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Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires

12 mai 2021 : Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires ( rapport d'information )

C. UNE AMBITION PARTAGÉE, RAPPELÉE PAR LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT

Corollaire de l'urbanisation du territoire français, conséquence visible d'un ensemble de dynamiques économiques et sociétales, l'artificialisation des sols a fait l'objet d'une prise de conscience progressive des pouvoirs publics et des citoyens.

Plus particulièrement depuis 2015, puis à l'impulsion du Plan Biodiversité, de nombreux travaux institutionnels et parlementaires ont été menés afin de formuler des propositions concrètes en matière de lutte contre l'artificialisation.

Ainsi, les treize propositions de la Convention citoyenne pour le climat en matière d'artificialisation des sols, qui portent un objectif légitime et partagé, ne s'écrivent pas sur une page blanche, mais s'inscrivent dans la continuité de dynamiques déjà engagées.

1. Une évolution engagée depuis les années 2000, qui s'accélère depuis 2015

Au niveau national, la loi a été sensiblement renforcée depuis les années 2000 environ, pour accélérer l'intégration des enjeux de lutte contre l'étalement urbain. Les lois successives ont fait évoluer les documents d'urbanisme en renforçant leurs obligations de bilan et de diagnostic, en durcissant les conditions applicables aux nouvelles ouvertures à l'urbanisation, et en rénovant les outils réglementaires des PLU (voir ci-dessous la partie II-A).

La lutte contre l'artificialisation a été introduite pour la première fois en tant qu'objectif de politique publique en 2015, le taux d'artificialisation étant alors retenu parmi les « dix nouveaux indicateurs de richesse » destinés à déterminer la qualité de la croissance.

Afin d'accroître la connaissance du phénomène du point de vue scientifique, l'INRA et l'IFSTTAR ont rendu en décembre 2017 une étude d'expertise collective commandée par le ministère de la transition écologique et solidaire, l'Ademe et le ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

Le « Plan Biodiversité » établi en 2018 a retenu la limitation de la consommation d'espace comme l'un de ses vingt-quatre objectifs principaux, aux côtés du développement de la nature en ville. Surtout, le plan a introduit un objectif de « zéro artificialisation nette », à une échéance devant être déterminée ultérieurement. Pour autant, le plan ne prévoyait pas d'inscrire cet objectif dans la loi.

OBJECTIFS ET ACTIONS DU PLAN BIODIVERSITÉ RELATIVES À L'ARTIFICIALISATION DES SOLS

Axe 1 - Reconquérir la biodiversité dans les territoires

Objectif 1.1 - Développer la nature en ville et offrir à chaque citoyen un accès à la nature

Action 1 - Cofinancer des opérations innovantes pour renforcer l'intégration de la nature dans la ville, avec des objectifs d'augmentation de la part de la surface végétalisée et d'arbres en ville ;

Action 5 - Renforcer le cadre d'action pour la préservation et la restauration des zones humides ;

Objectif 1.3 - Limiter la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l'objectif de zéro artificialisation nette

Action 7 - Publier annuellement un état de lieux de la consommation d'espaces et mettre à disposition des données transparentes et comparables à toutes les échelles territoriales ;

Action 8 - Inscrire dans la loi l'obligation pour les collectivités de lutter contre l'étalement urbain et favoriser la densification ;

Action 9 - Renforcer le contrôle des préfets dans la lutte contre l'étalement urbain ;

Action 10 - Définir, en concertation avec les parties prenantes, l'horizon temporel pour atteindre l'objectif « zéro artificialisation nette » et la trajectoire pour y parvenir, qui seront intégrés aux documents d'urbanisme ;

Action 12 - Moderniser le cadre réglementaire et la gouvernance de l'aménagement commercial afin de limiter l'artificialisation des sols, et obliger la construction nouvelle de stationnement à être perméable ;

Action 13 - Constituer un groupe de travail relatif à la lutte contre l'artificialisation.

Depuis la publication du Plan Biodiversité, de nombreux travaux relatifs à la lutte contre l'artificialisation des sols ont été conduits afin d'identifier les pistes d'évolution des politiques publiques en la matière.

