a pu être prévue dès le lancement de certains programmes d'armement, cela n'a pas été le cas pour certains appareils comme l'A400M.

Une telle situation est regrettable pour deux raisons : d'une part, elle entre en contradiction avec le principe d'une défense autonome, l'État n'étant pas en mesure de réaliser seul les opérations de maintenance nécessaires, d'autre part, elle peut se traduire par une perte d'efficacité du MCO, les délais de traitement par les industriels des questions posées pouvant s'avérer longs et les solutions préconisées plus coûteuses qu'une solution élaborée en interne.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial estime indispensable de prévoir l'acquisition du « droit de reproduire » lors du lancement des programmes considérés comme les plus stratégiques. Il apparaît en outre nécessaire que le ministère étudie la pertinence d'acquérir les liasses de ces appareils et, en particulier, de l'A400M, sinon dès maintenant, lorsque les ajustements initiaux nécessaires auront été réalisés.

Recommandation n° 4 : Inclure systématiquement l'acquisition du « droit de reproduire » dans les contrats d'acquisition des matériels considérés comme les plus stratégiques. Étudier la pertinence d'acquérir a posteriori les liasses de certains appareils tels que l'A400M.

B. UN COÛT HUMAIN ÉLEVÉ

En 2015, 8 160 militaires ont été déployés en moyenne sur l'ensemble des théâtres d'opérations extérieures. Les opérations Barkhane, Sangaris et Chammal représentaient à elles-seules plus de 6 500 soldats en moyenne annuelle, soit plus de 80 % des effectifs déployés.

Effectifs militaires moyens déployés en 2015 par opération

PAYS/ZONE

OPEX

Effectifs

Kosovo

TRIDENT

2

Bosnie

ASTREE

 

RCI

LICORNE

259

Sahel

EPERVIER

 

SERVAL

 

EUTM MALI

24

BARKHANE

3 791

RCA

BOALI MICOPAX

 

SANGARIS

1 371

EUFOR / EUMAM / EUTM RCA

72

Guinée

TAMARIN

73

Océan Indien

ATALANTE

77

Liban

DAMAN

855

Afghanistan

PAMIR HERACLES

EPIDOTE

180

Levant

CHAMMAL

1 350

AUTRES OPERATIONS

106

TOTAL OPEX

8 160

Source : réponse au questionnaire budgétaire 2017

1. Des personnels très fortement sollicités

Dans un rapport d'octobre 20156(*), le Haut comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM) notait que les effectifs moyens instantanés déployés en OPEX en 2014 s'élevaient à 9 034, soit 4,4 % des effectifs militaires totaux. Mais, ainsi que l'a rappelé Jean-Marc Todeschini, secrétaire d'État auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants et de la mémoire devant le Sénat le 19 octobre 2016, « si nos effectifs en OPEX s'élèvent à environ 10 000 hommes, ce sont plus de 30 000 de nos militaires qui sont déployés ». La durée de projection est en moyenne de quatre à six mois, selon le théâtre d'opération. Si « le temps de présence minimal en métropole entre deux projections effectives en opération extérieure est en principe de huit mois », « cette durée peut être soumise à dérogation sur décision du commandement ». Or le HCECM notait que « le nombre de militaires de l'armée de terre faisant l'objet d'une dérogation aux règles usuelles de désignation pour les déploiements opérationnels, après une forte diminution entre 2009 et 2012, repart à la hausse, passant de 373 en 2012 à 1 098 en 2013 et 1 257 en 2014 ».

Certains pilotes sont ainsi mobilisés deux mois chaque année au titre des OPEX. Les mécaniciens sont, quant à eux, détachés pour des périodes allant de un à trois mois chaque année.

Cette accélération du rythme des projections n'est évidemment pas sans conséquence sur la vie personnelle des militaires.

Il serait par conséquent utile, comme le recommande la Cour des comptes dans son enquête figurant en annexe, « de développer et de suivre des indicateurs comparables entre armées (et entre les services interarmées) afin de mesurer le degré de sujétion opérationnelle des militaires, comme par exemple, le nombre de jours de présence en garnison, sur base ou à quai ».

Personnel des armées déployé en opérations et stationné
hors du territoire métropolitain

 

Effectifs moyens instantanés en OPEX

% des effectifs militaires en OPEX

Effectif
total

2010

9 939

4,3 %

231 422

2011

10 862

4,9 %

223 846

2012

7 771

3,6 %

217 114

2013

9 657

4,6 %

209 783

2014

9 034

4,4 %

203 646

Champ : militaires des forces armées placés sous le contrôle opérationnel du CEMA.

Sources : EMA/CPCO pour les effectifs en OPEX - DRH-MD pour les effectifs.

Nos armées payent également un lourd tribut humain, qu'il s'agisse des blessures pour faits de guerre ou des décès. Ainsi, en 2014, 66 militaires ont été blessés à la suite de faits de guerre en OPEX, soit le nombre le plus élevé depuis 2011.

Nombre de militaires blessés à la suite de faits de guerre en OPEX

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

7

15

5

94

55

91

168

40

24

66

Champ : militaires des forces armées blessés par arme à feu ou engin explosif en opérations.

Source : service de santé des armées

De même, selon le HCECM, entre 2011 et 2014, 85 militaires ont perdu la vie en OPEX.

Aux blessures physiques s'ajoutent en outre de graves traumatismes psychologiques. Dans un rapport de 2011, le HCECM dresse un bilan extrêmement préoccupant des conditions physiques et psychologiques des soldats de retour d'OPEX (cf. encadré infra). Les constats développés par le HCECM en 2011 semblent malheureusement toujours pertinents cinq ans plus tard.

Extraits du rapport de 2011 du Haut Comité d'évaluation de la condition militaire

Quelle que soit la situation rencontrée, les conditions de vie des militaires déployés restent cependant soumises à une certaine forme de rusticité, à l'éloignement, aux difficultés de liaison avec les familles ou aux contraintes que fait peser, sur toute force en opération, la nécessité de se prémunir contre les évolutions imprévisibles du climat sécuritaire local ». « Pour les militaires engagés ou présents sur le terrain, il a noté l'intensité des activités (patrouilles ou sorties quotidiennes, préparation opérationnelle, remise en condition du matériel, renseignement, mais aussi maintien en condition physique, missions de garde ou de permanence etc.). Dans les groupements tactiques interarmes (GTIA) du théâtre afghan, le rythme est particulièrement soutenu. Au plan individuel, le rythme d'activité est rendu d'autant plus lourd que, les moyens humains déployés sur le théâtre étant limités, les mêmes personnels effectuent souvent sans discontinuer les missions tactiques, les escortes de convois logistiques et les missions usuelles de garde, de permanence ou de fonctionnement courant.

Dans la plupart des unités opérationnelles engagées sur les théâtres les plus actifs, la possibilité d'une journée hebdomadaire d'interruption, même partielle, de ce rythme est limitée et aléatoire. Les exigences en matière de disponibilité opérationnelle des matériels sont très élevées, ce qui implique un très fort degré d'engagement des personnels qui en ont la charge. Les militaires de retour d'Afghanistan disent achever leur mandat physiquement éprouvés.

L'intensification des opérations militaires, notamment en Afghanistan, a considérablement renforcé l'exposition des militaires à des situations de violence et de stress extrêmes susceptibles de provoquer, à des degrés divers et à plus ou moins longue échéance, l'apparition et le développement de syndromes post-traumatiques aux conséquences potentiellement sérieuses.

Les états de stress post-traumatiques sont soumis à surveillance épidémiologique dans les armées depuis 2002. Mais les opérations d'Afghanistan ont conduit notamment l'armée de terre à mettre progressivement en place un dispositif permanent de détection et de traitement de ces troubles.

Dans son état actuel, il repose, sur le terrain, sur un trinôme associant des personnels spécialisés du service de santé (un psychiatre est présent en permanence sur le théâtre afghan), des psychologues de l'armée de terre et des moniteurs formés aux techniques de gestion des tensions. Si nécessaire, la cellule d'intervention et de suivi psychologique de l'armée de terre (CISPAT) peut également intervenir. Le dispositif a été complété par la mise en place, dans chaque unité de l'armée de terre, de référents, cadres volontaires formés à la détection des personnes fragilisées et des premiers signes cliniques qu'elles pourraient présenter.

L'estimation quantitative du phénomène est rendue délicate, pour l'instant, par les difficultés liées à la définition précise de l'affection et par la durée de la période durant laquelle elle peut potentiellement survenir (parfois plusieurs années après les faits).

Les conditions extrêmes auxquelles sont soumis les militaires français posent en outre la question de l'attractivité de certains métiers et de la capacité de notre armée à continuer d'attirer, voire de « fidéliser » ses personnels.

Au cours des auditions réalisées par votre rapporteur spécial, il a ainsi été indiqué que certains personnels, à l'instar des maintenanciers de l'armée de l'air, très fortement sollicités, pouvaient être tentés par une reconversion dans le secteur privé, leur permettant une vie personnelle plus stable. Il s'agit par conséquent d'un défi auquel le ministère de la défense devra apporter rapidement une réponse afin d'éviter une « fuite » de ses compétences vers le secteur privé.

2. Des conséquences négatives sur la préparation opérationnelle et l'entraînement des troupes

Niveau de réalisation des activités et de l'entraînement

 

2013

2014

2015

2015

2015

2017

Normes annuelles

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2015

Prévision actualisée PAP 2016

Réalisation

Cible PAP 2015

Jours d'activités par homme Terre «JPO»

-120

84

83

64

64

84

90

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre

157

156

156

156

146

164

180

Heures de vol par pilote de chasse Air

157

153

150

150

154

157

180

Heures de vol par pilote de transport Air

276

235

260

260

239

320

400

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Air

191

174

170

170

159

200

200

Jours de mer par bâtiment Marine

90 (97)

83 (92)

86 (94)

86 (94)

91 (104)

96 (106)

100 (110)

Heures de vol par pilote de chasse Marine

154 (207)

136 (194)

150 (180)

161 (193)

193 (236)

165 (205)

180 (220)

Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine

187

218

180

186

218

220

220

Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine

409

360

288

282

336

350

350

Sources : rapport annuel de performances 2015

L'entraînement de nos armées souffre de la conjonction de deux phénomènes : d'une part, une accélération du rythme de déploiement des troupes, qui s'effectue au détriment de leur préparation, et d'autre part, un transfert de l'indisponibilité des matériels vers la métropole, qui ne leur permet pas de s'entraîner dans de bonnes conditions.

D'une manière générale, comme le montre le tableau supra, la préparation et l'entraînement de nos forces apparaissent très en deçà des normes annuelles.

S'agissant de l'armée de terre, le rapport annuel de performances 2015 note que le nombre de journées de préparation opérationnelles (mises en condition avant projection, préparation opérationnelle générique et formation individuelle) a chuté de 24 % passant de 84 jours à 64 jours en un an. Cette situation se traduit par « une usure du personnel de l'armée de terre qui vit sur un capital opérationnel qu'elle peine à régénérer ». Le rapport annuel de performances rappelle que si « la remontée des effectifs de la FOT [force opérationnelle terrestre] devrait redonner des marges de manoeuvre permettant une reprise progressive de la préparation opérationnelle interarmes fin 2016. Cette remontée sera toutefois conditionnée par le volume des forces maintenues sur l'opération Sentinelle ».

Par ailleurs, si la disponibilité moyenne des matériels apparaît satisfaisante (cf. supra), celle-ci masque des disparités importantes entre matériels utilisés en OPEX, qui sont considérées comme prioritaires, et ceux destinés à la métropole. En effet, la surutilisation des matériels a d'importantes conséquences alors que « la production de matériels régénérés reste insuffisante car une partie des personnels de maintenance est engagée » au titre de l'opération Sentinelle.

S'agissant de la marine, le rapport annuel de performances note que « la génération de pilotes opérationnels est pénalisée par l'emploi des pilotes instructeurs dans des missions opérationnelles et les tensions sur la dotation et la disponibilité de certaines flottes d'hélicoptères ». La disponibilité des matériels navals peut également s'avérer inférieure aux objectifs, notamment en ce qui concerne les plus anciens d'entre eux.

S'agissant de l'armée de l'air, il rappelle que « l'intensité des engagements actuels, en accélérant le vieillissement des appareils, pourrait, en l'état, compromettre la disponibilité technique nécessaire à cette remontée d'activité. Enfin, l'activité aérienne est en grande partie réalisée en opérations pour la chasse comme pour le transport, obérant l'activité de préparation opérationnelle en métropole ». Il note en outre que, si le nombre d'heures de vol effectuées par les pilotes d'hélicoptère de l'armée de terre est resté stable par rapport à 2014, leur répartition se fait au détriment des pilotes plus jeunes « qui peinent à faire leurs heures ».

III. UN SURCROÎT DE DÉPENSES DONT UNE PARTIE SEULEMENT EST PRISE EN COMPTE DANS LE « SURCOÛT OPEX »

A. UNE DÉFINITION FIXÉE PAR UNE INSTRUCTION DE 1984 PRÉCISÉE EN 2010

Le « surcoût OPEX » ne représente pas l'intégralité du coût des opérations, mais les dépenses supplémentaires liées aux OPEX. L'instruction relative au suivi des dépenses supplémentaires entraînées par les opérations extérieures du 25 mai 1984 rappelle que trois éléments doivent être distingués :

« - les coûts qui correspondaient à l'activité et au soutien des éléments de force s'ils étaient dans leur stationnement d'origine ;

- les dépenses supplémentaires entraînées par leur engagement à l'extérieur ;

- les économies induites au lieu de stationnement normal du fait même de l'engament à l'extérieur et celles réalisées délibérément, sur décision de chaque état-major ou direction, par une diminution des dépenses ou consommations normalement prévues pour les forces (par exemple suppression d'exercices ou réduction du potentiel d'activité) en vue de contenir le mieux possible l'évolution des dépenses budgétaires ».

Les dépenses relatives au « surcoût OPEX » sont retracées, au sein du budget général, sur le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX, ainsi que sur les BOP organiques pour ce qui concerne les dépenses dites « ex-post », c'est-à-dire celles qui ne peuvent être constatées qu'a posteriori.

En 2015, le « surcoût OPEX » total s'est élevé à 1 116,5 millions d'euros, dont 293 millions d'euros de dépenses de personnel, 815,6 millions de dépenses hors titre 2 et 7,9 millions de pertes de recettes.

L'essentiel de ce surcoût était porté par les trois opérations majeures : Barkhane (563,6 millions d'euros), Sangaris (149,3 millions d'euros) et Chammal (219,7 millions d'euros).

Répartition du « surcoût OPEX » 2015 par opération et par nature

(en millions d'euros)

Zone

Théâtre

Opération

Titres 2 et 3

Titre 6

Total*

Rému.

Alim.

Fonct.

Sous Total

Europe

Kosovo

TRIDENT

/

/

0,2

0,2

2,6

2,8

Bosnie

ASTREE

/

/

/

/

0,2

0,2

Afrique

RCI

CORYMBE

9,4

0,8

9,1

19,3

/

19,3

SAHEL

BARKHANE

135,7

7,9

426,0

572,6

/

563,6

EUTM MALI

0,8

/

0,8

1,6

0,2

1,8

RCA

SANGARIS

49,1

0,8

99,4

149,3

/

149,3

 

EUMAM RCA

2,6

/

2,1

4,7

0,8

5,5

Guinée

TAMARIN

2,6

0,1

12,6

15,3

/

15,3

Océan Indien

ATALANTE

2,7

0,1

1,2

4,0

0,1

4,1

Asie

Liban

DAMAN

31,4

2,2

20,0

53,6

/

53,6

 

Afghanistan

PAMIR HERACLES

6,5

0,5

25,6

32,6

21,0

53,6

 

Levant

CHAMMAL

48,3

2,6

168,8

219,7

/

219,7

Autres opérations

3,9

0,4

5,6

9,9

0,9

10,8

Total

293,0

15,4

774,4

1 082,8

25,8

1 108,6

* Hors pertes de recettes du service de santé des armées

Source : réponse au questionnaire budgétaire 2017

1. Le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX

Le budget opérationnel retraçant une partie de la dépense liée au « surcoût OPEX », dit « BOP OPEX », a été créé en 2006, à la suite de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)7(*). Il comprend deux éléments distincts :

le BOP 0212-0093 OPEX-MISSINT, qui retrace les dépenses de personnel (titre 2). Celles-ci sont constituées de l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE), de l'éventuel supplément (SISSE) versé aux militaires ayant des enfants à charge (cf. encadré infra), et des salaires et charges sociales du personnel civil de recrutement local ;

le BOP 0178-0062 OPEX-MISSINT, qui retrace les dépenses de fonctionnement (fonctionnement courant des unités, transport stratégique et carburant routier délivré sur les théâtres) et les dépenses d'intervention (contributions aux budgets opérations de l'OTAN ainsi qu'au financement des opérations militaires de l'Union européenne).

L'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE)

Instaurée par le décret 97-901 du 1er octobre 1997, l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE) est versée à tout militaire envoyé en OPEX sans condition de durée minimale de présence sur le théâtre d'opération.

Elle est égale à 1,5 fois la solde de base. Elle peut être complétée d'un supplément (SISSE) par enfant. Le montant du SISSE équivaut à 30 points d'indice par enfant de moins de dix ans, 40 points d'indice par enfant de dix à quinze ans, 50 points d'indice par enfant de plus de quinze ans.

