B. POUR UNE UNION EUROPÉENNE SE CONCENTRANT SUR L'ESSENTIEL
État fondateur, les Pays-Bas ont joué un rôle important dans la construction européenne 3 ( * ) . Leur appartenance à l'Union européenne ne semble pas susceptible d'une remise en cause. Mais le scepticisme à l'égard du projet européen n'a cessé de croître comme l'ont mis en évidence le rejet du Traité constitutionnel en juin 2005 et celui par référendum d'initiative populaire de l'accord d'association avec l'Ukraine en avril 2016, sur fond de montée du populisme. La défense des intérêts nationaux au sein de l'Union semble désormais la priorité.
Les Pays-Bas prônent une Europe efficace et qui se concentre sur l'essentiel. Ils insistent aussi sur le respect des règles. Le Brexit crée par ailleurs une nouvelle donne qui obligera le pays à se repositionner pour peser sur le processus décisionnel européen. Dans ce contexte, le dialogue entre nos deux assemblées revêt une grande importance.
1. L'identification de priorités en nombre limité
a) Une vision marquée par le réalisme
La nouvelle coalition gouvernementale s'inscrit nettement dans une continuité de la coalition sortante pour ce qui concerne les questions européennes. L'accord de coalition se positionne pour une Union européenne qui se concentre sur les questions pour lesquelles elle peut apporter une plus-value, à savoir les migrations, la lutte contre le changement climatique et la criminalité transfrontalière. À cette fin, c'est une coopération plus approfondie qui doit être encouragée et non plus d'intégration. Dans ce cadre, le nouveau gouvernement a annoncé la participation prochaine des Pays-Bas à la coopération renforcée en cours sur la création d'un Parquet européen, à condition que celle-ci « ne porte pas atteinte au principe d'opportunité applicable au ministère public néerlandais ».
Cette concentration sur l'essentiel se traduit en matière budgétaire, avec la volonté de la nouvelle coalition gouvernementale de « moderniser » le budget européen. Il s'agirait concrètement de mettre l'accent sur l'innovation, la recherche, la lutte contre le changement climatique et le développement durable. Les Pays-Bas ne contestent pas leur situation de contributeur net important 4 ( * ) compte tenu de leur richesse économique. Mais ils souhaitent un examen scrupuleux de la façon dont les crédits européens sont actuellement utilisés. Si cette position est antérieure à la décision britannique, la perte qui en résulte pour le budget européen (autour de 12 milliards d'euros) et le refus néerlandais de la compenser ne peuvent que renforcer la demande d'une révision du budget européen. Ce qui concrètement conduit à définir des ambitions en adéquation avec les ressources disponibles.
À travers son groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne 5 ( * ) , le Sénat a lui-même souhaité relancer le projet européen sur des bases plus solides et plus lisibles pour les citoyens. L'Union doit se recentrer sur les domaines où sa plus-value peut être clairement identifiée par les citoyens. La subsidiarité et la simplification doivent être des priorités permanentes. Le rôle des parlements nationaux doit être conforté notamment en leur reconnaissant un droit d'initiative. Le Sénat souhaite plus de transparence dans le processus de décision. L'Union doit parallèlement affirmer ses valeurs de respect de la dignité humaine, des droits fondamentaux et de la démocratie.
b) Des convergences possibles
Ces orientations peuvent rejoindre les priorités mise en avant par nos interlocuteurs néerlandais. Mais la démarche du Sénat s'inscrit, de façon plus ambitieuse, dans la promotion d'une Europe-puissance qui joue tout son rôle en matière de sécurité et de politiques migratoires, qui assume aussi son statut de première puissance commerciale mondiale en sachant défendre ses intérêts dans les négociations commerciales. L'Union doit aussi, selon nous, exercer ses responsabilités en matière de défense.