En février 2019, le Comité pour l'économie verte a rendu au ministère de la transition écologique et solidaire et au ministère de l'économie et des finances un premier rapport de diagnostic intitulé « Les enjeux de l'artificialisation des sols », co-présidé par la sénatrice Anne-Catherine Loisier et la députée Anne-Laurence Petel. En juillet 2019, il a été complété par un second volet relatif aux « Instruments incitatifs pour la maîtrise de l'artificialisation des sols », comportant cinq axes de recommandations déclinées en de nombreuses propositions14(*).

En juillet 2019, France Stratégie a remis aux ministères de la transition écologique et solidaire, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et au ministre chargé de la ville et du logement, un rapport intitulé « Objectif "zéro artificialisation nette" : quels leviers pour protéger les sols ? »15(*). Celui-ci a identifié trois scénarios possibles, à horizon 2030, d'évolution de la consommation d'espaces, et identifié plusieurs leviers d'action, tels que l'amélioration de la mesure du phénomène, l'intensification des efforts de densification, et l'amélioration des mécanismes de compensation.

À la même période, en juillet 2019, un groupe de travail interministériel a été constitué sous l'égide des ministères de la ville et du logement, de l'agriculture et de la transition écologique et solidaire, conformément au Plan Biodiversité, afin d'émettre des propositions relatives à la lutte contre l'artificialisation et de consolider les différents travaux réalisés précédemment.

2. En matière de lutte contre l'artificialisation, les propositions de la Convention citoyenne pour le climat poursuivent les réflexions engagées

La lutte contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain est l'un des objectifs identifiés par la Convention citoyenne pour le climat, dans son rapport de 150 propositions remis en juin 2020.

Les rapporteurs du groupe de travail ont interrogé un représentant de la Convention citoyenne sur l'identification de ce sujet et la genèse de ces propositions. Selon les éléments recueillis, le dossier d'information commun remis au début des travaux aux citoyens mentionnait déjà l'artificialisation des sols comme une piste de travail.

Le représentant a cependant indiqué que ce sujet ne figurait pas au sommet de la liste de priorité établie par les membres de la Convention, ayant d'ailleurs failli être écarté de la liste des recommandations finales au moment du tri. D'ailleurs, le rapport final de la Convention fait état d'un lien moins direct avec la réduction des émissions de gaz à effet de serre que la plupart des autres propositions émises. Une fois retenues, les propositions ont cependant été adoptées à 99 % des voix.

OBJECTIFS ET PROPOSITIONS DE LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT
EN MATIÈRE D'ARTIFICIALISATION DES SOLS

Thématique « Se loger »

Objectif 3 : Lutter contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain en rendant attractive la vie dans les villes et villages

Proposition 1 - Définir une enveloppe restrictive du nombre d'hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par deux l'artificialisation des sols. Rendre les PLU conformes aux SCoT ;

Proposition 2 - Interdire toute artificialisation des terres tant que des réhabilitations de friches commerciales, artisanales ou industrielles sont possibles dans l'enveloppe urbaine existante ;

Proposition 3 - Prendre immédiatement des mesures coercitives pour stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d'espace ;

Proposition 4 - Protéger fermement et définitivement les espaces naturels, les espaces agricoles périurbains et les forêts périurbaines. S'assurer d'une gestion durable de l'ensemble des forêts privées et publiques. S'assurer de la création de ceintures maraîchères autour des pôles ;

Proposition 5 - Faciliter les changements d'usage des terrains artificialisés non occupés ;

Proposition 6 - Faciliter les réquisitions de logements et bureaux vacants ;

Proposition 7 - Faciliter les reprises et réhabilitations de friches, notamment par la possibilité pour les communes d'exproprier les friches délaissées depuis dix ans ou davantage ;

Proposition 8 - Évaluer le potentiel de réversibilité des bâtiments avant toute démolition ou toute nouvelle construction ;

Proposition 9 - Permettre la construction d'immeubles collectifs dans les zones pavillonnaires ;

Proposition 10 - Renforcer les contrôles du respect des obligations de protection des espaces et de limitation de consommation des terres non urbanisées, sanctionner pénalement les manquements ;

Proposition 11 - Sensibiliser à l'importance et l'intérêt de la ville plus compacte et construire une nouvelle culture de l'habitat collectif ;

Proposition 12 - Financer les rénovations des logements dans les petites communes ;

Proposition 13 - Rendre les centres plus attractifs par la revitalisation des commerces et le maintien des écoles en milieu rural.

