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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT

A. LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018 PORTANT ÉVOLUTION DU LOGEMENT, DE L'AMÉNAGEMENT ET DU NUMÉRIQUE

Cette loi, promulguée après la fin de la période de référence du présent bilan, n'est pas prise en compte dans les statistiques cette année.

1. Plusieurs dispositions de la loi ELAN sont déjà applicables

La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, avait pour objet de traduire la stratégie quinquennale en matière de logement du Gouvernement. Elle comporte quatre titres visant à construire plus, mieux et moins cher, à faire évoluer le secteur du logement social, à répondre aux besoins de chacun et à favoriser la mixité sociale et enfin à améliorer le cadre de vie.

Le projet de loi déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale comportait 65 articles. À l'issue de la navette parlementaire, le nombre d'articles a été multiplié par plus de trois pour atteindre 234 articles. 19 d'entre eux ont cependant été déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui a estimé dans sa décision 2018-772 DC du 15 novembre 2018 Loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qu'il s'agissait de « cavaliers législatifs ».

Le Gouvernement a publié le 21 décembre 2018 une circulaire dans laquelle il présente les dispositions d'application immédiate et celles nécessitant des mesures d'application. Il a en outre plus particulièrement attiré l'attention des services déconcentrés sur plusieurs sujets : le regroupement des bailleurs sociaux, les conventions d'utilité sociale (CUS), les projets partenariaux d'aménagement et les grandes opérations d'urbanisme, les outils de lutte contre l'habitat indigne et de lutte contre « les marchands de sommeil » et enfin les opérations de revitalisation des territoires.

14 mesures d'application (hors ordonnances) ont déjà été prises, dont 6 non prévues par la loi.

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement

Parmi les 62 articles relatifs à l'urbanisme, 45 articles sont d'application directe et 17 nécessitent des mesures d'application.

Parmi les mesures d'application directe figurent notamment :

· les dispositions relatives aux projets partenariaux d'aménagement (PPA) et aux grandes opérations d'urbanisme (GOU), prévues aux articles 1, 3 et 5. Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice des diverses modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme est néanmoins conditionné à la signature des contrats de PPA ainsi qu'à la qualification de GOU par délibération de la collectivité territoriale ou de l'EPCI concerné. Il en va de même pour les dispositions relatives aux opérations d'intérêt national (OIN), aux articles 4 et 5. Sollicitée à ce sujet, la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) n'a pas indiqué combien de projets sont en cours de lancement et à quel stade ils se trouvent (en discussion préalable, en cours de signature du PPA, en cours de qualification de GOU...) ; ni de quels types de projet il s'agirait (logement, transport, infrastructure...) ;

· l'extension des possibilités de construction dans les « dents creuses » des zones littorales à fins de logement ou d'hébergement (article 42). Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice entier de cette constructibilité est conditionné à la modification des documents d'urbanisme (SCoT et PLU) par les collectivités et EPCI compétents. Il peut par ailleurs déjà être recouru à une procédure transitoire d'autorisation des projets par le préfet. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué si certaines collectivités ont d'ores et déjà lancé ces procédures ou adressé des demandes aux préfets. La possibilité pour les constructions de cultures marines de s'implanter hors continuité de l'urbanisation en zone littorale est également d'application directe (article 43), ainsi que les dérogations offertes pour l'implantation d'ouvrages de production d'énergie renouvelable sur les petites îles (article 44). La DHUP n'a pas répondu aux demandes concernant l'avancement de ces projets ;

· l'extension de la constructibilité dans les zones non urbanisées des communes couvertes par une carte communale, au bénéfice des coopératives d'utilisation de matériel agricole et de la transformation des produits agricoles prolongeant la production (article 39), ou dans zones agricoles ou forestières des communes couvertes par un PLU (article 41) ;

· la remise en vigueur durant deux ans d'un plan d'occupation des sols (POS) lorsque le plan local d'urbanisme (PLU) ultérieur est annulé ou déclaré illégal (article 34) ;

· plusieurs mesures relatives aux opérations d'aménagement et de construction liées aux jeux Olympiques et Paralympiques, telles que l'article 18 relatif à la substitution du maître d'ouvrage défaillant par la société SOLIDEO et l'article 61 relatif au permis dit « à double état ». Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué si certains permis ont d'ores et déjà été octroyés, et le cas échéant, pour quels ouvrages et quels types de dérogation.

Quatre mesures réglementaires d'application des articles relatifs à l'urbanisme ont pour l'instant été prises :

- le décret n° 2019-304 du 10 avril 2019 fixant les conditions d'approbation par le préfet de région des délibérations des conseils d'administration des établissements publics fonciers locaux (EPFL) relatives aux créations de filiales et aux acquisitions ou cessions de participations dans des sociétés, groupements ou organismes, prévu à l'article 4. Il précise que le silence du préfet vaut approbation des délibérations de l'EPFL, et qu'en cas d'établissement couvrant plusieurs régions, les délibérations doivent être approuvées conjointement par les préfets de ces régions. D'ailleurs, les mesures du décret n'épuisent pas nécessairement le champ des mesures d'applications prévues par l'article : il est possible que d'autres mesures réglementaires viennent les compléter, par exemple pour encadrer le champ des créations de filiales, acquisitions et cessions concernées ;

- le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20. Il fixe la liste des opérations d'aménagement nécessaires aux jeux Olympiques ou Paralympiques qui pourront bénéficier de la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d'urbanisme. Sont ainsi considérées nécessaires à la préparation, l'organisation ou le déroulement des jeux la rénovation de la porte de la Chapelle à Paris (construction de l'Arena) et le projet immobilier rue Ernest-Renan à Paris (construction de la Tour Triangle). Les délais contraints de réalisation de ces ouvrages expliquent la rapidité de la prise de ce décret ;

- le décret en Conseil d'État n° 2019-303 du 10 avril 2019 pris pour l'application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme pris en application de l'article 80. Il précise les conditions dans lesquelles plusieurs autorisations ne peuvent être contestées que dans le cadre d'une instance unique ;

- le décret en Conseil d'État n° 2019-424 du 9 mai 2019 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de priorité par les organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, pris en application de l'article 25. Il prévoit que la subdélégation du droit de priorité soit décidée par le conseil d'administration, de surveillance ou le directoire de l'organisme concernée ; qu'elle fasse l'objet d'une publication ainsi que d'un suivi annuel.

