N° 592
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juin 2018 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et sur la refondation de l'Union Européenne (1) sur le suivi des recommandations du rapport « Relancer l' Europe : retrouver l' esprit de Rome »,
Par MM. Jean BIZET et Christian CAMBON,
Sénateurs
(1) Ce groupe est composé de : MM. Christian Cambon et Jean Bizet, présidents ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Jean-Noël Guérini, Benoît Huré, Mmes Gisèle Jourda, Fabienne Keller, MM. Claude Kern, Ronan Le Gleut, Didier Marie, Pierre Médevielle, Mme Colette Mélot, MM. Ladislas Poniatowski, Simon Sutour, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.
AVANT-PROPOS
Après deux guerres mondiales qui ont dévasté notre continent, le vingtième siècle nous a légué une Europe pacifiée et, finalement, réunifiée. Cette Europe est aujourd'hui en danger : votre groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne l'avait indiqué dans son rapport « Relancer l'Europe : retrouver l'esprit de Rome », publié en février 2017, qui invitait à un sursaut, à la veille du 60 ème anniversaire du traité de Rome 1 ( * ) . Et nous continuons de le dire aujourd'hui, tant les défis à affronter sont immenses.
Où en est-on, 16 mois après la publication de ce rapport ?
Le constat est mitigé. Le Président de la République a tenu un discours ambitieux à la Sorbonne, le 26 septembre 2017. Mais notre partenaire allemand est resté enlisé de nombreux mois dans un processus électoral à l'aboutissement incertain. La négociation du Brexit continue de mobiliser une énergie considérable : votre groupe de suivi y reviendra dans un prochain rapport. Des élections nationales ont eu lieu récemment, en Hongrie, puis en Italie, qui ont vu la victoire de partis eurosceptiques et ont confirmé la défiance d'une partie croissante de l'opinion publique européenne, vis-à-vis d'une Europe divisée, qui ne parvient pas à rassurer ni à protéger ses citoyens, dans un monde globalisé où les menaces s'accumulent.
- La défense de l'Europe : l'essentiel reste à faire
Sur la défense de l'Europe, la dynamique enclenchée en 2016, dans le cadre de la Stratégie globale de l'Union européenne, a été poursuivie.
Des instruments sophistiqués ont été mis en place, avec l'activation de la Coopération structurée permanente, prévue par le traité de Lisbonne. Lancée en décembre dernier, cette CSP est pour le moins « inclusive », puisqu'elle comprend 25 pays participants, c'est-à-dire tous les pays de l'Union européenne à 27 sauf le Danemark et Malte. La réalité est donc loin de l'idée initiale d'une « avant-garde » de quelques pays particulièrement en pointe, capables de financer des programmes communs et d'avancer dans un cadre intergouvernemental.
Une liste de 17 projets initiaux a été établie. Ces projets portent sur des domaines divers tels que la formation, le développement des capacités et l'état de préparation opérationnelle. L'un des projets majeurs est relatif à la « mobilité militaire », c'est-à-dire la réduction des barrières aux mouvements de force militaire à l'intérieur de l'Europe. Ce projet s'inscrit en réalité dans le cadre de la déclaration conjointe UE-OTAN de juillet 2016. L'identité propre à la CSP et sa contribution à l'autonomie stratégique européenne demeurent, par conséquent, flous.
Un examen annuel coordonné en matière de défense est actuellement en phase pilote, sous l'égide de l'Agence européenne de défense. Il doit devenir l'un des deux outils de la coopération structurée permanente, le second étant le Fonds européen de défense, lancé en juin 2017. La Commission propose d'allouer au minimum 1,5 milliard d'euros par an au FED à partir de 2020, ce qui pourrait générer un volume total d'investissement de 5,5 milliards d'euros par an.
Les instruments pour avancer ont dont été mis en place, avec de nombreux corollaires : Action préparation sur la recherche, Programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense, dispositifs d'encouragement aux PME. Le FED pourra financer des projets de la CSP, mais aussi d'autres projets. Une participation de la Banque européenne d'investissement (BEI) est également prévue.