Évolution de l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger depuis 2008

Source : ministère de la défense, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. Les dépenses ex-post

Les dépenses dites « ex-post » correspondent aux dépenses qui, compte tenu de leur nature, ne peuvent pas être imputées directement sur le BOP OPEX. Elles comprennent les éléments suivants : entretien programmé du matériel (EPM) et du personnel (EPP), équipement d'accompagnement (EAC), carburant et munitions.

En 2015, ces dépenses représentaient environ un tiers du total du « surcoût OPEX » (374 millions d'euros sur un montant total s'élevant à 1,1 milliard d'euros).

Répartition des dépenses ex-post

 

Maintien en condition opérationnelle/Entretien programmé des matériels

Entretien programmé des personnels

Équipement d'accompagnement

Munitions

Carburant

Total

2013

203

29

7

22

65

326

2014

204

33

15

8

26

286

2015

233

40

21

62

18

374

Source : ministère de la défense, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

La méthodologie du calcul du montant des dépenses « ex-post » a tout d'abord été fixée par l'instruction de 1984 précitée. Cette instruction, devenue obsolète, a été remplacée par la lettre n° 1002571/DEF/SGA/DAF/SPB/SPB3 relative aux dépenses supplémentaires liées aux OPEX du 1er décembre 2010 adressée par le directeur des affaires financières du ministère de la défense au directeur du budget. Les définitions rappelées infra sont principalement issues de ce document et de ses annexes.

a) Le carburant

Le surcoût lié au carburant prend en compte le « sur-volume » et le différentiel de prix du carburant sur le théâtre d'opération par rapport à la métropole.

Pour les aéronefs, le montant du surcoût correspond ainsi au volume consommé en OPEX multiplié par la différence des tarifs entre la France et les théâtres d'opération. Pour les combustibles de navigation, il correspond à la consommation de combustible approvisionné en zone OPEX multiplié par le différentiel des tarifs entre la France métropolitaine et les zones OPEX.

S'agissant des carburants destinés aux matériels terrestres, la lettre de 2010 prévoit que les dépenses d'achats sur les théâtres sont directement imputées sur le BOP OPEX.

b) Les munitions

Les munitions, leurres et missiles ne sont comptabilisés dans le « surcoût OPEX » que lorsqu'ils sont tirés ou détruits sur les théâtres d'opération. Leur coût est calculé à partir des comptes rendus des théâtres et des valeurs d'inventaire.

Les munitions font l'objet d'une problématique spécifique liée à l'épuisement des stocks.

S'agissant des missiles par exemple, les programmes signés intègrent un nombre déterminé d'unités à produire ainsi qu'un calendrier de livraison pour l'ensemble du programme. L'armée doit ensuite vivre sur ses stocks ou lancer un nouveau programme. Or comme l'a rappelé le général Philippe Adam, major-général de l'armée de l'air, lors de son audition par votre rapporteur spécial, l'utilisation des munitions fait l'objet « d'à-coups ». Ainsi, au lendemain des attentats du 13 novembre 2015 et la décision d'intensifier les frappes, le nombre de bombes utilisées est passé d'une cinquantaine par mois à plus d'une centaine. Or des délais importants sont nécessaires pour relancer une chaîne de production. Pour certains missiles, ce délai peut atteindre 48 mois. Selon les termes du ministère de la défense, le risque est donc bien celui « d'une rupture de stock de munitions ». Afin d'éviter une telle situation, qui se traduirait par une perte temporaire de capacité inacceptable, il conviendrait, d'une part, de mieux prendre en compte ces effets de latence dès le lancement des programmes d'acquisition de munitions et, d'autre part, de respecter les calendriers de commande afin de garantir un approvisionnement continu.

Recommandation n° 5 : afin de limiter les risques de rupture de stock, mieux prendre en compte les effets de latence dès le lancement des programmes d'acquisition de munitions et respecter les calendriers de lancement de nouveaux programmes afin de garantir un approvisionnement continu.

c) L'équipement d'accompagnement (EAC) et l'entretien programmé du personnel (EPP)

Les dépenses en équipement d'accompagnement (EAC) correspondent aux achats de petits équipements.

L'entretien programmé du personnel (EPP) correspond « aux opérations programmées d'acquisition d'effets ou de matériels destinés au soutien de l'homme », en particulier :

- les effets d'habillement et de protection (combinaisons, etc.) ;

- les matériels de soutien opérationnel (climatiseurs, tentes, etc.) ;

- les matériels de couchage et d'ameublement en campagne ;

- les matériels de restauration collective et d'entretien ;

- les effets d'habillement du combattant (paquetage de combat, gilets, casques, etc.).

Le surcoût lié aux dépenses d'EPP comprend l'accélération de l'usure et l'achat de matériels spécifiques de soutien de l'homme. En revanche, la lettre de 2010 prévoit qu'il ne peut pas y avoir d'achats locaux d'EPP sur les théâtres.

d) L'entretien programmé du matériel (EPM)

Les modalités de calcul du surcoût lié à l'entretien programmé du matériel (EPM) en OPEX dépendent du domaine (terrestre, naval et aéronautique) concerné.

Ce surcoût résulte des phénomènes de sur-disponibilité, suractivité et surintensité décrits précédemment.

(1) Domaine terrestre

Le calcul du surcoût unitaire lié à l'entretien programmé du matériel pour le domaine terrestre s'effectue par famille de matériel (matériels roues, matériels blindés, système d'information et de communication, armement petit calibre, etc.). Il consiste à soustraire d'un coût unitaire en OPEX un coût unitaire en métropole. Le surcoût total est obtenu en faisant le produit du surcoût unitaire par le nombre de matériels projetés.

Les coûts unitaires, qui ne constituent que des ordres de grandeurs établis à partir de moyennes, doivent faire l'objet d'une réévaluation régulière.

(2) Domaine naval

Le calcul du surcoût en OPEX de l'entretien programmé du matériel dans le domaine naval repose sur la détermination d'un « taux de surcoût ».

Taux de surcoût de l'entretien programmé du matériel dans le domaine naval

Le taux de surcoût de l'EPM dans le domaine naval correspond à la somme des taux de surcoûts liés au surcroît d'activité en volume et en intensité et à l'augmentation du taux de disponibilité.

Le taux d'accroissement de l'activité en volume correspond à la différence entre le nombre d'heures de mer réalisées (Hdmr) et le nombre d'heures de mer prévues dans le potentiel annuel théorique (Hdmp) rapportée au nombre d'heures de mer prévues dans le potentiel annuel théorique (Hdmp), soit : (Hdmr - Hdmp) / Hdmp.

Le taux d'accroissement de l'activité en intensité correspond à la différence entre le nombre d'heures de mer réalisées par jour comptabilisé d'OPEX (Hdm/j d'opex) et le nombre d'heures de mer réalisées par jour du potentiel annuel (Hdm/j potentiel) rapportée au nombre d'heures de mer réalisées par jour du potentiel annuel (Hdm/j potentiel), soit : (Hdm/j d'opex - Hdm/j potentiel) /(Hdm/j potentiel).

Enfin, le taux d'accroissement du taux de disponibilité correspond à la différence entre la disponibilité technique du bâtiment en OPEX (DT opex) et la disponibilité technique moyenne du bâtiment du même type en métropole (DT métro) rapportée à la disponibilité technique moyenne du bâtiment du même type en métropole (DT métro), soit (DT opex - DT métro) / DT métro.

Au total, le « surcoût OPEX » de l'entretien programmé du matériel dans le domaine naval correspond au coût horaire d'entretien du bâtiment, rapporté à l'heure de mer, lissé sur cinq ans multiplié par le nombre d'heures de mer réalisées en OPEX multiplié par le taux de surcoût.

(3) Domaine aéronautique

Dans le domaine aéronautique, le surcoût en entretien programmé du matériel lié aux OPEX est également calculé à partir de la combinaison des trois facteurs rappelés précédemment.

Il prend en compte le nombre d'heures de vol recensées en OPEX ainsi que le coût du MCO à l'heure de vol, l'utilisation des équipements « bons de guerre » (matériels principalement utilisés sur les théâtres extérieurs tels que les lance-missile, certains missiles, etc., qui, une fois montés sur les aéronefs, consomment leur potentiel et engendrent un surcoût), ainsi que les anticipations de visites périodiques de flottes déployées en OPEX.

3. Les moindres recettes du service de santé des armées (SSA)

La participation des personnels du service de santé des armées (SSA) se traduit par une diminution des recettes liées à son activité hospitalière réalisée en métropole.

Or ces recettes sont prises en compte dans l'équilibre budgétaire du ministère de la défense. Si les montants en jeu ont longtemps été négligeables et n'ont donc pas été compensés, depuis 2014, compte tenu du niveau d'engagement des équipes et des tensions budgétaires rencontrées par le ministère, ces moindres recettes ont été incluses dans le « surcoût OPEX » à hauteur de 8,5 millions d'euros en 2014 et de 7,9 millions d'euros en 2015.

Cette prise en compte des moindres recettes du SSA dans le « surcoût OPEX » n'est pas prévu par la lettre de 2010 précitée. Afin de sécuriser cette compensation, votre rapporteur spécial considère qu'il conviendrait d'actualiser la lettre de 2010 en les incluant dans le calcul du « surcoût OPEX ».

B. UN MONTANT QUI NE PREND EN COMPTE QU'UNE PARTIE DU TOTAL DES SURCOÛTS

1. Une définition partielle qui exclut certains surcoûts directs et indirects

La lettre de 2010 précitée fait état de dépenses supplémentaires entrant dans le coût global des OPEX mais qui ne sont pas incluses dans le calcul du « surcoût OPEX ».

Ainsi, les achats d'équipements effectués en urgence opérationnelle (tels que les matériels spécifiques de lutte contre les engins explosifs improvisés en Afghanistan) ne sont pas couverts par le mécanisme OPEX bien que ceux-ci soient en principe éligibles au « surcoût OPEX ». Il conviendrait par conséquent de remédier à cette situation, en conformité avec les modalités de calcul définies par la lettre du 1er décembre 2010.

Recommandation n° 6 : Inclure dans le « surcoût OPEX » les dépenses liées à l'achat d'équipement en urgence opérationnelle, en conformité avec les modalités de calcul définies par la lettre du 1er décembre 2010.

Diverses dépenses supplémentaires liées aux dispositifs d'action sociale ouverts par la participation d'un militaire en OPEX ou encore aux bonifications de droit à pension au profit des militaires participant à une OPEX ne sont pas prises en compte dans le « surcoût OPEX ». Il en va de même pour les dépenses de contentieux juridiques consécutifs aux OPEX ou encore les dépenses d'actions civilo-militaires.

D'autres surcoûts indirects non pris en compte dans le calcul du « surcoût OPEX » peuvent également être cités tels que le nécessaire rattrapage de préparation opérationnelle lié à la préemption par les OPEX du potentiel et de l'activité ou encore la nécessité de recourir à des affrètements pour effectuer des transports vers les territoires ultramarins, rendus nécessaires par la faible disponibilité des aéronefs de transport qui ne permet pas de couvrir à la fois ces besoins intérieurs et les besoins OPEX.

2. Une usure accélérée du capital du ministère de la défense qui n'est pas compensé

Si les surcoûts présentés précédemment représentent des montants non-négligeables et pourraient faire l'objet d'une meilleure prise en compte dans le calcul du surcoût total lié aux OPEX, comme le suggère la Cour des comptes dans son enquête figurant en annexe, il est en revanche plus préoccupant que l'usure accélérée du capital de nos armées résultant de la forte activité opérationnelle liée aux OPEX ne soit pas compensé au ministère de la défense.

Cette situation revient, ainsi qu'il l'a été indiqué à votre rapporteur spécial par la plupart des personnes entendues, à « hypothéquer » l'avenir.

La compensation de ces coûts induits pour le ministère de la défense suppose en premier lieu d'en chiffrer le montant et d'en identifier les contours. Ainsi, les pertes, destructions et cessions gratuites de matériels aux armées étrangères engagées au sein des théâtres d'opération, qui ne sont pas comptabilisées dans le « surcoût OPEX », font l'objet d'une dépréciation en principe retracée dans le compte général de l'État, conformément à la norme comptable de l'État n° 6 (cf. encadré infra).

La norme comptable de l'État n° 6 « Immobilisations corporelles »

Le matériel militaire est constitué des matériels militaires, détenus et contrôlés par l'État dans ses différentes composantes (air, terre, mer, gendarmerie), à l'exception de ceux retirés du service actif et classés en autres immobilisations corporelles.

La dépréciation d'un actif est la constatation que sa valeur actuelle est devenue notablement inférieure à sa valeur nette comptable qui ne correspond plus au potentiel de service résiduel attendu par l'État dans le cas où l'actif continue d'être utilisé.

Une dépréciation est comptabilisée lorsqu'il y a une dégradation significative de l'état physique de l'actif, liée à des circonstances exceptionnelles (par exemple, attentats, inondations, incendies, etc.), qui empêche son utilisation normale. Une dépréciation est également comptabilisée en cas d'obsolescence technique avérée résultant d'un événement compromettant à court terme son utilisation normale.

Le compte général de l'État ne distingue cependant pas les dépréciations liées à ces événements des autres facteurs de dépréciation. Dans sa réponse au questionnaire budgétaire 2016 de votre rapporteur spécial, le ministère de la défense indique ainsi que « la décision d'enregistrer une dotation pour dépréciation sur un matériel militaire trouve son origine dans l'indisponibilité du matériel, quelle qu'en soit la cause, et l'importance des travaux de réparations à réaliser pour permettre son utilisation normale. En tout état de cause, l'indisponibilité des matériels militaires relevant du SSF n'a pas pour origine leur engagement en OPEX. Pour les matériels militaires relevant de la SIMMT et de la SIMMAD, les systèmes d'information de logistique ne retracent pas la cause de l'indisponibilité des matériels faisant l'objet de dépréciation. En conséquence, il n'est pas possible de déterminer à ce jour la part des dépréciations imputable à l'engagement des matériels en OPEX ». Votre rapporteur spécial considère que la position du ministère n'est pas satisfaisante compte tenu de l'hétérogénéité des motifs d'indisponibilité (dépréciation liée à une dégradation « normale » des matériels, utilisation en OPEX, etc.).

Il conviendrait par conséquent d'envisager une évolution des systèmes d'information logistiques afin de retracer, au sein du compte général de l'État, la part des dépréciations du ministère de la défense liées aux OPEX.

Recommandation n° 7 : Identifier, au sein du compte général de l'État, la part de la dépréciation du capital du ministère de la défense imputable aux OPEX.

Surtout, ni l'usure du capital, résultant d'un engagement en OPEX supérieur aux contrats opérationnels, ni le décalage des programmes d'armement lié à l'anticipation des livraisons rendues nécessaires compte tenu de cette usure, ne sont pris en compte dans ce surcoût.

Or force est de constater que le niveau d'engagement actuel de nos armées n'est pas compatible avec le calendrier de livraison des matériels tel que prévu dans le livre blanc de la défense de 2013 et la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019.

L'actualisation de la loi de programmation militaire a prévu un effort supplémentaire sur certaines capacités critiques notamment la composante « hélicoptères » (7 Tigres et 6 NH90 supplémentaires), la capacité de projection aérienne tactique (par l'achat de C-130 notamment) ou encore le renseignement (acquisition d'un troisième satellite MUSIS). En outre, la commande de trois avions MRTT prévue initialement au-delà de la loi de programmation militaire sera anticipée en 2018, leur livraison devant intervenir en 2024 et 2025.

Le coût total de cet effort supplémentaire s'élève à 1,5 milliard d'euros sur la période 2016-2019, financé à hauteur de 500 millions par des ouvertures de crédits et d'un milliard d'euros par le redéploiement d'économies liées à des prévisions plus favorables quant à l'évolution des indices économiques (prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, taux de change).

Selon les indications communiquées par le ministère de la défense à votre rapporteur spécial, le coût d'acquisition des matériels sur la période 2016-2019 et leur calendrier de commande et de livraison, donné par paquet de programmes, serait le suivant :


· Paquet frégates (FREMM, FTI et RMV FLF) - environ 150 millions d'euros

- L'objectif est de disposer à terme de 15 frégates de 1er rang. La commande des premières Frégates de Taille Intermédiaire (FTI) est anticipée sur la période, avec une livraison de la 1re FTI prévue en 2023.


· Paquet hélicoptères (TIGRE et NH90) - environ 485 millions d'euros

- 7 hélicoptères HAD supplémentaires seront commandés à court terme et livrés sur 2017-2019.

- Par ailleurs des roquettes de précision métrique seront commandées en 2019. Elles seront livrées et intégrées au-delà de 2019.

- 6 NH90 TTH supplémentaires seront commandés à court terme pour une livraison se déroulant de 2017 à 2019.


· Paquet transport tactique (C130 et armement associé, MRTT) - environ 370 millions d'euros

- La commande de missiles destinés à équiper certains C130, ainsi que leur intégration sur avion sont prévues en début de période, pour une livraison avant fin 2019.

- La commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM sera anticipée en 2018. De même, leur livraison est anticipée en 2024 et 2025.


