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Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires

12 mai 2021 : Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires ( rapport d'information )

II. LES ACTEURS LOCAUX ONT DÉJÀ INTÉGRÉ L'ENJEU DE SOBRIÉTÉ FONCIÈRE À LEURS PROJETS DE TERRITOIRE

Les propositions de la Convention citoyenne pour le climat relatives à la lutte contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain, formulées en juin 2020, ne s'écrivent donc pas sur une page blanche. Elles viennent rappeler un objectif légitime, ambitieux et partagé de maîtrise des impacts de l'urbanisation et de l'artificialisation.

Depuis vingt ans, l'État et les collectivités ont mené d'importants efforts pour mettre en oeuvre une planification plus sobre et plus efficace de leurs projets de territoire. Avec un renforcement du cadre législatif et réglementaire, et une volonté renouvelée des collectivités territoriales, une dynamique positive a d'ores et déjà été enclenchée et commence à porter ses fruits.

Les évolutions du droit qui s'annoncent pour traduire un effort supplémentaire doivent s'inscrire dans la continuité des dynamiques déjà engagées. C'est aux territoires, par la voix de leurs citoyens et de leurs élus, qu'il revient, dans le plein exercice de leurs compétences décentralisées, de fixer leurs propres objectifs ambitieux au regard de leurs spécificités.

A. UN ARSENAL LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DÉJÀ SIGNIFICATIVEMENT RENFORCÉ

En France, le cadre législatif a été considérablement renforcé au cours des vingt dernières années, pour intégrer aux politiques d'urbanisme et d'aménagement les enjeux de lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espace.

1. Une succession rapide d'évolutions législatives a introduit dans le droit la modération de la consommation d'espaces et la lutte contre l'artificialisation

En 2000, la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU », a opéré une réforme d'ampleur des documents d'urbanisme, en introduisant le plan local d'urbanisme (PLU) et le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Ces deux nouveaux documents ont mis l'accent sur l'élaboration d'un projet de territoire, basé sur un diagnostic et traduit en règles concrètes.

En 2010, la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », a rénové les PLU et renforcé la prise en compte des enjeux environnementaux. En particulier, elle a inséré une obligation de diagnostic de la consommation passée d'espaces, et une justification des objectifs chiffrés fixés par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en termes de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain. Les outils réglementaires ont également été complétés, afin de permettre notamment la fixation de densités minimales dans certains secteurs ou de limiter le nombre d'aires de stationnement obligatoires. Elle a également prévu que les SCoT fixent des objectifs chiffrés de consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain, et puissent conditionner les ouvertures à l'urbanisation sur leur périmètre.

Ces évolutions du droit français reflétaient l'avancée de la réflexion au niveau européen. Après la publication de la Stratégie thématique en faveur de la protection des sols en 2006, la Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources publiée en 2011 avançait un objectif d'absence d'augmentation nette de la surface de terres occupées en Europe d'ici 2050. Le document recommandait aux États membres de « mieux intégrer l'utilisation directe et indirecte des terres et ses incidences sur l'environnement dans leur processus décisionnel et limiter autant que possible l'occupation de nouvelles terres et l'imperméabilisation des sols ».

La loi dite n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », en 2014, a fait application de ces recommandations. Entres autres, elle a durci les conditions applicables aux zones ouvertes à l'urbanisation, renforcé le rôle intégrateur du SCoT et les règles applicables aux communes non couvertes par ces documents. Elle a également inséré un diagnostic des possibilités de densification au sein des PLU, supprimé certaines règles défavorables à la densification, et prévu l'extinction des anciens plans d'occupation des sols.

Enfin, plus récemment, la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « ELAN », a introduit la lutte contre l'étalement urbain parmi les objectifs du code de l'urbanisme, fourni aux collectivités plusieurs outils en matière de réhabilitation des logements et de réduction de la vacance, facilité la transformation de bâtiments existants, créé les opérations de revitalisation des territoires, ou encore facilité l'adhésion des EPCI à un établissement public foncier local. L'ordonnance du 17 juin 2020, prise en application de la loi ELAN, a réformé l'outil de SCoT, et introduit dans le document la notion de lutte contre l'artificialisation.