Ainsi, les cadres existent, les avancées sont nombreuses, mais l'essentiel reste à faire. Le défi ne pourra être relevé que par l'aboutissement de projets concrets. De ce point de vue, le récent rapprochement franco-allemand sur le projet de système de combat aérien futur (SCAF) constituera un test majeur pour l'Europe de la défense.
Le Président de la République a récemment proposé d'ajouter une couche institutionnelle supplémentaire, en lançant l'idée d'« initiative européenne d'intervention » : n'est-ce pas déjà l'aveu d'un certain manque d'ambition, ou de caractère opérationnel, des initiatives précédentes ?
Il convient de rester réaliste et pragmatique :
Réaliste, tout d'abord : les différences de cultures stratégiques nationales continueront de compter. S'agissant de la relation franco-allemande, la Chancelière Merkel l'a d'ailleurs souligné en répondant récemment, dans la presse, aux propositions du Président français.
Pragmatique, ensuite, car il sera indispensable de conserver notre partenariat avec le Royaume-Uni, seul pays avec lequel nous partageons une culture stratégique commune.
- La sécurité et le contrôle des frontières extérieures de l'Europe : un test majeur de crédibilité
Où en est-on sur cette question alors que 80 % des citoyens européens demandent à l'Europe d'en faire plus dans ce domaine ?
Nous militions dans notre rapport de l'an dernier pour une plus grande coopération et une amélioration de l'interopérabilité des systèmes.
Des progrès ont été réalisés : renforcement des contrôles aux frontières extérieures, déploiement de 1 700 officiers du nouveau corps de gardes-frontières et de garde-côtes en soutien des 100 000 gardes-frontières nationaux des États membres, renforcement de l'interopérabilité des systèmes nationaux de gestion des frontières et des migrations, directive sur les armes à feu, renforcement de la coopération avec les pays tiers. La Commission a proposé une augmentation substantielle des effectifs et du budget de Frontex après 2020.
En matière de fraude financière, une coopération renforcée de 20 États membres a par ailleurs été mise en place, en vue de la création d'un Parquet européen.
Mais la réforme du régime d'asile européen commun demeure un point de discorde majeur. La Commission en fait une priorité, dans le sens d'une plus grande solidarité entre États membres, et d'un traitement uniforme des migrants, quel que soit leur pays d'entrée.
Cette question des migrations est d'une actualité brulante et dramatique. Elle relève d'une nécessité morale pour l'Europe.
Au-delà de la réforme du système dit de Dublin, qui a peu de chance d'aboutir dans l'immédiat, c'est un traitement en profondeur qu'il faut mettre en place, incluant une coopération accrue avec les pays d'origine et de transit, ainsi qu'une aide au développement efficace - la Chancelière allemande ayant proposé, pour sa part « un plan Marshall pour l'Afrique ».
- Des avancées dans la défense des intérêts commerciaux européens ?
La transparence des négociations a été renforcée, notamment par la publication des recommandations de la Commission relatives aux directives de négociation. La Cour de justice a clarifié les critères de mixité des accords commerciaux, c'est-à-dire les cas dans lesquels ces accords doivent être conclus non seulement par l'Union européenne mais aussi par ses États membres, impliquant une ratification par les Parlements nationaux.
S'agissant des instruments de défense commerciale, le Conseil a approuvé en décembre 2017 de nouvelles règles pour aider l'Union européenne à se protéger contre les pratiques commerciales déloyales, puis, en avril 2018, un accord a été trouvé sur une modernisation des instruments de défense commerciale.
Le conflit commercial avec les États-Unis, initié par le Président Trump, est évidemment regrettable. Les États membres doivent maintenir un front uni sur ce sujet, de même que sur les conséquences du retrait des États-Unis de l'accord sur le nucléaire iranien.