Cette approche ambitieuse peut heurter une démarche néerlandaise soucieuse d'éviter une intégration supplémentaire. En matière budgétaire, le Sénat est lui-même soucieux de prendre en compte de nouvelles priorités et de veiller à une efficacité maximale. Mais pour le Sénat, l'Union doit aussi contribuer à la cohésion sociale et territoriale. C'est en particulier tout l'enjeu d'une politique de cohésion ambitieuse et efficace. La politique agricole commune contribue à la sécurité alimentaire et à la souveraineté alimentaire européenne. Elle doit être dotée de moyens budgétaires à la hauteur de ses ambitions et orientée selon une logique d'efficacité maximale. Ces deux grandes politiques doivent être réformées. Mais elles ne peuvent être sacrifiées au motif que de nouvelles priorités ont émergé.
En dépit d'une différence d'approche, on peut néanmoins constater des points de convergence sur des enjeux très concrets. C'est ainsi que les Pays-Bas, traditionnellement très attachés au lien transatlantique et au rôle de l'OTAN, ont été parmi les premiers à rejoindre la coopération structurée permanente en matière de défense. De même, on a pu constater une convergence avec les positions françaises dans le domaine de l'énergie ou sur la question des travailleurs détachés. Le rôle du bon fonctionnement du marché unique comme facteur d'emplois, de croissance et d'innovation est aussi une ambition commune. En particulier, la mise en avant du renforcement du marché unique numérique et de l'innovation numérique rejoint les priorités que le Sénat a lui-même affirmées avec constance.
On notera également que les Pays-Bas demeurent attachés à une politique commerciale ouverte. Ce qui est conforme à leur tradition historique d'un peuple de commerçants. Mais ils se montrent réceptifs aux considérations sur la réciprocité et la protection des entreprises stratégiques. L'accord de coalition marque ainsi une inflexion en faveur de mesures défensives face aux prises de contrôle étrangères. Cette inflexion peut ouvrir la voie à un dialogue constructif à partir des propositions du groupe de suivi du Sénat favorable à une Europe puissance qui sache notamment défendre ses intérêts dans les négociations commerciales et utiliser, si nécessaire, des instruments de défense.
On rappellera également que la politique étrangère des Pays-Bas se caractérise par un attachement au multilatéralisme 6 ( * ) . Ce qui se traduit en particulier par leur participation significative aux opérations de maintien de la paix. Ils assument leurs responsabilités en matière de sécurité internationale et de lutte contre le terrorisme. Ils ont notamment participé à la coalition internationale contre Daech.
Votre délégation retire donc de ses entretiens à La Haye la conviction que par un dialogue approfondi et régulier, en particulier au niveau parlementaire, il est possible de faire émerger des points de convergence plus nombreux. Pour être efficace, ce dialogue doit se fonder sur le respect des positions respectives initiales de chacun de nos deux pays, bien souvent issues de leur propre expérience comme du contexte économique et politique qui leur est propre.
Au-delà, avec le retrait du Royaume-Uni et dans un contexte politique compliqué que connaît l'Italie, les Pays-Bas peuvent jouer un rôle appréciable aux côtés du couple franco-allemand pour contribuer à la relance européenne. Ils peuvent apporter dans cette démarche leur expérience de pays fondateur et leur réussite économique qui peut être source d'inspiration pour l'Union. Ils peuvent aussi jouer un rôle d'entraînement pour des pays du nord, traditionnellement sensibles aux positions britanniques et qui sont désormais à la recherche de nouveaux repères.
2. Pour le respect des règles et de leurs engagements par les États membres
a) Une position réservée sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire
L'approche néerlandaise d'un approfondissement de l'Union économique et monétaire se veut prudente voire réservée. Les Pays-Bas privilégient avant tout une consolidation des économies dans les États membres. Ils peuvent à cet effet se prévaloir légitimement des efforts importants qu'ils ont consentis depuis plusieurs années pour rétablir leur propre économie. Dès lors, ils attendent de leurs partenaires européens qu'ils produisent les mêmes efforts. En clair, cela signifie qu'ils n'entendent pas « payer pour les autres ». L'Union économique et monétaire ne peut pas être une « union de transfert ». Des règles communes ont été adoptées. Elles lient l'ensemble des États qui y ont souscrits. Cela implique qu'ils assument leurs responsabilités et ne cherchent pas à transférer l'impact négatif de leurs politiques nationales sur d'autres pays.
