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Sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux

8 juillet 2020 : sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 8 juillet 2020, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport d'information de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) sur la situation et la perspective des comptes sociaux.

M. Alain Milon, président. - Notre réunion se tient, pour la dernière fois, en visioconférence. Je salue nos collègues connectés pour l'examen du rapport d'information de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) sur la situation et la perspective des comptes sociaux.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Comme chaque année, la Mecss m'a confié la charge de commettre un rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de l'exercice écoulé. Cette année, le contexte apparaît, bien entendu, particulier et les chiffres de 2019 ne présentent déjà plus qu'un intérêt historique, tant la crise sanitaire a bouleversé notre pays, notamment son système de santé et de protection sociale. Néanmoins, ce coup d'oeil dans le rétroviseur nous permettra d'apporter des éclairages qui pourraient s'avérer utiles pour l'avenir, notamment s'agissant de la politique de compensation des diminutions de recettes de la sécurité sociale. Ensuite, je vous exposerai la situation des comptes sociaux à la moitié de l'année 2020.

En 2019, le régime général et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) affichent un déficit consolidé de 1,9 milliard d'euros, proche du résultat de 2018, mais qui mérite analyse.

Tout d'abord, il s'agit d'un déficit, alors que la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) de 2019 prévoyait, au moins sur ce périmètre, un retour à l'équilibre des comptes avec un excédent de 0,1 milliard d'euros.

Ensuite, l'exercice 2019 s'est caractérisé par la rupture d'une trajectoire continue d'amélioration des comptes sociaux depuis dix ans. Depuis le déficit record de l'année 2010, qui s'établissait à 28 milliards d'euros, il n'avait cessé de se résorber jusqu'à atteindre 1,2 milliard d'euros en 2018. Le résultat de 2019 apparaît donc comme une dégradation.

Enfin, il est intéressant de se pencher sur les causes de ce résultat. Contrairement aux anticipations de l'automne dernier, l'évolution spontanée des recettes a été très favorable. Elle s'est établie à 3,4 %, ce qui aurait pu porter le niveau des recettes du régime général et du FSV à 408 milliards d'euros, contre 394,6 milliards d'euros en 2018. Mais, comme le résume la Cour des comptes, les mesures nouvelles ont entraîné une diminution de 5,4 milliards d'euros de cette prévision, en raison, essentiellement, des mesures de non-compensation de la LFSS de 2019 et de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales, pour un montant de 4,3 milliards d'euros, mais aussi d'un déficit d'environ 1,2 milliard d'euros sur les mesures compensées. De ce fait, les recettes n'ont finalement progressé que de 2 % entre 2018 et 2019.

Si les principes de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite loi Veil, avaient été respectés, le régime général et le FSV auraient enregistré un excédent de 2,4 milliards d'euros l'année dernière, voire de 3,6 milliards d'euros avec un meilleur calibrage des mesures compensées.

Pour ce qui concerne les dépenses, on relèvera que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), fixé à 200,3 milliards d'euros en LFSS de 2019, a été exactement respecté en exécution. Ce montant représente une hausse de 2,6 % par rapport à l'Ondam exécuté en 2018. Les dépenses de la branche vieillesse, à 137,1 milliards d'euros sur le périmètre du régime général, ont également affiché un certain dynamisme avec une croissance de 2,6 %, malgré le fort effet modérateur de la limitation à 0,3 % de l'indexation des pensions. Le flux de nouveaux retraités s'est réduit, en passant de 648 000 nouveaux pensionnés en 2018 à 618 000 en 2019, en raison d'une légère augmentation de l'âge moyen de départ à la retraite et d'une progression de la pension moyenne sous l'effet des flux de nouveaux pensionnés.

Sur l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), périmètre qui inclut les régimes autres que le régime général, la tendance est identique, d'autant que la plupart des régimes spéciaux bénéficie d'une subvention d'équilibre. Le déficit s'établit ainsi à 1,7 milliard d'euros. L'écart de 200 millions d'euros avec le régime général provient principalement d'un excédent de 0,4 milliard d'euros de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), grâce à des charges de compensation démographiques moins élevées, et du déficit de 0,7 milliard d'euros de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).

