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Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative"

17 mai 2017 : Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" ( rapport d'information )

N° 556

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 mai 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'information (1) sur la démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider avec efficacité et légitimité en France en 2017,

Par M. Henri CABANEL,

Président

M. Philippe BONNECARRÈRE,

Rapporteur

Sénateurs

Tome I : Rapport

(1) Cette mission d'information est composée de : M. Henri Cabanel, président ; M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur ; Mmes Corinne Bouchoux, Agnès Canayer, MM. Pierre-Yves Collombat, Michel Raison, Mme Sylvie Robert, M. Bernard Vera, vice-présidents ; MM. Jacques Bigot, Pierre Camani, Mme Karine Claireaux, M. René Danesi, Mme Catherine Di Folco, M. Daniel Dubois, Mme Nicole Duranton, M. Christian Favier, Mme Corinne Féret, M. Michel Forissier, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Françoise Gatel, Catherine Génisson, MM. Alain Gournac, Didier Mandelli, Mmes Colette Mélot, Danielle Michel, MM. Robert Navarro, Cyril Pellevat.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Affirmée dès l'article 2 de la Constitution, qui pose le principe selon lequel la République française est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », la démocratie apparaît comme profondément ancrée dans notre pays. Ainsi, le « baromètre de la confiance politique » du Centre de recherches politiques de Sciences po Paris (le CEVIPOF) confirme, qu'en 2017, 91 % des personnes interrogées considèrent que le système politique démocratique « reste une bonne façon de gouverner le pays » et 85 % que la démocratie, même si elle peut « poser des problèmes », est « quand même mieux que n'importe quelle autre forme de gouvernement ».

Pour autant, de plus en plus de décisions prises par les représentants issus du suffrage universel semblent contestées, conduisant ainsi à d'importants blocages dans notre société et à une fragilisation du lien de confiance entre les élus et les citoyens telle qu'il est même permis de parler désormais de défiance. Notre modèle de démocratie représentative se trouve ainsi interrogé, parfois de façon vive.

Deux exemples récents et emblématiques peuvent ainsi être cités, avec la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite loi « Travail », et avec la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes au nord de Nantes. Indépendamment de ces deux cas ayant focalisé l'attention médiatique pendant de longs mois, il est possible de mentionner, partout en France, des projets portés par les pouvoirs publics et pourtant dans l'impossibilité d'aboutir compte tenu des fortes contestations dont ils font l'objet.

Parallèlement à cette défiance accrue vis-à-vis des élus, voire des institutions politiques elles-mêmes, il apparaît que des citoyens aspirent à s'exprimer directement et à être davantage associés à la prise de décision publique, dans le cadre de dispositifs participatifs qui se sont fortement développés au cours des dernières années, soit sur l'initiative des décideurs publics, soit sous l'impulsion de la société civile elle-même.

C'est dans ce contexte que le groupe Union des démocrates et indépendants - UC (UDI-UC) a exercé le droit reconnu à chaque groupe politique par l'article 6 bis du Règlement du Sénat, en demandant la constitution de la présente mission d'information ayant pour sujet : « Démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider avec efficacité et légitimité en France en 2017 ». La Conférence des présidents en a pris acte le 16 novembre 2016 et le Sénat en a désigné les vingt-sept membres à la représentation proportionnelle des groupes le 22 novembre 2016.

La mission d'information s'est ensuite constituée le 6 décembre 2016, en désignant M. Henri Cabanel à la fonction de président et en prenant acte de la nomination de M. Philippe Bonnecarrère à la fonction de rapporteur, conformément à la demande du groupe UDI-UC de confier le rapport à l'un de ses membres.

Au cours de ses travaux, la mission d'information s'est ainsi interrogée sur les raisons pouvant expliquer les blocages rencontrés au cours des dernières années en France et sur la difficulté à faire aboutir certaines réformes ou encore des projets d'infrastructures d'ampleur.

Elle a recherché les moyens permettant d'améliorer les procédures actuellement applicables et de définir les conditions dans lesquelles les décisions prises pourraient, notamment par le développement de dispositifs participatifs, paraître suffisamment légitimes et efficaces pour ne pas être remises en cause. Dès lors, elle ne s'est pas intéressée au fond des décisions publiques contestées, s'abstenant de porter jugement sur leur opportunité, même si cette question est évidemment indissociable de la réussite du projet et de son acceptation par la société. Elle s'est également efforcée de travailler en faisant l'économie de bouleversements législatifs, dans l'idée de changer la pratique avant la loi.