En parallèle, et en lien avec les évolutions du droit européen17(*), notamment en matière de responsabilité environnementale et de protection des espèces, l'évaluation et la compensation de l'impact des projets individuels sur l'environnement ont été renforcées.

En 2012, la séquence dite « ERC », ou « éviter-réduire-compenser », a été formalisée, ainsi que les doctrines liées à la compensation des impacts environnementaux.

La loi dite « Biodiversité », en 2016, a amélioré la prise en compte des continuités écologiques et la protection des parcs naturels et des espaces sensibles. Elle a également renforcé le dispositif de compensation écologique, créé en 1976.

En matière de protection des terres agricoles enfin, les lois n°2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche et n°2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dites lois « LMAP » et « LAAAF » ont renforcé les exigences existantes. Les commissions départementales de la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ont ainsi vu leur rôle étendu, avec une consultation sur tout projet de SCoT et de PLU réduisant les espaces agricoles, naturels et forestiers. La mise en place de zones agricoles protégées (ZAP) a été simplifiée, et la prise en compte des impacts sur l'agriculture dans les études d'impact systématisée.

2. Les obligations existantes prescrivent une limitation de la consommation d'espace à tous les niveaux de planification et d'autorisation des projets

En l'état du droit, l'ensemble des documents de planification en matière d'urbanisme, ainsi que les projets individuels, sont soumis à de nombreuses obligations relatives à la lutte contre l'artificialisation et à la protection des espaces.

Sans décrire précisément l'ensemble des règles applicables aux documents d'urbanisme (voir ci-dessous), on peut néanmoins rappeler les principaux points suivants :

· Les documents de planification en matière d'urbanisme doivent respecter les grands principes du code de l'urbanisme, parmi lesquels la lutte contre l'étalement urbain, l'utilisation économe des espaces naturels et la préservation des espaces agricoles et forestiers ;

ÉTAT DU DROIT EN MATIÈRE D'OBLIGATIONS APPLICABLES AUX DOCUMENTS DE PLANIFICATION ET AUX PROJETS DE CONSTRUCTION ET D'AMÉNAGEMENT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'ARTIFICIALISATION ET DE PROTECTION DES ESPACES

Principes du code de l'urbanisme

· Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;

· L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

· La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, d'après le code de l'urbanisme,
le code de l'environnement et le code général des collectivités territoriales

· Ils sont également soumis à la hiérarchie des normes, qui implique non seulement le respect des dispositions générales du règlement national d'urbanisme (RNU), des lois Littoral ou Montagne, mais également la compatibilité avec les documents supérieurs (ou prise en compte selon les dispositions) ;

· Les SCoT, PLU(i) et cartes communales sont soumis, lors de leur élaboration et de leurs évolutions ultérieures, à une série d'avis obligatoires. Ainsi, les SCoT et PLU(i) sont soumis à évaluation environnementale. Les CDPENAF sont également consultées en cas de réduction de zones agricoles, forestières ou naturelles ou d'ouvertures nouvelles à l'urbanisation, le préfet devant, hors SCoT, autoriser explicitement ces ouvertures à l'urbanisation ;

· En cas d'insuffisance, le préfet peut imposer la modification des documents d'urbanisme, notamment, dans le cas des SCoT et des PLU(i), en cas de consommation excessive d'espace ;

· Tant les PLU(i) que les SCoT doivent obligatoirement comporter des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Les objectifs du SCoT sont opposables aux PLU(i) et aux cartes communales dans un rapport de compatibilité. Pour les fixer, il réalise une analyse de la consommation d'espace sur les dix ans passés. Par cascade, les PLU(i) comportent également des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Le diagnostic du PLU doit justifier du niveau de ces objectifs, mais aussi justifier de la capacité de densification des zones urbaines existantes ;

· Les SCoT et PLU(i) sont soumis à une évaluation obligatoire tous les six et neuf ans respectivement. Si les objectifs fixés ne sont pas atteints, les documents doivent être révisés pour y parvenir ;