La priorité doit donc être accordée à l'application des règles et des décisions qui ont été prises en commun et qui doivent être appliquées de manière efficace et cohérente. Ce qui peut se conjuguer avec des règles budgétaires simplifiées et dont le respect puisse être assuré de façon plus indépendante par les États membres. Parallèlement, le conseil budgétaire européen, organe consultatif qui conseille la Commission européenne sur la viabilité des budgets des États membres, devrait être renforcé et pleinement indépendant.
Les Pays-Bas s'opposent à toute avancée de l'UEM qui pourrait s'interpréter comme ayant une nature « fédérale ». Ainsi en est-il de la mutualisation des dettes et de la création d'un ministre des finances ou d'un parlement de la zone euro.
Derrière le discours traditionnel de la Hollande, « pays du Nord » en appelant prioritairement au respect des règles existantes, nos interlocuteurs se sont aussi ouverts sur leurs motivations.
Ils ont ainsi fait valoir que cet attachement au respect des règles était pour eux, « en tant que petit pays, une condition de survie » 7 ( * ) dans les relations avec les autres nations. Il s'agirait là d'une préoccupation particulièrement ancrée dans la culture néerlandaise et qui va bien au-delà du seul contexte de l'UEM.
Plutôt que de se poser directement en donneurs de leçons, nos interlocuteurs, ont aussi exprimé leur malaise quant au fait de cohabiter au sein de l'UEM avec des partenaires qui n'inspirent pas confiance en raison de leur niveau élevé de dette publique par rapport au PIB.
Aux yeux des Néerlandais, il est également logique d'établir un lien entre l'utilisation des fonds structurels et de cohésion et le respect des critères du Pacte de stabilité et de croissance.
Dans le souci de réduire les risques financiers pour les Pays-Bas, les partis de la coalition gouvernementale ont par ailleurs retenu l'idée d'un mécanisme de restructuration des dettes non structurelles des États membres. La dette serait avant tout à la charge des détenteurs d'obligations et des investisseurs. En outre, tout programme de soutien devrait être conditionné à des objectifs précis et à la mise en oeuvre des réformes économiques nécessaires.
b) Un dialogue nécessaire
À travers son groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, le Sénat a proposé une vision plus ambitieuse de l'avenir de l'Union économique et monétaire. C'est ainsi qu'il a préconisé de parachever la gouvernance de l'euro. Selon nous, la zone euro doit se doter d'un directoire mais aussi d'un contrôle démocratique effectif faisant toute sa place aux parlements nationaux. Cette gouvernance rénovée permettrait d'envisager la création d'une capacité budgétaire pour la zone euro.
En dépit de cette visée différente, il demeure possible par le dialogue de définir des points de convergence. D'abord, on peut relever le constat partagé qu'une Union économique et monétaire compétitive et résiliente est fondamentale pour l'avenir. De même, le bon fonctionnement de l'UEM est bien perçu comme un enjeu essentiel pour garantir la stabilité et la croissance. Reste à examiner les conclusions que l'on tire de ces constats. On peut donner acte à nos interlocuteurs néerlandais que les règles communes sont faites pour être respectées et que les États qui, comme malheureusement la France et d'autres États membres, ont pris du retard dans ce domaine doivent réaliser les efforts nécessaires. Cette convergence économique est le corollaire de l'existence d'une union monétaire. Cette démarche doit aller de pair avec une simplification des règles du Pacte de stabilité et de croissance et une plus grande indépendance des États dans le respect des règles communes. Pour autant, l'idée de solidarité est inhérente à l'Union européenne. Elle doit aussi être la marque de l'Union économique et monétaire. Les Pays-Bas ont eux-mêmes souscrit au plan d'aide à la Grèce. La responsabilité doit donc se conjuguer avec la solidarité.
