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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

B. APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE ET EXAMINÉES AU FOND PAR LA COMMISSION DES LOIS

1. Bilan d'ensemble de l'application des lois promulguées
a) Proportion des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables

Sur les 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et examinées au fond par la commission des lois, 6 étaient d'application directe, 7 sont devenues applicables au cours de la période de référence et 6 l'étaient partiellement au 31 mars 2019 (aucune loi n'était entièrement inapplicable).

Au 31 mars 2019, 13 lois sur les 19 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - et 6 appelaient encore des mesures d'application.

Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables, à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires, varie entre un tiers et 40 %, selon les années, avec un point haut de 57,1 % pour les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012 et deux points bas de 7,1 % pour les lois promulguées en 2012-2013 et 22,2 % pour les lois promulguées en 2013-2014.

Le tableau suivant récapitule la part des lois qui appelaient encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence.

Période de référence
des lois promulguées

Part des lois appelant encore des mesures d'application à l'issue de la période de référence prise en compte

1er octobre 2017 au 30 septembre 2018

31,5 % (6 lois sur 19)

1er octobre 2016 au 30 septembre 2017

33,3 % (8 lois sur 24)

1er octobre 2015 au 30 septembre 2016

33,3 % (10 lois sur 30)

1er octobre 2014 au 30 septembre 2015

38,9 % (7 lois sur 18)

1er octobre 2013 au 30 septembre 2014

22,2 % (6 lois sur 27)

1er octobre 2012 au 30 septembre 2013

7,1 % (1 loi sur 14)

14 juillet 2011 au 30 septembre 2012

57,1 % (12 lois sur 21)

1er octobre 2010 au 13 juillet 2011

39,1 % (9 lois sur 23)

1er octobre 2009 au 30 septembre 2010

34,8 % (8 lois sur 23)

b) Taux global de mise en application des lois

Au 31 mars 2019, 13 des 142 mesures246(*) d'application prévues par les 19 lois promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises.

Le taux de mise en application des lois sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc à 91 %, supérieur à celui de l'an passé s'agissant des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois (72 % en 2016-2017).

Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois :

Période de référence
des lois promulguées

Taux de mise en application
au 31 mars de l'année suivante

1er octobre 2017 au 30 septembre 2018

91 %

1er octobre 2016 au 30 septembre 2017

72 %

1er octobre 2015 au 30 septembre 2016

72 %

1er octobre 2014 au 30 septembre 2015

76 %

1er octobre 2013 au 30 septembre 2014

54 %

1er octobre 2012 au 30 septembre 2013

92 %

14 juillet 2011 au 30 septembre 2012

36 %

1er octobre 2010 au 13 juillet 2011

46 %

Comme chaque année, un tel taux doit être fortement nuancé : d'une part, il ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises ; d'autre part, a contrario, des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est applicable pour l'essentiel.

c) Délais de publication des mesures d'application des lois

Si la plupart des mesures d'application des lois sont prises, et c'est bien le moindre, les délais dans lesquels elles sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes.

Il faut toutefois reconnaître cette année une nette amélioration dans les délais de parution des mesures d'application. En effet, seules 7 % des mesures d'application attendues ont été prises plus de six mois après promulgation de la loi, alors que cette situation concernait presque un tiers des mesures prises pour l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017 et envoyées au fond à la commission des lois et plus des deux tiers des mesures prises pour l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016. En moyenne, les mesures réglementaires attendues en 2017-2018 et prises, l'ont été dans un délai de quatre mois et dix-neuf jours.

Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application, hors rapports, prévues par les lois promulguées au cours des périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois.

Délais de parution des mesures de mise en application prévues concernant les lois promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :

Total

Pourcentage

Inférieur ou égal à six mois

83

93,25 %

De plus de six mois à un an

5

5,61 %

De plus d'un an à 2 ans

1

1,12 %

Total

89247(*)

100 %

La volatilité de ces taux s'explique pour partie par les fortes variations du nombre de mesures attendues : celui-ci peut varier de 1 à 8 en fonction des années, le pourcentage de mise en application en résultant n'étant donc pas toujours significatif.

En revanche, un nombre important de mesures d'application ont été prises cette année en application de dispositions législatives promulguées antérieurement au 1er octobre 2017. La commission des lois a en effet recensé pas moins de 52 mesures réglementaires d'application prises entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019 pour des lois promulguées avant le début de l'année parlementaire de référence. Sur ces cinquante-deux mesures, onze étaient attendues depuis plus de deux ans, et quarante-et-une entre un et deux ans, avec un délai moyen de parution de deux ans et neuf mois. S'agissant souvent de mesures d'application importantes et techniques, elles témoignent de l'inanité de vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires.

2. Bilan de l'application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée

Si le taux de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée s'est considérablement amélioré ces quatre dernières années, il demeure surprenant que les mesures réglementaires prévues par ces textes ne soient pas toutes prises rapidement après leur promulgation.

