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Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires

12 mai 2021 : Objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires ( rapport d'information )

PARTIE 1 -
PENSER UN PROJET DE TERRITOIRE
PLUS SOBRE ET MIEUX INTÉGRÉ :
UNE AMBITION LÉGITIME,
DÉJÀ PORTÉE PAR LES POLITIQUES LOCALES

Quel sera le visage des territoires de demain ?

À l'heure où la France intensifie sa réflexion sur la transition écologique, il ne s'agit pas seulement d'interroger les énergies que nous utilisons, nos modes de transport, ou nos façons de produire : il faut aussi penser l'avenir des espaces, des paysages et des territoires.

Les sols et les espaces se situent au carrefour de l'ensemble des politiques publiques. Ils sont le support des cultures agricoles, et de la souveraineté alimentaire du pays. Ils servent d'habitat aux espèces végétales et animales qui font la qualité de nos paysages et font vivre les écosystèmes. Mais ils sont aussi le socle de l'activité économique, accueillant tant les usines qui constituent notre base productive, que les commerces et services essentiels aux ménages. Le foncier est la clef de la politique du logement, lui faisant parfois même obstacle. Dans un pays qui reste majoritairement une « France de propriétaires », le sol est aussi le lieu de vie de chaque famille française, et souvent une composante essentielle de leur patrimoine.

Pour penser l'avenir des territoires, la gestion des espaces et des sols est donc centrale. Il faut concilier, dans chaque bassin de vie, l'ensemble des besoins, et les organiser de la manière la plus sobre et la plus efficace possible. Cet enjeu, intégré aux politiques publiques depuis le début des années 2000 tout particulièrement, s'est traduit sous de nombreuses formes : la protection des espaces agricoles, forestiers et naturels ; la lutte contre l'étalement urbain et la gestion économe de l'espace ; le renforcement de la planification en matière d'urbanisme et l'étude des impacts environnementaux des projets ; la réflexion sur les mobilités, ou encore l'intensification de l'effort de construction de logements collectifs.

Au cours des dernières années, l'attention plus particulièrement s'est portée sur la consommation d'espace et l'artificialisation des sols. Face au constat d'une « périurbanisation » croissante, qui peut avoir des impacts adverses sur les milieux et les sols, les pouvoirs publics se sont engagés dans la voie d'une réduction de l'extension de la ville dans la campagne et d'un meilleur contrôle de la transformation de l'occupation des sols. Tant au niveau européen que national, mais surtout local, les lignes ont déjà largement bougé, et ces efforts commencent à produire leurs effets.

Dès lors, les treize propositions de la Convention citoyenne pour le climat relatives à la lutte contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain, formulées en juin 2020, ne s'écrivent pas sur une page blanche. Elles rappellent un objectif légitime, ambitieux et partagé de maîtrise des impacts de l'urbanisation et de l'artificialisation.

Les évolutions du droit qui s'annoncent pour traduire un effort supplémentaire doivent s'inscrire dans la continuité des dynamiques déjà engagées. C'est aux territoires, par la voix de leurs citoyens et de leurs élus, qu'il revient, dans le plein exercice de leurs compétences décentralisées, de fixer leurs propres objectifs ambitieux au regard de leurs spécificités.

I. UNE AMBITION LÉGITIME, RAPPELÉE PAR LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT

A. LA LUTTE CONTRE L'ARTIFICIALISATION, UNE AMBITION NÉE DE LA PRISE DE CONSCIENCE CROISSANTE DES IMPACTS DE L'URBANISATION

1. Une extension des espaces urbains sur le territoire français au cours des dernières décennies, qui entraîne une artificialisation des sols encore mal appréhendée
a) Une urbanisation croissante du territoire français...

Comme la plupart des pays développés, la France a connu un mouvement continu d'urbanisation depuis les années 1960. Entre 1936 et 2020, la part de la population française vivant en ville est ainsi passée de 53 % à 81 % : 48 millions de citoyens habitent désormais dans des espaces considérés comme urbains1(*).

Ces chiffres reflètent le dynamisme démographique des populations urbaines, mais surtout l'extension des surfaces urbanisées sur l'ensemble du territoire français. Les aires urbaines, qui représentaient 7 % du territoire métropolitain en 1936, recouvrent désormais 22 % du pays, soit 119 000 km2 (à peu près l'équivalent des Régions Provence-Alpes-Côte d'Azur et Nouvelle-Aquitaine réunies).