Les propositions de la Convention s'inscrivent largement dans la continuité des réflexions menées préalablement. Les thématiques prioritaires et les leviers identifiés sont similaires à ceux mis en avant depuis plusieurs années par les différents rapports institutionnels et les évolutions de la législation. Par exemple :

· La réduction de la consommation d'espace au sein des documents de planification renvoie aux évolutions des SCoT et des PLU, qui doivent désormais fixer des objectifs chiffrés de réduction de la consommation ;

· La conditionnalité de l'urbanisation nouvelle a déjà été renforcée par le biais de l'étude du potentiel de densification dans les documents d'urbanisme et le durcissement du contrôle du préfet sur ceux-ci ;

· Le durcissement des règles d'urbanisme commercial figurait parmi les mesures du Plan Biodiversité ;

· L'incitation à la réhabilitation des friches, à la transformation de locaux vacants et à la réversibilité figurait en bonne place parmi les mesures votées dans la loi ELAN et parmi les programmes nationaux et locaux comme Action Coeur de Ville ou la revitalisation des territoires.

Toutefois, il faut noter que les propositions de la Convention citoyenne adoptent, sur beaucoup de points, une posture plus coercitive que les mesures mises en oeuvre jusqu'à aujourd'hui, allant par exemple jusqu'à engager la responsabilité pénale des décideurs locaux ; ou demandant la conformité du PLU au SCoT, proposition qui court un fort risque d'inconstitutionnalité au regard du principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre.

Sur d'autres points, les propositions de la Convention citoyenne apparaissent assez peu précises, en prévoyant par exemple de « faciliter les changements d`usage » ou à « faciliter les reprises et la réhabilitation de friches », sans davantage de précisions sur les évolutions législatives, réglementaires ou sur les financements à mobiliser.

3. Le projet de loi présenté par le Gouvernement s'éloigne significativement des propositions qu'il est supposé traduire

Conformément aux annonces du Président de la République, le Gouvernement a présenté le 10 février 2021 un projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, visant à traduire les propositions de nature législative de la Convention citoyenne. Ce texte comprend, au chapitre III du titre IV, 9 articles relatifs à la lutte contre l'artificialisation des sols.

Une analyse des articles du projet déposé par le Gouvernement révèle que le texte s'éloigne significativement des propositions de la Convention.

Une partie des mesures traduit en réalité davantage des annonces préalables ou ultérieures du Gouvernement, sans lien direct avec les travaux de la Convention. Ainsi, l'objectif de « zéro artificialisation nette » ne figure pas parmi les demandes de la Convention, mais est défendu par le Gouvernement depuis 2018. De même, l'élaboration d'une stratégie nationale des aires protégées n'est pas mentionnée dans les propositions, mais correspond à celle adoptée par le Gouvernement en janvier dernier, qui inclut un objectif identique à celui fixé par le projet de loi16(*). La plupart des mesures renvoient aussi des décisions d'ampleur à des décrets, concernant notamment la nomenclature des sols artificialisés, non évoquée par la Convention.

Nombre de mesures ont été reprises dans l'esprit, mais avec des différences notables dans la méthode ou les chiffres. Ainsi, la réduction d'un quart de la consommation d'espace, par rapport aux vingt ans passés, s'est transformée en une réduction de moitié par rapport aux dix ans passés. D'une mise en oeuvre au niveau des SCoT ou PLU(i) proposée par la Convention, le Gouvernement a retenu une mise en oeuvre au niveau des SRADDET. Le gel d'aménagement de zones d'activités périurbaines s'est transformé en interdiction de très grands centres commerciaux.

Enfin, une grande partie des propositions de la Convention n'ont pas fait l'objet de mesures législatives au sein du projet de loi initial, comme par exemple en matière de gestion des forêts, de logements vacants ou de densification des zones pavillonnaires.

Le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui devrait être examiné par le Sénat au cours du mois de juin prochain, diffère donc sensiblement des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, dont il devait être la traduction.