· Paquet renseignement (MALE, MUSIS) - environ 125 millions d'euros

- La commande et la livraison d'une capacité charge utile ROEM sur drone REAPER sont prévues sur la période.

- La commande du 3e satellite MUSIS est prévue en 2015 ; la livraison interviendra postérieurement à la LPM 2014-2019.


· Paquet mesures diverses - environ 275 millions d'euros

- 25 PDL NG supplémentaires seront commandés sur 2017-2018 ; leur livraison interviendra postérieurement à la LPM 2014-2019.

- Une première capacité de simulation et d'entraînement CERBERE sera commandée en début de période ; sa livraison interviendra à compter de 2019.

- La commande et la livraison du 4e lot OPEX Rafale, prévues post LPM, sont anticipées sur la LPM.

- La LPM 2014-2019 prévoit l'acquisition ou l'affrètement de 8 BSAH, dont 2 militaires acquis en patrimonial au titre du programme d'armement. La commande de ces derniers est prévue en 2015. Dans le cadre de l'actualisation de la LPM, il est proposé l'acquisition patrimoniale de 4 BSAH militaires d'ici 2019. Le complément de la cible fera l'objet d'un affrètement.

- Un 4e B2M sera commandé en début de période avec une livraison prévue avant la fin de la période.

- La composante VBL fera l'objet d'un effort de régénération dont le flux commencera dès le début de la période.

Source : ministère de la défense

En 2015, les dépenses d'équipement se sont ainsi élevées à 16,449 milliards d'euros, soit une augmentation de 0,7 milliard d'euros par rapport à l'année précédente. Ce montant est toutefois inférieur au montant prévu dans le cadre de l'actualisation de la LPM (16,638 milliards d'euros) et au montant inscrit en loi de finances (16,661 millions d'euros).

Par ailleurs, si l'effort prévu dans la LPM apparaît bienvenu, il ne devrait cependant pas être suffisant pour répondre aux besoins importants et en augmentation de nos forces comme l'ont rappelé la plupart des personnes entendues par votre rapporteur spécial.

Il fait par conséquent sienne la recommandation de la Cour des comptes consistant à « évaluer, avant la prochaine loi de programmation militaire, les moyens et les conditions d'une restauration d'un niveau de préparation opérationnelle suffisant, pour ne pas obérer les capacités futures des forces françaises ».

Recommandation n° 8 : à défaut d'une actualisation à court terme de l'actuelle loi de programmation militaire, prévoir dans la future LPM la fixation de plafonds de crédits prenant en compte la réalité des engagements de nos armées en OPEX.

C. UNE DÉFINITION FAISANT NÉANMOINS DÉSORMAIS L'OBJET D'UN CERTAIN CONSENSUS

Si la lettre de 2010 précitée n'a fait l'objet d'aucun accord formel de la part du ministère du budget et n'a pas été transcrite en droit sous la forme, par exemple, d'une circulaire, son contenu semble désormais faire l'objet d'un consensus.

Le ministère de la défense comme le ministère du budget ont ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que les modalités de calcul définies dans cette lettre ne sont plus remises en cause.

La procédure de détermination du montant du « surcoût OPEX » est la suivante. En décembre de l'année n-1, les trois armées évaluent leurs besoins au titre de l'année n incluant le « reliquat » de l'année n-1 (entretien programmé du matériel, carburant, munitions, etc.).

Courant juin-juillet de l'année n, chaque armée présente à l'état-major des armées (EMA) un montant actualisé de ses besoins à mi-gestion.

À ce stade, l'état-major des armées peut demander aux états-majors de chaque armée de corriger les montants qui lui sont présentés. Dans les faits, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que ces modifications n'avaient lieu qu'à la marge et sur des montants généralement faibles. L'état-major des armées présente ensuite le montant agrégé de ce surcoût à la direction des affaires financières (DAF) qui le transmet au ministère du budget.

Depuis l'opération Harmattan de 2011 et la fiabilisation des procédures internes au ministère de la défense, le ministère du budget ne questionne plus le montant du « surcoût OPEX » présenté par la direction des affaires financières du ministère de la défense. Le montant ainsi validé par le ministère du budget sert de base à un décret d'avance destiné à prendre en charge la partie du « surcoût OPEX » non couverte par la provision inscrite en loi de finances.

Enfin, en début d'année n+1, un bilan définitif est réalisé sur le montant du « surcoût OPEX » constaté au titre de l'année n.

Procédure de détermination du montant du « surcoût OPEX »

Source : commission des finances du Sénat

Au total, votre rapporteur spécial considère que le contenu de lettre pourrait être encore précisé, notamment en prévoyant une harmonisation des modalités de calcul du surcoût lié au MCO pour l'ensemble des matériels (la compensation de l'usure prématurée n'est ainsi tolérée par le ministère du budget que pour les seuls véhicules de l'avant blindés, sans que cette exception n'ait réellement fait l'objet d'une explication), et son formalisme accru.

Dans son enquête figurant en annexe, la Cour des comptes suggère de la même manière de « procéder à une revue des dépenses devant être considérées comme supplémentaires et imputables à l'emploi des forces en OPEX, ainsi que des méthodes de calcul afférentes ».

Recommandation n° 9 : formaliser la lettre de 2010 relative au calcul du « surcoût OPEX » sous la forme d'une circulaire et y apporter les actualisations nécessaires.

IV. UN MONTANT DU « SURCOÛT OPEX » INSCRIT CHAQUE ANNÉE EN LOI DE FINANCES VOLONTAIREMENT SOUS-ÉVALUÉ

A. LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNÉES 2014 À 2019 : UN INSTRUMENT INADAPTÉ DANS UN CONTEXTE INSTABLE

1. Une prévision qui reposait sur l'hypothèse d'un retour à trois théâtres d'opération

Les contrats opérationnels fixés dans le livre blanc pour la défense et la sécurité nationale de 2013 reposaient sur l'hypothèse d'un retour à deux voire trois théâtres d'opération dont un pour lequel la France serait contributeur majeur, en lien avec le désengagement des troupes françaises d'Afghanistan.

Le contrat opérationnel des armées fixé dans le livre blanc
sur la défense et la sécurité nationale de 2013

Le contrat opérationnel des armées [...] décrit les forces dont disposent le pays et le chef des armées pour mettre en oeuvre les missions qui sont assignées aux armées. L'efficacité des armées repose alors sur trois conditions. [...]

Les armées devront remplir des missions non permanentes d'intervention à l'extérieur de nos frontières. À ce titre, elles pourront d'abord être engagées simultanément et dans la durée dans plusieurs opérations de gestion de crise. Elles devront pouvoir mener ce type d'opérations dans la durée sur deux ou trois théâtres distincts dont un en tant que contributeur majeur.

Le total des forces engagées à ce titre sur l'ensemble des théâtres sera constitué, avec les moyens de commandement et de soutien associés :

- de forces spéciales et d'un soutien nécessaire à l'accomplissement des missions envisagées ;

- de l'équivalent d'une brigade interarmes représentant 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres, équipés principalement avec des engins blindés à roues, des chars médians, des moyens d'appui feu et d'organisation du terrain, des hélicoptères d'attaque et de manoeuvre ;

- d'une frégate, d'un groupe bâtiment de projection et de commandement et d'un sous-marin nucléaire d'attaque en fonction des circonstances ;

- d'une douzaine d'avions de chasse, répartis sur les théâtres d'engagement.

La nature des opérations ou leur sécurisation peut rendre nécessaire l'utilisation de moyens supplémentaires permettant des frappes à distance à partir de plates-formes aériennes ou navales.

Enfin, nos forces devront pouvoir être engagées dans une opération de coercition majeure, tout en conservant une partie des responsabilités exercées sur les théâtres déjà ouverts.

Sous préavis suffisant (évalué aujourd'hui à environ 6 mois), après réarticulation de notre dispositif dans les opérations en cours et pour une durée limitée, les armées devront être capables de mener en coalition, sur un théâtre d'engagement unique, une opération à dominante de coercition, dans un contexte de combats de haute intensité. Elles pourront assumer tout ou partie du commandement de l'opération. La participation française à cette opération se fondera sur l'engagement d'une force interarmées, disposant d'une capacité d'appréciation autonome de situation, de la supériorité informationnelle, d'une capacité de ciblage et de frappes dans la profondeur. À ce titre, les forces françaises conserveront la capacité de participer à une opération d'entrée en premier sur un théâtre de guerre dans les trois milieux.

La France pourra engager dans ce cadre, avec les moyens de commandement et de soutien associés :

- des forces spéciales ;

- jusqu'à deux brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, susceptibles d'être renforcées par des brigades alliées pour constituer une division de type OTAN, dont la France pourra assurer le commandement ;

- jusqu'à 45 avions de chasse incluant les avions de l'aéronautique navale ;

- le porte-avions, 2 bâtiments de projection et de commandement, un noyau clé national d'accompagnement à base de frégates, d'un sous-marin nucléaire d'attaque et d'avions de patrouille maritime. La permanence de cette capacité aéronavale pourra s'inscrire dans le cadre de la force intégrée franco-britannique prévue par les Accords de Lancaster House ;

- les moyens permettant d'assurer les fonctions de commandement, de renseignement et de logistique de l'opération (transport, santé, essence, munitions, stocks de rechange).

Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013

Ces hypothèses ont servi de base aux prévisions inscrites dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019.

2. Une prévision dépassée avant même d'être mise en exécution et qui n'a pourtant pas été modifiée lors de l'actualisation de la loi de programmation militaire en 2015

L'article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoit que « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros ». L'article 5.3 (« Le financement des opérations extérieures ») de son rapport annexé rappelle en outre que les hypothèses retenues dans le cadre de la loi de programmation militaire sont celles fixées par le livre blanc de 2013 : « afin de sécuriser le financement des opérations extérieures, la programmation repose sur une dotation prévisionnelle annuelle dans le budget de la mission « Défense » en adéquation avec les nouveaux contrats opérationnels et les priorités stratégiques définis dans le Livre blanc. Par rapport à la période précédente, il est en particulier tenu compte de la limitation de nos engagements, dans le modèle retenu, à une moyenne de trois théâtres importants, de l'adaptation de notre dispositif en Afrique aux nouvelles menaces sur la sécurité des pays amis et de la nécessaire reconfiguration du dispositif actuel des forces prépositionnées, en cohérence avec les analyses précitées. La présente programmation retient un montant de 450 millions d'euros pour la dotation prévisionnelle annuelle au titre des opérations extérieures ».

Ce montant de 450 millions avait été établi sur la base des coûts constatés des opérations extérieures en cours et des coûts et moindres dépenses liées au désengagement d'Afghanistan.

Or cette prévision a été inscrite alors que l'opération Serval au Mali était déjà en cours. Avant même son adoption, la loi de programmation militaire était donc obsolète et le montant de la provision inscrite au titre du « surcoût OPEX » de 450 millions d'euros par an, soit un montant inférieur à celui prévu dans la précédente loi de programmation militaire (630 millions d'euros) et qui était déjà insuffisant, apparaissait donc dès l'origine irréaliste.

Il est par conséquent regrettable que le montant de la provision OPEX n'ait pas été modifié à l'occasion de l'actualisation de la loi de programmation militaire, qui s'est notamment traduite par une sécurisation des ressources du ministère de la défense, via la rebudgétisation des ressources exceptionnelles (REX) - dont le montant sur la période 2015-2019 devrait être limité à 0,93 milliard d'euros, contre 6,26 milliards d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques 2015-2017.

Cet exemple montre toutes les limites d'une loi de programmation militaire censée prévoir, six ans en avance, l'évolution des crédits d'un ministère dont « l'activité » est par nature imprévisible.

Si ce type d'exercice n'est pas dénué d'utilité pour déterminer une trajectoire, il ne devrait en revanche pas avoir pour objet de fixer un cadre budgétaire contraignant. C'est pourtant ainsi qu'il est vécu par les gestionnaires dans un contexte où il apparaît plus que jamais nécessaire de faire preuve de souplesse et d'adaptation.

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE VOLONTAIREMENT INSINCÈRE

1. Une dotation systématiquement dépassée

En dépit de son caractère irréaliste, le montant de la « provision » OPEX défini dans la loi de programmation militaire (450 millions d'euros) a été celui inscrit chaque année dans les lois de finances depuis 2014. Cette dotation est inscrite à l'action 6 « Surcoûts liés aux opérations extérieures » du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Or les hypothèses retenues par la loi de programmation militaire pour le calcul du montant de la provision du « surcoût OPEX » étant obsolètes avant même l'entrée en vigueur de la loi, le montant inscrit chaque année en loi de finances est donc logiquement systématiquement dépassé en exécution.

Évolution du « surcoût OPEX » depuis 2003

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

PLF

2017

Loi de finances initiale

24

24

100

175

375

475

510

570

630

630

630

450

450

450

450

Coûts non prévus par la LFI

630

609

453

428

310

376

361

290

617

243

620

668

666

 

 

Total

654

633

553

603

685

851

871

860

1247

873

1250

1118

1116

 

 

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire 2016

L'intensification du rythme des OPEX depuis 2011 s'est en outre traduite par un accroissement de l'écart entre le montant inscrit en loi de finances et celui effectivement constaté, qui est passé de 243 millions d'euros en 2012 à 666 millions d'euros en 2015.

Évolution de l'écart entre exécution et prévision du « surcoût OPEX »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Si, la première année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, le ministère de la défense a justifié la faiblesse de cette provision par l'incertitude entourant le montant prévisionnel du « surcoût OPEX », il est acquis depuis que celui-ci, sauf sortie imprévue de la France d'un théâtre d'opération, ne pourra pas être inférieur à un milliard d'euros.

2. Une situation contraire au principe organique de sincérité budgétaire

L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances rappelle que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». L'inscription systématique d'une provision notoirement insuffisante apparaît donc contraire au principe organique de sincérité budgétaire inscrit à l'article 32 précité.

Votre rapporteur spécial est d'ailleurs rejoint sur ce point par la Cour des comptes qui estime, dans son enquête figurant en annexe que la « budgétisation des surcoûts des OPEX est insuffisante et insincère ».

DEUXIÈME PARTIE
DES MODALITÉS DE FINANCEMENT PRÉSENTANT DES RISQUES À MOYEN TERME POUR LES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES DE L'ARMÉE FRANÇAISE

Les modalités actuelles de financement du « surcoût OPEX » reposent sur un schéma en deux temps : une provision inscrite en loi de finances à hauteur de 450 millions d'euros et une prise en charge de « l'excédent » par un mécanisme de solidarité interministérielle.

Si, comme le rappellent nos collègues Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger dans leur rapport sur les interventions extérieures de la France8(*), le système actuel peut sembler « imparfait au regard des principes budgétaires, mais satisfaisant, faute de mieux pour sécuriser, dans cette période dangereuse, les crédits de la défense dans les arbitrages incessants imposés par la direction du budget », cette insincérité budgétaire est regrettable pour trois raisons.

Tout d'abord, car elle prive le Parlement d'une vision exhaustive du budget de l'État lors du vote de la loi de finances, celui-ci n'intégrant pas un montant de dépense s'élevant au minimum à 600 millions d'euros.

Par ailleurs, les gestionnaires de l'ensemble des ministères, à l'exception des ministères considérés comme « prioritaires » (sécurité, justice, emploi et éducation), voient leur budget amputés en cours d'année pour participer au financement interministériel de cette dépense non-budgétée (cf. infra).

Enfin, le ministère de la défense contribuant au financement de ce surcoût, nos armées sont donc soumises à une « double peine » : d'une part, elles doivent faire face à un accroissement de leur activité opérationnelle se traduisant par une usure prématurée des militaires et les matériels, comme il a été rappelé précédemment et, d'autre part, leurs crédits sont amputés de plusieurs centaines de millions d'euros chaque année alors que leurs besoins n'ont jamais été aussi élevés.

Une telle situation n'est pas sans risques pour la capacité opérationnelle de nos armées (cf. infra).

I. UN FINANCEMENT DU « SURCOÛT OPEX » REPOSANT DANS UNE LARGE MESURE SUR LA SOLIDARITÉ INTERMINISTÉRIELLE

A. DES MODALITÉS DE FINANCEMENT FIXÉES PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

L'article 6-3 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 20149(*) repris par l'article 5 de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ».

Au total, le « surcoût OPEX » fait donc l'objet d'un triple financement :

la provision initiale dont le montant est inscrit en loi de finances ;

les remboursements issus d'organismes internationaux sous forme d'attributions de produits ;

Les remboursements d'organisations internationales au titre des OPEX

S'agissant des opérations de maintien de la paix (OMP) des Nations-unies, la participation des forces françaises fait l'objet d'une prise en compte différente selon les modalités d'engagement du personnel :

1) pour le personnel militaire isolé inséré au sein d'un état-major de l'ONU déployé en opération, la France prend en charge les coûts de préparation opérationnelle, d'équipement individuel et de masse salariale liés à ce personnel. Tous les frais de fonctionnement et de vie courante sont pris en charge par l'ONU par le versement d'une allocation mensuelle versée directement aux intéressés (dite MSA, Mission subsistence allowance) ;

2) pour les contingents constitués, la France finance sur les BOP 0178-0062 et 0212-0093-OPEX l'intégralité des coûts de déploiement et de participation des contingents français. L'ONU en rembourse une partie selon des barèmes préétablis, lesquels couvrent :

- les coûts liés à la mise à disposition de personnel (dits troop costs) ;

- les coûts liés à la mise à disposition de matériels majeurs ;

- les coûts liés au soutien par la France de son propre contingent, dans des domaines spécifiques du soutien (santé, par exemple).