· Le contenu des documents d'urbanisme comporte de nombreuses règles qui restreignent les modes d'occupation, l'évolution, la destination, l'aspect et les caractéristiques de chaque terrain et bâtiment, en particulier au sein du règlement de PLU(i). À titre d'exemples, les règles existantes permettent de limiter l'emprise des parcs de stationnement, de réguler la densité de construction, de limiter l'imperméabilisation, ou encore de protéger plus fortement certains sites naturels. De même, les SCoT peuvent définir les conditions d'implantation des activités commerciales et artisanales ;

Schéma de cohérence territoriale

Élaboration et évolution

- Fait l'objet d'une évaluation environnementale ;

- Est soumis à avis de la CDPENAF s'il implique une réduction des espaces naturels, agricoles ou forestiers. La CDPENAF est consultée sur sa demande sur tout document de SCoT, ainsi que les associations agréées de protection de l'environnement ;

- Le préfet peut imposer la modification du projet de SCoT, dans le cas notamment où il « autorise une consommation excessive de l'espace », en cas de densification insuffisante ou de protection insatisfaisante des continuités écologiques ;

Hiérarchie des normes

- Compatibilité avec les règles générales du SRADDET et prise en compte de ses objectifs généraux, notamment en matière de gestion économe de l'espace ;

- Compatibilité avec les dispositions spécifiques liées à l'application des lois Montagne et Littoral, notamment la règle de constructibilité en continuité de l'urbanisation existante, sauf dérogations ;

Contenu du SCoT

· Diagnostic

Le diagnostic prend en compte les enjeux de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, notamment en matière de biodiversité et de potentiel agronomique.

Il contient une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix ans passés et la justification des objectifs chiffrés de limitation de celle-ci retenus dans le DOO.

· Projet d'aménagement stratégique (PAS)

Ses objectifs concourent à « un équilibre et une complémentarité des polarités urbaines et rurales, une gestion économe de l'espace limitant l'artificialisation des sols, aux transitions écologique, énergétique et climatique, à l'agriculture » tout en « respectant et mettant en valeur la qualité des espaces urbains comme naturels et des paysages ».

· Document d'orientations et d'objectifs (DOO)

- Objectifs et orientations générales

Ils répondent à un « principe de gestion économe du sol ».

Le DOO « définit des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain par secteur géographique ».

Il définit aussi des orientations en matière de préservation des espaces naturels, forestiers et agricoles et de la biodiversité.

Les objectifs de la politique de l'habitat participent à l'optimisation de l'usage des espaces urbains et ruraux, « dans le respect d'une gestion économe de l'espace et afin de lutter contre l'artificialisation des sols ».

- Document d'aménagement artisanal et commercial

Détermine les conditions d'implantation des équipements commerciaux significatifs, en « privilégiant la consommation économe de l'espace ».

- Conditionnalité de l'urbanisation nouvelle :

Le DOO peut subordonner l'ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau à l'utilisation prioritaire de friches urbaines et de terrains en zones urbanisées ou à urbaniser, et à la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées, ou à la réalisation d'une évaluation environnementale.

Obligations de bilan et redditionnelles

Tous les six ans au maximum, le SCoT doit faire l'objet d'un bilan d'évaluation au regard des objectifs fixés, « notamment en matière de maîtrise de la consommation d'espace, d'implantations commerciales » et d'environnement.

Si besoin, il est révisé pour traduire les conclusions de ce bilan.

Plan local d'urbanisme communal ou intercommunal

Élaboration et évolution

- Fait l'objet d'une évaluation environnementale ;

- Est soumis à avis de la CDPENAF s'il implique une réduction des espaces naturels, agricoles ou forestiers, pour les communes non couvertes par un SCoT. La CDPENAF est consultée sur sa demande sur tout projet de PLU(i), ainsi que les associations agréées de protection de l'environnement ;

- Le préfet peut imposer la modification du projet de PLU(i), dans les communes non couvertes par un SCoT, dans le cas notamment où il « autorise une consommation excessive de l'espace », en cas de densification insuffisante ou de protection insatisfaisante des continuités écologiques, ou compromettent la réalisation d'un SCoT ;

- Dès lors que l'évolution du PLU(i) implique de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, naturelle ou forestière, ou une protection de milieux naturels ; d'instaurer une ZAC par OAP ; ou encore de réaffirmer l'ouverture à l'urbanisation d'une zone à urbaniser de plus de neuf ans, celui-ci doit faire l'objet d'une révision. Celle-ci doit être justifiée au regard des « capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées ». Dans les communes non couvertes par un SCoT, l'ouverture à urbaniser ne peut être autorisée que sur dérogation expresse du préfet et après avis de la CDPENAF, si elle ne nuit pas à la protection des espaces et ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace.