Les auditions et les déplacements ont mis en lumière d'autres aspects touchant directement à la légitimité de la représentation des élus, s'agissant notamment de leur mode de désignation, de leur représentativité ou encore de leur statut. Néanmoins, tout ne pouvait être abordé à l'occasion de cette mission d'information sénatoriale et il paraissait difficile de traiter ces sujets institutionnels en pleine campagne pour l'élection présidentielle. Loin de les négliger ou de les ignorer, la mission d'information a donc fait le choix de les mentionner parmi les éléments susceptibles d'expliquer les doutes entourant actuellement le fonctionnement de notre démocratie représentative, mais n'a pas estimé de son rôle de formuler des pistes d'évolution à ce stade.

Plus globalement, le sujet de la présente mission est si central dans notre fonctionnement démocratique que chaque audition ou déplacement a pu être l'occasion de dégager un nouvel axe de réflexion qui aurait pu être plus précisément étudié. Par exemple, la question de la participation accrue des citoyens dans la prise de décision impose de s'interroger aussi sur les moyens de leur garantir une information fiable, dans le contexte de développement du numérique et avec le rôle récemment joué par les réseaux sociaux dans la diffusion de « fausses informations » (fake news). Cette problématique constitue d'ailleurs pour la mission d'information une clé de la confiance démocratique pour l'avenir. Sans être en mesure d'examiner tous ces sujets de façon détaillée, le présent rapport les aborde souvent de façon incidente.

Afin de faire des propositions précises permettant aux pouvoirs publics de mieux décider, la mission d'information a ensuite plus spécifiquement orienté ses travaux sur les processus décisionnels applicables à deux secteurs où les enjeux sont majeurs pour le développement de notre pays. Des réflexions, parfois anciennes, y ont d'ailleurs déjà été conduites et d'importantes oppositions ont pu se cristalliser au cours des dernières années.

Elle a ainsi souhaité répondre à deux questions :

- d'une part, comment mener à bien un projet d'infrastructure tout en veillant à la protection de l'environnement et à la consultation du public ?

- d'autre part, comment réformer le droit du travail et la politique de l'emploi et de la formation professionnelle, en articulant démocratie représentative et démocratie paritaire ? Au bénéfice de nombreux rapports publiés au cours des derniers mois, le paritarisme n'a pas été traité ici dans sa globalité. C'est pourquoi la mission d'information a concentré son examen sur le « paritarisme de décision » au niveau législatif et plus spécifiquement tel qu'il s'applique dans le champ du code du travail.

Pour traiter de l'ensemble de ces sujets, 45 auditions ont été organisées, dont 20 en réunions plénières ouvertes au public et la presse et 25 en auditions du rapporteur ou du président, ouvertes à l'ensemble des membres de la mission d'information. Par ailleurs, trois déplacements ont également été réalisés (Clamart - Vanves, Isère - Haute-Savoie - Suisse, Danemark). Au total, près de 150 personnes ont ainsi pu être entendues.

La mission d'information a également ouvert un espace participatif afin de permettre à chacun de contribuer à ses travaux en s'exprimant autour de six thèmes différents. Une centaine de contributions lui ont ainsi été adressées entre le 8 février et le 31 mars 20171(*).

À l'issue de ses travaux, la mission d'information a pu constater qu'il existe bel et bien une crise entourant la prise de décision publique, mais qu'elle ne saurait pour autant remettre en cause le principe selon lequel la démocratie représentative doit demeurer le socle de notre système politique. Ainsi, à l'exception du cas spécifique du référendum, les représentants élus au suffrage universel restent les plus légitimes pour décider dans l'intérêt général et faire les choix structurants pour notre pays.

Pour autant, les élus ne peuvent plus décider seuls, sans explication ni concertation, en fondant uniquement la légitimité de leur choix sur leur élection par le peuple. L'avis de l'ensemble des parties prenantes doit pouvoir s'exprimer et être entendu. En effet, une décision n'est pas bonne simplement parce qu'elle l'est intrinsèquement, mais aussi parce qu'elle est reconnue comme bonne par ceux à qui elle va s'appliquer. Admettons, même si cela remet en cause beaucoup d'habitudes voire
- avouons-le - de pratiques passées, que notre société passe progressivement d'un modèle vertical à un modèle plus horizontal.

À ce titre, la démocratie participative doit se concevoir comme un complément utile à la démocratie représentative, sans pouvoir s'y substituer. Les positions exprimées dans le cadre des dispositifs participatifs viennent utilement compléter l'évaluation et le travail des experts par ailleurs indispensables.

Les procédures décisionnelles doivent ainsi évoluer dans le cadre d'une démocratie « coopérative », où les citoyens et l'ensemble des parties prenantes seraient associés, de façon continue et efficace, à la prise de décision publique. La mission d'information formule 10 propositions précises participant de cette ambition.


* 1 Cf. Annexe XV.