Ces remboursements sont encaissés par les BOP OPEX au titre des ressources non fiscales.

On estime à environ 40 % le taux de remboursement des dépenses supportées par les BOP OPEX au titre des opérations de l'ONU.

Les seules dépenses prises en charge par l'Union européenne sont celles qui sont prises en compte par le mécanisme Athena (système de coopération intergouvernemental juridiquement distinct de l'Union).

Source : ministère de la défense, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

- la différence est compensée par un financement interministériel via un décret d'avance de fin d'année.

Financement du surcoût des OPEX non prévu en loi de finances initiale

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Décrets d'avances

400

540

421

453

273

222

228

247

538

187

578

611

625

Crédits ouverts en LFR

420

495

 

269

 

 

223

247

 

 

 

 

 

Autres (dont fonds de concours)

 

 

 

 

14

41

79

50

79

56

50

54

41

Surcoût total

400

540

421

453

287

263

307

297

617

243

628

665

666

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire 2016

Comme le montre le tableau supra, l'essentiel du financement du « surcoût OPEX », hors provision initiale, est porté par la solidarité interministérielle, les remboursements issus d'organismes internationaux s'élevant en moyenne, depuis 2007, à 51,6 millions d'euros par an.

Votre rapporteur spécial considère que les opérations dans lesquelles la France est engagée participant de la sécurité de l'ensemble des pays européens, il conviendrait que l'Union européenne puisse, selon des modalités restant à déterminer, contribuer davantage au financement des OPEX. À cet égard, les initiatives portées par le ministre de la défense ces derniers mois visant à relancer une défense européenne semblent aller dans le bon sens.

En particulier, il pourrait être envisagé d'étendre le mécanisme Athena dans deux directions : une augmentation du taux de couverture, actuellement de l'ordre de 10 % à 15 % des dépenses et un élargissement du champ des opérations ouvrant droit à une prise en charge par ce dispositif. En effet, à l'heure actuelle, la France contribue davantage à ce mécanisme qu'elle n'en bénéficie. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son enquête figurant en annexe, « les États membres y contribuent sur la base d'une clef assise sur le PIB qui pour la France varie entre 16 % et 17 % des coûts de structure des dix opérations engagées depuis 2004 (actuellement EUTM Somalie, EUFOR ALTHEA Bosnie, Atalante-EUNAVFOR / EPE, EUTM Mali et EUFOR RCA). Toutefois Athena n'assure que la prise en charge des coûts communs des opérations ; ceux-ci ne représentent qu'une faible fraction (10 % à 15 %) des dépenses entraînées par les opérations militaires de l'UE, le solde étant à la charge de chacun des États y participant ».

Le mécanisme Athéna

Athena est un mécanisme qui assure le financement des coûts communs des opérations militaires de l'Union européenne menées au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'UE.

Athena est géré par un administrateur et placé sous l'autorité d'un comité spécial composé de représentants des États membres contribuant au financement de chaque opération.

Le 1er mars 2004, le Conseil de l'Union européenne a mis sur pied le mécanisme Athena. 27 États membres de l'UE contribuent au financement des opérations militaires de l'UE, le Danemark ayant décidé de ne pas participer à la PSDC pour les questions militaires.

Six opérations militaires de l'UE en phase active bénéficient actuellement du financement d'Athena :

- EUFOR ALTHEA (Bosnie-Herzégovine) ;

- EUNAVFOR ATALANTA (Corne de l'Afrique) ;

- EUTM Somalia ;

- EUTM Mali ;

- EUNAVFOR MED ;

- EUTM RCA.

Athena peut financer les coûts communs des opérations militaires de l'UE ainsi que les coûts pris en charge par les États, qui incluent l'hébergement, le carburant et les frais similaires liés aux contingents nationaux.

Dans tous les cas, ces coûts sont les suivants:

- l'établissement et les dépenses de fonctionnement de l'état-major, y compris les déplacements, les systèmes informatiques, l'administration, l'information de la population, le recrutement de personnel local, le déploiement et l'hébergement de l'état-major de force (EMF)

- pour l'ensemble de la force, l'infrastructure, les services médicaux (sur le théâtre des opérations), l'évacuation médicale, l'identification et l'acquisition d'informations (images satellitaires)

- les remboursements à ou par l'OTAN ou d'autres organisations (l'ONU, par exemple).

Si le Conseil le décide, Athena peut aussi financer les coûts de transport et d'hébergement des forces et les états-majors multinationaux d'un niveau inférieur à celui d'EMF.

Lorsque le commandant d'opération le demande et que le comité spécial l'approuve, Athena peut aussi financer les coûts suivants :

- casernement et logement/infrastructure, équipements supplémentaires essentiels, services médicaux, acquisition d'informations (renseignement sur le théâtre des opérations, reconnaissance et surveillance, notamment surveillance et reconnaissance air-sol et renseignement humain) ;

- autres capacités essentielles au niveau du théâtre (déminage, protection chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN), stockage et destruction des armes).

Les États membres versent une contribution annuelle sur la base de leur revenu national brut.

Source : http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/athena/

Recommandation n° 10 : inciter nos partenaires européens à prendre davantage part au financement des opérations extérieures menées par la France, via un renforcement du mécanisme Athena par exemple.

B. UN SURCOÛT EN PARTIE PRIS EN CHARGE PAR LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

Le niveau de contribution à la solidarité interministérielle est inégal selon les ministères. Le ministère de l'éducation nationale, dont les crédits sont constitués à plus de 90 % de dépenses de personnel - et qui sont donc dans une large mesure rigides - contribue faiblement.

À l'inverse, le montant de la contribution du ministère de la défense à la solidarité interministérielle peut s'avérer supérieur à son poids relatif dans le budget de l'État. Dans son analyse de l'exécution budgétaire 2014, la Cour des comptes note ainsi que « la mission Défense a contribué aux annulations à hauteur de 19 % en 2014 alors qu'elle représente 16 % du périmètre défini par la direction du budget (soit environ 54 M€ d'annulations supplémentaires au regard de son poids budgétaire tel que calculé par la direction du budget). Le ministère de la défense fait par ailleurs remarquer que le calcul de la direction du budget ne prend pas en compte les annulations nettes effectuées en LFR d'août 2014 ».

Une telle situation ne s'est pas reproduite en 2015, la contribution du ministère de la défense ayant été limitée à un montant de 200 millions d'euros environ.

Pour autant, rien n'indique que le schéma relativement favorable de 2015 se reproduise dans les années à venir et que le ministère de la défense ne sera pas appelé à « sur-contribuer » au financement du « surcoût OPEX » comme cela a été notamment le cas en 2014.

II. UNE AMPUTATION DU BUDGET DE LA DÉFENSE QUI POURRAIT SE TRADUIRE PAR UN REPORT DES INVESTISSEMENTS DÉGRADANT LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DE NOS ARMÉES : UN EFFET DE CISEAU RISQUÉ

A. UNE CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE AU FINANCEMENT DU SURCOÛT DES OPEX PRINCIPALEMENT PORTÉE PAR LE PROGRAMME 146 « ÉQUIPEMENT DES FORCES »

La majeure partie de la contribution du ministère de la défense au financement du « surcoût OPEX » est supportée par le programme 146 « Équipement des forces », seul programme de la mission « Défense » disposant d'une masse financière suffisante.

En moyenne, le montant annuel des annulations supportées par le programme 146 s'est élevé à 409 millions d'euros entre 2011 et 2015. Une partie de ce montant a alimenté la contribution du ministère de la défense au financement du surcoût OPEX.

Montant des annulations de crédits du programme 146

(en millions d'euros)

Année

Annulations de crédits de paiements sur le P146

2011

- 42,5

2012

- 504

2013

- 650

2014

- 680

2015

- 170

Source : direction générale de l'armement

À cette « ponction » annuelle du programme 146 s'ajoute en outre une « épée de Damoclès » pour le ministère de la défense : celle de la levée incertaine et tardive de la réserve de précaution et de l'éventuel « surgel » de ses crédits. Comme le note la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire 2014 : « le 19 novembre 2014, une partie de la réserve a été levée pour les crédits de titre 2 des programmes 146 et 178 (51 M€) et les crédits HT2 de tous les programmes en AE (836 M€) et des programmes 178 et 212 en CP (385 M€). En revanche, un gel supplémentaire en CP (87 M€) a été effectué sur les programmes 144 et 146 (qui n'avaient connu de levée de la réserve que pour les AE) pour respecter la norme de dépense. Cette levée de la réserve sur le P178 est considérée comme trop tardive par le ministère de la défense : les dépenses "OPEX" exercent un effet d'éviction sur les autres dépenses et le ministère est forcé de "piloter le paiement de ses factures dès le mois de septembre et ce, malgré des mesures de ralentissement des plans d'engagement prises en amont". Ce "pilotage" (report de paiement) des factures a généré une augmentation des intérêts moratoires sur le programme 178 à compter de septembre ».

De même, en 2015, si la levée de la réserve de précaution est intervenue beaucoup plus tôt dans l'année (à l'été), une partie des crédits du ministère de la défense (590 millions d'euros) ont été gelés au titre du respect de la norme de dépense. Ce montant, reporté en 2016, a fait l'objet d'un gel immédiat. Une incertitude pèse donc sur la gestion 2016, la réserve totale en crédits de paiement s'élevant à un niveau élevé (1,9 milliard d'euros).

B. UNE SITUATION QUI POURRAIT SE TRADUIRE PAR DES REPORTS OU DES ÉTALEMENTS DE LIVRAISONS D'ÉQUIPEMENTS, EN CONTRADICTION AVEC LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

Les modalités de financement du « surcoût OPEX » combinées au gel voire au surgel des crédits du programme 146 présentent différents risques.

D'une part, ces annulations de crédits peuvent se traduire par l'impossibilité pour le ministère d'honorer ses engagements vis-à-vis de ses fournisseurs en fin d'année, pendant plusieurs semaines. Cette situation se traduit par une augmentation du niveau des intérêts moratoires, qui s'élevaient, fin 2015, à 8,5 millions d'euros contre 4,4 millions d'euros en 2014.

Évolution annuelle des intérêts moratoires du programme 146

(en millions d'euros)

2011

2012

2013

2014

2015

16,3

6,9

4,8

4,38

8,5

Source : direction générale de l'armement, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Par ailleurs, elles contribuent à alourdir le report de charge. Or la structure des commandes de la loi de programmation militaire conduit déjà le report de charge à augmenter fortement en fin de programmation.

L'objectif de contenir le report de charge à 2,8 milliards d'euros en 2019 ne pourra donc être atteint que si l'ensemble des crédits alloués au ministère sont disponibles.

Évolution du report de charge du programme 146

(en millions d'euros)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2 375

2 341

1 983

1 714

1 729

2 256

2 849

Source : direction générale de l'armement, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Plus inquiétant, en cas de nouvelles annulations de crédits de paiement, il pourrait s'avérer nécessaire de reporter ou d'étaler des programmes. Une telle hypothèse n'est évidemment pas acceptable. En effet, comme il a été rappelé précédemment, compte tenu de l'usure accélérée des matériels liée aux phénomènes cumulés de suractivité et de surintensité, la trajectoire fixée par la loi de programmation militaire - malgré l'actualisation intervenue en 2015 - ne devrait pas permettre de répondre aux besoins croissants de nos forces.

Le report ou l'étalement de programmes - en contradiction avec les dispositions de la loi de programmation militaire - dans un contexte où les taux de réalisation des équipements sont déjà inférieurs à 100 % (cf. tableau infra), s'avérerait donc catastrophique pour le ministère de la défense qui ne disposerait plus de moyens matériels suffisants pour la poursuite des opérations en cours ou l'engagement de nouvelles opérations.

Taux de réalisation des équipements

(en pourcentage)

 

2013

2014

2015

2015

2015

2017

Réalisation

Réalisation

Prévision PAP 2015

Prévision actualisée

Réalisation

Cible

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces dissuasion

100

100

90

90

100

90

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces commandement et maîtrise de l'information

65,7

74,5

80

80

71,6

80

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces projection- mobilité- soutien

75,7

94

80

80

85

80

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces engagement et combat

87,9

79,4

85

85

69,8

85

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces protection et sauvegarde

66,7

90,8

85

85

78

85

Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales

75,4

81,3

85

85

75,4

85

Taux de réalisation des livraisons valorisées

80,8

77,5

85

85

62,7

85

Source : rapport annuel de performances 2015

III. UN MODE DE FINANCEMENT QUI DOIT ÊTRE REVU

A. INSCRIRE UNE PROVISION PLUS JUSTE : UN IMPÉRATIF DE SINCÉRITÉ

Votre rapporteur spécial considère tout d'abord que le recours au décret d'avance ne devrait en aucun cas constituer la règle mais une exception liée à l'imprévisibilité de la dépense.

En effet, si l'article 13 de la LOLF prévoit que les décrets d'avance sont pris « en cas d'urgence », selon la Cour des comptes, ce critère est apprécié au regard de deux conditions10(*) « que sont la nécessité, constatée au moment où est préparé le décret d'avance, et l'imprévisibilité des dépenses auxquelles ce dernier doit faire face ».

Or comme le notait notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, dans son rapport sur le décret d'avance relatif à la fin de gestion 201511(*), « le recours fréquent aux décrets d'avance (trois décrets d'avance en 2015) est lié pour une large part à des sur-exécutions récurrentes et prévisibles, tant en matière d'opérations extérieures (Opex), que de dépenses d'intervention (en particulier contrats aidés et hébergement d'urgence) et de personnel. Votre rapporteur général souligne donc, une nouvelle fois, que le décret d'avance ne saurait se substituer à une budgétisation initiale sincère et que ces difficultés récurrentes en exécution invitent à mener de réelles réformes de structure afin de redonner de la visibilité et des marges de manoeuvre aux gestionnaires publics ».

Si votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté d'évaluer précisément le montant de la provision inscrite chaque année au titre du financement du « surcoût OPEX », compte tenu du nombre de « variables » à prendre en compte (nombre d'opérations, durée, intensité, conditions géographiques et climatiques, etc.), il apparaît néanmoins possible d'en améliorer significativement la prévision.

En effet, la fixation d'une provision plus juste dès la loi de finances initiale permettrait d'améliorer la visibilité des gestionnaires, du ministère de la défense, comme des autres ministères contributeurs.

L'analyse de la Cour des comptes développée dans son enquête figurant en annexe rejoint d'ailleurs celle de votre rapporteur spécial : « une meilleure prévision est possible et devrait pouvoir donner lieu à l'inscription d'une provision plus réaliste en loi de finances initiale et plus sincère au sens de l'article 32 de la LOLF ».

Plusieurs possibilités pourraient être envisagées.

Dans son analyse de l'exécution 2014 des crédits de la mission « Défense », la Cour des comptes préconise par exemple une budgétisation fondée sur l'exécution passée sur cinq ou trois ans, l'écart moyen entre prévision et exécution sur la période 2008-2014 aurait alors été abaissée à respectivement 27 % et 16 %. En 2014, l'application d'une telle règle de calcul se serait traduite par l'inscription d'une provision de 1 ou 1,1 milliard d'euros soit un écart à l'exécution compris entre 1 % et 10 % (contre 148 % avec le système actuel).

De manière plus « innovante », il pourrait être envisagé de s'inspirer du modèle britannique (cf. encadré ci-dessous) qui prévoit le financement du « surcoût OPEX » via une réserve spéciale gérée par le Trésor dont le montant, fixé à partir d'une estimation réalisée par le ministère de la défense, est voté lors de l'adoption du budget général.

Les modalités de financement du « surcoût OPEX » au Royaume-Uni

Le surcoût des OPEX (calculé par le ministère de la défense) est financé par une Réserve spéciale du Trésor. Ce mécanisme a été créé en 2002 face aux coûts importants engendrés par les opérations en Afghanistan. Cette Réserve spéciale est alimentée lors de l'adoption du budget général britannique sur la base d'une estimation du ministère de la défense (Main Estimate).

Le graphique ci-après présente le détail du coût des opérations sur les différents théâtres (Wider Gulf, Afghanistan, Libye, Mali, Balkans). Figurent également :

- les dépenses incluses dans le « Conflict Pool » (alerte précoce, gestion de crise, maintien de la paix, renforcement des architectures internationales et régionales de sécurité, etc.) ;

- celles du DMAP (Deployed Military Activity Pool), un fonds commun ministère de la défense-Trésor visant à disposer de ressources immédiates pour financer les coûts initiaux de toute activité militaire non planifiée décidée par le NSC (National Security Council).

Ces coûts représentent les « dépenses additionnelles nettes » (directes et indirectes) engagées par le ministère de la défense dans ses opérations, en sus de celles que le ministère aurait supportées si l'opération n'avait pas eu lieu (par exemple, les dépenses de salaires ou encore les économies générées par les annulations d'exercices ou d'entraînement sont déduites du coût total de l'opération).

Au cours des onze dernières années, les coûts liés aux OPEX britanniques ont atteint un pic en 2009-2010. Les opérations en Irak ont représenté le principal poste de dépenses jusqu'en 2007-2008, lorsque les opérations en Afghanistan se sont intensifiées. Au total, les surcoûts OPEX en 2014-2015 ont diminué de 3,1 milliards de livres (soit 74 %) par rapport au pic de 2009-2010.