Cette année, ce taux est sensiblement identique au taux de mise en application de l'ensemble des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois (93 % contre 91 %) mais, dès lors que la plupart des textes fait l'objet de la procédure accélérée, le rapprochement entre les deux taux d'application est inévitable.

Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée

 

Lois

Total
pour l'ensemble des commissions

Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont :

137

443

Mises en application

127

322

À mettre en application

10

121

Taux de mise en application

93 %

73 %

Pour les mêmes raisons, les délais de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée sont sensiblement équivalents à ceux de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et envoyées au fond à la commission des lois.

Délais de parution des mesures de mise en application prévues concernant les lois adoptées après engagement de la procédure accélérée et promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 (à l'exclusion des rapports et des mesures réglementaires prises antérieurement à la promulgation de la loi)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :

Total

Pourcentage

Inférieur ou égal à six mois

82

94,25 %

De plus de six mois à un an

4

4,60 %

De plus d'un an à 2 ans

1

1,15 %

Total

87

100 %

3. Bilan de l'application des lois d'origine parlementaire

Sur les 8 lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-20178 et envoyées au fond à la commission des lois, 3 sont d'application directe, 3 sont devenues entièrement applicables à l'issue de la période de référence et 2 sont partiellement mises en application.

Le tableau ci-après présente les délais de mise en application des lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et envoyées au fond à la commission des lois. Il en ressort que 81 % des mesures prévues ont été prises dans un délai inférieur ou égal à six mois, cette proportion élevée devant être relativisée car elle porte sur un faible nombre de mesures. En outre, ce tableau ne tient pas compte des mesures prises avant la promulgation de la loi : il arrive en effet qu'une mesure d'application soit préexistante à la disposition législative qui la prévoit. Ce cas de figure est particulièrement fréquent cette année, principalement en raison du grand nombre de mesures d'application prévues par la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination. Cette loi, issue d'une proposition de loi de M. François de Rugy248(*), alors président de l'Assemblée nationale, rationalise la présence des députés et des sénateurs dans les organismes extraparlementaires (OEP). Pour la plupart des organismes extraparlementaires, la loi du 3 août 2018 n'impliquait pas la publication de nouveaux décrets d'application. Elle se bornait, en effet, à inscrire dans la loi des dispositions déjà prévues par le pouvoir réglementaire. Ainsi, 41 des 45 mesures prévues par cette loi préexistaient à cette dernière et ne sont pas comptabilisées dans les statistiques de délais de parution des mesures.

Délais de parution des mesures de mise en application prévues
concernant les lois d'origine parlementaire
promulguées entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai :

Total

Pourcentage

Inférieur ou égal à six mois

7

81 %

De plus de six mois à un an

2

19 %

De plus d'un an à 2 ans

-

0 %

Total

9

100 %

4. Bilan de l'application des dispositions législatives issues d'amendements adoptés au cours de la navette parlementaire

Le tableau ci-après, qui ne distingue pas l'origine du texte initial (projet de loi, proposition de loi de l'Assemblée nationale et proposition de loi sénatoriale), permet de suivre le taux de mise en application des dispositions législatives introduites par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire, en fonction de leur origine (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat).

S'agissant des 19 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2017-2018 et envoyées au fond à la commission des lois, les dispositions législatives introduites par voie d'amendement ont connu un taux de mise en application de 100 % lorsqu'elles émanaient du Gouvernement, de 75 % lorsqu'elles émanaient du Sénat et de 85 % lorsqu'elles émanaient de l'Assemblée nationale.

Contrairement aux années précédentes, le Gouvernement a donc été enclin à prendre davantage les mesures réglementaires d'application de dispositions dont il avait lui-même pris l'initiative par voie d'amendement.

Origine des mesures réglementaires de mise en application prévues par les lois promulguées au cours de la période de référence examinées au fond par la commission des lois

(à l'exclusion des rapports)

 

Texte initial

Amendement du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Total

Mesures prises

91

15

6

17

129

Mesures restant à prendre

8

-

2

3

13

Total

99

15

8

20

142

% du total général

70 %

11 %

6 %

14 %

100 %

Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine

92 %

100 %

75 %

85 %

91 %


* 246 Un total de 151 mesures a été pris pour calculer le taux d'application (intégrant les mesures d'application antérieures à la promulgation des lois concernées).

* 247 Le différentiel, important cette année, avec le nombre de mesures attendues mentionné en p. 19, s'explique par le nombre élevé de décrets qui préexistaient aux dispositions législatives (cf. en particulier la fiche commentée sur la loi ° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination).

* 248 Deux propositions de loi identiques ont été déposées le 30 mars 2018 : l'une à l'Assemblée nationale par M. François de Rugy, l'autre au Sénat, par M. Gérard Larcher. Pour des raisons de calendrier parlementaire, la navette s'est engagée sur la proposition de loi de M. François de Rugy.