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Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires

12 mai 2021 : Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires ( rapport d'information )

B. LA DYNAMIQUE D'ARTIFICIALISATION SOULÈVE DES PROBLÉMATIQUES TANT ENVIRONNEMENTALES QU'ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

L'artificialisation croissante du territoire, et les politiques visant à la limiter soulèvent des enjeux non négligeables, tant du point de vue environnemental qu'économique ou social.

1. L'atteinte aux fonctions écologiques des sols

L'impact de l'artificialisation peut être d'abord appréhendé à travers le prisme de l'atteinte aux fonctions écologiques des sols.

Près des deux tiers des sols artificialisés en France sont bâtis ou revêtus, ce qui conduit à leur imperméabilisation. Celle-ci qui modifie leurs propriétés hydriques, pouvant limiter la constitution de réserves souterraines, et accroître le ruissellement et les inondations en limitant l'infiltration des précipitations.

La perturbation de la structure du sol et de ses différentes couches modifie également la biodiversité qui l'habite, tant au sein du le sol lui-même, qu'à sa surface. En tant qu'habitat naturel ou forestier, le sol est un déterminant important de la biodiversité : l'extension de l'emprise du bâti, des terrains déboisés ou désherbés, et les ruptures de continuité écologique contribuent à réduire la population de certaines espèces.

En outre, la perte de végétation peut réduire la performance des sols en matière de stockage de carbone, et contribuer, par l'effet combiné du bâti et des revêtements du sol, à la création d'îlots de chaleur.

Enfin, les sols artificialisés, de par leur mode d'occupation, sont plus susceptibles de faire l'objet de pollutions, résultant tant d'activités industrielles (par exemple par des métaux lourds ou des hydrocarbures) que d'utilisation de produits chimiques (dans le cas des jardins ou cultures par exemple)11(*).

2. Une réduction de la surface agricole utile

L'artificialisation des sols représente aussi, à long terme, un risque pour la préservation de l'activité agricole en France. S'il n'y a pas aujourd'hui de risque de pénurie de terres agricoles utiles, plus de la moitié du territoire étant toujours constitué d'espaces agricoles, il est cependant vrai que l'extension des zones urbaines se fait en majorité au détriment d'espaces auparavant dédiés à l'activité agricole. En quarante ans, entre 1980 et 2020 environ, près de 2,4 millions d'hectares de terres, soit 4,3 % du territoire français, ont perdu leur caractère agricole12(*).

Ces chiffres masquent une réalité complexe : les surfaces dédiées aux cultures annuelles ont augmenté de 2,6 millions d'hectares sur la même période, tandis que les espaces de prairies, surfaces enherbées, vignes et vergers ont décru de 5 millions d'hectares, reflétant aussi des évolutions structurelles du secteur agricole. Par ailleurs, une partie du recul des terres agricoles en France s'explique par l'avancée de la forêt, qui a gagné 1,4 million d'hectares en quarante ans, très majoritairement sur des surfaces auparavant agricoles. Selon l'INRA, « 60 % des sols agricoles ayant quitté cette catégorie entre 2006 et 2014 sont passés en sols boisés et naturels. Ainsi, une part importante des pertes de terres agricoles est liée plus à la déprise ou à l'enfrichement qu'à l'artificialisation »13(*).

Quels qu'en soient les mécanismes, la réduction de la surface des terres agricoles soulève d'importants enjeux économiques et de souveraineté alimentaire.

La réduction de la surface agricole utile (SAU), qui a diminué de 9 % entre 1988 et 2013, n'emporte pas à court-terme de pénurie de terres agricoles au regard des mutations structurelles de l'économie française : en effet, le secteur agricole a vu son poids dans le PIB diminuer de moitié sur la période, tout comme l'emploi agricole et le nombre d'exploitations agricoles. Cependant, à plus long terme, cette évolution pourrait remettre en cause la capacité de la France à assurer sa production alimentaire, si la surface cultivée par habitant continuait à décroître.

À une échelle plus fine, en outre, les chiffres bruts de l'artificialisation ne permettent pas d'appréhender les différences de potentiel agronomique des terres cultivables. La construction d'un lotissement sur des terres très fertiles n'aura pas le même impact que la réutilisation d'une friche agricole résultant de la déprise. Or, selon l'INRA, l'extension de l'artificialisation en zone périurbaine concerne principalement des terres présentant de bonnes caractéristiques agricoles. Au niveau local, dans les zones à l'artificialisation particulièrement élevée, les bouleversements de l'économie agricole peuvent se révéler conséquents.