En 2014-2015, le ministère de la défense a dépensé la somme de 1,1 milliard de livres en opérations (soit une diminution de 887 million de livres par rapport à 2013-2014), conséquence de la fin des opérations de combat en Afghanistan. Dans un contexte de réduction sensible de l'engagement opérationnel, les dépenses liées à l'Afghanistan (964 millions de livres) représentaient encore 89 % du montant total du coût des OPEX en 2014-2015.

Source : Ministère de la défense, réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

En tout état de cause, la fixation d'un montant en loi de programmation militaire servant de base au montant de la provision inscrite chaque année en loi de finances n'apparaît pas adaptée et il conviendrait de ne plus considérer les lois de programmation militaire comme un cadre budgétaire contraignant mais comme une simple trajectoire.

Recommandation n° 11 : inscrire en loi de finances un montant sincère du « surcoût OPEX » fondé sur les montants constatés au cours des cinq dernières années. Prévoir que l'éventuel surcoût non prévu soit pris en charge via un financement interministériel.

Recommandation n° 12 : envisager, sur le modèle du Royaume-Uni, la création d'une réserve spécifique consacrée au financement des OPEX.

B. UNE AUGMENTATION DE LA PROVISION OPEX QUI NE DOIT PAS SE TRADUIRE PAR UNE BAISSE DES RESSOURCES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

L'acceptation par le ministère de la défense des modalités actuelles de financement du « surcoût OPEX » ne constitue qu'un pis-aller tenant à la crainte qu'une provision plus sincère ne s'accompagne pas d'une augmentation à due concurrence de ses ressources.

Or votre rapporteur spécial est farouchement opposé à ce que l'inscription en loi de finances d'une provision supérieure au niveau prévu dans la loi de programmation militaire - soit en majorant le montant inscrit en loi de finances, soit en prévoyant la création d'une réserve alimentée en amont par des contributions de chaque ministère sur le modèle du Royaume-Uni - se traduise par une diminution des ressources du ministère de la défense et, en particulier, du programme 146.

Lors de l'examen de la loi actualisation la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019, à l'initiative de votre rapporteur spécial, le Sénat avait d'ailleurs adopté un amendement qui prévoyait que le ministère de la défense ne contribue pas au financement interministériel du dépassement de la dotation annuelle au titre des opérations extérieures.

Il conviendrait par conséquent que la solidarité interministérielle s'exerce pour l'essentiel en amont, au moment du vote de la loi de finances, plutôt qu'en aval, en cours de gestion. Dans un tel schéma, l'éventuel décret d'avance de fin d'année n'aurait vocation qu'à compléter ce qu'une dotation budgétaire sincère n'aurait pas pu évaluer.

Votre rapporteur spécial est rejoint sur ce point par la Cour des comptes qui estime, dans son enquête figurant en annexe, que « cette solidarité à laquelle le ministère de la défense est attaché, pourrait en effet aussi s'exprimer à travers les arbitrages rendus au sein de l'État entre les différentes missions budgétaires dès le stade de la programmation, étant entendu que les économies et redéploiements nécessaires doivent être trouvés y compris au sein de la mission Défense. La situation actuelle évite d'avoir à formuler de façon transparente, au moment de la construction de la LFI, la réalité des contraintes financières liées à la conduite des OPEX et leurs conséquences sur les grands équilibres, en particulier en termes de respect des critères de déficit public fixés par le Traité de Maastricht. Ce faisant, elle empêche le Parlement d'apprécier ex ante le coût des engagements militaires de la France à l'extérieur ».

Recommandation n° 13 : prévoir que l'augmentation de la provision initiale inscrite au titre du financement des OPEX résulte d'un financement interministériel effectué en amont et ne se traduise donc pas par une diminution des ressources du ministère de la défense.

TROISIÈME PARTIE - LES OPÉRATIONS INTÉRIEURES : UNE PERTINENCE QUI INTERROGE, DES MODALITÉS DE FINANCEMENT À CONSTRUIRE

Si la question des opérations intérieures (OPINT) et de leur financement peut sembler, dans une certaine mesure, en dehors du champ du présent contrôle budgétaire, il est cependant apparu important à votre rapporteur spécial d'en rappeler brièvement les principaux enjeux. En effet, les OPINT soulèvent des problématiques financières identiques à celles des OPEX. Elles ont en outre un impact sur la préparation opérationnelle de nos armées et sur les calendriers de maintenance des matériels du fait de la forte mobilisation des personnels.

I. L'OPÉRATION SENTINELLE : UNE MOBILISATION DES FORCES ARMÉES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL À UN NIVEAU ENCORE JAMAIS ATTEINT

A. LES MISSIONS INTÉRIEURES FONT L'OBJET D'UN ENCADREMENT JURIDIQUE STRICT

1. Le champ des missions intérieures dépasse celui de la seule protection terrestre du territoire

Les « missions intérieures » (MISSINT) regroupent différentes activités réalisées par nos forces armées sur le territoire national. Relèvent notamment de cette définition :

la posture permanente de sûreté aérienne mise en oeuvre par l'armée de l'air sous l'autorité directe du Premier ministre. Elle vise à garantir la souveraineté dans l'espace aérien et à assurer la défense du territoire contre toute menace aérienne. Plus de 900 personnes sont ainsi mobilisées quotidiennement afin de permettre une intervention en moins de quinze minutes en tout point du territoire ;

la posture permanente de sauvegarde maritime exercée par la marine nationale. Elle vise à assurer la surveillance des 19 000 kilomètres de côtes que comprend le territoire national métropolitain et ultramarin. 1 400 marins sont ainsi déployés quotidiennement afin d'assurer la surveillance et la protection de nos côtes ;

la mission Harpie de lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane ;

la mission Titan qui vise à assurer la protection du centre spatial guyanais ;

les missions ponctuelles de secours et d'assistance à la population en cas de sinistres (telles que l'opération Héphaïstos visant à lutter contre les feux de forêt ou encore les renforts apportés lors des inondations dans le Var en 2014) ;

- les missions de protection du territoire (Vigipirate et Sentinelle).

2. Un cadre d'engagement des armées strictement défini

L'intervention des armées sur le territoire national est inscrite dans un cadre juridique précis.

Aux termes de l'article L. 1321-1 du code de la défense, hors état de siège prévu par l'article 36 de la Constitution (« en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée »), « aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale ».

Comme le rappelle la directive du 23 novembre 2010 sur l'emploi de la force dans le cadre des missions intérieures, hors états d'exception12(*), les réquisitions administratives pour la défense et la sécurité civiles peuvent être délivrées dans le cadre :

- du maintien de l'ordre public ;

- d'une atteinte à la sécurité publique en situation d'urgence ;

- de la lutte contre le terrorisme ;

- en cas de crise majeure sur le territoire national.

Les forces armées peuvent également faire l'objet de réquisitions judiciaires, dans le cadre de la constatation d'une ou plusieurs infractions et la recherche du ou de ses auteurs, sous la responsabilité de l'autorité judiciaire (procureur général, procureur de la République, juge d'instruction) et sous commandement militaire.

Enfin, les forces armées peuvent être amenées à prêter leur concours à la demande d'une personne publique ou privée dans certaines conditions et pour certaines tâches (par exemple, mise à disposition de matériel avec ou sans personnel, soutien et encadrement de manifestations sportives ou culturelles, etc.).

L'article L. 1321-2 du code de la défense fixe les modalités d'emploi de la force armée. Il prévoit ainsi que « le ministre de l'intérieur reçoit du ministre de la défense, pour le développement et la mise en oeuvre de ses moyens, le soutien des services et de l'infrastructure des armées et, notamment pour le maintien de l'ordre public, l'appui éventuel de forces militaires ».

Ces missions ne peuvent s'exercer que sous la responsabilité des autorités civiles compétentes (Premier ministre, ministre de l'intérieur, préfet de zone de défense et de sécurité, préfets de région, préfets de département).

B. L'OPÉRATION SENTINELLE : UNE OPÉRATION ENGAGÉE DANS L'URGENCE EN RÉPONSE AUX ATTENTATS DE JANVIER 2015

1. La mobilisation des armées depuis 1995 dans le cadre de l'opération « Vigipirate »

À la suite des attentats terroristes qui ont marqué les années 1990, un plan gouvernemental de vigilance, de prévention et de protection face aux menaces d'actions terroristes (plan Vigipirate) a été élaboré dès 1991.

Ce plan a notamment été mis en oeuvre au lendemain des attentats dans les stations de RER Saint-Michel et de métro Maison Blanche de 1995. Il a été appliqué de manière quasi continue depuis lors.

Comme le rappelle le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le plan Vigipirate, qui comprend près de 300 mesures, poursuit trois principaux objectifs :

- développer et maintenir une culture de vigilance de l'ensemble des acteurs de la nation afin de prévenir ou de déceler le plus en amont possible toute menace d'action terroriste ;

- assurer en permanence une protection adaptée des citoyens, du territoire et des intérêts de la France contre la menace terroriste ;

- permettre une réaction rapide et coordonnée en cas de menace caractérisée ou d'action terroriste, afin de renforcer la sécurité de tous, de faciliter l'action des forces d'intervention et d'assurer la continuité des activités d'importance vitale.

Entre 2003 et 2014, le plan Vigipirate se déclinait en quatre niveaux d'intensité allant de « blanc » (absence d'indication de menace) à « écarlate » (menace certaine et prévention d'actes de terrorisme majeurs). Depuis 2014, il ne comprend plus que deux niveaux :

vigilance qui correspond à la posture permanente de sécurité. Ce niveau se traduit par la mise en oeuvre de mesures permanentes d'intensité variable. En cas d'augmentation ponctuelle de la menace terroriste ou de certaines vulnérabilités, la vigilance peut être renforcée par des mesures temporaires plus contraignantes et ciblées sur certaines zones géographiques ou dans un secteur d'activité particulier ;

alerte attentat qui s'applique si des projets d'action caractérisés sont connus des services de renseignement, ou si une ou plusieurs actions terroristes ont été commises sur le territoire national.

2. Un dispositif renforcé après les attentats de janvier 2015 : l'opération « Sentinelle »

À la suite des attentats de janvier 2015, le président de la République a décidé de renforcer le plan Vigipirate avec le déclenchement de l'opération « Sentinelle » le 12 janvier 2015.

La chronologie du déploiement des forces dans le cadre de l'opération Sentinelle a été très bien rappelée par notre collègue député François Lamy dans un rapport de 201513(*) (cf. encadré infra). Elle s'est caractérisée par la très grande réactivité de nos armées qui ont su mobiliser plus de 10 000 hommes dans des délais très courts (six jours).

Chronologie du déploiement de l'opération Sentinelle en janvier 2015

L'opération Sentinelle s'est traduite par une montée en puissance très rapide dans un délai d'urgence particulièrement court : 10 308 militaires ont été déployés en six jours. Le déploiement initial s'est fait par étapes, suivant la chronologie suivante :

- à partir des attentats en région parisienne, qui ont eu lieu du 7 au 9 janvier 2015, le niveau « alerte attentat », niveau d'alerte le plus élevé du plan Vigipirate, est déclenché en zone de défense et de sécurité de Paris. La réserve Vigipirate, constituée de 158 militaires, est déployée ;

- du 8 au 10 janvier, 850 militaires renforcent le dispositif Vigipirate ;

- le 11 janvier, le Premier ministre décide d'activer la mesure Vigipirate BAT 13-04 visant à confier aux armées la protection de sites en zone publique pour une durée maximale de 15 jours. Cette mesure s'applique sur l'ensemble du territoire national aux bâtiments culturels et cultuels israélites ;

- le 12 janvier, le président de la République active le contrat protection du territoire national. À cette date, 3 000 soldats sont déjà déployés ;

- le 14 janvier, la mesure BAT 13-04 est étendue aux sites relevant de toutes les confessions ;

- le 16 janvier, après le déploiement du deuxième échelon, plus de 10 000 soldats sont engagés dans la protection de la population, soit deux états-majors de grande unité, 26 états-majors tactiques, et 170 unités élémentaires.

Source : François Lamy, rapport pour avis fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi e finances pour 2016, Assemblée nationale, 8 octobre 2015.

3. Des moyens d'une ampleur exceptionnelle et engagés dans la durée

Le déclenchement de l'opération Sentinelle correspond à la mise en oeuvre du « contrat opérationnel de protection ». Cet engagement, inscrit pour la première fois dans le livre blanc de 200814(*), a été repris par le livre blanc de 201315(*) et les lois de programmation militaire successives.

Prenant acte de la permanence de la menace terroriste, conformément à la décision prise par le président de la République à la suite du conseil de défense du 29 avril 2015, l'article 2 du rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 telle qu'actualisée par la loi du 28 juillet 2015 prévoit la possibilité de procéder à un déploiement durable des forces sur le territoire national : « les armées seront en mesure de déployer dans la durée, dans le cadre d'une opération militaire terrestre, de 7 000 hommes sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes ».

Un tel niveau d'engagement de nos armées sur le territoire national est sans commune mesure avec la contribution qui était celle du ministère de la défense dans le cadre du plan Vigipirate et qui se limitait au déploiement de 800 militaires environ.

II. UNE INADAPTATION DU PROFIL DES INTERVENANTS : L'ARMÉE SUPPLÉTIVE DES FORCES DE L'ORDRE ?

A. DES MISSIONS QUI N'EXPLOITENT PAS RÉELLEMENT LE POTENTIEL DE NOS ARMÉES

1. Des missions se limitant dans une large mesure à de la garde statique

Les missions exercées par les forces armées dans le cadre de l'opération Sentinelle sont très largement héritées de celles qui leur étaient assignées dans le cadre du plan Vigipirate. Le rapport sur les conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population de 2016 en établit une liste :

- présence dissuasive, offrant une réassurance pour la population, confortant la résilience de la Nation, et permettant de prévenir ou d'anticiper des attaques possibles ;

- contrôle et surveillance de zones d'intérêt national, telles que frontières, aéroports et ports à passagers, grands axes de communication et de pénétration, en appui des forces de sécurité intérieure ;

- renforcement de la protection des grands événements ;

- contribution à la protection et défense des structures essentielles de l'État afin d'assurer la continuité de leur fonctionnement ;

- contribution au renforcement de la protection des points d'importance vitale ;

- en cas d'attentats majeurs ou de prises d'otages massives, capacité à rétablir un rapport de forces favorable pour sauver des vies humaines, en complément des forces de sécurité intérieure spécialisées ;

- contribution aux missions de surveillance et de protection, en mesure de déclencher des interventions spécialisées en complément des unités d'intervention des forces de sécurité intérieure.

Malgré une évolution vers plus de mobilité, les gardes statiques visant à protéger certains lieux sensibles (lieux de culte, écoles confessionnelles, centres culturels, etc.) continuent de représenter plus de la moitié de l'activité des soldats déployés.

Par ailleurs, le cadre d'exercice des opérations intérieures diffère sensiblement des conditions « habituelles » d'engagement de nos forces armées. Celles-ci sont en effet préparées et entraînées pour des engagements de très haute intensité. Or, sur le territoire national, nos forces évoluent dans un milieu essentiellement urbain, entourées de civils dont elles doivent assurer la protection.

2. Un débat doctrinal qui n'est pas encore tranché

La doctrine prévoit la possibilité de recourir aux forces armées dès lors que la règle dite « des quatre i » est respectée.

En d'autres termes, les forces armées ne doivent être sollicitées que si les forces de sécurité intérieure « normales » sont inexistantes, insuffisantes, indisponibles ou inadaptées.

Le recours aux forces armées ne saurait donc constituer qu'un « ultima ratio regum », ces dernières ne devant en aucun cas se substituer aux forces de l'ordre ni même en constituer un supplétif. Or la décision prise par le président de la République de pérenniser l'opération Sentinelle pourrait être interprétée comme allant dans ce sens. À cet égard, le général Jean-Marie Faugère16(*) considère que « la finalité de l'armée, celle qui donne un sens à l'institution militaire, demeure bien de combattre un ennemi, celui qui menace l'intégrité du territoire ou la vie de la population. Dans le cas présent, il n'y a pas d'ennemi, seulement des criminels de droit commun, d'un nouveau genre, certes. Dès lors, sans ennemi et par conséquent sans objectifs militaires, cette opération est vouée, sur un plan strictement opérationnel, à une entreprise de figuration purement cosmétique. Dans de telles conditions peut-on laisser perdurer une opération sans buts comme sans résultats à apprécier, avec le risque réel de voir se banaliser une participation des forces terrestres dans un rôle de vigiles ? ». Au total, selon le général Alain Bouquin17(*), défense et sécurité doivent être deux concepts distincts, la défense étant « une situation dans laquelle on affronte un adversaire désigné, que l'on a le droit de tuer, alors qu'il n'est pas nécessairement un " méchant " ; sans haine, car l'ennemi, c'est en général un autre soldat à qui on doit le respect », quand la sécurité constitue « une situation beaucoup plus complexe dans laquelle, même face à un méchant, on doit prendre en compte un cadre juridique compliqué mêlant la légitime défense, le flagrant délit, ou des notions de police judiciaire ».