Enfin, les administrations de sécurité sociale (ASSO) ont enregistré, en comptabilité nationale, un excédent de 14 milliards d'euros. La Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en constitue le principal moteur, son excédent correspondant au capital qu'elle amortit chaque année, soit 15,9 milliards d'euros en 2019.

Les régimes complémentaires de retraite ont, pour leur part, enregistré un excédent de 3,3 milliards d'euros, tandis que l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic), avec un déficit de 2,1 milliards d'euros, n'est toujours pas parvenue à l'équilibre. Compte tenu de la conjoncture, la situation devrait encore s'aggraver.

Vous trouverez dans le rapport écrit une analyse de certaines mesures des LFSS de 2018 et 2019. Je citerai, en particulier, la recomposition des recettes de la sécurité sociale et de certaines autres ASSO, à la suite de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du crédit d'impôt de taxe sur les salaires (CITS) en diminutions de cotisations et de contributions sociales, de la suppression des cotisations salariales chômage et du transfert à l'État de trois prélèvements sur le capital. Ce mécanisme a conduit à augmenter d'environ 36 milliards d'euros la fraction de TVA perçue par la sécurité sociale. Désormais, elle représente quelque 26 % du produit de la TVA. En somme, même sans instauration d'une TVA sociale, on observe une socialisation croissante de cet impôt.

Je me suis également intéressé au soutien exceptionnel aux entreprises mis en place dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy après l'ouragan Irma, du fait des similitudes qu'il présente avec le dispositif envisagé sur tout le territoire en réponse à la crise actuelle. Étaient notamment prévus un moratoire sur les cotisations et les contributions sociales et, le cas échéant, un abandon partiel de dettes. À partir des dispositions assez souples des LFSS de 2018 et 2019, les textes d'application ont réservé l'abandon total des créances aux cotisants dont le chiffre d'affaires de l'année 2017 a diminué d'au moins 20 % par rapport à l'année 2016 et dont celui de l'année 2018 s'est à nouveau réduit d'au moins 10 % par rapport à l'année 2017, ces conditions étant cumulatives. Les critères ainsi fixés semblaient adaptés à la situation. L'approche du Gouvernement semble différente s'agissant du dispositif inscrit au troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR), fondé sur des critères de secteur d'activité et de taille d'entreprise. Il conviendra d'être plus rigoureux dans le suivi de la mise en oeuvre de cet outil. Pour ce qui concerne Saint-Martin et Saint-Barthélemy, les chiffres consolidés du nombre d'entreprises concernées et des montants de dettes abandonnées n'ont pu m'être transmis à ce jour.

Lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, le Gouvernement a dévoilé une prévision révisée pour 2020 selon laquelle le déficit consolidé du régime général et du FSV pourrait atteindre 52 milliards d'euros, très au-delà du record établi en 2010.

Ce résultat s'explique, en partie, par une forte croissance des dépenses, tout particulièrement de celles qui relèvent de l'Ondam, qui progresseraient de 8 milliards d'euros par rapport à la LFSS. Cette évolution, due à la crise sanitaire, pourrait porter l'Ondam 2020 à 213,6 milliards d'euros, en augmentation de plus de 6,6 % par rapport à 2019.

Le premier facteur de dégradation des comptes est cependant lié aux recettes, en raison de la contraction de l'activité et de la masse salariale et des dispositifs de report pour le recouvrement des cotisations et des contributions sociales mis en place pour aider les entreprises à surmonter les conséquences de la crise. Les données relatives aux encaissements mensuels des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) transmises par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) permettent de distinguer ces deux effets. Pour ce qui concerne l'évolution des cotisations liquidées, c'est-à-dire l'effet structurel de la crise sur l'assiette des cotisations et des contributions, on relève une diminution de 6,9 % en avril par rapport à avril 2019 et de 20,7 % en mai - les cotisations liquidées en mars affichaient pour leur part une hausse de 2,4 %. Par ailleurs, en prenant en compte les encaissements, qui intègrent aussi l'effet des reports, le recul s'est établi à 37,5 % en avril et à 40,2 % en mai par rapport à 2019. Dès le mois de mars, une baisse de 14,7 % avait été constatée.