Hiérarchie des normes

- Compatibilité avec les dispositions du SCoT, en particulier les objectifs et orientations générales ;

- Pour les communes non couvertes par un SCoT, compatibilité avec le SRADDET et de prise en compte de ses objectifs généraux, notamment en matière de gestion économe de l'espace ;

- Impossibilité d'urbaniser les espaces naturels sensibles et périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains délimités par le département ;

- Soumission aux dispositions spécifiques liées à l'application des lois Montagne et Littoral, notamment la règle de constructibilité en continuité de l'urbanisation existante, sauf dérogations ;

Contenu du PLU(i)

· Diagnostic

Il contient une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix ans passés et la justification des objectifs chiffrés de limitation de celle-ci retenus dans le PADD.

Il analyse aussi la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis et expose les dispositions qui favorisent leur densification et la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers.

· Projet d'aménagement et de développement durables (PADD)

Ses objectifs concourent à « un équilibre et une complémentarité des polarités urbaines et rurales, une gestion économe de l'espace limitant l'artificialisation des sols, aux transitions écologique, énergétique et climatique, à l'agriculture » tout en « respectant et mettant en valeur la qualité des espaces urbains comme naturels et des paysages ».

· Orientations d'aménagement et de programmation (OAP)

Elles peuvent porter sur les continuités écologiques, les entrées de ville, le renouvellement urbain, la densification ; comporter un échéancier de l'ouverture à l'urbanisation ; la réhabilitation de secteurs ; la localisation d'espaces verts. Elles doivent porter l'aménagement et l'habitat.

Dans les communes non couvertes par un SCoT, les OAP doivent réglementer l'implantation des équipements commerciaux.

· Règlement

Le zonage précise les règles applicables à chaque type de zone, en particulier aux zones naturelles, agricoles et forestières à protéger, et détermine les destinations et la nature des constructions autorisées.

En zones agricoles, naturelles et forestières, ne peuvent être admis que les équipements collectifs, les changements de destination, les extensions et annexes, et les bâtiments liés à l'activité agricole, et les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), avec l'avis de la CDPENAF ;

Le règlement peut localiser des sites à protéger pour des motifs écologiques comme la préservation des continuités écologiques et les espaces boisés.

Il peut imposer une part minimale de surfaces non-imperméabilisées en vue de développer la nature en ville.

Il peut imposer une densité minimale de constructions dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs.

Il peut limiter le nombre d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments autres que d'habitation.

Obligations de bilan et redditionnelles

Tous les neuf ans au maximum, le PLU(i) doit faire l'objet d'un bilan d'évaluation au regard des objectifs fixés. Si besoin, il est révisé pour traduire les conclusions tirées de ce bilan.

Carte communale

Élaboration et évolution

- Fait l'objet d'une évaluation environnementale au cas par cas ;

- Est soumise à l'avis de la CDPENAF et à la chambre d'agriculture ;

- Le préfet doit approuver la carte communale ;

- Dès lors que la révision de la carte implique de réduire un espace non constructible dans une commune non couverte par un SCoT, elle est soumise à l'avis de la CDPENAF. Dans les communes non couvertes par un SCoT, elle ne peut être autorisée que sur dérogation expresse du préfet et après avis de la CDPENAF, si elle ne nuit pas à la protection des espaces et ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace.

Hiérarchie des normes

Comme dans le cas du PLU(i).

Contenu de la carte communale

· Délimitation des secteurs constructibles

La carte communale distingue les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions sont restreintes aux équipements collectifs, à l'activité agricole et à la mise en valeur des ressources naturelles.

Obligations de bilan et redditionnelles

Aucune.