Les périodes d'urbanisation les plus fortes sont intervenues entre les années 1955 et 1970, et au cours de la première décennie du XXIe siècle, mais la dynamique se poursuit : entre 1999 et 2010, selon l'INSEE, 1 368 communes considérées comme rurales sont devenues urbaines, la plupart ayant été absorbées par des agglomérations urbaines existantes.

L'EXTENSION URBAINE EN FRANCE ENTRE 1936 ET 2007

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, données INSEE

La croissance des surfaces urbaines ne peut s'expliquer par la seule augmentation de la population. La surface urbanisée par habitant français a été multipliée par 2,2 environ entre 1936 et 2007. Surtout, a surface urbanisée par Français habitant en ville a elle aussi augmenté sur la période : les villes françaises sont donc moins denses qu'elle ne l'ont été, tandis que le nombre d'habitants au kilomètre carré reste stable en zone rurale.

Cette perte de densité des espaces urbains reflète le phénomène de périurbanisation qui caractérise désormais le paysage français. Entre 1990 et 2010 selon l'INSEE, c'est la superficie des villes de moins de 10 000 habitants, moins denses mais plus attractives, qui a crû le plus rapidement, représentant plus de la moitié de l'extension urbaine. Les autres extensions urbaines sont le fait des grandes villes de plus de 200 000 habitants.

La tendance à la périurbanisation, qui se poursuit, dénote selon l'INSEE de « l'intensification des liens entre les villes et leur périphérie, marquée par la dispersion des lieux d'habitation et le développement des mobilités vers les principaux pôles d'emploi et de services »2(*).

AUGMENTATION DE LA SURFACE DES UNITÉS URBAINES FRANÇAISES
ENTRE 1999 ET 2010, RÉPARTIE PAR TAILLE DES UNITÉS URBAINES

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, données INSEE

b) ... qui se traduit par une artificialisation des sols encore insuffisamment définie et mesurée

L'extension de l'aire d'attraction des villes et la croissance des zones périurbaines ont accru l'empreinte urbaine dans des zones auparavant principalement rurales. Sur la totalité du territoire français, elles se sont traduites par un accroissement de l'artificialisation des sols.

(1) L'artificialisation, une notion qui n'est pas véritablement définie...

L'artificialisation des sols ne fait pas aujourd'hui l'objet d'une définition stabilisée. De manière générale, elle décrit le changement d'état d'un sol naturel, en raison de son mode d'usage ou d'occupation, notamment par le biais du bâti, de revêtements comme le bitume, ou de stabilisation, c'est-à-dire d'ajouts de couches composées de graviers ou de sables. Il va de soi que l'urbanisation du territoire français s'est traduite par une forte augmentation de la surface bâtie et revêtue, mais aussi des surfaces transformées en jardin individuel ou en parc urbain : en effet, au sens large, l'artificialisation ne se limite pas à la construction de bâtiments.

Il en résulte une véritable difficulté à définir précisément l'artificialisation.

Le degré de modification de l'état du sol peut varier. Au sens strict, une zone de reboisement, ou une terre agricole cultivée, pourraient en effet être considérées comme artificielles, car modifiées par l'intervention humaine : cependant, l'impact sur le sol apparaît bien moindre que dans le cas d'un revêtement par bitume ou de construction de fondations.

Les différentes définitions scientifiques ou académiques ne s'accordent pas non plus sur le caractère réversible, ou non, de l'artificialisation, c'est-à-dire sur la possibilité de restaurer un sol à un état équivalent à son état naturel.

Enfin, la notion générale d'artificialisation n'intègre pas véritablement de qualification de l'état antérieur du sol ; ainsi, un terrain enfriché laissé à l'abandon peut avoir des caractéristiques écologiques tout aussi intéressantes que certains sols agricoles très appauvris.

L'artificialisation des sols a ainsi fait l'objet de plusieurs tentatives de définition au sein des différents rapports scientifiques et institutionnels parus ces dernières années. Elle a généralement été assimilée au changement d'état de sols naturels, agricoles et forestiers ; lu sous le prisme de leur changement de mode d'occupation.

COMPARAISON DES DÉFINITIONS INSTITUTIONNELLES RÉCENTES
DE L'ARTIFICIALISATION

INSEE

« Phénomène anthropique par lequel des espaces naturels, agricoles et forestiers sont transformés au profit d'implantations artificielles » (2017)

« Transformation d'un sol à caractère agricole, naturel ou forestier par des actions d'aménagement, pouvant entraîner son imperméabilisation totale ou partielle » (2021)

Ministère de la transition écologique et solidaire

Club PLUi

« Transformation d'un sol naturel, agricole ou forestier, par des opérations d'aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale, afin de les affecter notamment à des fonctions urbaines ou de transport (habitat, activités, commerces, infrastructures, équipements publics...) » (2021)

Cerema

« Est nommé artificialisé tout espace ni naturel, ni agricole, ni forestier » (2019 et 2020)

Le Cerema indique utiliser comme synonymes « artificialisation » et « consommation d'espaces ».

Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF)

CLC

INRA-IFSTTAR

« Changement d'état effectif d'une surface agricole, forestière ou naturelle vers des surfaces artificialisées, c'est-à-dire les tissus urbains, les zones industrielles et commerciales, les infrastructures de transport et leurs dépendances, les mines et carrières à ciel ouvert, les décharges et chantiers, les espaces verts urbains (espaces végétalisés inclus dans le tissu urbain), et les équipements sportifs et de loisirs y compris des golfs. Les espaces qui subissent une artificialisation ne sont plus disponibles pour des usages tels que l'agriculture, la foresterie ou comme habitats naturels » (2017)

France Stratégie

« La définition conventionnelle retenue consiste à désigner comme artificialisés les sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers » (2019)

Eurostat

Les sols artificialisés recouvrent les « sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins...) ».

L'INSEE note que cette définition est plus restrictive que la définition française qui recouvre également d'autres « sols artificialisés », comme les mines, les carrières, les décharges, les chantiers, les terrains vagues et les espaces verts artificiels.

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, sources citées

(2) ... et sans outil de mesure standardisé

À l'absence de définition claire et partagée de l'artificialisation s'ajoute une véritable difficulté technique à établir des instruments de mesure « standardisés » de l'artificialisation des sols en France. Trois méthodes principales fournissent aujourd'hui des données relatives au changement d'occupation des sols en France, qui fournissent des indices sur l'état d'artificialisation des sols :

· L'enquête Teruti-Lucas

Production
et séries

Enquête lancée dans les années 1960, qui couvre le territoire national depuis 1982. Elle est produite par les services statistiques du ministère de l'agriculture. Elle a été adossée en 2005 à l'enquête européenne Lucas.

Depuis 2017, les résultats sont publiés de manière triennale (résultats consolidés sur trois ans). Ces nouvelles séries ont été raccordées aux séries historiques, qui couvrent les périodes 1982-1990, 1992-2003 et 2006-2015. La dernière série parue couvre la période 2017-2019, et la plus récente est en cours de recueil (2020-2022).

Méthode de recueil

L'enquête se fonde sur une grille de près de 9 millions de points, situés tous les 250 mètres, qui couvrent le territoire. L'état d'occupation des sols de ces points est relevé, soit à partir des bases de données existantes (IGN, ministère de l'agriculture), soit vérifié (pour 15 % d'entre eux) par photo-interprétation ou sur le terrain par échantillonnage.

Ses résultats sont agrégés par département, l'occupation des sols n'est donc pas géolocalisable.

Nomenclature des sols

Quinze postes de types de sols, classés en trois grandes catégories :

- Sols artificialisés, classés en sols imperméabilisés (bâtis et revêtus), ou en sols perméables (stabilisés, jardins, parcs...) ;

- Sols agricoles (cultures annuelles ou permanentes, prairies, jachères, surfaces enherbées, autres) ;

- Sols naturels, qui rassemblent forêts, sols boisés, landes et maquis, sols nuls, et sols en eau.

VARIATION ANNUELLE DES SURFACES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE
SELON LEUR OCCUPATION (ENQUÊTE TERUTI-LUCAS)

Source : Dossiers de l'Agreste, n° 3, avril 2021, « L'occupation du sol entre 1982 et 2018 »

· Le CORINE Land Cover (CLC)

Production
et séries

Enquête européenne lancée en 1985 et réalisée dans le cadre du programme « Copernicus » de l'Agence européenne pour l'environnement. En France, elle est organisée par le service statistique du ministère de la Transition écologique et solidaire appuyé de l'IGN.

Cinq millésimes ont été publiés à ce jour : 1990, 2000, 2006, 2012 et 2018.

Méthode de recueil

Les données de CLC sont produites à partir d'images satellitaires, qui sont interprétées pour construire un « inventaire biophysique » de l'occupation des terres européennes.

Elles sont menées à l'échelle d'unités dont la surface minimale est de 25 hectares. Les évolutions sont relevées à compter de 5 hectares.