Les États-Unis ont accordé aux entreprises jusqu'au 6 août 2018 pour se retirer d'Iran. À l'issue de ce délai, la question de l'application extraterritoriale des lois américaines se posera donc à nouveau. L'Union européenne a entrepris de réviser avant cette date son règlement de 1996, qui annule les effets dans l'Union européenne de toute décision de justice étrangère fondée sur ce type de sanctions, interdit aux entreprises européennes de se conformer aux effets extraterritoriaux des sanctions américaines et leur ouvre un droit à indemnisation de la part des États-Unis. Cette actualisation de la législation de blocage des sanctions est bienvenue.
- Élargissement vs Approfondissement : un dilemme qui reste actuel
Nous préconisions, à ce sujet, de confirmer le moratoire sur l'élargissement.
Le Président de la République a validé cette approche, à l'égard de la Turquie, en demandant une reformulation du dialogue, pour sortir d'une certaine hypocrisie mutuelle. Le fait est que le processus est au point mort.
Mais, par ailleurs, la présidence bulgare a souhaité mettre l'accent sur le processus d'élargissement de l'Union aux Balkans occidentaux. Des négociations sont en effet en cours avec la Serbie et le Monténégro, dont l'adhésion est envisagée à l'horizon 2025.
Sans nier la dimension historique et géopolitique de ce processus, il est légitime de s'interroger sur cette impulsion donnée au processus d'élargissement, au moment même où l'Europe doit se concentrer sur sa refondation et alors que ses capacités financières vont être réduites par le Brexit. Pourquoi fixer l'échéance de 2025, au risque de décevoir ensuite les opinions des pays concernés ?
Tirons les enseignements du référendum sur le Brexit, en reconnaissant que l'Europe doit d'abord se consolider elle-même, avant de poursuivre un processus d'élargissement qui contribue à la défiance des opinions publiques européennes à son égard.
- Des avancées inégales en matière de compétitivité
Le rapport avait également ciblé plusieurs secteurs dans lesquels l'action de l'Union européenne devait prendre une nouvelle orientation.
Il insistait, en premier lieu, pour que des progrès substantiels puissent être accomplis en matière de convergence fiscale. Les résultats sont mitigés. Lancé en octobre 2016, le projet d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés, l'ACCIS, est toujours en débat au Conseil mais a obtenu un vote favorable au Parlement européen. La proposition de directive présentée en mars dernier établissant une taxation sur les revenus des entreprises du secteur du numérique suscite également des réserves de la part de plusieurs États membres.
Le groupe de suivi entendait également promouvoir un Code européen des affaires, consolidant les règles européennes existantes. Cette idée est partagée par la Commission européenne qui en fait état dans le livre blanc qu'elle a publié sur l'avenir de l'Union européenne à l'horizon 2025. Elle ne s'est pas, cependant, traduite par une proposition de texte.
Le souhait, également exprimé dans le rapport, de favoriser la mise en place d'écosystèmes au service de l'innovation, de la croissance et de l'emploi reste, pour l'heure, un voeu pieux. Ces écosystèmes devaient être doublés de l'introduction d'un statut européen d'entreprise extraterritoriale. Ce projet n'en est, lui aussi, qu'aux prémices, la proposition ayant été reprise par le Gouvernement français dans le contexte de tensions commerciales avec les États-Unis.
Le groupe de suivi peut néanmoins se féliciter de l'implication de la présidence bulgare de l'Union européenne qui a inscrit la question industrielle à son ordre du jour. Là encore, le contexte américain peut agir comme un moteur. Il apparaît cependant nécessaire de dépasser l'attitude défensive, prioritaire à l'heure actuelle pour faire face aux décisions américaines, et de promouvoir une approche plus prospective. Il s'agit de mettre en oeuvre le renforcement de la corrélation entre politique de la concurrence et politique industrielle que nous proposions dans le rapport. La politique de la concurrence doit favoriser l'émergence de champions européens, notamment dans le domaine du numérique. L'Union européenne doit ainsi relever le défi de l'intelligence artificielle.
- Le renforcement inégal des politiques de solidarité
L'approfondissement du marché intérieur et la recherche d'une nouvelle dynamique économique devait aller de pair, selon le groupe de suivi, avec la mise en place de fondements pour une véritable Europe sociale.