· Même les communes non couvertes par un document d'urbanisme sont soumises à un socle de règles, le règlement national d'urbanisme. La règle y est la constructibilité limitée aux seuls espaces déjà urbanisés, sauf exceptions limitées soumises à la CDPENAF ou au préfet (hors SCoT) ;

Règlement national d'urbanisme

· Constructibilité limitée aux seuls espaces déjà urbanisés, sauf exceptions soumises à la CDPENAF (notamment activités agricoles, installations incompatibles avec le voisinage d'habitations, ou projets spécifiques d'intérêt communal) ;

· Dans les communes non couvertes par un SCoT, les exceptions ne sont pas autorisées, sauf sur dérogation expresse du préfet et après avis de la CDPENAF, si elle ne nuit pas à la protection des espaces et ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace ;

· Limitation de la surface des aires de stationnement attenantes aux commerces.

· Bien que le SRADDET n'ait pas caractère de document d'urbanisme, il doit néanmoins comporter des objectifs de moyen et long terme, dont des objectifs en matière de gestion économe de l'espace. Ces objectifs peuvent être déclinés en règles générales, qui s'imposent aux SCoT et communes non couvertes par un SCoT dans un rapport de compatibilité.

Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires

Élaboration et évolution

- Fait l'objet d'une évaluation environnementale ;

- Le préfet peut imposer la modification du projet de SRADDDET si celui-ci n'est pas conforme « aux lois et aux règlements » et aux intérêts nationaux.

Hiérarchie des normes

Il doit être compatible avec les règles générales de l'urbanisme, et prendre en compte les parcs nationaux et les continuités écologiques.

Contenu du SRADDET

- Fixe des objectifs de moyen et long terme sur le territoire régional, notamment en matière de gestion économe de l'espace, de logistique et de protection et la restauration de la biodiversité ;

- Décline ces objectifs en règles générales, qui peuvent varier entre les différentes parties du territoire régional.

Obligations de bilan et redditionnelles

Le SRADDET fait l'objet d'un bilan global dans les six mois suivant le renouvellement du conseil régional. Il peut être maintenu, évoluer ou être abrogé.

Outre ces documents de planification, déjà fortement encadrés, chaque projet individuel de construction ou d'aménagement fait l'objet d'un examen spécifique.

A minima, pour bénéficier d'une autorisation d'urbanisme, les projets doivent être conformes aux règles édictées par le plan local d'urbanisme ou la carte communale, y compris en matière de protection des espaces, de constructibilité ou de caractéristiques du bâti.

Les projets d'ampleur plus importante sont par ailleurs soumis à évaluation environnementale : les maîtres d'ouvrages doivent mener des consultations et faire produire une étude d'impact. Celle-ci identifie les incidences sur les terres et les sols, mais aussi sur la biodiversité, et explicite la mise en oeuvre de la séquence « éviter-réduire-compenser ». Le cas échéant, l'autorité environnementale peut refuser le projet ou le soumettre à prescriptions spécifiques. Plusieurs régimes de compensation existent pour atténuer l'impact net des opérations d'aménagement et de construction, au regard de leur impact sur les sols, la forêt et l'activité agricole.

Évaluation des projets

Évaluation environnementale

Les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine (définis par décret) font, selon les cas, l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou au cas par cas.

Une étude d'impact doit être produite par le maître d'ouvrage et des consultations menées. Sont particulièrement examinées les incidences directes et indirectes sur les terres et le sol, sur la biodiversité et en particulier les espèces protégées, dans une vision globale. L'étude comprend entre autres une description de l'application de la séquence « éviter-réduire-compenser », et des informations relatives à la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers engendrée par le projet et les éventuelles mesures compensatoires.

L'autorité environnementale rend un avis sur le projet considéré, qu'elle peut autoriser, refuser ou soumettre à prescriptions spécifiques. L'étude d'impact et l'avis sont rendus publics.

Autorisations d'urbanisme

Tous les projets soumis à autorisation d'urbanisme (déclarations préalables, permis de construire, d'aménager, de démolir) doivent respecter l'ensemble des prescriptions du document d'urbanisme local et/ou du règlement national d'urbanisme (voir ci-dessus).

À défaut, ils ne peuvent pas être autorisés par l'autorité compétente.


* 17 Notamment la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 modifiée relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.