3. Une sous-utilisation des compétences militaires et du renseignement

Les inconvénients liés à la garde statique sont bien connus : identification immédiate des lieux sensibles par les personnes envisageant de commettre un acte terroriste, militaires constituant des cibles immédiates, effet dissuasif non établi, etc.

Selon le général Vincent Desportes18(*), « à utiliser les armées comme des forces de police - ou pire comme des sentinelles ou des vigiles de sociétés de gardiennage - on utilise à faux un remarquable instrument, sans en retirer de plus-value sécuritaire mais, en se privant dans l'instant et pour l'avenir d'un moyen qui fait déjà défaut sur les théâtres d'opération et dont se dégradent à vive allure les capacités ».

Par ailleurs, selon certains interlocuteurs de votre rapporteur spécial, l'intérêt majeur des OPINT, en particulier dans le cadre de gardes statiques, réside dans la possibilité pour les soldats déployés de recueillir des informations sur l'environnement dans lequel ils évoluent.

Le rapport sur les conditions d'emploi des armées lorsqu'elles interviennent sur le territoire national pour protéger la population remis par le Gouvernement au Parlement en mars 2016 précise que la connaissance de l'environnement, qui s'appuie sur les informations transmises par l'autorité civile, les forces de sécurité intérieure ou de sécurité civile, « est complétée par le recueil d'informations locales effectué par les forces stationnées ou déjà déployées (soit en opération intérieure, soit lors d'entraînements sur le territoire national), par le partage d'informations avec les autres acteurs majeurs de la sécurité intérieure et, dans le cadre d'opérations de sécurité intérieures, par des actions de surveillance et observation dans les quatre milieux, terrestre, maritime, aérien et cyber ».

Or, selon les personnes rencontrées par votre rapporteur spécial, ces informations ne peuvent pas être traitées et utilisées à des fins autres qu'opérationnelles.

B. UN DISPOSITIF QUI AGGRAVE LES TENSIONS SUR NOS FORCES ARMÉES

La mobilisation des forces armées au lendemain des attentats répondait à une situation d'urgence. Néanmoins, l'inscription dans la durée de l'opération Sentinelle, dans le cadre de la création d'une « posture de protection terrestre » permanente pourrait contribuer à désorganiser le fonctionnement de nos forces armées.

Fin 2015, ce sont environ 70 000 soldats qui ont été engagés dans le cadre de l'opération Sentinelle. Une telle mobilisation soulève plusieurs difficultés.

Tout d'abord, en termes logistiques, comme l'a rappelé le général Jean-Pierre Bosser, chef d'état-major de l'armée de terre lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat19(*) : « il est sûr que si l'opération Sentinelle perdure, ce ne peut pas être sous la forme d'un plan Vigipirate renforcé. 7 000 hommes déployés dans la durée nécessitent d'adopter un autre mode de fonctionnement et de soutien, avec des installations dignes de nos soldats. Nos hommes comprennent parfaitement que, l'urgence primant, l'installation des tous premiers mois d'une opération, ici comme à l'extérieur, soit spartiate, ils sont entraînés pour ça. En revanche, à partir du moment où l'urgence fait place à la permanence, ils méritent des conditions décentes pour se reposer, s'alimenter et se détendre. Probablement faudra-t-il recréer des bases autour de Paris. Les sites existent : Satory, Vincennes, etc. Ces bases doivent pouvoir regrouper 1 000 hommes, afin qu'ils puissent mener une vie normale durant quatre à six semaines. Il serait paradoxal qu'ils soient mieux installés à Gao qu'à Paris ! ». Votre rapporteur spécial prend acte des mesures prises, tant en matière d'infrastructures opérationnelles que d'infrastructures de soutien aux unités engagées, qui se traduiront par la réalisation de travaux visant à l'amélioration et à la rénovation des bâtiments existants ainsi qu'à la construction de modulaires au sein des emprises existantes, pour une dépense de plus de 20 millions d'euros d'ici 2017.

Par ailleurs, les réquisitions administratives sollicitent fortement des personnels déjà sous tension. Le général Jean-Pierre Bosser a ainsi estimé que « compte tenu des effectifs actuels, tenir les contrats opérationnels, en incluant Sentinelle dans la durée, imprime un taux de rotation des unités trop important pour pouvoir s'entraîner et se remettre en condition de façon acceptable. Entre janvier et juin 2015, 40 000 soldats auront été engagés dans l'opération Sentinelle, auxquels il faut ajouter ceux qui se trouvent déployés hors de métropole. À cette cadence, et sans renforcement des effectifs, nos unités finiront par alterner les opérations extérieures et les opérations intérieures avec trop peu de temps entre les deux pour pouvoir se régénérer. En matière d'efficacité opérationnelle, ce rythme a un coût qu'il est possible d'absorber temporairement, grâce à la maturité de l'armée de terre et à l'expérience de ses soldats. Mais il n'est pas réaliste dans le long terme sans risquer de voir nos effectifs fondre rapidement ».

Lors de son audition par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale20(*), le général Arnaud Sainte-Claire Deville, commandant les forces terrestres, a quant à lui rappelé que pour pouvoir répondre aux exigences du contrat opérationnel, l'armée de terre a dû renoncer à certaines missions ou à certaines activités, en particulier :

- 18 compagnies et 3 000 hommes n'ont pas pu être déployés dans le cadre du dispositif outre-mer ;

- la préparation opérationnelle interarmes a « particulièrement pâti de cette nouvelle donne. De janvier à octobre de cette année, la quasi-totalité des rotations consacrées à la préparation opérationnelle interarmes dans nos centres a été annulée. Depuis le 7 janvier, la capacité à la manoeuvre interarmes des unités des forces terrestres décroît donc inexorablement ». Selon le général Arnaud Sainte-Claire Deville, une telle situation signifie que la France ne serait pas en mesure de renouveler une opération comme l'opération Serval « et qu'il serait très difficile d'engager dans l'urgence les forces terrestres sur un nouveau théâtre d'opérations extérieures. S'engager sur court préavis dans une opération non planifiée nécessite en effet de disposer d'un bon niveau d'entraînement interarmes que seule permet une préparation opérationnelle interarmes de qualité » ;

s'agissant de la mise en condition avant projection, celle-ci « a été préservée mais uniquement au profit des unités destinées à être engagées sur les théâtres d'opérations les plus exigeants. Très clairement, notre priorité en termes de préparation opérationnelle demeure les opérations dures. Aussi l'accent est-il mis sur les unités engagées dans les opérations Barkhane et Sangaris. Les autres projections font l'objet d'une mise en condition avant projection réduite à l'essentiel ».

Par ailleurs, lors de déplacements sur le terrain, votre rapporteur spécial a pu constater que jusqu'à 8 % des effectifs de sous-officiers non projetables pouvaient être mobilisés pour l'exercice de tâches ne relevant pas de leurs missions régulières.

De même, dans le domaine terrestre, depuis l'attentat de Nice du 14 juillet 2016, près de 400 mécaniciens sont mobilisés dans le cadre des OPINT.

Si une telle mobilisation de nos forces relève du rôle normal du militaire, elle se traduit également par un impact sur les calendriers de maintenance déjà tendus du fait des opérations extérieures.

Certes, la décision de porter les effectifs de la force opérationnelle terrestre (FOT) de 66 000 à 77 000 soldats devrait permettre de réduire les tensions sur nos armées, pour autant, les effets de cette décision ne seront pas immédiats, compte tenu de la capacité nécessairement limitée de nos armées à intégrer les nouveaux recrutements.

Au total, votre rapporteur spécial considère que le volume des effectifs consacrés à l'opération Sentinelle devrait être progressivement diminué. Ceux-ci devraient en outre être concentrés sur la protection mobile de quelques sites particulièrement sensibles.

III. DES MODALITÉS DE CALCUL DU « SURCOÛT OPINT » QUI RESTENT À DÉFINIR

Le calcul du « surcoût OPINT » ne fait pas l'objet d'une méthodologie partagée entre le ministère de la défense et le ministère du budget, contrairement au « surcoût OPEX ».

Actuellement, le « surcoût OPINT » présenté par le ministère de la défense prend en compte :

- les surcoûts liés aux dépenses de personnel (versement d'indemnités opérationnelles, indemnité de séjour en compagne et indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle). À ce surcoût « brut » sont retranchées les moindres dépenses liées au retardement ou à l'annulation de certaines activités de préparation opérationnelle - ce qui tend à attester que les OPINT aggravent bien le déficit d'entraînement des soldats ;

- les surcoûts hors dépenses de personnel (dépenses supplémentaires de matériel, soutien etc.). Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que la question de la prise en compte des dépenses d'alimentation devait en particulier encore être tranchée.

En 2015, le « surcoût OPINT » s'est élevé à 170,65 millions d'euros. Ce montant a été compensé au ministère de la défense par le décret d'avance du 27 novembre 2015, aucun crédit budgétaire n'ayant été prévu à ce titre en loi de finances pour 2015.

Votre rapporteur estime que la question de la prise en charge du « surcoût OPINT » se posera dans les mêmes termes que pour les OPEX. Celui-ci pourra intervenir via une compensation a posteriori par décret d'avance, avec les risques rappelés supra, ou via une provision sincère inscrite au moment de la loi de finances.

Si cette dernière solution devait être privilégiée, ainsi que le souhaite votre rapporteur spécial, il ne semble pas envisageable de demander au ministère de la défense de financer ce surcoût à enveloppe constante, mais il conviendrait que la solidarité interministérielle s'exerce en amont, lors de la construction des grands équilibres budgétaires.

Recommandation n° 14 : diminuer progressivement les effectifs déployés dans le cadre de l'opération Sentinelle en les concentrant sur des missions mobiles de protection de sites particulièrement sensibles.

Recommandation n° 15 : parvenir rapidement à la mise en place d'une méthodologie commune au ministère de la défense et au ministère du budget sur le calcul du « surcoût OPINT ».

Recommandation n° 16 : prévoir l'inscription d'une provision sincère destinée au financement du « surcoût OPINT », tout en préservant les ressources du ministère de la défense.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 26 octobre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, puis de M. Richard Yung, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur le financement des opérations extérieures.

Mme Michèle André, présidente. - Une semaine après avoir entendu et débattu en séance publique d'une déclaration du Gouvernement sur les opérations extérieures (Opex) de la France, nous évoquons à nouveau cette question. En février dernier, le rapporteur spécial de la mission « Défense », Dominique de Legge, a engagé un contrôle budgétaire sur leur financement. Il est ensuite apparu que la Cour des comptes pourrait apporter un éclairage complémentaire sur cette question. C'est pourquoi notre commission des finances, conformément à l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), l'a chargée de réaliser une enquête sur les opérations extérieures de la France entre 2012 et 2015.

Nous avons donc le plaisir de recevoir Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête. Puis nous entendrons la communication de Dominique de Legge sur les résultats des investigations qu'il a menées en sa qualité de rapporteur spécial. Pour réagir à ces travaux et répondre aux questions du rapporteur spécial Dominique de Legge, et de tous les sénateurs qui le souhaiteront, nous accueillons également le général de division Gilles Lillo, chef de la division « Plans, programmation et évaluation », qui représente l'état-major des armées ; l'ingénieur général de l'armement Yves Colin, sous-directeur de la conduite des opérations d'armement à la direction générale de l'armement ; et Vincent Moreau, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget.

La question des Opex fait l'objet d'un suivi attentif de la part de notre assemblée. Nos travaux complètent ceux de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, qui a rendu public en juillet dernier un rapport intitulé : « Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée ». Les auteurs de ce rapport ont été conviés à notre réunion et j'ai le plaisir d'accueillir à ce titre Daniel Reiner.

M. Daniel Reiner, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Je représente les autres auteurs : Jacques Gautier, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger.

M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - C'est en février dernier que votre commission des finances a émis le souhait que la Cour des comptes participe à une enquête sur les Opex. Notre Premier Président a donné en mars une réponse favorable à votre demande, et nous voilà en octobre : c'est dire si nous avons travaillé dans des délais contraints, d'autant que nos procédures contradictoires, qui imposent des délais de réponse, ont été respectées. En lien avec votre rapporteur spécial, nous avons organisé notre travail autour de deux axes : les coûts et les moyens budgétaires, d'une part, et la question de la pertinence des moyens et de leur soutenabilité, de l'autre.

Son premier message est que les surcoûts des Opex sont imparfaitement appréhendés dans les lois de finances. L'idéal serait de connaître ex ante les coûts réels de chaque Opex, mais le ministère de la défense ne dispose pas de l'appareillage technique nécessaire à leur évaluation précise, et le créer nécessiterait un effort considérable. Il faut donc raisonner en termes de surcoûts. De 1,1 milliard d'euros en 2015, les surcoûts passeront à 1,2 milliard d'euros cette année. En moyenne, depuis 2012, ils avoisinent le milliard d'euros. La Cour des comptes a pris acte de cette approche par surcoûts, qui est d'ailleurs semblable à celle des Britanniques.

Le surcoût par homme projeté a doublé depuis le début des années 2000, passant de 56 800 euros à 125 900 euros. Certes, les Opex ne se ressemblent pas entre elles, et varient par leur intensité, leurs conditions géographiques ou le type d'engagement. Mais le coût des télécommunications, notamment satellitaires, et celui du soutien à l'homme sont en hausse constante. Comme le nombre de combattants projetés a diminué, le coût unitaire augmente.

Si l'approche par surcoûts correspond bien à l'objectif comptable de procurer l'information nécessaire à la décision budgétaire, la Cour des comptes regrette que ces surcoûts ne soient pas complètement évalués et sincèrement prévus dans le budget. Leur traitement dérogatoire a pour conséquence une budgétisation annuelle très insuffisante : le montant figurant en loi de finances est passé de 630 millions d'euros à 450 millions d'euros. Ces montants se fondent sur la loi de programmation militaire (LPM), socle qui a tendance à déterminer la prévision budgétaire.

Pourtant, le ministère de la défense a une connaissance assez fine de ce que coûtent les Opex. Il tient une liste des dépenses occasionnées, selon une méthode toutefois ancienne, puisqu'elle date de 1984. Cette méthode a été adaptée en 2010, sans être pour autant avalisée par la direction du budget. L'explication de l'écart entre le montant prévu en loi de finances et celui des surcoûts ne s'explique donc pas par la difficulté à faire des prévisions.

Le bouclage s'effectue grâce au financement interministériel, par un décret d'avance. Le ministère de la défense y participe lui-même. Son programme 146 « Équipement des forces » est victime de ces ajustements.

La Cour des comptes a examiné l'exhaustivité de l'inventaire des composantes des surcoûts. L'une des principales est constituée des frais de personnel. L'indemnité de sujétions spéciales à l'étranger (ISSE) coûte un peu moins de 300 millions d'euros par an. Ce chiffre correspond-il à la réalité ? Il y a des incertitudes, bien naturelles à ce niveau d'agrégation. Les mêmes difficultés peuvent être constatées avec les sommes retenues pour les dépenses de fonctionnement, en raison de l'instabilité de leur périmètre. Quant aux dépenses d'intervention, elles correspondent aux contributions versées par la France pour le financement des opérations militaires des alliances permanentes auxquelles elle participe, et sont distinctes du coût réel de l'engagement de ses propres moyens.

En sus des surcoûts déclarés, certaines charges devraient être imputées aux Opex, comme par exemple les coûts de structures, qu'en comptabilité analytique on qualifierait de coûts indirects. S'y ajoutent les facteurs de charges, comme le suramortissement des matériels lié à leur surutilisation en environnement d'Opex, ou l'incidence des Opex sur certains coûts de ressources humaines. Ces limites méthodologiques sont liées à l'absence d'un appareillage comptable exhaustif, qui serait très coûteux à mettre en place. La principale recommandation est de procéder à une évaluation sincère en loi de finances des sommes nécessaires au financement des Opex.

Les forces sont engagées à un niveau excédant celui de leur contrat opérationnel. Si on se situe par rapport aux référentiels que constituent le Livre Blanc et les contrats opérationnels, on constate que les engagements touchent la limite du plafond capacitaire défini par le livre blanc. Certes, la Cour des comptes n'est pas seule à le dire. Le quart des forces engagées le sont en Opex, ce qui est considérable. La préparation du personnel et du matériel en souffre, et des choix d'affectation parfois difficiles doivent être effectués. Autre fragilité : la France a de plus en plus recours à l'assistance de ses alliés. La Cour des comptes recommande donc d'évaluer, pour la prochaine loi de programmation militaire, les moyens d'une préparation opérationnelle suffisante. L'actualisation de la loi de programmation militaire a déjà fixé des priorités correctrices, qui devraient commencer à faire sentir leurs effets en 2018 et 2019.

Le soutien aux forces a surmonté certaines difficultés de coordination, mais il présente encore des tensions préoccupantes. Santé, carburant, maintenance, munitions : autant d'éléments indispensables à la réussite des Opex. Le soutien comporte une dizaine de sous-fonctions assurées par diverses entités dans une logique interarmées, ce qui pose des problèmes d'articulation complexes. Après 2014, la coordination a fortement progressé grâce à la montée en puissance du centre du soutien des opérations et des acheminements (CSOA). Des améliorations restent souhaitables dans le soutien de l'homme, sous la responsabilité du service du commissariat des armées, ou la maintenance de matériels anciens, pourtant très robustes. Pour maintenir un taux de disponibilité suffisant en Opex, les prélèvements se multiplient sur les matériels en métropole, ce qui a des conséquences sur la préparation des forces.