COMPARAISON DES PROPOSITIONS DE LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT ET DES MESURES DU PROJET DE LOI INITIAL DIT « CLIMAT ET RÉSILIENCE »

Mesures du projet de loi

Propositions de la Convention citoyenne

Article 47 - Objectifs programmatiques de lutte contre l'artificialisation des sols

· Objectif de zéro artificialisation nette ;

· Objectif de réduction de moitié en dix ans de l'artificialisation des dix dernières années.

Non conforme aux propositions :

· Le Convention ne prévoit pas d'objectif de zéro artificialisation nette ;

· La Convention fixe un objectif de réduction d'un quart en dix ans de l'artificialisation des vingt dernières années.

Article 48 - Principes de l'action publique en matière de lutte contre l'artificialisation et définition de l'artificialisation

· Grands principes de lutte contre l'artificialisation ;

· Définition de l'artificialisation et renvoi au décret pour établir une nomenclature.

Non conforme aux propositions et non prévu :

· La Convention ne prévoit pas explicitement d'objectif de zéro artificialisation nette ;

· La Convention retenait une définition plus proche de celle de la consommation d'espaces, non fondée sur l'atteinte aux fonctions des sols.

Article 49 - Intégration des objectifs dans les documents de planification en matière d'urbanisme ;

· Objectif décennal fixé au niveau régional dans le SRADDET, qui s'impose par compatibilité aux SCoT, PLU(i) et cartes communales dans des délais réduits ;

· L'objectif de réduction doit être d'au moins 50 % sur dix ans par rapport aux dix années précédentes, et la trajectoire doit viser le ZAN ;

· Le SCoT et les PLU(i) conditionnent les ouvertures nouvelles à l'urbanisation à l'utilisation préalable des possibilités de densification et de recyclage foncier.

En majorité non conforme aux propositions :

· La Convention confie aux SCoT et aux PLU(i) la fixation d'un objectif chiffré, non à la Région. Les délais de mise en oeuvre ne sont pas précisés ;

· La Convention fixe un objectif de réduction de - 25 % en dix ans de l'artificialisation des vingt dernières années ;

· La conditionnalité de l'ouverture à l'urbanisation est conforme aux propositions de la Convention.

Article 50 - Bilan annuel obligatoire de la lutte contre l'artificialisation par les communes et EPCI

Non prévu par les propositions

Article 51 - Densité minimale de construction dans les grandes opérations d'urbanisme

Non prévu par les propositions

Article 52 - Principe d'interdiction des grandes surfaces commerciales artificialisantes

· Interdire les projets d'implantation commerciale de plus de 10 000m2 générant de l'artificialisation ;

· Soumettre la délivrance d'une autorisation d'exploitation commerciale aux projets inférieurs à 10 000m2 à une série de critères.

Correspond en partie aux propositions :

La demande de gel de l'aménagement formulée par la Convention vise les zones commerciales et artisanales périurbaines, et non uniquement les grands centres commerciaux et les projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale.

Article 53  - Inventaire des zones d'activité et outils pour la réhabilitation des friches

· Conduire tous les six ans un inventaire local des zones d'activité ;

· Autoriser les collectivités à utiliser des mises en demeure de réhabiliter, voire l'expropriation.

Correspond en partie aux propositions :

· La Convention ne prévoit pas de confier aux collectivités un rôle d'inventaire des friches d'activité ;

· Les nouveaux outils sont conformes aux propositions de la Convention.

Article 54 - Étude du potentiel de changement de destination et d'évolution des bâtiments

Plutôt conforme aux propositions,

bien que la Convention en fasse une pièce obligatoire du dossier de permis de construire, et qu'elle ne limite pas à une catégorie de bâtiments déterminée par décret.

Article 55 - Habilitation à prendre une ordonnance

-

Article 56 - Stratégie nationale des aires protégées et objectif de protection de 30 % du territoire

Non prévu par les propositions,

qui mentionnent simplement une protection ferme et définitive des espaces naturels, agricoles et forestiers au sens large

Article 57 - Validation du droit de préemption des départements dans les espaces naturels sensibles

Non prévu par les propositions


* 14 « Les instruments incitatifs pour la maîtrise de l'artificialisation des sols », Comité pour l'économie verte », 2019.

* 15 Rapport France Stratégie, 2019, précité.

* 16 Stratégie nationale pour les aires protégées 2030, janvier 2021.