Sur ces trois mois, les restes à recouvrer, qui devraient être perçus par la sécurité sociale d'ici à 2023, se sont élevés à 15,5 milliards d'euros. Cependant, environ 3 milliards d'euros devraient être annulés par le troisième PLFR et certaines entreprises devraient, hélas, faire faillite sans pouvoir régler l'intégralité des sommes dues. La perte de recettes pour le régime général et le FSV est estimée à près de 43 milliards d'euros pour l'année 2020.

Je ne reviendrai pas sur les conséquences de la crise sur la dette sociale - la commission mixte paritaire (CMP) sur les deux projets de loi ad hoc se réunit cet après-midi.

Au-delà du champ de la sécurité sociale, il convient de souligner la situation particulière de l'assurance chômage qui subit de plein fouet l'effet de ciseaux de la crise économique qui a suivi la crise sanitaire sur ses recettes et ses dépenses. Je vous rappelle les chiffres édifiants livrés par les responsables de l'Unedic lors de leur audition du 25 juin : un déficit prévisionnel de plus de 25 milliards d'euros, correspondant au financement de l'activité partielle pour 13 milliards d'euros, à 7 milliards d'euros d'augmentation des allocations chômage et à 5 milliards d'euros de baisse de recettes, et une dette du régime de l'ordre de 63 milliards d'euros à la fin de l'année 2020. Alors qu'elle devait enfin retrouver des comptes à l'équilibre, l'Unedic voit ses résultats se dégrader à nouveau. Dans ces conditions, la question du traitement de sa dette finira sans doute par se poser.

Face à ces enjeux particulièrement lourds, il faut répondre à l'urgence et établir les bases d'une reprise. Il paraît souhaitable d'apporter un soutien massif à l'économie et aux ménages, afin de leur permettre de surmonter au mieux cette période critique. Ensuite, nous pourrons et devrons tirer les leçons financières adéquates, en constatant que les pays disposant de comptes équilibrés sont mieux armés pour répondre aux crises et en considérant que c'est en dégageant des excédents lorsque cela est possible que la sécurité sociale pourra faire face aux crises sans s'endetter trop lourdement. Nous devrons donc prévoir des financements pour les dépenses supplémentaires à venir. Enfin, la politique de non-compensation des baisses de recettes devra être remise en cause, même par temps calme.

Mme Nassimah Dindar. - Je remercie le rapporteur général pour son rapport hautement technique.

M. Yves Daudigny. - Je m'associe aux remerciements adressés au rapporteur général, dont je salue la précision du travail et l'équilibre des arguments. Pourquoi ne parvenons-nous pas à équilibrer les comptes sociaux ? Comme un mirage, chaque fois que nous croyons y parvenir, l'échéance s'éloigne... Depuis 2010, quel que soit le gouvernement, la réduction des déficits a été réalisée au détriment de l'Ondam avec, pour conséquence, la crise de l'hôpital.

Il convient de distinguer les déficits réels et les déficits affichés, lesquels, à l'instar de la non-compensation des pertes de recettes, résultent de choix politiques et du non-respect de la « loi Veil ». Il n'existe pas de solution miracle, mais il me semble nécessaire de responsabiliser davantage les patients et les professionnels de santé. En Allemagne, les médecins sont contraints par une enveloppe de prescriptions, tandis que les patients paient, l'année suivante, les déficits éventuels. Bien entendu, le système allemand présente des insuffisances, mais il constitue un exemple intéressant.