Ensuite, les Pays-Bas sont - comme le Sénat le demande - favorables à parachever l'Union bancaire, sur la base de la feuille de route adoptée par le Conseil à l'été 2016. Ils appuient l'idée d'un système de garantie des dépôts à condition toutefois que le système bancaire de chaque État membre soit sain et qu'il y ait une pondération adéquate des obligations d'État dans les bilans bancaires. Le groupe de suivi du Sénat avait pour sa part fait valoir que l'harmonisation des fonds nationaux de garantie des dépôts pouvait faire figure de première étape. Les clefs de répartition des contributions devraient cependant prendre en compte le degré de concentration du secteur bancaire de chaque État participant. La possibilité pour le Mécanisme de résolution unique, prévu dans le cadre de l'Union bancaire de pouvoir emprunter auprès du Mécanisme européen de stabilité, lorsqu'il doit affronter une crise systémique, devrait également être envisagée. À défaut, il devrait être doté de moyens suffisants pour être crédible.
Les Pays-Bas préconisent par ailleurs de transformer le Mécanisme européen de stabilité (MES) en un Fonds monétaire européen qui ne jouerait pas seulement le rôle de caisse de secours mais appellerait également la mise en oeuvre de programmes dans les pays bénéficiant du Fonds. La gestion de celui-ci resterait entre les mains des États membres. Le groupe de suivi du Sénat avait pour sa part envisagé l'octroi d'une licence bancaire au MES, devenu Fonds monétaire européen, lui permettant de se refinancer auprès de la Banque centrale européenne, ce qui pourrait constituer une garantie en vue de telles interventions. Selon le groupe de suivi, le Fonds monétaire européen pourrait également émettre de la dette pour les États membres confrontés à des difficultés. Cette dette additionnelle serait garantie par tous les États membres de la zone. De son montant dépendrait le degré de surveillance sur la politique budgétaire des États concernés. L'accès au Fonds monétaire européen reprendrait les mêmes conditions que pour le MES auquel pourrait s'ajouter un respect du code de convergence. Là encore, on peut relever une différence d'ambition sur les moyens à mettre en oeuvre. Mais l'objectif de convergence est partagé.
Enfin, on relèvera une même analyse sur le renforcement du rôle des parlements nationaux. Avec nos collègues néerlandais, nous partageons la conviction que ceux-ci peuvent apporter les bonnes réponses pour contribuer à surmonter la défiance croissante des opinions publiques face à la construction européenne. Le groupe de suivi du Sénat a proposé des solutions concrètes à travers une modernisation de la conférence de l'article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance 8 ( * ) .
3. La nouvelle donne du Brexit
a) Un choc pour les Pays-Bas
Le retrait du Royaume-Uni constitue un choc pour les Pays-Bas. Les échanges bilatéraux représentent, en effet, 10% du PIB. Un Brexit « dur » pourrait, selon certaines évaluations, coûter jusqu'à 4,25% du PIB d'ici 2030. Les autorités ont donc dû multiplier les actions de sensibilisation et d'accompagnement auprès des acteurs économiques.
Dès lors, l'objectif des Pays-Bas est de limiter autant que possible les dégâts causés par le Brexit et de promouvoir des voies pour assurer une coopération effective dans l'avenir avec ce pays. Aux yeux des Néerlandais, il convient d'appréhender un marché global en gardant un lien étroit avec le Royaume-Uni. En outre, cette coopération ne devrait pas se limiter aux échanges commerciaux mais s'étendre à d'autres domaines tels que l'aviation, la sûreté nucléaire, la sécurité ou les questions sociales. L'accord de coalition met par ailleurs en avant l'engagement à défendre les intérêts des pêcheurs néerlandais au cours des négociations. Au total, ce sont 60 sujets d'intérêt pour les Pays-Bas qui ont été définis. Tout en souhaitant la mise en place d'un « espace de jeu équilibré », nos interlocuteurs reconnaissent que si le Royaume-Uni quitte le marché unique et l'union douanière, le rétablissement de contrôles sera inévitable, avec les conséquences qu'ils emporteront pour l'activité des entreprises. Il pourra en résulter des grands retards dans les échanges, par exemple à Rotterdam qui constitue un point de passage très important.
b) Un accord avec la position européenne
Pour ce qui concerne l'accord de retrait, les Pays-Bas sont en phase avec les trois priorités mises en exergue par l'Union européenne portant respectivement sur les droits des citoyens, la situation de l'Irlande et le règlement financier. La question du règlement financier est particulièrement sensible dès lors, qu'en l'absence d'accord approprié, les Pays-Bas risqueraient de subir une augmentation sensible de leurs transferts de fonds vers l'Union européenne, ce qu'ils refusent. Le travail du négociateur en chef au nom de l'Union européenne Michel Barnier est apprécié. Il a l'appui des Pays-Bas qui resteront solidaires de l'Union et n'entendent pas donner une priorité à leur relation avec le Royaume-Uni au détriment de la solidarité européenne.