Par ailleurs, un décret n° 2019-423 du 9 mai 2019 modifiant les conditions d'octroi par l'État et ses établissements publics de la décote sur le prix des terrains de leur domaine privé et complétant le contenu des rapports d'activité des organismes de foncier solidaires, non prévu par l'article 23 de la loi ELAN, mais jugé nécessaire par le Gouvernement, est également paru. Il transpose au niveau réglementaire le nouveau seuil de 50% de surface de plancher affectée au logement ouvrant droit à décote ; intègre les logements faisant l'objet d'un bail réel solidaire aux logements éligibles ; et précise que les rapports d'activités des organismes de foncier solidaires doivent contenir des éléments permettant le décompte des logements.

b) Mesures pour faciliter la construction de bâtiments

Plusieurs mesures concernent les règles en matière de construction et sont d'application directe. L'article 64 relatif à l'accessibilité des logements neufs avait beaucoup été débattu lors de l'examen de la loi. La commission mixte paritaire est parvenue à un compromis en fixant à 20% le nombre de logements neufs devant être accessibles, les autres devant être évolutifs. Le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan précise la notion de logements évolutifs. Le logement évolutif doit permettre à une personne en situation de handicap d'utiliser le séjour et le cabinet d'aisance. Il doit pouvoir devenir accessible à l'issue de travaux simples, ces travaux étant entendus comme des travaux « sans incidence sur les éléments de structure et certains réseaux encastrés en cloisons ». Un arrêté doit préciser la nature et les conditions de réalisation de ces travaux. Par ailleurs, le décret précité réduit le délai au-delà duquel le bailleur autorise tacitement la réalisation par le locataire des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie. Conformément aux engagements du gouvernement, le même décret prévoit que l'installation d'un ascenseur sera désormais obligatoire dans les bâtiments neufs comportant plus de deux étages.

Plusieurs mesures sont relatives à la consommation énergétique des bâtiments. La simplification des règles en matière d'individualisation des frais de chauffage prévue par l'article 71 comme les obligations en matière d'économie d'énergie des bâtiments tertiaires prévues par l'article 175 supposent un décret en Conseil d'État. La possibilité pour le préfet d'interdire l'utilisation de certains appareils de chauffage (article 74) est en revanche d'application immédiate.

Enfin, le carnet numérique initialement introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte dont le dispositif a été précisé à l'article 182 suppose l'adoption de mesures réglementaires pour être applicable.

c) Mesures relatives à la réorganisation du secteur social et destinées à favoriser la production de logements sociaux

Le titre II comportait de nombreuses mesures en matière de réorganisation du secteur social. La loi oblige ainsi les bailleurs sociaux qui gèrent moins de 12 000 logements ou 40 millions d'euros de chiffres d'affaires à se regrouper à compter du 1er janvier 2021, soit en rejoignant un groupe comportant majoritairement des organismes HLM, soit en se regroupant au sein d'une société de coordination (SAC).

Par ailleurs, les offices publics de l'habitat (OPH) rattachés à une même collectivité devront fusionnés avant le 1er janvier 2021. Toutefois, les OPH soumis à la fois à une fusion et à un regroupement bénéficieront d'un délai supplémentaire et auront jusqu'en 2023 pour se regrouper ou fusionner.

Ces différentes dispositions sont d'application directe. Néanmoins, le Gouvernement a prévu d'édicter trois mesures réglementaires concernant les clauses types des SAC, la définition des logements comptabilisés pour déterminer le seuil de regroupement et l'organisation de la Caisse de garantie du logement locatif social.

En application de l'article 84, a été publié le décret n° 2019-383 du 29 avril 2019 relatif aux modalités de déclaration des avances en compte courant prévues à l'article L. 423-15 du code de la construction et de l'habitation et des prêts participatifs prévus à l'article L. 423-16 du même code. Ce décret précise les documents requis pour la déclaration des avances ou des prêts à destination d'un organisme par un autre membre du groupe d'organismes de logement social. Il réduit le délai de réponse de l'administration de deux mois à 15 jours et précise que désormais l'absence d'opposition motivée d'un seul des ministres chargés du logement et de l'économie vaut accord.

Le second volet de la réforme du secteur HLM concerne la vente de logements sociaux. Pour atteindre l'objectif de 40 000 ventes de logements sociaux à la fin du quinquennat, le gouvernement a simplifié les règles relatives à la vente de logements sociaux (article 97). Il a ainsi supprimé l'arbitrage du ministre en cas de désaccord entre le maire et le préfet sur l'opportunité d'une vente et prévu que la convention d'utilité sociale signée par le préfet et les bailleurs sociaux devrait comprendre un plan de vente de logements sociaux. Néanmoins, sur proposition du Sénat, la loi a prévu que l'accord du maire est obligatoire en cas de ventes de logements sociaux dans une commune n'ayant pas atteint le taux de 25% de logements sociaux en application de la loi SRU. Si le maire autorise la vente, le produit de cette vente devra être fléché sur le territoire de la commune. Ces dispositions nécessiteront des mesures d'application.

Par ailleurs, la loi précise les règles relatives aux acquéreurs de logements sociaux. Des mesures d'application devront préciser les règles de publicité de la cession des logements, les conditions de vente d'un logement vacant ainsi que les modalités d'introduction d'une clause de rachat systématique.

La loi crée par ailleurs des sociétés de vente HLM dont les clauses types devront être précisées par décret.

Plusieurs dispositions relatives aux modalités d'attribution des logements sociaux sont applicables immédiatement. Tel est le cas de la nouvelle composition des commissions d'attribution. D'autres dispositions comme la gestion en flux des logements, la cotation de la demande, les objectifs de mixité sociale dans les attributions de logements sociaux ou encore le réexamen de la situation du locataire tous les trois ans dans les zones tendues nécessitent des mesures d'application.

Afin de faciliter la construction de logements sociaux, l'article 69 a pérennisé la possibilité pour les organismes HLM de recourir à un marché de conception-réalisation. De même, les centres régionaux des oeuvres universitaires pourront recourir à ces marchés de conception-réalisation jusqu'au 31 décembre 2021 afin de faciliter la construction de logements étudiants. Ces dispositions sont d'application immédiate.