Le socle européen des droits sociaux va, à ce titre, dans le bon sens. Il constitue une première étape en vue de la convergence sociale, même s'il ne dispose pas de la valeur contraignante que nous souhaitions lui assigner dans notre rapport. Il peut servir, en tout état de cause, de base au lancement d'une réflexion sur un salaire minimum commun européen, exprimé en pourcentage du salaire médian national. Cette ambition est partagée par notre Gouvernement et le socle européen entend que soit garanti un salaire minimum adéquat. Le socle constitue également une base de travail pour cibler les défis que nous relevions dans le rapport : contrats de travail, formation professionnelle ou aide au retour à l'emploi.
La révision de la directive « détachement des travailleurs » va également dans le sens des orientations du groupe de suivi, même si elle peut apparaître encore à l'heure actuelle incomplète. En revanche, nous pouvons regretter que les négociations en cours sur la révision des règlements de coordination des régimes de sécurité sociale aient écarté la lutte contre le tourisme social, quand bien même cette fraude demeure marginale.
Cette recherche de la convergence sociale était, à nos yeux, reliée à une réflexion sur la politique de cohésion de l'Union européenne afin de la rendre plus lisible et plus efficace. C'est par ce biais que l'Union européenne finance ses ambitions sociales. Ce souhait a été relayé par le groupe de haut niveau sur l'accès aux fonds de l'Union européenne pour la période post-2020. La Commission a également proposé de mettre en place de nouvelles conditionnalités. L'accent mis sur la conformité au semestre européen, sur l'État de droit, sur la gestion des migrations n'est pas sans conséquence sur des régions qui peuvent se considérer comme « victimes » potentielles de décisions de leur gouvernement central, dont elles ne sont pas responsables. Le groupe de suivi avait également appelé à une pérennisation dans le budget de l'Union européenne des ressources nécessaires pour la mise en oeuvre de la politique de cohésion. La Commission propose aujourd'hui une baisse des crédits de 6 % pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP). Vos rapporteurs ne peuvent que s'inquiéter de la baisse drastique des crédits accordés à la PAC, qui pourrait remettre en cause la souveraineté alimentaire de l'Union européenne. Il est paradoxal qu'à l'heure où les grandes puissances augmentent leurs dépenses agricoles, l'Union européenne envisage de se désarmer de la sorte. Il conviendra d'être vigilant sur la suite des négociations sur le CFP 2021-2027.
- Existe-t-il une vision commune franco-allemande ?
Les échanges sur le CFP seront aussi l'occasion de déterminer s'il existe encore une vision commune franco-allemande pour l'avenir de l'Union européenne. Force est de constater que le renforcement du couple franco-allemand appelé dans le rapport peine à se concrétiser. L'incertitude politique en Allemagne a retardé la publication de la feuille de route commune sur l'avenir de l'Union économique et monétaire. La déclaration commune de Meseberg, publiée le 19 juin 2018, intègre finalement des éléments concernant l'avenir de la zone. S'il existe aujourd'hui un soutien allemand aux projets du Président de la République, qu'il s'agisse du budget de la zone euro ou du système européen de garantie des dépôts, les contours de ces dispositifs restent cependant à approfondir.
La Commission européenne a, quant à elle, présenté des pistes de réforme a minima , se contentant d'une transformation juridique et sans moyen supplémentaire du Mécanisme européen de stabilité en Fonds monétaire européen, de la création d'un ministre des finances rattaché à la Commission et en limitant la capacité budgétaire de l'Union européenne à un soutien accru aux réformes structurelles. Les propositions du groupe de suivi dans ce dossier étaient relativement prudentes. Force est de constater qu'elles restent audacieuses au regard de celles de la Commission européenne. Le renforcement du pilotage exécutif de la zone euro n'est pas abordé et l'association des parlements nationaux n'est pas évoquée.
