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Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne

20 avril 2018 : Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne ( rapport d'information )

B. AMÉLIORER LA RÉACTIVITÉ

Les parlements nationaux disposent de 8 semaines à compter de la transmission du projet de texte par la Commission européenne pour évaluer le respect du principe de subsidiarité. Le mois d'août est exclu du calcul de cette période. Un consensus s'est fait jour au sein de la COSAC pour demander également l'exclusion des périodes de vacances au sein des institutions européennes, notamment celles de fin d'année7(*). Cette demande doit être une nouvelle fois appuyée.

Au-delà, le délai de 8 semaines peut apparaître court si l'on entend mener à bien l'examen d'un texte posant de véritables interrogations au titre de la subsidiarité. Celui-ci implique auditions et débat en commission, voire en séance plénière en fonction de l'importance du texte. Dans ces conditions, il pourrait être envisagé de porter ce délai à au moins 10 semaines.

En cas d'avis motivé, la Commission européenne doit également s'attacher à répondre plus rapidement - un délai de 12 semaines devrait être fixé - en insistant précisément sur les arguments soulevés par les parlements nationaux. Nous avons régulièrement relevé, ces dernières années, que les réponses aux avis motivés ne sont dans l'ensemble guère satisfaisantes. La COSAC partage le même constat8(*). En effet, la Commission présente les grandes lignes du dispositif qu'elle propose, mais campe sur ses positions quant à l'appréciation portée sur le respect du principe de subsidiarité, et ne répond pas vraiment aux objections du Sénat9(*).

M. Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne chargé de l'amélioration de la réglementation, des relations interinstitutionnelles, a annoncé, dans une lettre du 11 juillet 2016 adressée au Sénat, que la Commission avait l'intention d'entreprendre, dans des cas spécifiques où cela s'avère approprié, un dialogue politique informel avec les parlements nationaux afin de discuter la substance de la proposition législative en question du point de vue de la subsidiarité avant de prendre sa décision de maintenir, modifier ou retirer sa proposition. Cette initiative n'a, pour l'heure, pas été suivie d'effets10(*).

La Commission devrait notamment, en cas de modification d'un projet d'acte ayant suscité des réserves de la part de plusieurs parlements nationaux, indiquer comment ces remarques ont été prises en compte et comment le nouveau texte y répond.

C. POUR UN CONTRÔLE DES ACTES DÉLÉGUÉS ET D'EXÉCUTION

Les actes délégués ou d'exécution - 150 actes d'exécution et 129 actes délégués ont été adoptés en 2015 - ne sont pas aujourd'hui transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité. Les actes délégués ou d'exécution constituent pourtant des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle. Le contrôle de subsidiarité opéré par les parlements nationaux n'est donc, in fine, que partiel.

Aux termes de l'article 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la Commission peut se voir confier des compétences d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union. Mais cette possibilité n'est cependant ouverte que si « des conditions uniformes d'exécution » sont « nécessaires ». Or, l'article 4 du traité sur l'Union européenne rappelle que les États membres sont les premières autorités d'exécution de la législation européenne, et qu'il leur appartient de prendre toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions. Dès lors, si un acte législatif peut bien renvoyer son exécution à la Commission, il convient d'établir que les États membres ne sont pas les mieux placés pour le faire. Le contrôle de subsidiarité est, à l'heure actuelle, possible sur les projets d'actes législatifs qui prévoient le recours à ce type d'acte. Il n'en demeure pas moins que le contrôle s'opère alors sur l'intention de recourir à ces actes et non sur leur contenu, par essence non disponible.

Le Sénat a adopté à plusieurs reprises ces dernières années des positions demandant un tel contrôle11(*). Il est regrettable qu'il n'ait pas été inscrit dans l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » d'avril 2016 alors que celui-ci vise notamment à mieux encadrer l'utilisation du droit dérivé12(*).

Le délai d'adoption des actes d'exécution ou délégués justifie d'autant plus un tel examen par les parlements nationaux. Ainsi, dans le cadre de l'application de la directive de 2010 relative aux systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier, l'entrée en vigueur du dernier acte délégué pourrait intervenir 12 ans après l'adoption de l'acte de base13(*). Un tel délai interroge quant au rapport entre les intentions initiales du législateur et sa mise en oeuvre concrète.


* 7 Contribution de la LIVe COSAC, Luxembourg, 29 novembre-1er décembre 2015.

* 8 LVIe COSAC, Bratislava, 13-15 novembre 2016.

* 9 Négociations européennes : le Sénat vigilant et écouté, rapport d'information n° 365 (2016-2017) de M. Jean Bizet, fait au nom de la commission des affaires européennes, 2 février 2017.

* 10 La lettre est annexée au rapport n° 365 (2016-2017) cité plus haut.

* 11 La dernière date du 24 novembre 2017 : Résolution européenne n° 22 (2017-2018) sur la réforme du règlement « Comitologie » (COM (2017) 85 final).

* 12 Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer » du 13 avril 2016.

* 13 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/40/UE en ce qui concerne la période prévue pour l'adoption d'actes délégués (COM (2017) 136 final).