Plusieurs dispositions modifiant la loi SRU sont immédiatement applicables. Tel est le cas de la disposition décomptant les logements objets d'un bail réel solidaire et les logements financés par un prêt social location-accession (PSLA). Il en va de même de l'allongement de 5 à 10 ans de la durée de décompte des logements locatifs sociaux, de la mise en oeuvre d'un nouveau calendrier applicable aux communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU, ainsi que de l'exclusion de l'application de la loi SRU des communes d'Île-de-France de moins de 3 500 habitants n'appartenant pas à l'unité urbaine de Paris. En revanche, l'expérimentation dite « Daubresse » permettant de mutualiser les objectifs de construction de logements sociaux entre communes d'un EPCI dans le cadre d'un contrat intercommunal de mixité sociale suppose un décret d'application déterminant les intercommunalités éligibles à l'expérimentation.

Les articles 89 et 90 réforment la gouvernance et le fonctionnement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru). Cette réforme nécessite des décrets d'application. Pour l'instant, le Gouvernement a uniquement publié le décret relatif à la gouvernance. Il s'agit du décret n° 2019-438 du 13 mai 2019 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

Parmi les mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires, sont immédiatement applicables le bail mobilité prévu à l'article 107, mais aussi la simplification du formalisme en matière de cautionnement prévu à l'article 134.

Le dispositif expérimental relatif à l'encadrement des loyers prévu à l'article 140 nécessite un décret complémentaire à ceux existants notamment pour préciser la sanction du non-respect de ces règles. Le Gouvernement a publié le décret n° 2019-437 du 13 mai 2019 relatif aux modalités d'application de la mise en demeure en cas de non-respect du dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers et au recouvrement des amendes administratives dans le cadre des rapports locatifs. Ce décret actualise les textes réglementaires actuels et précise les modalités de recouvrement des amendes administratives sanctionnant le non-respect du dispositif d'encadrement des loyers. Paris sera la première ville sur le périmètre de laquelle le dispositif expérimental s'appliquera. Tel est l'objet du décret n° 2019-315 du 12 avril 2019 fixant le périmètre du territoire de la ville de Paris sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers prévu à l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

Le Sénat avait contribué à l'adoption de plusieurs mesures en matière de copropriété. Nombre d'entre elles sont d'application immédiate comme celles relatives à la définition des lots transitoires ou aux colonnes montantes. D'autres dispositions nécessitent des mesures réglementaires. Tel est le cas de l'article 211 relatif aux modalités de vote dans les assemblées générales.

L'article 151 de la loi ELAN a de nouveau réformé la composition et le rôle du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) en créant notamment une commission de contrôle chargé d'instruire les cas de pratiques abusives qui lui seraient signalées et de transmettre au président du CNTGI un rapport afin que le conseil se prononce sur l'opportunité de le transmettre à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Le décret n° 2019-298 du 10 avril 2019 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières tire les conséquences de cette réforme.

La loi ELAN ayant décidé que le CNTGI serait désormais consulté sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à la copropriété, certaines mesures réglementaires ne pourront être adoptées avant d'avoir été soumises au CNTGI. Votre commission se félicite de la publication rapide de l'arrêté du 23 avril 2019 portant nomination au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

Quatorze articles visent à renforcer l'arsenal juridique mobilisable par les pouvoirs publics en vue de lutter contre l'habitat indigne. Ce volet de la loi a fait l'objet d'une co-construction entre les deux assemblées et le Gouvernement, un consensus politique ayant émergé en faveur d'un durcissement des dispositifs de lutte contre ceux qu'il est convenu d'appeler les « marchands de sommeil ».

On peut notamment citer le caractère quasi automatique des peines complémentaires susceptibles d'être prononcées à l'encontre de ceux-ci, comme l'interdiction d'acheter (dont la durée maximum est portée de cinq à dix ans), l'information obligatoire du maire lorsque le notaire constate qu'une vente n'a pu avoir lieu en raison de l'interdiction d'acheter pesant sur l'acquéreur, la généralisation des astreintes en matière de pouvoirs de police rattachables à la lutte contre l'habitat indigne ou encore la présomption de perception des revenus par les marchands de sommeil afin d'assurer le recouvrement des recettes fiscales afférentes.

Hormis l'article 191 qui prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État et l'article 198 qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, l'ensemble des articles en la matière sont d'application directe.

e) Mesures en faveur de la revitalisation des centres-villes

Parmi les 17 articles relatifs à la revitalisation des centres-villes, 14 articles sont d'application directe et trois nécessitent des mesures d'application (cf infra).

Les dispositifs adoptés entendent renforcer les moyens de lutter contre le déclin économique des centres-villes et centres-bourgs. Trois catégories principales de mesures sont prévues par la loi :

- la création d'opérations de revitalisation de territoire (ORT) : il s'agit de conventions État-EPCI-communes qui visent à coordonner plusieurs actions de revitalisation et plusieurs acteurs sur un ou plusieurs périmètres d'intervention définis (article 157). Dans ce périmètre figure nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI. Dans le cadre de l'ORT est prévue par ailleurs une expérimentation d'un permis d'aménager multi-sites. Dans les secteurs d'intervention comprenant un centre-ville, le principe d'une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est supprimé (sauf si la convention le prévoit, article 157) et le préfet est doté du pouvoir de prononcer un moratoire d'AEC au regard des caractéristiques des projets de création et d'extension (article 157). Toute AEC est supprimée pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT (article 165). Enfin, est instituée une information préalable du maire ou président de l'EPCI, six mois avant la fermeture ou le déplacement d'un service public (article 159) ;

- la modification du régime général des autorisations d'exploitation commerciale (AEC - article 153) : la composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est modifiée afin de prévoir la présence (sans droit de vote) des représentants des réseaux consulaires et la procédure devant les CDAC est aménagée pour permettre l'audition des associations de commerçants et les « managers » de centres-villes (article 157). La procédure prend désormais en considération la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville et les coûts indirects supportés par la collectivité (article 166). La CDAC se prononce en outre au vu d'une analyse d'impact du projet réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet (article 166). Par ailleurs, le contrôle des opérations de démantèlement des équipements commerciaux et du respect de l'AEC est renforcé : possibilité ouverte au préfet de mettre en demeure le propriétaire en cas de carence (article 164), obligation pour le préfet de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement ou de ramener sa surface commerciale au niveau fixé dans l'AEC (article 168) ;

des dispositions d'urbanisme intéressant spécifiquement les centres-villes, comme l'obligation de présenter un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui soit intégré au SCOT ou au PLUI (article 169) et dont le contenu est étendu aux impacts sur le commerce de centre-ville. Par ailleurs, la loi prévoit une dérogation à l'obligation de réaliser des aires de stationnement lorsque les travaux de transformation ou d'amélioration effectués sur des logements existants n'entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire et sont situés dans une commune appartenant à une zone tendue (article 158). Ces dispositions sont d'application directe.