Les Pays-Bas se félicitent par ailleurs que ce retrait britannique ait renforcé la solidarité entre les États membres et que les 27 soient restés unis dans la négociation, étant convaincus que cette approche débouchera sur le meilleur résultat pour tous. Au total, cette vision néerlandaise rejoint celle du groupe de suivi du Sénat qui a plaidé pour un retrait ordonné et pour la préservation de l'unité des 27 tout au long de la négociation.
Au-delà, les Pays-Bas constatent que le Brexit donne un aperçu clair de ce qu'est le « coût de la non-Europe ». Il permet de bien identifier ce qui attend un État membre lorsqu'il décide de quitter l'Union européenne. Le groupe de suivi du Sénat a lui-même souligné que la situation d'un État qui sortait de l'Union ne pouvait, par définition, pas être celle d'un État membre.
c) Un défi pour la position des Pays-Bas dans l'Union européenne
Avec le Brexit, les Pays-Bas sont aussi appelés à réfléchir à leur positionnement au sein de l'Union européenne. Comme nous l'ont fait valoir nos collègues néerlandais, le retrait britannique - couplé aux évolutions de l'administration américaine - constitue un « changement d'ère » par rapport à ce qui existait depuis la fin de la seconde guerre mondiale autour du lien transatlantique et de l'OTAN. Dans ce contexte, les questions de défense et de sécurité doivent, en particulier, être désormais examinées sous un éclairage nouveau.
Ils perdent, en effet, un partenaire avec lequel ils étaient en phase sur une majorité de sujets. Ils chercheront, en conséquence, à redéfinir leur rôle et à déterminer les relations les plus efficaces avec d'autres États membres pour défendre au mieux leurs intérêts dans le processus décisionnel européen. Souhaitant être « au coeur de l'Europe », ils peuvent, à l'évidence, avoir un rôle d'entraînement vis-à-vis de pays du nord qui, jusqu'à présent, rejoignaient le plus souvent les positions britanniques dans les négociations européennes, comme le montre par exemple la position commune sur les réformes de la zone euro qu'ont adoptée tout récemment les ministres des Finances du Danemark, de l'Estonie, de la Finlande, de l'Irlande, de la Lettonie, de la Lituanie, des Pays-Bas et de la Suède 9 ( * ) .
* 3 L'ancien ministre des affaires étrangères, Frans Timmermans, est 1er vice-président de la Commission européenne ; Jeroen Dijsselbloem a présidé l'Eurogroupe jusqu'à tout récemment.
* 4 Premiers contributeurs nets par habitant.
* 5 Relancer l'Europe : Retrouver l'esprit de Rome, rapport d'information n° 434 (2016-2017) de MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean Bizet, fait au nom du Groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, 22 février 2017.
* 6 Les Pays-Bas siègeront en tant que membre non-permanent du Conseil de sécurité des Nations unies en 2018 (suite à un accord passé avec l'Italie, qui siège en 2017). Ils contribuent au budget ordinaire des Nation unies à hauteur de 1,65%.
* 7 Selon les mots de l'un de nos interlocuteurs au ministère des affaires étrangères.
* 8 Le groupe de suivi a par ailleurs proposé un carton vert ou droit d'initiative pour les parlements nationaux qui se réuniraient régulièrement à Strasbourg pour examiner les sujets de l'actualité européenne.
* 9 Cette position commune exprime notamment le souhait que le débat sur l'Union économique et monétaire soit ouvert à tous (le Danemark et la Suède ne sont, en effet pas membres de la zone euro).