Il apparaît toutefois que la perte de terres agricoles a sensiblement ralenti au cours de la dernière décennie. Alors qu'elles se réduisaient à hauteur de 119 000 hectares par an environ au début des années 1990, la perte annuelle est désormais de l'ordre de 50 000 hectares depuis 2012, dont la moitié environ perdue au profit de la ville.

3. Des enjeux économiques ambivalents

Une lecture économique du phénomène d'artificialisation offre des conclusions ambivalentes.

La gestion des terres artificialisées, et plus généralement, de l'urbanisation du territoire, est un sujet central pour les collectivités territoriales. D'abord, l'étalement urbain accroît la portée géographique du besoin de services publics et de réseaux : réseau de transports en commun plus étendu, assainissement, voirie... Il engendre donc d'importants coûts pour les budgets publics locaux, liés à l'aménagement du territoire et aux services urbains. Ensuite, l'étalement interroge l'efficacité de la ville, et peut remettre en question les équilibres existants : le développement de zones périurbaines pavillonnaires éloignées des centres-bourgs, par exemple, a sans doute contribué à l'affaiblissement du commerce de centre-ville au profit de zones commerciales d'entrées de ville. Enfin, ce sont souvent les élus locaux qui doivent traiter, en bout de chaîne, de la remise en état des friches industrielles, de la réhabilitation des centres-bourgs, ou encore de la gestion des événements climatiques accentués par l'artificialisation (canicules, inondations...). En dépit de financements complémentaires d'État, une grande partie de l'effort budgétaire de revitalisation des territoires, de cohésion et d'aménagement est aujourd'hui porté par les budgets locaux. De nouvelles exigences de désartificialisation, de réhabilitation de friches ou de portage foncier pourraient contribuer à alourdir l'impact budgétaire. Dans une période de réforme d'ampleur de la fiscalité locale, avec la disparition de la taxe d'habitation et l'évolution de la fiscalité de production, les ressources des collectivités sont pourtant déjà fortement contraintes.

Du point de vue de la ressource foncière, le constat est également ambivalent : le phénomène d'artificialisation pourrait avoir contribué à limiter la hausse des prix des terres, et donc des logements. En effet, la cherté du foncier est l'un des principaux déterminants de l'artificialisation, qui a repoussé une partie de la population hors des métropoles et vers les périphéries plus accessibles. Une restriction des constructions aux seules zones déjà artificialisées pourrait accentuer la rareté, et, dans certaines régions, alimenter la hausse des prix du foncier. Cela constituerait un obstacle tant pour l'effort de construction de logements abordables ; pour la relocalisation d'activités économiques et l'effort de compétitivité ; que pour la cohésion sociale.

Pour construire une réponse pertinente adaptée aux enjeux, la politique de lutte contre l'artificialisation devra prendre en compte ces dynamiques économiques sous-jacentes.

4. Une vigilance particulière en matière de cohésion territoriale

L'étalement urbain progressif, qui a allongé les distances entre les coeurs urbains et les périphéries périurbaines, mais surtout avec les ultra-périphéries plus rurales, a sans doute contribué à l'émergence d'un sentiment de relative fracture territoriale. La lutte contre l'artificialisation, qui limite le mitage et l'étalement urbain, peut être ainsi être regardée comme participant, à terme, d'une plus grande cohésion des territoires.

Cependant, il ne faudrait pas que des restrictions trop fortes de la construction en milieu périurbain ou rural accentuent ces fractures. Alors que les villes périurbaines sont aujourd'hui les plus dynamiques, il est naturel que leurs habitants bénéficient des mêmes services, des mêmes opportunités de développement que les habitants des zones plus denses.

De même, bien que la transition vers des mobilités plus douces et plus collectives soit amorcée, la voiture reste incontournable pour les trajets quotidiens de nombreux Français éloignés de leur lieu de travail ou des zones d'activité. Une partie non négligeable de l'artificialisation existante est liée aux infrastructures routières et de stationnement : si un effort particulier doit être fait à ce niveau, il est nécessaire de tenir compte des modes de vie de l'ensemble des Français, en zone rurale comme urbaine.


* 11 Rapport de l'INRA et de l'IFSTTAR, 2017, précité.

* 12 Dossiers de l'Agreste, n° 3, avril 2021, « L'occupation du sol entre 1982 et 2018 ».

* 13 Rapport de l'INRA précité.