Néanmoins, le gouvernement a d'ores et déjà adopté une mesure réglementaire. Le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC, non-prévu par la loi, précise :

· l'article 163 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC (durée du mandat, remplacement en cas de décès d'un membre ou déménagement hors du département). Ces dispositions entrent en vigueur au 1er octobre 2019 ;

· l'article 166 relatif à la composition de l'étude d'impact et aux conditions d'habilitation par le préfet d'organismes indépendants pour la réalisation de ces études. Il liste les éléments devant figurant dans le dossier accompagnant la demande d'AEC (plans des surfaces de vente, du stationnement, des espaces verts, desserte par les transports collectifs, estimation des coûts indirects, contribution à la performance énergétique des bâtiments). Il précise également les éléments constitutifs de l'étude d'impact qui accompagne désormais la demande d'AEC (délimitation de la zone de chalandise, description de la desserte actuelle et future, contribution, y compris en termes d'emploi, à l'animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d'implantation).

f) Mesures permettant l'accélération du déploiement des infrastructures numériques dans un cadre équilibré

Quinze articles portent sur la régulation des infrastructures numériques, en vue de simplifier les déploiements pour accélérer la couverture de notre territoire et en finir avec la fracture numérique. Dans cette partie, qui avait été substantiellement enrichie par le Sénat, quatorze articles sont, a priori, d'application directe, en ce que le texte ne prévoit pas lui-même l'adoption de mesures d'ordre réglementaire.

Seul l'article 233 exigeait la publication d'un arrêté afin de déterminer l'entrée en vigueur de ses dispositions. L'arrêté du 12 décembre 2018 relatif au transfert de la mission de diffusion du signal horaire par voie hertzienne terrestre à l'Agence nationale des fréquences a déterminé la date d'entrée en vigueur des dispositions de cet article au 1er janvier 2019. Cet article est donc applicable.

Le Gouvernement n'estime, à ce stade, pas nécessaire d'adopter d'autres mesures d'application. Cependant, l'adoption de mesures « non prévues » n'est pas à exclure. Cela pourrait notamment concerner les articles 219 et 220, relatifs à l'information-consultation des maires en cas d'implantation d'une antenne-relais. S'agissant de l'article 219, comme cela avait été noté par le rapporteur Dominique Estrosi Sassone, des mesures d'application pourraient être adoptées afin d'adapter le décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016 relatif à l'information locale en matière d'exposition du public aux champs électromagnétiques et au comité national de dialogue de l'Agence nationale des fréquences aux dispositions de cet article. En effet, compte tenu de la réduction du délai de deux mois à un mois au B du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, il pourrait être utile d'adapter les délais prévus à l'article R. 20-29 du même code pour s'assurer que la concertation soit achevée avant le début des travaux.

L'article 220 prévoit, jusqu'au 31 décembre 2022, une simple information préalable - par opposition au dossier d'information - pour le passage en 4G d'un équipement déjà existant, dès lors que le support ne fait pas l'objet d'une extension ou d'une rehausse substantielle. Le Gouvernement pourrait considérer nécessaire d'adopter un arrêté en vue de préciser le contenu de cette information39(*). Néanmoins, selon les informations fournies par le Gouvernement, la disposition législative est d'ores et déjà appliquée par les opérateurs, qui envoient un simple courrier. Par ailleurs, il n'estime pas nécessaire de définir les notions d'extension ou de rehausse substantielle.

Sur ce sujet, il convient de relever la publication, déjà envisagée lors des débats parlementaires, du décret n° 2018-1123 du 10 décembre 2018 relatif à l'extension du régime de la déclaration préalable aux projets d'installation d'antennes-relais de radiotéléphonie mobile et à leurs locaux ou installations techniques au titre du code de l'urbanisme, qui rehausse les seuils exigeant le dépôt d'un permis de construire et accroît, en conséquence, le champ d'application des déclarations préalables en vue de faciliter les déploiements. Il s'agissait d'un des éléments majeurs des mesures simplification prévues par le Gouvernement dans le cadre du « New Deal mobile ».

2. Certaines dispositions sont inapplicables mais le délai de six mois après la promulgation de la loi n'est pas encore échu

Votre commission a décompté 84 renvois à des mesures réglementaires (y compris les ordonnances) auxquels s'ajoutent 5 demandes de rapport.

75 dispositions sont, en l'état, inapplicables faute de parution de textes d'application. Votre commission ne porte pas d'appréciation, à ce stade, sur l'absence des mesures d'application dès lors que le délai de six mois après la publication de la loi, au terme duquel toutes les mesures réglementaires doivent avoir été prises selon l'objectif fixé dans la circulaire primo-ministérielle du 29 février 2008, n'est pas encore échu.

Néanmoins, votre commission fait un double constat :

- les délais indiqués dans le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis par le Gouvernement à votre commission ne seront manifestement pas respectés ;

- le Gouvernement envisage de prendre au moins 22 mesures d'application non prévues par la loi. Votre commission sera attentive au délai d'adoption de ces mesures et veillera à ce que ces délais soient raisonnables afin de ne pas retarder l'application des dispositions législatives concernées ;

- la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) n'a pas souhaité répondre à votre commission sur l'état d'avancement de certaines mesures.

a) Mesures pour simplifier les procédures d'urbanisme et dynamiser l'aménagement

Plusieurs mesures en matière d'urbanisme nécessitent des mesures d'application. Selon les éléments recueillis auprès du Gouvernement, restent notamment à publier :

- l'arrêté fixant les modalités de mise en oeuvre de la téléprocédure de réception et d'instruction dématérialisées des demandes d'urbanisme par les communes, prévu par l'article 62. Le Gouvernement a indiqué ne pas pour l'instant travailler à ce décret, l'obligation de dématérialisation n'entrant en vigueur qu'en 2022. Votre commission estime pourtant nécessaire de définir précisément le cadre réglementaire en amont de l'entrée en vigueur de l'obligation, pour offrir une visibilité maximale aux collectivités territoriales concernées ;