Des insuffisances capacitaires ont été constatées dans le renseignement - notamment un manque de drones - et le transport aérien, où la régénération des matériels anciens entraîne des coûts croissants. Pour résoudre la quadrature du cercle, les armées externalisent le soutien, en faisant appel aux alliés ou à des prestataires privés. Cette externalisation pourrait être optimisée en calibrant mieux le soutien.

- Présidence de M. Richard Yung, vice-président -

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je remercie la Cour des comptes pour le rapport très fourni qu'elle vient de nous présenter en application de l'article 58-2° de la Lolf. Ses conclusions sont très largement convergentes avec celles de mon contrôle budgétaire. Quatre questions reviennent régulièrement lorsque nous examinons le budget des armées et son volet Opex. Le surcoût Opex prend-il en compte l'intégralité des dépenses ? Le dépassement systématique de la provision inscrite en loi de finances témoigne-t-il d'une insincérité budgétaire ? Dans quelle mesure les opérations intérieures constituent-elles un facteur de perturbation du fonctionnement de nos armées ? Quelles conclusions tirer pour la future loi de programmation militaire - et pour l'actuelle ?

Le surcoût Opex doit être mis en perspective avec le budget global de 32 milliards d'euros alloué à la défense. Quels sont les éléments pris en compte dans son calcul ? Il ne représente pas l'intégralité du coût des opérations, mais uniquement deux types de dépenses supplémentaires liées aux Opex : celles retracées sur le budget opérationnel de programme (BOP Opex), qui concernent les frais de personnel, de fonctionnement courant, de transport stratégique, et celles comptabilisées sur les BOP organiques, qui concernent les dépenses dites ex post - entretien programmé du matériel et du personnel, équipement d'accompagnement, carburant et munitions. La méthode de calcul a tout d'abord été fixée par une instruction de 1984, remplacée par une lettre du 1er décembre 2010 adressée par le directeur des affaires financières du ministère de la défense au directeur du budget.

En 2015, le surcoût Opex s'est élevé à 1,1 milliard d'euros. Notons que, depuis 2011, il n'y a pas de contestation majeure entre le ministère de la défense et celui du budget sur ce point précis. La question n'est donc pas celle de la méthodologie employée mais bien celle du champ de dépenses prises en compte. Certaines dépenses, actuellement non comptabilisées, pourraient probablement être intégrées. C'est le cas des achats de matériel en urgence opérationnelle, de certains affrètements ou de certains dispositifs d'action sociale. Cette recommandation est d'ailleurs partagée par la Cour des comptes.

Mais le plus préoccupant est que l'utilisation du matériel en Opex se traduit par une usure accélérée du capital de nos armées. Les pertes, destructions et cessions gratuites de matériel aux armées étrangères engagées au sein des théâtres d'opération ne sont pas comptabilisées. Elles font l'objet d'une dépréciation, en principe retracée dans le compte général de l'État. Celui-ci ne distingue cependant pas les dépréciations liées à ces événements des autres facteurs de dépréciation. Il est donc impossible d'en connaître le montant exact. Il y a là, certainement, une piste d'amélioration.

Le matériel utilisé en Opex est en outre soumis à deux phénomènes : la suractivité - c'est-à-dire l'utilisation au-delà du potentiel alloué - et la surintensité, qui caractérise les conséquences sur le matériel des conditions d'emploi en Opex, plus agressives qu'en métropole. Le surcoût lié à ces phénomènes n'est compensé qu'au titre des dépenses supplémentaires liées à l'entretien des matériels, mais il n'intègre pas le renouvellement plus rapide de ces derniers. Par exemple, si un aéronef est conçu pour effectuer 5 000 heures en vingt ans, soit 250 heures par an et que, dans la pratique, son nombre d'heures de vol atteint 1 000 heures par an, le surcoût lié à un rythme d'entretien accéléré est bien compensé mais pas la diminution de son espérance de vie, qui n'est plus de vingt ans mais de cinq.

L'augmentation du rythme des opérations a aussi un effet sur les hommes. La durée de projection moyenne est de quatre à six mois, selon le théâtre d'opération, ce qui a évidemment des conséquences sur la vie personnelle des soldats. L'entraînement de nos armées souffre de la conjonction de deux phénomènes : d'une part, une accélération du rythme de leur déploiement, qui s'effectue au détriment de leur préparation, et d'autre part, un transfert de l'indisponibilité des matériels vers la métropole, qui ne leur permet pas de s'entraîner dans de bonnes conditions. Ainsi le nombre de journées de préparation opérationnelle dans l'armée de terre a chuté de 24 % en 2015, passant de 84 jours à 64 jours. Dans la marine, la génération des pilotes opérationnels est pénalisée par le déploiement des pilotes instructeurs et les tensions sur la disponibilité de certaines flottes d'hélicoptères. L'armée de l'air est confrontée aux mêmes problématiques ainsi qu'aux difficultés liées à l'hétérogénéité de son parc d'aéronefs. Ainsi, un nombre très significatif d'avions ne répond pas aux normes Opex. Le surcoût des Opex ne prend pas en compte cette dépréciation du capital humain et matériel, et plusieurs personnes entendues en audition ont indiqué que cette situation revenait dans une large mesure à hypothéquer l'avenir et à diminuer notre potentiel.

Le dépassement systématique de la provision inscrite en loi de finances au titre du surcoût Opex témoigne-t-il d'une insincérité budgétaire ? Par définition, il est difficile d'anticiper sur des engagements militaires, qui ne se décident pas en même temps que le vote du budget. La notion de prévision a donc tout son sens. Encore faut-il que cette prévision soit crédible et donc résulte d'une analyse objective de la situation.

Le surcoût Opex fait l'objet d'un triple financement. D'abord, une provision est inscrite dans le budget de la défense. Nous recevons aussi les remboursements des organismes internationaux. Enfin, la différence est compensée par la solidarité interministérielle via un décret d'avance pris en fin d'année. Le montant de la provision inscrite en loi de finances chaque année, déterminé dans la loi de programmation militaire, s'élève à 450 millions d'euros. Pourquoi ? Il a été établi à partir du coût des dépenses observées sur les années antérieures, déduction faite du désengagement en Afghanistan.

Le problème est que cette prévision était obsolète avant même l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire, l'opération Serval au Mali n'ayant pas été prise en compte dans le calcul.

La question est donc la suivante : peut-on affirmer que l'engagement de la France à l'extérieur et à l'intérieur s'inscrit dans la durée et ne pas en tirer les conséquences ? Le ministre des affaires étrangères a indiqué devant le Sénat la semaine dernière que le combat contre le djihadisme serait long. Lors du vote du budget 2014, nous savions que le surcoût des Opex serait proche d'un milliard d'euros. Il en va de même pour 2015 et probablement pour 2016. On ne peut plus parler d'une dépense possible : il s'agit bien d'une dépense certaine et connue de tous.

Cette situation, contraire au principe de sincérité budgétaire posé par l'article 32 de la Lolf, ne concerne pas uniquement le budget de la défense mais bien le budget de l'État dans son ensemble, dans la mesure où la plupart des ministères sont appelés à contribuer au financement du surcoût Opex. Le principe du financement d'une partie du surcoût Opex par la solidarité interministérielle est un moindre mal pour le ministère de la défense, qui est ainsi assuré de ne pas supporter seul l'intégralité de la dépense, mais cette technique n'est satisfaisante ni sur le plan de la transparence ni sur celui de la sincérité budgétaire. Cela vient de nous être rappelé par la Cour des comptes.

Elle n'est en outre pas sans risque. En 2014, la contribution du ministère de la défense au financement interministériel, essentiellement portée par le programme 146 « Équipement des forces », a été supérieure à son poids dans le budget de l'État. En 2015, la situation s'est avérée moins défavorable, mais 590 millions d'euros ont été gelés au titre du respect de la norme de dépense. Reportés en 2016, ces crédits ont fait l'objet d'un gel immédiat. Si ces crédits n'étaient pas dégelés suffisamment tôt, cela se traduirait, au mieux, par une augmentation des intérêts moratoires et, au pire, par le report ou l'étalement de certains programmes. Il y a là un effet de ciseau dangereux avec, d'une part, un capital qui s'use et, d'autre part, des matériels livrés avec retard et dans des volumes potentiellement insuffisants.

Aussi faut-il inscrire en loi de finances initiale une provision plus juste, dont le montant pourrait être établi par référence aux niveaux de dépenses constatés au cours des cinq dernières années. Le surcroît de dépense aurait vocation, comme c'est le cas actuellement, à faire l'objet d'un financement par la solidarité interministérielle. Il pourrait également être envisagé de créer, comme au Royaume-Uni, une réserve distincte du budget de la défense, également abondée par un financement interministériel. L'augmentation de la provision Opex ne se traduira pas pour autant par une dégradation du solde budgétaire de l'État. Simplement, la solidarité interministérielle n'interviendrait plus ex post mais ex ante. Une telle solution améliorerait en outre la visibilité des gestionnaires des autres ministères.

Dans quelle mesure les opérations intérieures constituent-elles un facteur de perturbation du fonctionnement de nos armées ? Les termes d'opérations intérieures font essentiellement référence à l'opération « Sentinelle » déployée au lendemain des attentats de janvier 2015 - également après le vote de la loi de programmation militaire, donc. Le maintien de ce dispositif pose deux questions : celle de son efficacité dans la lutte contre le terrorisme et celle des conséquences dans le temps d'un tel emploi des forces armées.

Sur le premier point, je rappellerai que la mobilisation des forces armées se fait sur la base d'une réquisition par le ministre de l'intérieur. Les personnels sont donc placés sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Ainsi, l'intervention des forces de l'ordre ne peut se faire que sous le régime de la légitime défense. Si une telle situation peut se justifier dans l'urgence et de manière ponctuelle, il semble plus problématique de l'inscrire sous ce format dans la durée.

Sur le second point, l'écueil consisterait à assigner à nos soldats des missions en plus de leurs tâches habituelles au risque d'affaiblir notre potentiel de défense. Par exemple, jusqu'à 8 % des effectifs de sous-officiers projetables affectés à l'entretien des avions peuvent être mobilisés dans le cadre de missions supplémentaires. Un tel niveau de mobilisation peut déstabiliser les calendriers de maintenance et la préparation des hommes, alors que ceux-ci sont déjà tendus du fait des Opex.

Quelles conclusions tirer pour l'actuelle et la future lois de programmation militaire ? Le contexte international diplomatique, sécuritaire, militaire a profondément évolué et pose la question de l'outil même et de sa finalité.

L'actualisation de la loi de programmation militaire en juillet 2015 a pris en compte l'augmentation de la force opérationnelle terrestre de 66 000 à 77 000 hommes. Elle n'intègre cependant pas les conséquences de l'objectif annoncé par le président de la République, au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, d'une stabilité des effectifs après l'augmentation prévue en 2016.

Un effort en faveur des matériels a été prévu avec 1,5 milliard d'euros d'acquisitions sur la période 2016-2019 et 500 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'entretien des équipements. Il est toutefois insuffisant car il n'intègre pas réellement l'usure du capital, qui constitue un passif en accumulation. À défaut d'une nouvelle actualisation de l'actuelle loi de programmation militaire, il est à craindre que la prochaine loi de programmation militaire ait d'abord comme contrainte de remettre à niveau notre potentiel de défense en mettant l'accent sur le maintien en condition opérationnelle avant d'envisager une nouvelle programmation proprement dite qui traduirait une stratégie nouvelle.

Cette loi de programmation militaire ne pourra pas, pour des raisons budgétaires comme opérationnelles, s'affranchir d'une réflexion européenne. L'engagement de nos forces armées est l'expression de notre souveraineté nationale et d'une ambition qui s'inscrit dans la tradition française. Pour autant, la France ne peut plus être seule à porter un défi qui dépasse ses frontières et qui concerne toute l'Europe.

La qualité des hommes et une gestion à l'extrême des matériels ont permis de faire face à la suractivité et à la surintensité. Mais la Nation tout entière doit comprendre que l'heure de vérité a sonné. Il s'agit de choisir entre revoir nos ambitions pour les mettre en conformité avec nos moyens, ou revoir nos moyens pour atteindre nos ambitions. Les 2 % du PIB consacrés à la défense ne sont plus un objectif mais un impératif si nous entendons maintenir nos engagements.

Depuis plusieurs années, et surtout pendant la durée d'exécution de la présente loi de programmation militaire, les ambitions légitimes du pays n'ont pas fait l'objet d'une traduction budgétaire adaptée. Il en résulte, au-delà du coût affiché des Opex, une perte en capital de nos moyens d'intervention et une fragilité dans la transmission de nos savoirs.

Général Gilles Lillo, chef de la division « Plans, programmation et évaluation ». - L'état-major des armées se retrouve dans vos propos, monsieur le rapporteur spécial. Contrairement à la légende, nous nous entendons bien avec la direction du budget. Avec l'aide technique de la Cour des comptes, nous travaillons ensemble de manière constructive. En témoigne le fait que la méthode de calcul des surcoûts est partagée et ne pose pas de problème d'application entre le ministère de la défense et la direction du budget.

Oui, certaines dépenses ne sont pas prises en compte. Mais il est toujours possible de changer les règles du jeu ! Il est vrai que le quotidien est affecté par la mobilisation massive que nous connaissons. Nos plus anciens avions de transport, je le rappelle, datent de l'époque de la Caravelle... Après plus de cinquante années de service, ils participent toujours à des missions stratégiques. Combien de Français accepteraient de voyager dans une Caravelle ? Leur entretien est épuisant. Quoi qu'il en soit, quand des avions affectés aux liaisons Antilles-Guyane sont envoyés en Opex, nous faisons appel, pour les remplacer sur place, à un prestataire privé. Le coût de ce remplacement n'est pas comptabilisé dans les surcoûts des Opex. Et de tels exemples sont nombreux. 

Le terme de « sincérité » me met mal à l'aise : je ne souhaite pas être pris dans un jeu politique. Lorsque la provision « Opex » a été définie par la loi de programmation militaire, la fixation de son montant a été l'un des nombreux paris collectifs que comportait cette loi, comme l'était l'export du Rafale ou les ressources exceptionnelles. Nous nous désengagions d'Afghanistan, l'opération Serval débutait... Mais l'immédiateté des opérations contraste avec la durée de leur processus de financement. L'opération Sentinelle a vu la projection de 10 000 hommes en trois jours. Quelle entreprise serait capable de réaliser cet exploit ? Les moyens n'étaient pas au rendez-vous, mais l'enthousiasme des personnels, et leur sens de la mission, ont compensé.

L'actualisation du montant de la dotation pour les Opex s'impose donc. En revanche, pourquoi raisonner dans le cadre de la loi de finances ? Notre référentiel, c'est la loi de programmation militaire, dont les lois de finances ne sont que des déclinaisons. La dotation du budget opérationnel de programme Opex implique de facto des décisions sur les allocations de ressources du programme 146. On ne peut remettre en cause ces décisions structurantes tous les ans à cause de la dotation Opex. Par ailleurs, l'idée de calculer le bon niveau sur la base des cinq précédentes années me paraît bonne.

Le chef d'état-major des armées a déclaré récemment devant les députés que, si le choix de l'emploi de la force relève des plus hautes instances politiques, il était tout de même délicat d'expliquer à nos concitoyens que les militaires n'avaient pas vocation à protéger les Français sur notre territoire. C'est tout de même leur métier : tout militaire a, de par son statut, vocation à porter une arme. Notre fonction principale est, avant tout, la mission.

Sur le plan budgétaire, faute d'instructions précises, nous nous rapprochons, dans la comptabilité des opérations intérieures, de celle des Opex, grâce à la bienveillance de la direction du budget. Oui, la vraie question est l'adaptation des moyens aux ambitions du pays. Nous n'avons plus le temps de reporter les décisions à des jours meilleurs. Toutes les ficelles qui ont permis de tenir - avions de 50 ans, blindés de 40 ans, bateaux envahis par la rouille, sans parler des hommes... - ont déjà été utilisées.

M. Yves Colin, sous-directeur de la conduite des opérations d'armement à la direction générale de l'armement. - La direction générale de l'armement s'associe aux constats que vous avez présentés. Le recours au financement interministériel a un impact sur le programme 146. Sa situation est tendue : au-delà des 590 millions d'euros évoqués, d'autres gels ont été décidés en 2016, ce qui aboutit à un total de 1,9 milliard d'euros. Il est prévu que le report de charge en fin de programmation soit contenu à 2,8 milliards d'euros. Pour tenir cet objectif, nous ne devons pas excéder les 2 milliards d'euros cette année. Outre le coût des intérêts moratoires, la direction générale de l'armement voit sa capacité à notifier certains contrats diminuée. L'impact opérationnel n'est pas immédiat - quand des matériels sont commandés, ils ne sont pas livrés instantanément -, mais il n'en est pas moins réel. Les annulations de crédits sur le programme 146 ne sont donc pas indolores même si l'impact opérationnel ne sera constaté que sur le long terme.