Au plan institutionnel, la déclaration de Meseberg insiste sur la réduction du nombre de commissaires européens dans le prochain exécutif et la mise en place de listes transnationales à partir des élections européennes de 2024. Le groupe de suivi avait appelé de ses voeux la première option et s'était montré beaucoup plus réservée quant à la seconde. Il jugeait en effet qu'elle ne contribuerait pas à rapprocher le citoyen de ses élus européens et risquait d'établir une distinction injustifiée entre parlementaires européens élus sur les listes transnationales et ceux issus des listes nationales.
- Quelle place pour les parlements nationaux dans un triangle institutionnel à revoir ?
Le renforcement de l'association des parlements nationaux est envisagé par la Commission dans le cadre de la Task force subsidiarité et proportionnalité qu'elle a lancée en janvier dernier. Celle-ci répond aux préoccupations exprimées dans le rapport. Le groupe de suivi souhaitait en effet qu'une réflexion soit lancée sur les modalités du contrôle de subsidiarité par les parlements nationaux, en visant les délais de celui-ci et son champ d'application. La Task force rendra ses travaux au cours du mois de juillet. La commission des affaires européennes du Sénat a précisé ces attentes auprès de la Commission européenne dans un document adressé il y a quelques semaines. Celui-ci cible également la question de la simplification des normes européennes 2 ( * ) .
Le rapport plaidait également pour une révision du fonctionnement du triangle institutionnel à traités constants. La Commission a présenté dans son programme de travail pour 2018 des pistes de réforme à l'horizon 2025. Sa réflexion est concentrée sur trois axes, qui ne sont pas nouveaux : une Union plus démocratique, une Union plus unie, une Union plus forte. Elle entend notamment poser la question de la fusion des postes de président de la Commission et de président du Conseil. Le groupe de suivi ne peut que rappeler ses objections sur ce point qui menace l'équilibre des institutions : la Commission européenne serait-elle absorbée par le Conseil européen ou, à l'inverse, celui-ci serait-il mis de côté par la Commission ? Il paraît plus opportun de réfléchir au renforcement de la légitimité du président du Conseil européen.
En ce qui concerne les parlements nationaux, la Commission ne va pas au-delà de la Task force subsidiarité. Le rapport insistait sur la mise en oeuvre d'un véritable droit d'initiative - le carton vert - et sur une meilleure représentation, au travers d'une réunion permanente, une sorte de COSAC renforcée. S'agissant du Parlement européen, le groupe de suivi a, en revanche, été pour partie entendu. On s'oriente en effet vers une réduction du nombre de sièges et une modification de la clé de répartition.
- Une meilleure association des citoyens ?
Les symboles de l'Union européenne constituaient la dernière partie du rapport recommandations. La carte d'identité européenne n'est pas dans les projets de la Commission européenne, qui entend juste favoriser une utilisation des données biométriques sur les pièces nationales aux fins de contrôle. Il ne s'agit pas, pour autant, de perdre foi en l'avenir puisque de nombreux projets tendent à renforcer l'implication de la jeunesse dans la construction européenne. L'Erasmus des apprentis appuyé dans le rapport est ainsi relayé par le couple franco-allemand au Conseil et porté au Parlement européen.
Les consultations citoyennes lancées au sein de l'Union européenne à la demande de la France vont également dans le sens d'une meilleure appropriation par les opinions publiques de la question européenne. Reste désormais à être vigilant sur les constats et les propositions qui en sortiront ainsi que sur les suites qui leurs seront données.
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Le présent rapport dresse, à travers un tableau de bord détaillé, un « état des lieux » des initiatives, nationales ou européennes, qui peuvent être en lien avec les recommandations du groupe de suivi.
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* 1 Relancer l'Europe : Retrouver l'esprit de Rome , rapport d'information n° 434 (2016-2017) de MM. Jean-Pierre RAFFARIN et Jean BIZET, fait au nom du Groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, 22 février 2017.
* 2 Repenser l'action de l'Union : la plus-value européenne - contribution du Sénat au groupe de travail « Subsidiarité et proportionnalité » de la Commission européenne , Rapport d'information n° 456 (2017-2018) de MM. Jean BIZET, Philippe BONNECARRÈRE et Simon SUTOUR, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 20 avril 2018