Je regrette que nous ne profitions pas des circonstances exceptionnelles créées par la crise pour équilibrer les comptes sociaux en libérant les recettes de l'obligation de rembourser la dette.

Mme Laurence Cohen. - Je remercie à mon tour le rapporteur général pour la clarté de son exposé. J'avoue être quelque peu choquée que le Gouvernement nous demande de voter un troisième PLFR, et probablement un quatrième en septembre, alors qu'il oppose un refus systématique à nos demandes d'examen d'un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS). Nous avançons à l'aveugle... J'aimerais connaître les raisons d'une telle opposition.

D'aucuns ont, sur les comptes sociaux, des réflexions à géométrie variable. Le Gouvernement, la Cour des comptes et la majorité sénatoriale applaudissent lorsque les déficits servent à l'amortissement de la crise ou à la relance - j'ai également soutenu la prise en charge de 80 % des salaires dans le cadre de l'activité partielle - mais, dès qu'il s'agit de dépenses sociales, ils déplorent des charges trop lourdes. Nous continuons à utiliser les solutions qui ont failli depuis trente ans, notamment les exonérations de charges à tout-va qui assèchent les recettes de la sécurité sociale. Nous tournons en rond...

M. Daudigny prône la responsabilisation : je ne m'y oppose pas, mais cela ne comblera nullement les déficits. Il faut surtout cesser d'user des exonérations ! Nous ne pouvons pleurer sur l'état des hôpitaux et de notre système de santé sans agir. Après la crise, faudra-t-il resserrer à nouveau la vis sur l'Ondam ? Nous ne pouvons plus poursuivre une politique qui nous a menés dans le mur. Augmentons les recettes et réfléchissons à des solutions alternatives sinon, une fois encore, les plus fragiles paieront pour nos erreurs.

M. René-Paul Savary. - Le sujet des comptes sociaux est éminemment complexe. Il convient de réformer le financement de la sécurité sociale et de renoncer à toute exonération de cotisations sociales qui ne serait pas compensée. Le refus opposé à l'examen d'un PLFRSS illustre le mépris porté au Parlement. L'aspect financier balaie les autres enjeux de la sécurité sociale. Plaçons l'homme au coeur du débat !

Le déficit de la sécurité sociale ne cesse d'évoluer. Ainsi, dans le cadre du Ségur de la santé, 7,5 milliards d'euros ont été annoncés pour la revalorisation des rémunérations. Cette somme ne s'imputera normalement pas sur l'Ondam. Dès lors, sera-t-elle considérée comme une dépense de l'assurance maladie ?

Mme Élisabeth Doineau. - Je salue à mon tour la clarté de l'exposé de notre rapporteur général. Les chiffres de 2019 n'ont plus d'intérêt qu'historique : la crise a tout bouleversé. Comme les Shadoks pompent, nous nous sommes habitués à creuser les déficits et à mettre la poussière sous le tapis de la Cades. Nous avons collectivement accepté la situation. Quelles sont les alternatives ? Que pourrait proposer le Sénat ? Faire de la politique, c'est choisir et renoncer. À quoi, dès lors, renoncer pour consacrer davantage de moyens aux politiques sociales ? Je suis effrayée par la dette irresponsable que nous allons laisser à nos enfants et à nos petits-enfants.

Mme Catherine Deroche. - Avec René-Paul Savary, j'ai commis pour la Mecss un rapport sur l'Ondam : nous manquons de transparence et de vision sur la réalité des chiffres. L'annualisation s'est avérée compliquée à gérer pour le système de santé, à l'hôpital comme à la ville, et il est difficile de comprendre comment sont distribuées les sommes allouées. Le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie travaille à une clarification.

