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Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne

20 avril 2018 : Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne ( rapport d'information )

N° 456

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 avril 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne,

Par MM. Jean BIZET, Philippe BONNECARRÈRE et Simon SUTOUR,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, MM. Thierry Foucaud, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

La Commission européenne a présenté, le 1er mars 2017, son Livre blanc sur l'avenir de l'Europe à l'horizon 20251(*). Ce document envisage différentes pistes pour l'avenir de l'Union européenne après la sortie prévue du Royaume-Uni le 30 mars 2019. Il sert de base à la contribution politique que la Commission devrait transmettre au Conseil européen consacré à l'avenir de l'Union européenne, qui se réunira à Sibiu (Roumanie) le 9 mai 2019.

Selon l'un des scénarii présentés, intitulé « Faire moins mais de manière plus efficace » (scénario n° 4), l'Union européenne devrait accroître ses efforts dans certains domaines et, parallèlement, cesser d'agir ou intervenir moins dans les secteurs où son action est perçue comme ayant une valeur ajoutée plus limitée ou n'étant pas à même d'apporter les résultats promis.

C'est dans cette optique que la Commission européenne a mis en place, le 18 janvier 2018, une Task force « Subsidiarité et proportionnalité »2(*). Ce groupe de travail est composé de six membres : trois représentants des parlements nationaux désignés par la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) et trois représentants du Comité des régions3(*). Il est présidé par M. Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne. Trois missions lui ont été assignées :

- déterminer si les procédures mises en place en matière de subsidiarité fonctionnent et envisager d'éventuels aménagements ;

- définir les domaines où l'Union européenne doit intervenir et ceux où elle doit laisser la place à l'échelon national et régional ;

- mieux associer les autorités régionales et locales au processus législatif européen.

La Task force devrait présenter ses conclusions d'ici à l'été prochain. Les résultats de ses travaux seront intégrés dans la contribution de la Commission au Conseil européen de Sibiu, sous présidence roumaine.

Les parlements nationaux ont pu développer depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne une certaine expertise en matière de subsidiarité. Le protocole n° 2 annexé au traité leur accorde en effet un droit de regard sur les projets d'actes législatifs afin de vérifier leur compatibilité avec le principe de subsidiarité. La pratique régulière de ce contrôle a permis à notre commission d'évaluer la procédure en tant que telle et de préconiser aujourd'hui certains aménagements que nous détaillons dans ce rapport.

Plus largement, le référendum britannique sur la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne nous conduit aujourd'hui à réfléchir au périmètre d'action de l'Union européenne. Si le Brexit renforce l'exigence d'unité et de cohésion, il ne doit pas occulter les difficultés de fonctionnement de l'Union, notamment son manque de lisibilité et de proximité avec les citoyens lié pour partie à une forme de dérive bureaucratique et à l'inflation normative qui a pu en découler. Un certain scepticisme a gagné l'opinion publique, le projet politique européen n'ayant pas, par ailleurs, suscité de véritable appropriation de la part des États membres. À ce manque s'est ajoutée une certaine propension à la « bruxellisation » des échecs nationaux. L'image de l'Union européenne en ressort inévitablement brouillée, posant en creux la question de la plus-value de son action. La question d'un partage plus clair des compétences et du respect du principe de subsidiarité apparaît donc plus que jamais au coeur des réflexions à mener sur la relance du projet européen.

Tout partage de l'exercice de la souveraineté doit être opéré pour répondre de manière pratique à des besoins spécifiques. Ces partages ne sauraient s'imposer aux États et doivent reposer sur les traités et non sur une lecture fédéraliste de ceux-ci. L'Union demeure avant tout une fédération d'États-nations et non un État fédéral au sens classique du terme. L'objectif de la construction européenne ne peut être réduit à celui d'une uniformisation. L'harmonisation et la convergence peuvent laisser une marge d'appréciation aux États membres.

Un meilleur respect du principe de subsidiarité au niveau européen permet de renforcer la prise en compte de la diversité, mais aussi de faciliter une prise en compte des attentes des acteurs économiques à l'égard de toute nouvelle norme européenne. Il s'agit de concilier temps politique et temps économique, le second allant souvent plus vite que le premier. La notion de subsidiarité ne saurait, pour autant, se confondre avec une vision crispée de la souveraineté. Si la subsidiarité est devenue, à juste raison, un moyen d'action politique, elle ne doit pas être détournée de son objectif initial : faciliter l'action de l'Union européenne lorsque les circonstances l'exigent et faire en sorte que l'action publique ne soit pas mise en oeuvre isolément au sein de chaque État membre.