La suractivité et la surintensité sont des réalités. Une solution consiste à accroître la rotation des matériels. Mais certains ne sont pas mis à niveau, et ne peuvent donc pas participer à cette rotation. La qualité du maintien en condition opérationnelle est fondamentale pour que le taux de disponibilité des matériels en Opex soit suffisant. C'est pourquoi la direction générale de l'armement cherche une optimisation globale du dispositif de soutien, depuis l'instruction 125/EMA-1516/DGA sur la conduite des programmes d'armement de 2010. Un matériel d'armement implique une organisation de soutien qu'il convient de penser en amont.

M. Vincent Moreau, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget. - Nous partageons l'ensemble des constats énoncés. Nous ne contestons pas la méthodologie actuelle de calcul des surcoûts des Opex, non plus que celle de calcul des surcoûts des opérations intérieures. Pour clarifier les incertitudes relevées par la Cour des comptes, le Gouvernement a missionné l'inspection générale des finances et le contrôle général des armées le 31 mai dernier.

Le mieux est l'ennemi du bien. Nous avons besoin d'une méthode assez stable, robuste et simple pour être bien appliquée. Nous n'arriverons jamais à appréhender parfaitement le surcoût des Opex. Évitons trop de raffinement, un travail de Sisyphe sans grand intérêt pour les acteurs du ministère de la défense. Trouvons une rédaction simple et « approchante », plutôt qu'une méthode parfaite mais complexe. Le travail de la mission conduira à une approche partagée.

Nous partageons le constat de la Cour des comptes et du rapporteur spécial sur la budgétisation initiale insuffisante. Au-delà du montant des provisions initiales, il faut se demander quel impact auront les Opex sur le modèle d'armée et le bon dimensionnement de notre outil de défense.

Lorsqu'on définit une programmation pour l'achat de nouveaux matériels, on intègre la perte d'une partie de ce matériel sur le terrain mais il faut aussi intégrer le fait que l'engagement des forces est durablement élevé. Ajustons le financement au bon niveau et tirons-en les conséquences dans le prochain livre blanc ou dans la prochaine loi de programmation militaire. La position du ministère du budget est constante : ayons des moyens à la hauteur des ambitions des politiques publiques, et évitons la sous-budgétisation. Cela nécessite des choix - difficiles à faire quel que soit le Gouvernement - car la ressource est contrainte. La France est l'un des pays européens dont le déficit nominal est le plus élevé. Les ajustements budgétaires devront être poursuivis.

M. Daniel Reiner, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a publié un rapport d'information sur les Opex, qui ne traite pas de ce sujet sous le même angle. En quoi les Opex appartiennent-elles à la politique étrangère ? Leur niveau garantit-il leur efficacité ? Voilà les questions sur lesquelles nous nous sommes penchés, alors que nous n'évoquons leur financement qu'à la marge.

Selon les commissions de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat, la situation actuelle des Opex n'est pas satisfaisante. Ne pas prévoir le milliard d'euros suffisant en loi de finances pose problème. Le risque existait déjà au moment de la rédaction du livre blanc sur la défense, à laquelle j'ai participé. On en est resté à la situation antérieure. Moins on pénalise le budget de la défense dans les Opex, plus la répartition interministérielle serait importante... Les 450 millions d'euros dans la loi de programmation militaire sont la reconduction des dépenses de 2012, déduction faite des opérations en Afghanistan. Les Opex relèvent de la politique générale du Gouvernement et non du seul ministère de la défense, mais il pourrait en être autrement. Nous sommes ouverts à une évolution, mais ne la faisons pas peser à périmètre constant sur le ministère de la défense. Je comprends que la Cour des comptes s'interroge, mais on fait autrement dans d'autres pays - par exemple en ouvrant des crédits supplémentaires contre le terrorisme.

Je partage l'avis du ministère du budget : ne raffinons pas trop. Nous conduisons des Opex pour tenir notre rôle. Nous avons décidé de le faire et y consentons bien politiquement mais mal financièrement... Faisons mieux sur le plan financier. Notre outil de défense est construit pour disposer d'une armée de projection. Le monde entier, les États-Unis, l'Europe attendent cela de nous. Nous sommes une grande nation, ne boudons pas cette reconnaissance.

Pour le soutien, nous avons introduit dans le livre blanc le nouveau concept de différenciation, afin de concentrer l'effort sur les équipements et les moyens humains projetés. Cette différenciation existe, même si elle n'a pas été totalement affinée, y compris dans les équipements futurs de la direction générale de l'armement. Tous nos pilotes ne font par leurs heures, mais ceux qui sont déployés en Opex les font très largement ! L'effort total des Opex s'élève entre 0,2 % et 0,3 % des dépenses totales de l'État - un chiffre non colossal ! Pour ce coût très raisonnable, l'action conduite à l'extérieur est d'une redoutable efficacité. Félicitons-nous en !

Concernant l'opération Sentinelle, la commission de la défense sait bien que l'armée a une mission de protection de nos concitoyens, à l'intérieur et pas seulement à l'extérieur du territoire français. Cette nouveauté conceptuelle ne l'était pas au moment de la guerre froide. Si nous avons été surpris par les attentats, nous nous sommes adaptés très vite : en trois jours, 10 000 hommes ont été déployés sur le terrain. Depuis, les conditions de mise en oeuvre de cette mission s'améliorent.

Certes, les formats devront être révisés. L'actualisation de la loi - réalisée l'année dernière, et qui sera faite après les élections - permet de réviser les contrats opérationnels, raisonnablement et avec le souci de mener convenablement des Opex.

Notre commission est d'accord pour améliorer l'écriture financière des Opex. Le coût des Opex et très raisonnable et correspond aux ambitions du livre blanc. Nous nous accordons pour améliorer encore le dispositif ; nous sommes sur la bonne voie et avons déjà effectué des réajustements.

-Présidence de Mme Michèle André, présidente-

M. Michel Bouvard. - Sans avoir les compétences des spécialistes de la défense, mais admiratif des missions des forces françaises compte tenu de leurs contraintes et du vieillissement de leur équipement, j'ai un peu d'expertise et de mémoire sur les Opex en ayant présidé durant dix ans à l'Assemblée nationale la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Si l'inscription - même insuffisante - des Opex dans le budget existe depuis 2005, c'est grâce à la Lolf. Je partage l'analyse de la Cour des comptes ainsi que celle de Daniel Reiner. Les inscriptions budgétaires ne peuvent être durablement déconnectées de la réalité. Cela ne relève ni de l'équipement de la défense, ni du budget ordinaire de la défense au-delà d'un certain seuil. Depuis de nombreuses années, nous sommes toujours restés au-dessus du seuil de 700 à 800 millions d'euros. Or on inscrit une somme sans jamais s'interroger sur l'opportunité de la réviser. Nous aurions pu la réviser à mi-parcours de la loi de programmation militaire. Les Opex pèsent sur le budget de la défense. Une somme plus réaliste doit être inscrite dès le début de l'année, sur la base de la somme dépensée l'année précédente, pour plus de sincérité et pour éviter des décrets d'avance - à défaut de collectifs budgétaires - pesant sauvagement et bouleversant l'équilibre budgétaire : on met davantage de crédits en réserve en début d'année, on remonte progressivement le taux de mise en réserve, revenant ainsi à des dérives qui existaient avant l'application de la Lolf.

Repensons aussi les contributions étrangères ou issues des organisations internationales. Nous sommes là pour faire de la politique. La France ne peut pas jouer le rôle d'un bouclier de défense pour tous nos partenaires européens, sans qu'ils contribuent autrement que symboliquement... Ils ne paient que 27 à 31 millions d'euros sur le milliard d'euros d'actions que nous menons dans le cadre des Nations unies. Certes, nos partenaires nous fournissent 65 millions de dollars de contribution logistique par leur appui au transport aérien. Mettons ce sujet sur la table des négociations européennes. L'Union européenne dépense des sommes folles pour la politique agricole commune afin de garantir son indépendance alimentaire, mais là nous parlons de sa défense et de son indépendance stricto sensu !

Au-delà de l'usure des matériels, nous sommes dans une véritable impasse pour l'aéronavale : notre porte-avion à temps partiel doit régulièrement aller au carénage. Que se passera-t-il lorsqu'on en aura besoin et qu'il sera immobilisé ?

M. Éric Doligé. - La sincérité n'a rien de politique ; c'est un terme financier. Le niveau de provision a été réduit pour ne constituer plus que 40 % des surcoûts. Revenons à 100 % du montant, et donc au milliard d'euros.

Il serait normal que tous les ministères participent à l'effort de défense, compte tenu de l'importance de la défense pour la nation. Mais dans la même logique, une partie du budget du ministère des transports devrait être pris en charge par celui du tourisme, qui profite de la politique des transports, et ainsi de suite... On ne s'y retrouverait plus. Votons un chiffre plus proche de la réalité - nous l'avons.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La sincérité vise la réalité des chiffres et non celle des personnes. Les Opex coûtent 1,2 milliard d'euros par an ; 450 millions d'euros sont provisionnés, 500 millions d'euros avec les remboursements de l'Union européenne et de l'Organisation des Nations unies. Restent 700 à 800 millions d'euros à trouver. Ils le sont souvent sur la masse d'autres ministères. Mieux vaut le savoir plutôt que de le constater après le vote du budget. Cela faciliterait aussi la gestion du programme 146.

Je ne suis pas opposé à la protection du territoire national par les militaires : cela entre dans le champ de leurs missions. Voyez les documents très bien écrits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et du ministère de la défense : les conditions d'emploi dans les armées, lorsqu'elles interviennent sur le territoire national, « doivent être reprécisées ». Nous les repréciserons. N'ayons pas de malentendu entre nous. Je vous remercie de vos observations, et rejoins la commission de la défense, la Cour des comptes et le ministère du budget, sur la même longueur d'ondes que nous. Sensibilisons l'opinion publique. Tendons vers l'objectif d'un budget de la défense atteignant 2 % du PIB, sinon nous perdrons notre capacité opérationnelle. Si nous voulons que la France tienne sa place, faisons tous ensemble un effort budgétaire en ce sens.

M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Merci d'avoir pris connaissance de nos travaux et d'avoir salué le travail de la Cour des comptes. Celle-ci ne souhaite pas proposer une usine à gaz comptable au ministère de la défense pour calculer le prix de revient exact. Elle prend acte de la méthode de financement par surcoûts. La sincérité est un concept comptable et n'est pas une appréciation morale -même si, par exemple, certains maires protestent de leur sincérité personnelle lorsqu'ils reçoivent un avis de leur chambre régionale des comptes pointant sur l'insincérité de leurs prévisions budgétaires ...

La Cour des comptes n'a pas à participer au débat budgétaire qui est l'affaire du Parlement. Dans la loi de finances, faut-il prévoir un acompte ou une provision ? La Cour des comptes a déjà dit ce qu'elle avait à dire.

La commission a donné acte de sa communication à M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information. Elle a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes en annexe à ce rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Cour des comptes

- M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre ;

- Mme Françoise Saliou, conseiller-maître ;

- M. Bruno Joubert, conseiller-maître en service extraordinaire ;

- Mme Sandrine Rocard, conseiller-référendaire ;

État-major de l'armée de terre

- Général de corps d'armée Bertrand Houitte de La Chesnais, major général de l'armée de terre ;

- Colonel Pierre Chareyron, officier chargé des relations extérieures ;

- Lieutenant-colonel Olivier Baudet, rédacteur ;

État-major de la marine

- Vice-amiral d'escadre Arnaud de Tarlé, major général de la marine ;

- Contre-amiral Baudouard, sous-chef d'état-major « soutiens et finances » ;

- Capitaine de vaisseau François-Xavier Polderman, officier chargé des liaisons Parlementaires ;

État-major de l'armée de l'air

- Général de division aérienne Philippe Adam, major général de l'armée de l'air ;

- Colonel Marc Surville, chef du bureau finances de l'état-major de l'armée de l'air ;

- Mme Anne-Charlotte Bedino, chargée de mission analyse et synthèse ;

Service de soutien de la flotte (SSF)

- Ingénieur général François Pintard, directeur central ;

- Capitaine de corvette Matthieu Teisseire, chef de cabinet ;

Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD)

- Général de corps aérien Philippe Roos, directeur central ;

- Capitaine de vaisseau Sébastien Fabre ;

Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT)

- Général de corps d'armée Francis Autran, directeur central ;

- Colonel Richard Ohnet, chef du bureau stratégie et modernisation du maintien en condition opérationnelle terrestre ;

- Commissaire général Jean-Philippe Laporte, sous-directeur chargé du budget, des finances et de la comptabilité ;

Direction des affaires financières du ministère de la défense

- M. Hugues Bied-Charreton, directeur ;

- Commissaire Frédéric Sternenberg, adjoint au chef du service des synthèses et du pilotage ;

Direction générale de l'armement

- Ingénieur général Jean-Christophe Videau, chef du service du maintien en condition opérationnelle de la direction des opérations ;

- Ingénieure de l'armement Nassima Auvray, chef de cabinet à la direction des plans, des programmes et du budget ;

Direction du budget

- M. Vincent Moreau, sous-directeur de la 5e sous-direction ;

- M. Dominique Blaes, chef du bureau défense et mémoire.

LISTE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AE : autorisation d'engagement

AIA : atelier industriel de l'aéronautique

BOP : budget opérationnel de programme

CEMA : chef d'état-major des armées

CP : crédit de paiement

DAF : direction des affaires financières

DGA : direction générale de l'armement

EAC : équipement d'accompagnement

EMA : état-major des armées

EPM : entretien programmé du matériel

EPP : entretien programmé du personnel

HCECM : haut comité d'évaluation de la condition militaire

ISSE : indemnité de sujétion pour service à l'étranger

JAO : journées d'activités opérationnelles

JPO : journées de préparation opérationnelle

LFI : loi de finances initiale

LPM : loi de programmation militaire

OPEX : opérations extérieures

OPINT : opérations intérieures

MCO : maintien en condition opérationnelle

MINUSCA : mission intégrée multidimensionnelle de stabilisation des Nations unies en République centrafricaine

MISCA : mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine

MISSINT : missions intérieures

PAP : projet annuel de performances

RAP : rapport annuel de performances

SIAé : service industriel de l'aéronautique

SISSE : supplément à l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger

SIMMAD : structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense

SIMMT : structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres

SLM : service logistique de la marine

SMITer : service de la maintenance industrielle terrestre

SNA : sous-marin nucléaire d'attaque

SSF : service de soutien de la flotte

VAB : véhicule de l'avant blindé

VBCI : véhicule blindé de combat d'infanterie

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

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* 1 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 2 « Engagement et diplomatie : quelle doctrine pour nos interventions militaires ? », rapport d'information n° 2777 présenté par MM. Guy-Michel Chauveau et Hervé Gaymard et fait au nom de la Commission des affaires étrangères en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 14 novembre 2012, Assemblée nationale, 20 mai 2015.

* 3 Alain Marty et Marie Récalde, Les conséquences du rythme des opérations extérieures sur le maintien en condition opérationnelle des matériels, rapport d'information déposé par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d'une mission d'information, Assemblée nationale, 9 décembre 2015.

* 4 Audition du 21 mai 2015, compte-rendu n° 62, session 2014-2015.

* 5 Cour des comptes, Le maintien en condition opérationnelle des matériels militaires, rapport public thématique, septembre 2014.

* 6 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, 9rapport, revue annuelle de la condition militaire, octobre 2015.

* 7 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 8 Jacques Gautier, Daniel Reiner, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger, Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée, rapport d'information n° 794 (2015-2016) fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, déposé le 13 juillet 2016.

* 9 « En gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

* 10 Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l'État ouverts par décret d'avance, décembre 2014.

* 11 Rapport d'information n° 182 (2015-2016) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 23 novembre 2015.

* 12 Directive n° D-10-00-002077/DEF/EMA/EMP.1/NP du 23 novembre 2010 sur l'emploi de la force dans le cadre des missions intérieures, hors états d'exception.

* 13 François Lamy, rapport pour avis fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2016, Assemblée nationale, 8 octobre 2015.

* 14 « Le contrat opérationnelle de protection [...] comporte une capacité de déploiement de forces terrestres pouvant si nécessaire monter jusqu'à 10 000 hommes en quelques jours, permettant de contribuer, au bénéfice de l'autorité civile, en priorité à la sécurisation des points d'importance vitale, à celle des flux terrestres essentiels pour la vie du pays, ainsi qu'au contrôle de l'accès du territoire ».

* 15 « La protection du territoire national et de nos concitoyens ainsi que la préservation de la continuité des fonctions essentielles de la Nation sont au coeur de notre stratégie de défense et de sécurité nationale. [...] En cas de crise majeure, les armées apportent en renfort des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile un concours qui pourra impliquer jusqu'à 10 000 hommes des forces terrestres, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes ».

* 16 Général Jean-Marie Faugère, Protection de la population sur le territoire national : un cadre général d'emploi de l'armée à revoir en profondeur, Cercle de réflexion G2S, Numéro 18, octobre 2016.

* 17 Général Alain Bouquin, L'armée sur le territoire national : une navigation périlleuse entre trois écueils, forfaiture, imposture et emploi contre-nature, Cercle de réflexion G2S, Numéro 17, avril 2016.

* 18 Général Vincent Desportes, Armées et lutte contre le terrorisme, Cercle de réflexion G2S, Numéro 17, avril 2016.

* 19 Audition du 8 avril 2015.

* 20 Audition du 17 novembre 2015.