B. LES INITIATIVES POUR VEILLER À UNE BONNE APPLICATION DES LOIS ET AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DU DROIT
Depuis plusieurs années, votre rapporteure constate une volonté de rendre le droit plus lisible et de renforcer le suivi de l'application des lois. Trois initiatives intervenues en 2018 et 2019 témoignent de cette volonté, auxquelles s'ajoutent les propositions du groupe du travail du Sénat relatives à l'application des lois dans le cadre de la révision constitutionnelle présentées dans le bilan de l'application des lois de l'an dernier 32 ( * ) .
1. La proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes
Issue du bureau d'abrogation des lois anciennes inutiles - la mission B.A.L.A.I - instauré en janvier 2018 par M. Gérard Larcher, président du Sénat, et M. Vincent Delahaye, vice-président du Sénat, président de la délégation du Bureau chargée du statut et des conditions d'exercice du mandat du sénateur, ce texte déposé par M. Vincent Delahaye, votre rapporteure et plusieurs de leurs collègues, propose l'abrogation de mesures obsolètes 33 ( * ) contenues dans des lois adoptées en 1800 et 1940. C'est notamment le cas de la loi du 10 juillet 1894 relative à l'assainissement de Paris et de la Seine, dont le seul article encore en vigueur concerne un mode d'assainissement aujourd'hui disparu, ou encore la loi du 3 août 1844 relative au droit de propriété des veuves et des enfants des auteurs d'ouvrages dramatiques, les droits d'auteur des artistes étant désormais définis par l'article L. 123-1 du code de la propriété intellectuelle.
Votre rapporteure salue le travail de concertation menée avec l'ensemble des ministères, ainsi que le conseil d'État, saisi par le président du Sénat en application de l'article 39 de la Constitution. Il a notamment permis de s'assurer de la pertinence des abrogations suggérées et d'éviter toute abrogation de dispositifs produisant encore des effets juridiques. Ainsi, la proposition de l'abrogation de la loi du 29 juillet 1889 ayant pour objet la déclaration d'utilité publique et la concession définitive de divers chemins de fer à la compagnie des chemins de fer du sud de la France, prévue dans le texte initial de la proposition de loi a été retirée. Comme l'explique le rapport de la commission des lois, « votre commission a conservé la loi du 29 juillet 1889, qui sécurise l'exploitation de la ligne ferroviaire Nice-Digne-les-Bains. Cette ligne est en effet concédée à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), par dérogation au monopole de SNCF Réseau sur les lignes ferroviaires nationales. Elle devrait être définitivement transférée à la région PACA dans les prochaines années. Dans l'attente, il convient de maintenir la loi du 29 juillet 1889 précitée, comme l'a confirmé le ministère des transports à votre rapporteure » 34 ( * ) .
Ce texte a été adopté par le Sénat le 13 mars 2019 avec un large consensus dans les rangs du Sénat et l'avis favorable du Gouvernement. Votre rapporteure espère désormais que l'Assemblée nationale inscrira prochainement ce texte à son ordre du jour.
La mission « B.A.L.A.I. » envisage d'autres propositions de loi similaires, portant sur les lois postérieures à 1940.
2. La proposition de révision du règlement du Sénat
Le 19 mars dernier, MM. Franck Montaugé, Jean-Pierre Sueur, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Marc Daunis, Patrick Kanner et plusieurs de leurs collègues ont déposé une proposition de résolution visant à modifier le règlement du Sénat afin de renforcer les capacités de contrôle de l'application et d'évaluation des lois 35 ( * ) .
Il prévoit notamment que le rapporteur d'un texte est chargé de suivre l'application de la loi après sa promulgation et jusqu'au renouvellement du Sénat. Les commissions permanentes peuvent en outre désigner un autre rapporteur à cette fin. En ce qui concerne les commissions spéciales, les commissions permanentes peuvent désigner un rapporteur dans le même but. Enfin, la proposition de résolution inscrit dans le règlement du Sénat l'élaboration du bilan annuel de l'application des lois.
Ce texte a été adopté le 7 mai 2019. Il est en cours d'examen par le Conseil constitutionnel.
3. La revue par le gouvernement de l'ensemble des circulaires
Évoqué lors de son audition le 23 mai 2018 dans le cadre du précédent bilan de l'application des lois, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement est revenu à la demande de votre rapporteure sur le travail de recensement des circulaires mené par ses services. En effet, il avait indiqué l'année dernière que le Premier ministre avait demandé aux ministères de revoir l'ensemble de leurs circulaires, et qu'à partir du 1 er juillet 2018 ne seraient opposables que les circulaires redéposées sur le site internet circulaires.gouv.fr.
Selon M. Marc Guillaume, « les services des ministères ont repris la totalité des circulaires en application, soit près de 30 000, et les deux tiers ont été abrogés ». Désormais, aujourd'hui, « seules 10 500 restent en vigueur ». Toutefois un « effort concomitant doit être engagé désormais sur le flux ». Votre rapporteure salue le travail réalisé.
Sur un sujet connexe, votre rapporteure rappelle la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact. Celle-ci prévoit que pour chaque ministère, l'adoption d'une nouvelle norme réglementaire autonome - soit hors texte d'application de la loi 36 ( * ) - est conditionnée à l'abrogation ou, à titre subsidiaire, à la simplification de deux normes existantes. C'est la règle dite des « deux pour une » . Selon le rapport de la commission des lois sur la proposition de loi dite « B.A.L.A.I. », au 9 mars 2019, « seuls 32 projets de décret ont été concernés depuis juillet 2017, dont : - 10 ont été partiellement ou intégralement abrogés et 2 sont en cours d'examen ; - 20 ont été compensés par l'abrogation ou la simplification de normes existantes ». Lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement est revenu sur la volonté du Gouvernement de réduire le nombre d'actes réglementaires autonomes sur le quinquennat : « Dans une année de droit commun, une centaine de mesures réglementaires autonomes sont prises. L'année dernière, une vingtaine ont été prises, qui ont donné lieu à la suppression de 45 contraintes administratives existantes. Vous le voyez, nous sommes dans un processus de décélération assez spectaculaire. Sur un quinquennat, cent mesures prises par an auraient donné 500 mesures nouvelles. Au rythme en oeuvre depuis un an et demi, on serait amené à prendre cent mesures au lieu de 500. En outre, 250 mesures contraignantes seraient supprimées ».
* 32 Rapport n°510 (2017-2018) de Mme Valérie Létard sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018.
* 33 « Au total, le texte de la commission [des lois] abroge intégralement ou partiellement 49 lois adoptées entre 1819 et 1940. Ce chiffre correspond à environ une année d'activité législative » : extrait de l'intervention de Mme Nathalie Delattre rapporteure de la commission des lois lors de la séance du 13 mars 2019.
* 34 Rapport n°365 (2018-2019) de Mme Nathalie Delattre fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes.
* 35 Proposition de résolution n°387 (2018-2019) visant à modifier le règlement du Sénat afin de renforcer les capacités de contrôle de l'application et d'évaluation des lois.
* 36 Cette circulaire ne s'applique pas aux décrets « qui sont par nature sans impact sur la charge administrative des acteurs de la société civile » ni aux décrets pris « pour la première application de la loi ou d'une ordonnance ».