Le présent rapport détaille les domaines dans lesquels l'action de l'Union européenne doit être renforcée et ceux dans lesquels elle ne doit agir qu'en appui des États membres. Il reprend en partie les propositions contenues dans le rapport du groupe de suivi du Sénat sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, publié en février 20174(*).

I. LE CONTRÔLE DE SUBSIDIARITÉ PAR LES PARLEMENTS NATIONAUX : UNE PROCÉDURE A RÉVISER

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, la commission des affaires européennes du Sénat a examiné plus de 700 textes, soit une centaine de textes par an. Une procédure spécifique a été mise en place, informant tous les groupes politiques. Une réunion d'un groupe de travail associant un représentant de chacun de ces groupes est, en effet, organisée toutes les trois semaines environ pour faire un point sur les textes transmis par la Commission au titre du contrôle de subsidiarité et envisager, le cas échéant, les suites à donner. Ce dispositif a permis d'aboutir à l'adoption de 28 avis motivés, portant en tout sur 33 textes.

La plupart des secteurs ont fait l'objet d'une intervention de la part du Sénat : justice et affaires intérieures, énergie, agriculture, santé, affaires sociales, services financiers, Union économique et monétaire, marché unique, environnement, culture, transports ou fiscalité. Il ne s'agit donc pas d'une vision limitée à quelques champs mais bien d'une analyse poussée vérifiant si toute justification - en raison de compétences exclusives, de références au marché unique ou du caractère transfrontalier de l'action envisagée - est bien fondée.

Le contrôle de subsidiarité par les parlements nationaux

Le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixe les dispositions applicables en matière de contrôle de la subsidiarité. Seuls les « actes législatifs européens », définis comme tels dans les traités, sont soumis au contrôle des parlements nationaux, c'est-à-dire pour l'essentiel des règlements et des directives. Il s'agit en effet de textes créateurs de normes qui s'imposent à tous les États membres, ce qui justifie que les parlements nationaux aient à en connaître. En revanche, les décisions, les recommandations, les avis, les documents de travail ou les communications de la Commission ne peuvent pas faire l'objet d'un avis motivé ou d'un recours devant la Cour de justice pour violation du principe de subsidiarité.

Aux termes du protocole, le contrôle de subsidiarité peut être opéré par les parlements à deux moments de la procédure législative.

Ils peuvent en premier lieu adopter une position avant l'adoption d'un acte législatif par les institutions européennes en alertant celles-ci sur la non-conformité d'un projet d'acte au principe de subsidiarité. Les parlements nationaux disposent d'un délai de huit semaines après transmission du projet pour opérer ce contrôle préalable.

Si un tiers des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée, qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. Ce seuil est abaissé à un quart des parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune ». Pour calculer ces seuils, chaque parlement monocaméral dispose de deux voix et, dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d'une voix.

Si la moitié des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, dont l'adoption est soumise à la procédure de codécision, la Commission européenne doit réexaminer sa proposition et décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. Si elle choisit de la maintenir, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estiment qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est considérée comme rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange ». Ce dispositif n'a, pour l'heure, jamais été utilisé.

Les parlements nationaux peuvent enfin intervenir à l'issue de la procédure législative. Ainsi, dans les deux mois suivant l'adoption d'un acte législatif, tout parlement national peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne. La Cour juge alors de la conformité de l'acte au principe de subsidiarité. C'est ce qu'on appelle le « carton rouge ». Aucun recours de ce type n'a, pour l'heure, été formé.

Cette pratique régulière du contrôle de subsidiarité a contribué à forger un constat sur la procédure en tant que telle. Elle semble, en effet, largement perfectible. Afin de pouvoir renforcer la qualité du contrôle, plusieurs pistes de travail sont envisageables. Elles ont déjà été abordées dans le cadre des Conférences des organes spécialisés dans les affaires communautaires qui réunissent, chaque semestre, les commissions des affaires européennes des parlements nationaux des États membres.