- en revanche, le décret en Conseil d'État déterminant les conditions dans lesquelles une commune ou un EPCI peut recourir à un prestataire privé pour l'instruction de ces demandes, prévu au même article, devrait être pris avant fin mai 2019 ;

- le décret en Conseil d'État portant diverses mesures de droit de l'urbanisme, visant notamment à modifier les modalités de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) et à clarifier la publicité des cahiers des charges de ZAC (article 9) ainsi qu'à rénover de nombreuses dispositions réglementaires. Il est en cours d'examen par le Conseil d'État ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 45, relatif à la liste limitative et aux caractéristiques des aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables littoraux. Selon les informations transmises par la DHUP, le décret vient d'être transmis au Conseil d'État et devrait paraître d'ici la fin du mois de mai 2019 ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 10, relatif aux opérations aux modalités de réquisition temporaire de terrains et de bâtiments liés aux jeux Olympiques et Paralympiques. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué quand il serait finalement publié, ni quelles consultations ont été réalisées ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 29, relatif aux conditions d'occupation de locaux par des résidents temporaires en vue de leur préservation, actuellement en cours de rédaction. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Le Gouvernement devra également remettre au Parlement un rapport d'évaluation du dispositif au plus tard six mois avant son terme (c'est-à-dire mi-2023) ;

- le décret en Conseil d'État prévu par l'article 30 relatif aux règles de sécurité fixées pour les immeubles de moyenne et de grande hauteur, actuellement en cours de rédaction et de concertation. Il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019.

Le Gouvernement a également indiqué que plusieurs mesures réglementaires non explicitement prévues mais nécessaires devraient être prises :

- un décret en Conseil d'État d'application de l'article 56 relatif à l'assouplissement de la portée contraignante de l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) pour certains projets, aux modalités du dialogue entre le maire et l'ABF et aux recours contre l'avis de l'ABF. Une concertation ministérielle serait en cours, et il était initialement prévu que ce décret soit pris avant la fin mars 2019. Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué quand il serait finalement publié, sur quels volets de la mesure il portera, ou quelles consultations ont été réalisées ;

- un décret en Conseil d'État visant à définir plus précisément la liste des pièces exigibles dans le cadre d'une demande d'urbanisme prévue à l'article 57. Cette mesure serait prise simultanément au décret d'application de l'article 9 mentionné plus haut.

b) Mesures relatives à la construction des bâtiments

Plusieurs dispositions de la loi sont relatives à la construction des bâtiments ou à la consommation d'énergie dans ces bâtiments.

L'article 68 prévoit la réalisation d'une étude géotechnique préalable à la vente d'un terrain constructible et à la construction d'un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux. Cet article prévoit l'adoption de plusieurs mesures d'ordre réglementaire :

- un décret en Conseil d'État précisant ses conditions d'application, notamment les modalités de définition des zones concernées, le contenu et la validité des études géotechniques et, enfin, les contrats qui sont exonérés d'étude géotechnique en raison de l'ampleur limitée du projet ;

- un arrêté qui définira les zones concernées selon les critères déterminés par ce décret ;

- une disposition d'ordre réglementaire définissant des techniques de construction particulières à respecter par le constructeur d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte ne comportant pas plus de deux logements lorsqu'il choisit de ne pas suivre les recommandations de l'étude géotechnique.

Un projet de décret en Conseil d'État ainsi que des projets de décret simple et d'arrêté l'accompagnant ont fait l'objet d'une consultation publique entre le 5 et le 26 avril 2019. Une fois le décret en Conseil d'État adopté, l'arrêté d'identification des zones pourra être publié. Si l'on se fie aux modalités de définition proposées par le projet de décret en Conseil d'État mis en consultation, cette carte définie par arrêté ne devrait pas s'éloigner de celle actuellement publiée par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Seules les zones à risque moyen ou fort seraient concernées par le dispositif de l'article 68 soit, si l'on en croit la carte du BRGM et reproduite dans le rapport de Mme Estrosi Sassone lors de l'examen du projet de loi, environ 16,5% du territoire, ce qui apparaît conforme à l'esprit du législateur de proportionner cette nouvelle obligation à l'importance des risques.

Il convient de souligner que le Gouvernement est déjà en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé : selon le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, la consultation sur ces textes devait intervenir en février et en mars 2019, pour une publication du décret simple en mars et du décret en Conseil d'État en mai.

L'article 75 modifie le régime de la vente en l'état futur d'achèvement du secteur protégé, notamment afin de permettre à l'acquéreur de se réserver, lors de la conclusion du contrat préliminaire, la réalisation de certains travaux. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État en vue de préciser les conditions d'application de ces dispositions, notamment la nature des travaux dont il peut se réserver l'exécution. Selon le tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, le Gouvernement envisage de publier le décret en mai.

À l'article 175, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les obligations de réduction des consommations d'énergie dans les bâtiments à usage tertiaire, devrait être publié en mai 2019. La concertation est en cours.

c) Mesures pour réorganiser le secteur social et favoriser la production de logements sociaux

La réorganisation du secteur social suppose l'adoption de mesures réglementaires parmi lesquelles figurent :

- à l'article 81, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit définir la notion de « logement géré » qui sera utilisée pour déterminer les bailleurs sociaux soumis à regroupement. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Les discussions portent notamment sur le fait de décompter ou non des logements sociaux démolis et vendus pendant une certaine durée ;

- à l'article 81, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui détermine les clauses types des sociétés de coordination devait être publié en avril 2019. La concertation est en cours. Votre commission sera attentive à la représentation des collectivités territoriales au sein de la SAC ;

- à l'article 88, le décret en Conseil d'État qui doit définir les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements en dehors desquelles les organismes HLM peuvent participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct pour les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville Le gouvernement qui envisageait de le publier en février 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 97, les décrets en Conseil d'État qui doivent préciser les modalités d'application des dispositions relatives aux sociétés de vente HLM, les modalités de publicité pour la vente de logements sociaux et les conditions d'application de la clause de rachat systématique. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Les discussions porteraient notamment sur le rang de priorité des acheteurs, le projet de décret retenant semble-t-il le fait que lorsque les offres sont inférieures au prix attendu, c'est l'offre la plus haute qui serait retenue. Or, une telle option désavantagerait les locataires et gardiens ;

- à l'article 102, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit préciser les modalités de fonctionnement du comité des partenaires au sein d'Action Logement Groupe. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est achevée ;