M. Gérard Dériot. - La précision du rapport donne, s'agissant des chiffres, le vertige. Ils reflètent le comportement de l'État envers la sécurité sociale depuis des années. Comme avec les collectivités territoriales, les gouvernements prennent des décisions sans en assumer le coût. Ainsi en est-il, pour la sécurité sociale, des exonérations de charges et de cotisations. De même, lorsque les pompiers ont obtenu de l'État une augmentation de la prime de feu, les communes et les départements ont dû payer. La situation est identique pour la sécurité sociale, à l'endroit de laquelle les mêmes méthodes sont appliquées depuis vingt ans. Le report du coût des exonérations sur les comptes sociaux évite aux gouvernements successifs d'augmenter les impôts. Il apparaît urgent de respecter enfin la « loi Veil » pour résorber le déficit de la sécurité sociale.

Le fait de faire payer les bâtiments des hôpitaux par la sécurité sociale ou, depuis la décentralisation, ceux des établissements scolaires par les collectivités territoriales relève de la même philosophie. Il faut soit sortir le foncier des hôpitaux des charges de la sécurité sociale, soit lui donner les moyens correspondants à cette mission.

M. Alain Milon, président. - J'estime également inadmissible le refus du Gouvernement de présenter un PLFRSS. Le 16 juillet, nous examinerons en séance, après le débat d'orientation budgétaire, le troisième PLFR. À cette occasion, je disposerai de cinq minutes pour intervenir à la tribune. Sachez que je consacrerai la totalité de mon temps de parole à ce sujet.

La sécurité sociale a besoin de nouvelles recettes, au-delà de celles qui sont issues de la croissance de l'activité économique. Nous devons rechercher l'argent où il se trouve, lorsqu'il bénéficie de la sécurité sociale : dans l'industrie pharmaceutique, les dividendes et les mutuelles.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Les chiffres sont effectivement foisonnants lorsque l'on se penche sur les comptes sociaux, mais j'ai essayé d'être précis.

Nombre d'entre vous m'ont interrogé sur les solutions envisageables pour réduire le déficit, tout en déplorant que le constat soit identique depuis vingt ans. Madame Deroche, j'entends vos propositions, mais je crains que la régulation médicalisée des dépenses ne conduise à leur augmentation. La régulation comptable portée par l'Ondam possède des vertus et des défauts, ainsi que Mme Cohen l'a rappelé à propos des hôpitaux. Je crois, comme M. Daudigny, que la première solution relève de la responsabilisation des acteurs, mais aussi d'une régionalisation du système, comme en Allemagne. L'équilibre des comptes sociaux devrait être érigé comme une règle d'or obligatoire. Nous devons réussir à nous discipliner, qu'il s'agisse des recettes ou des dépenses, sinon toute solution sera vouée à l'échec. Je souhaite le lancement d'une expérimentation sur la régionalisation du système de santé et la prise en charge du foncier des hôpitaux par l'assurance maladie dotée alors des moyens nécessaires. Je crois que la commission d'enquête en cours sur la gestion de la crise sanitaire fera des propositions sur le rôle des agences régionales de santé (ARS) dans la gouvernance de l'assurance maladie.

Madame Cohen, les exonérations non compensées se sont effectivement élevées à 4,3 milliards d'euros. Il faut appliquer la « loi Veil » avant d'envisager de doter la sécurité sociale de nouvelles recettes. Le Sénat avait proposé de ponctionner les mutuelles à hauteur de 1 milliard d'euros, mais l'Assemblée nationale ne nous a pas suivis. Le Parlement doit se montrer responsable. La CMP sur les projets de loi relatifs à la dette sociale pourrait être conclusive, si seulement les parlementaires faisaient preuve de responsabilité même si le Gouvernement est opposé à la règle d'or.

Monsieur Savary, le constat dressé dans mon rapport est effectivement daté et ne cesse d'évoluer. Hier, je lisais dans un journal économique que le recul de l'activité économique pourrait s'établir, selon l'Insee, à 9 %, contre 11 % dans l'estimation précédente. Les recettes, très liées à la situation économique, diminueront alors peut-être moins que prévu.

Enfin, madame Doineau, je partage votre constat. Nous travaillons à des propositions pour résorber la dette sociale.

La commission autorise la publication du rapport d'information.