Trois options doivent être défendues : la révision du calendrier d'examen des textes afin de permettre un échange nourri entre les parlements nationaux et la Commission européenne, l'extension du champ d'examen des textes aux actes délégués et d'exécution, et une amélioration de la procédure dite de « carton orange » afin de la rendre plus opérante. La Commission doit par ailleurs, de façon plus générale, mieux justifier son intervention.

A. MIEUX JUSTIFIER L'INTERVENTION DE L'UNION EUROPÉENNE

Il apparaît indispensable que la Commission prenne le temps de mieux justifier les textes qu'elle adresse aux parlements nationaux. Elle doit mieux étayer le recours à une proposition législative et ne saurait limiter les motivations de son intervention à l'approfondissement du marché intérieur ou à la dimension transfrontalière d'un sujet.

Cette préoccupation est partagée de longue date par de nombreux parlements nationaux, comme en témoignent les débats dès 2011 au sein de la COSAC5(*). L'importance des analyses d'impact a notamment été relevée. Il s'agit pour la Commission de mieux justifier, par des indicateurs qualitatifs et quantitatifs, son intervention. Ces analyses d'impact doivent, par ailleurs, être traduites dans toutes les langues de l'Union et être plus accessibles. Un envoi par la Commission, en même temps que le projet d'acte, apparaît ainsi indispensable.

L'argument de la Commission jugeant, dans ses réponses aux observations des parlements nationaux, que le contrôle exercé concerne plus la proportionnalité que la subsidiarité doit également être écarté. Au contraire, les deux principes participent d'un même « bloc de constitutionnalité » européen. Comme l'a relevé la COSAC en 2012, les deux principes sont, en effet, intrinsèquement liés6(*). L'article 5 du traité sur l'Union européenne dispose qu'« en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ». La mention des dimensions et des effets renvoit à la notion même de proportionnalité. Dans ces conditions, l'analyse effectuée par les parlements nationaux ne saurait se limiter à une étude des objectifs poursuivis ni se fonder sur une liste de critères préalablement définis. Elle doit plutôt intégrer une évaluation des moyens mis en oeuvre. La réflexion sur la « plus-value » européenne, au coeur de la mission de la Task force, doit embrasser ces deux idées.

C'est à la lumière de ce constat que la Commission doit engager une véritable réflexion sur l'impact de toute nouvelle législation. Ainsi, dans le domaine économique, une répartition des coûts et des avantages doit systématiquement être effectuée par rapport à la taille de l'entreprise avant d'être analysée qualitativement et, si possible, quantitativement, en ayant soin de préciser les impacts tant directs (coûts administratifs et coûts de mise en conformité) qu'indirects (concurrence dans la structure du marché). Cette étude doit déboucher sur la recherche de mesures alternatives ou d'atténuation. Celles-ci doivent permettre d'assurer le respect du principe de proportionnalité. Elles peuvent prendre la forme d'exemptions. Ainsi, les entreprises, en dessous de certains seuils, n'auraient pas à se conformer à certaines obligations spécifiques lorsque cela ne remet pas en cause l'objectif initial de la législation.

Le même raisonnement s'applique aux collectivités territoriales. Nombre de mesures récentes ont mis en avant un écart substantiel entre les gains liés à l'objectif poursuivi par l'Union européenne et le coût de la réalisation de celui-ci par les collectivités locales. Celles-ci constituent souvent le premier échelon de mise en oeuvre des politiques européennes, il convient d'apprécier leur situation si l'on souhaite que la poursuite des objectifs européens soit optimale. Les collectivités territoriales doivent pouvoir faire prendre en compte leurs préoccupations au niveau européen


* 1 Livre blanc sur l'avenir de l'Europe, Réflexions et scénarios pour l'EU-27 à l'horizon 2025.

* 2 Décision du président de la Commission européenne (C(2018) 406)).

* 3 Invité à rejoindre la Task force, le Parlement européen n'a finalement pas désigné de représentants.

* 4 Relancer l'Europe : Retrouver l'esprit de Rome, rapport d'information n° 434 (2016-2017) de MM. Jean-Pierre RAFFARIN et Jean BIZET, fait au nom du Groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, 22 février 2017.

* 5 Contribution de la XLVIe COSAC, Varsovie, 24-4 octobre 2011.

* 6 Contribution de la XLVIIIe COSAC, Nicosie, 14-16 octobre 2012.