- à l'article 104, le décret en Conseil d'État non prévu par la loi qui doit préciser les conditions dans lesquelles la conclusion d'une CUS est reportée. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 109, le décret en Conseil d'État qui doit définir les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements dans lesquelles il est procédé à un réexamen de la situation des locataires tous les trois ans et dans lesquelles le locataire peut perdre le droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 128, le décret en Conseil d'État qui doit abroger certaines dispositions relatives au dispositif de colocation dans le parc social Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le Conseil d'État a été saisi ;

- à l'article 148, le décret fixant la liste des communes pour lesquelles le programme local de l'habitat devra préciser l'offre de logements intermédiaires. Le gouvernement qui envisageait de le publier en mai 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours. Le décret contiendrait une liste de 323 communes. Alors que l'étude d'impact indiquait que le gouvernement pourrait retenir les communes de plus de 30 000 habitants dans lesquelles la taxe sur les logements vacants s'applique, il aurait semble-t-il finalement retenu le critère des communes de plus de 10 000 habitants.

d) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

Plusieurs mesures d'application sont attendues en matière de relations entre les bailleurs et les locataires et en matière de copropriété. Figurent parmi celles-ci :

- à l'article 140, le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités d'application du dispositif expérimental d'encadrement des loyers. Le gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est achevée. Ce décret actualisera les textes réglementaires existants et précisera les dispositions relatives à la sanction du non-respect des règles relatives à l'encadrement des loyers ;

- à l'article 203, le décret qui doit fixer le montant minimal des pénalités applicables au syndic de copropriété qui ne transmet pas certaines pièces au-delà du délai d'un mois. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mars 2019 est en retard sur son calendrier. Le décret doit encore être soumis au CNTGI. Le Gouvernement envisage de fixer la pénalité à 15 euros par jour de retard ;

- à l'article 205, le décret qui doit fixer la liste minimale des documents concernant la copropriété accessibles en ligne. Le Gouvernement qui envisageait de le publier en avril 2019 est en retard sur son calendrier. Le décret doit encore être soumis au CNTGI ;

- à l'article 211, le décret en Conseil d'État qui doit préciser certaines modalités de vote et de participation des copropriétaires aux assemblées générales de copropriété (vote par correspondance, visioconférence). Le Gouvernement qui envisageait de le publier en mai 2019 est en retard sur son calendrier. La concertation est en cours.

L'article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires.

Un arrêté doit établir une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et préciser le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire. Le calendrier de publication de cet arrêté n'a, à ce jour, pas été rendu public.

L'article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée.

Deux décrets doivent être publiés :

- un décret déterminant le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait pour l'habitat inclusif au profit de la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée ;

- un décret plus général définissant les conditions d'application du nouveau titre relatif à l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées figurant au sein du code de l'action sociale et des familles.

Il convient de souligner que le Gouvernement est en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé, tel qu'il ressort du tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, qui fixait l'objectif d'une adoption en avril 2019.

Trois arrêtés doivent encore être publiés :

- un arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées, de la sécurité sociale et du budget doit déterminer la part de certaines recettes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie40(*) qui devront abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif ;

- un cahier des charges national doit être fixé par arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du logement ;

- un arrêté des ministres chargés des personnes âgées, des personnes handicapées et du logement doit déterminer le modèle de rapport transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé.

S'agissant des locations de meublés touristiques, l'article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État doit préciser la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.

Le projet de décret a été notifié à la Commission européenne en application de la directive 2015/1535. Il prévoit, entre autres dispositions, que la transmission des informations par les plateformes s'opère au maximum trois fois par an (au 30 avril, au 31 août, et au 31 décembre). La date d'entrée en vigueur est estimée au 1er septembre. Il convient de souligner que le Gouvernement est en retard sur le calendrier qu'il s'était fixé, tel qu'il ressort du tableau de programmation des mesures d'application de la loi transmis à votre commission, qui déterminait comme objectif une adoption en avril 2019.

En matière de lutte contre l'habitat indigne, l'article 191 interdit à un marchand de sommeil sur lequel pèse une interdiction d'acheter de participer à une vente aux enchères d'un bien immobilier à usage d'habitation ou d'un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour définir ses modalités d'application. Le gouvernement envisage de le publier en mai 2019.

L'article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. En conséquence, un décret en Conseil d'État devra être adopté.

e) Mesures pour favoriser la revitalisation des centres-villes

Trois articles relatifs à la revitalisation des centres-villes prévoient des mesures d'application.

Les quatre mesures d'application, prévues aux articles 157, 164 et 168, doivent être prises par un décret en Conseil d'État dont l'objectif initial de publication est avril-mai 2019. Ces mesures viseraient :

- à préciser les conditions de publicité des projets d'aménagement commercial soumis à autorisation lorsque leur implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une ORT (article 157) ;

- à préciser la possibilité pour le préfet de suspendre par arrêté l'enregistrement et l'examen en CDAC des demandes d'AEC relatives aux projets mentionnés lorsque leur implantation est prévue hors du périmètre de l'ORT (article 157) ;

- à préciser l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé. À défaut, le préfet pourra obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser et faire procéder d'office au démantèlement et à la remise en état du site (article 164) ;

- à préciser l'obligation faite au préfet de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l'AEC, sous peine de pénalités financières (article 168) ;

Le Gouvernement a également indiqué que plusieurs mesures réglementaires non explicitement prévues par la loi devraient être prises :

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 157, I afin de permettre à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) de financer de nouveaux bénéficiaires dans le cadre d'un dispositif immobilier et foncier en ORT. La rédaction de ce décret fait actuellement l'objet de concertations. Votre commission a été informée d'un objectif initial de publication en mars 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 165 relatif aux modalités de dérogation à l'obligation d'AEC pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT. Cette dérogation est subordonnée à la condition que la surface de vente du commerce soit inférieure au quart de la surface de plancher à destination d'habitation. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 167 relatif aux conditions de désignation et de convocation du membre d'une CDAC amené à être auditionné par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 171 relatif à la possibilité, pour un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la CNAC, d'un passage direct en CNAC dans le cas où il souhaite déposer une nouvelle demande d'autorisation et que la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

- un décret en Conseil d'État en application de l'article 172 relatif à la réouverture au public d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 2 500 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans. La parution de ce décret est envisagée pour avril-mai 2019 ;

3. Trois exemples d'applications de la loi ELAN
a) Deux ordonnances sur les dix attendues ont déjà été publiées

La loi ELAN comprend 10 habilitations à légiférer par ordonnances. Votre commission est particulièrement attentive à leur adoption et à leur contenu. En effet, le rapport sur l'application des lois au 31 mars 2018 de notre collègue Valérie Létard avait montré que non seulement le recours aux ordonnances ne permettait pas de légiférer plus vite mais que dans un certain nombre de cas le gouvernement n'utilisait pas l'habilitation qui lui avait été donnée voire préférait finalement légiférer selon la procédure législative ordinaire.

Liste des ordonnances de la loi ELAN

Article

Objet

Terme de l'habilitation

Article 46

Réforme des rapports entre documents d'urbanisme

22 mai 2020

Article 46

Réforme du périmètre et du contenu du schéma de cohérence territoriale (SCoT)

22 mai 2020

Article 50

Réforme des schémas d'aménagement régional (SAR)

22 novembre 2019

Article 65

Adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication

22 mai 2019

Article 88

Politique des loyers dans le parc social

22 mai 2019

Article 88

Transfert différé des quotes parts de parties communes en cas de création de copropriété au sein d'un immeuble HLM

22 mai 2019

Article 198

Habitat indigne

22 mai 2020

Article 215

Codification du droit de la copropriété

22 novembre 2020

Article 215

Fonctionnement des copropriétés

22 novembre 2019

Article 217

Bail numérique

22 mai 2020

Deux ordonnances ont été prises. Il s'agit de celle prévue à l'article 65 qui habilite le Gouvernement à adapter, par ordonnance, le régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées, en vue de favoriser ce type de constructions.

L'ordonnance n° 2019-395 du 30 avril 2019 relative à l'adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication a ainsi été publiée dans le délai de six mois. Elle n'est toutefois à ce jour pas pleinement applicable dans la mesure où un décret en Conseil d'État doit encore déterminer un échéancier de paiement spécifique à la préfabrication et préciser le contour des contrats de construction de maison individuelle mettant en oeuvre la préfabrication.

Par ailleurs, s'agissant du contrat de construction d'une maison individuelle plus largement, il convient de noter que le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan modifie l'échéancier de paiement en ce qui concerne la réalisation des enduits extérieurs, en ajoutant ces enduits à la liste des travaux relevant de la fin du chantier de construction.

La seconde ordonnance publiée est celle prévue à l'article 88. Elle est relative à l'insertion d'une clause permettant de différer le transfert pendant une période maximale de 10 ans les quotes-parts des parties communes en cas de vente d'un logement appartenant à un bailleur social.

Ainsi, l'ordonnance n° 2019-418 du 7 mai 2019 relative à la vente de logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré à des personnes physiques avec application différée du statut de la copropriété prévoit que jusqu'au transfert des quotes-parts le bailleur social devra entretenir les parties communes et veiller à leur conservation mais aussi en supporter les dépenses. Il ne pourra prendre de décision portant atteinte de manière significative à la valeur de l'immeuble. L'acquéreur devra en contrepartie verser une contribution liée à l'usage des parties communes et à leur entretien. Le transfert différé de la propriété devra intervenir à une date commune à l'ensemble des ventes. Le dispositif s'appliquera à compter du 1er janvier 2020 uniquement pour les mises en vente de logement n'appartenant pas déjà à une copropriété.

Trois habilitations à prendre des ordonnances concernent l'urbanisme :

- à l'article 46, une première habilitation relative à la réforme des rapports entre documents d'urbanisme. Elle devra être prise dans un délai de dix-huit mois, c'est-à-dire d'ici le 22 mai 2020. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici janvier 2020 ;

- à l'article 46, une seconde habilitation relative à la réforme du périmètre et du contenu du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Elle devra être prise dans un délai de dix-huit mois, c'est-à-dire d'ici le 22 mai 2020. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici janvier 2020 ;

- à l'article 50, une ordonnance relative à la réforme des schémas d'aménagement régional (SAR), qui devra être prise dans un délai de douze mois, c'est-à-dire d'ici le 22 novembre 2019. Le Gouvernement a indiqué que cette ordonnance serait publiée d'ici juillet 2019.

Sollicitée à ce sujet, la DHUP n'a pas indiqué l'état d'avancement des travaux sur ces ordonnances, ni quand seraient menées les consultations auxquelles le Gouvernement s'était engagé lors de l'examen du texte de loi au Sénat. À ce stade, les pistes de travail envisagées par le Gouvernement ne sont donc pas connues.

L'ordonnance relative à la politique des loyers qui est prévue par l'article 88 doit être publiée avant le 22 mai 2019. D'après les informations recueillies par votre commission, l'ordonnance devrait permettre aux bailleurs sociaux de mettre en place une politique des loyers à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Ainsi, pour certains logements quel que soit leur mode de financement, les loyers des baux nouveaux conclus avec des ménages dont les ressources sont inférieures à 80% des plafonds des logements financés par un PLAI ne devront pas excéder les plafonds APL. En contrepartie, les loyers d'autres logements pourront être fixés librement dans la limite des plafonds des logements financés par un PLS. Ce dispositif serait moins contraignant que le dispositif de nouvelle politique des loyers introduit par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté. En revanche, la commission n'a pas à ce stade d'éléments sur les évolutions en matière de supplément de loyer de solidarité que l'ordonnance doit également comporter.

S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne, l'article 198 habilite le Gouvernement à adopter, dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi, une ordonnance en vue de clarifier et d'harmoniser les polices administratives spéciales qui y sont rattachables. Afin de permettre au législateur d'intervenir en temps utile dans l'hypothèse où les ordonnances ne seraient pas conformes à l'esprit de l'habilitation, un dispositif d'entrée en vigueur différée des mesures de l'ordonnance avait été introduit. À ce jour, l'ordonnance n'a pas été publiée. Le Gouvernement a confié à deux députés la mission de rédiger un rapport sur la lutte contre l'habitat indigne, dont les conclusions sont attendues fin mai. Le contenu des ordonnances devrait s'inspirer des recommandations de ce rapport. Lors de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, votre commission a estimé après les événements survenus à Marseille que les délais de rédaction et de publication de l'ordonnance devaient être accélérés. Votre commission sera particulièrement attentive au contenu de ces ordonnances, qui modifieront des dispositions importantes en matière de pouvoirs de police du maire.

L'article 215 prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnances en matière de copropriété. La Direction des affaires civiles et du Sceau a indiqué à votre commission que la première ordonnance réformant la gouvernance de la copropriété pourrait porter sur la mise en concurrence des syndics, sur l'application des différentes majorités, sur l'adaptation de la taille de la copropriété et sur le fonds travaux. Le gouvernement réfléchirait également à la possibilité de déléguer certaines décisions au conseil syndical dans les grandes copropriétés.

Par ailleurs, lors des débats, le Sénat avait proposé deux mesures qui ont été supprimées par la CMP au motif qu'il s'agissait de mesures réglementaires. Il s'agit de la possibilité pour un copropriétaire de se faire représenter par toute personne de son choix pour le contrôle des comptes annuels en prévision de l'assemblée générale et le fait que seul un copropriétaire puisse se prévaloir de l'absence d'habilitation du syndic à agir en justice. D'après les informations recueillies auprès de la Direction des affaires civiles et du Sceau, ces deux mesures devraient faire l'objet d'un décret. Néanmoins, la possibilité de se faire représenter serait limitée au seul locataire qui ne pourrait consulter que les pièces justificatives des charges récupérables.

S'agissant de l'ordonnance de codification des lois relatives à la copropriété, le travail devant la commission de codification devrait débuter en juin 2019.

La loi contient également certaines dispositions relatives à la numérisation des contrats de location. Il en va notamment ainsi de l'article 217, qui habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des dispositions tendant à définir un régime d'agrément des prestataires assistant les propriétaires et les locataires dans l'établissement d'un bail d'habitation à l'aide d'outils numériques et à améliorer la connaissance des données relatives à ces contrats. À ce jour, l'ordonnance n'a pas été publiée. Votre commission ne porte pas de jugement, à ce stade, dans la mesure où le délai d'habilitation n'est pas expiré.

b) Le regroupement des bailleurs sociaux : une dynamique enclenchée

Mme Marie-Dominique de Veyrinas, ex-membre de la DHUP, et M. Pierre Quercy, président d'Habitat réuni, ont été missionnés par le ministère de la Cohésion des territoires sur les regroupements des organismes HLM. Entendu par Mme Dominique Estrosi-Sassone, rapporteur du projet de loi ELAN, M. Quercy a indiqué que sa mission n'avait pas de terme et visait à faciliter la mise en oeuvre de la loi ELAN sur ce point en rencontrant les bailleurs sociaux ou les services de l'État qui le demandent.

Dans sa circulaire précitée, le Gouvernement a tout particulièrement attiré l'attention des préfets et des services déconcentrés sur les dispositions en matière de regroupement des bailleurs sociaux. Le gouvernement a indiqué que les projets devront se révéler pertinents et économiquement viables. L'État devra au final agréer les projets de fusion ou de regroupements des organismes. La circulaire précise que l'État ne peut donc « rester passif » et doit faciliter les solutions de regroupements.

M. Quercy a indiqué que la dynamique des regroupements est engagée. 353 bailleurs sont concernés (166 OPH, 101 SEM, 67 ESH et 19 coopératives). 208 d'entre eux ont un projet en cours d'études, 41 ont arrêté leur projet et 11 l'ont terminé. Des chiffres assez proches ressortaient de l'étude du cabinet EY paru en début d'année dans laquelle il apparaissait que 77% des organismes de logement social avaient réfléchi ou débuté un rapprochement avec d'autres bailleurs, 30% avaient lancé un rapprochement. Dans 64% des cas, le rapprochement s'envisageait au niveau territorial.

M. Quercy a indiqué constater une diversité des solutions de rapprochement envisagées (exemples fusion d'OPH dans un nouvel organisme, regroupement dans une SAC de 4 OPH dont deux atteignent le seuil de 12 000 logements, projets de SAC nationale, projet de SAC regroupant 4 OPH de départements différents, projet de SAC entre un OPH et une ESH, regroupements d'ESH).

Les difficultés constatées dans la mise en oeuvre des regroupements sont de plusieurs sortes : isolement de l'organisme, fragilités financières des organismes qui veulent se regrouper, organismes qui même regroupés n'atteignent pas le seuil de 12 000 logements, double obligation de fusion des offices et de regroupement.

Le calendrier qui prévoit d'avoir terminé les regroupements avant le 1er janvier 2021 devrait être tenu, à condition que les décrets relatifs aux clauses-types des SAC et du décompte des logements permettant de déterminer le seuil de 12 000 logements paraissent avant l'été.

De l'avis de l'ensemble des acteurs concernés, les économies ne seront pas immédiates, des surcoûts pourront même être constatés dans un premier temps.

c) Les mesures censurées par le Conseil constitutionnel : première séance de rattrapage

19 dispositions de la loi ELAN ont été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu'elles n'avaient pas de lien même indirect avec le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Sur proposition de Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, le Sénat a adopté le 22 janvier 2019 une proposition de loi relative à plusieurs articles de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique qui reprend cinq dispositions censurées par le Conseil constitutionnel :

- l'article 1er reprend le contenu des dispositions de l'article 91 de la loi ELAN afin de prévoir un accès permanent des forces de l'ordre aux parties communes des bâtiments du parc social ;

- l'article 2, reprend le contenu des dispositions de l'article 121 de la loi ELAN, qui est relatif à l'aggravation des sanctions en cas d'occupation des parties communes d'immeuble, à la résiliation automatique du bail en cas de condamnation pour trafic de drogue et à l'application rétroactive d'une clause permettant de résilier le bail automatiquement en cas de condamnation du locataire pour troubles de voisinage ;

- l'article 3 reprend l'article 123 qui prévoit que les huissiers de justice ont accès aux boîtes aux lettres des immeubles d'habitation dans les mêmes conditions que les agents de la Poste ;

- l'article 4 reprend l'article 152 qui permet aux agents de l'INSEE dans le cadre de leur mission d'accéder aux parties communes des immeubles ;

- l'article 5 reprend l'article 144 qui prévoit l'accès des agents assermentés du service municipal ou départemental du logement aux parties communes des immeubles.


* 39 Le dernier alinéa du B du II de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques dispose en effet que « le contenu et les modalités de ces transmissions sont définis par arrêté conjoint des ministres chargés des communications électroniques et de l'environnement. »

* 40 Il s'agit de déterminer, d'une part, la part des 61,4 % de contribution au taux de 0,3 % due sur les avantages de retraite et d'invalidité affectés au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, d'autre part, la part de la fraction du produit de la contribution sociale généralisée affectée au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.