Nomenclature des sols

Quarante-quatre postes de types de sols, classés en cinq grandes catégories :

- Sols artificialisés (tissu urbain continu, discontinu, zones industrielles ou commerciales et réseaux de communication, mines, espaces verts artificialisés) ;

- Sols agricoles (terres arables, cultures permanentes, prairies, zones hétérogènes) ;

- Forêts et sols semi-naturels (forêts, végétation arbustive et herbacée, espaces ouverts) ;

- Zones humides intérieures et côtières ;

- Surfaces en eau continentales ou maritimes.

Six postes spécifiques aux DOM sont également listés, comme les mangroves.

EXEMPLE DE VISUALISATION GÉOGRAPHIQUE DES RÉSULTATS DE L'ENQUÊTE CLC

Source : Géoportail, données de Corine Land Cover 2018.

· Les fichiers fonciers

Production
et séries

Base nationale mise à jour annuellement, sur la base des données fiscales, et retraitées par le Cerema.

Les données annuelles sont disponibles depuis 2009.

Méthode de recueil

Fondée sur les données « MAJIC » transmises par l'administration fiscale, recueillies par le biais des déclarations fiscales (en matière de taxe foncière).

Elles décrivent le bâti et le non bâti à l'échelle parcellaire et de manière géolocalisée, et comportent également des informations relatives au type de propriétaire et au type de bâti (habitat, commerce...). Cette méthode permet notamment d'obtenir des informations relatives à la densité de construction et d'occupation d'un espace, ou à la vacance.

Ne sont pas inclus les espaces non cadastrés (notamment les voies de circulation).

Nomenclature des sols

Treize types de sols, classés en deux grandes catégories :

- Les espaces naturels, agricoles et forestiers : bois, eaux, landes, prés, terres, vergers, vignes.

- Les espaces artificialisés : carrières, chemins de fers, jardins, terrains d'agrément, terrains à bâtir, « sol ».

EXEMPLE DE VISUALISATION GÉOGRAPHIQUE DES FICHIERS FONCIERS

Source : Site de l'Observatoire national de l'artificialisation des sols

Les différentes méthodologies et l'absence de définition partagée de l'artificialisation compliquent donc la mesure du phénomène. Les chiffres obtenus par les différentes méthodes peuvent ainsi varier sensiblement, conduisant à des écarts pouvant aller de 2 % à plus de 50 % selon l'INRA3(*).

En 2012, l'enquête CLC établissait, pour la France, un taux d'artificialisation de 5,5 %, tandis que l'analyse des fichiers fonciers aboutissait à un taux de 9,1 %. Pour 2017, le Cerema l'estime à 6,8 %, et à 9,6 % en y incluant l'estimation des surfaces artificialisées non cadastrées4(*). En matière de rythme d'artificialisation, les estimations varient de 16 000 à 60 000 hectares par an5(*), les derniers chiffres du Cerema le situant au cours de la dernière décennie entre 20 000 et 30 000 hectares environ.

COMPARAISON DES RÉSULTATS DES ENQUÊTES TERUTI-LUCAS ET CLC EN 2018

Source : Enquêtes Teruti-Lucas et CLC, 2018

2. Une artificialisation diffuse, à l'impact différencié sur le territoire français

La dynamique de long terme montre une augmentation de l'artificialisation des sols en France. Entre les années 1980 et 2010, le pays a connu une période de forte artificialisation (environ + 1,5 % par an), avant que le taux ne se stabilise autour de 1 % depuis 2009 environ.

Environ 5 millions d'hectares sont aujourd'hui considérés comme artificialisés en France métropolitaine, sur 55 millions au total. Plus d'un tiers concerne des sols revêtus ou stabilisés, en grande partie des infrastructures de transport ou de parkings, tandis qu'un quart est imputable aux sols bâtis. Le reste est constitué de parcs, jardins, pelouses ou terrains de sport.

La répartition entre destinations des surfaces artificialisées témoigne d'une prédominance de l'habitat. En stock, environ 42 % des sols artificialisés, soit 2 millions d'hectares environ, sont dédiés au logement, dont plus de la moitié sont des jardins ou autres espaces enherbés et nus6(*). En flux, sur l'année 2018, qui est représentative, l'habitat représente 70 % de l'artificialisation nouvelle7(*).

ÉVOLUTION DE L'OCCUPATION DES SOLS EN FRANCE ENTRE 1990 ET 2018
SELON L'ÉTUDE CLC

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, données CLC 2018

DESTINATION DES SOLS NOUVELLEMENT ARTIFICIALISÉS
ENTRE 2009 ET 2017

Source : Commission des affaires économiques du Sénat, données issues de « L'artificialisation et ses déterminants d'après les Fichiers fonciers, 2009-2018 », Cerema, 2020

Les infrastructures se placent au second rang des surfaces artificialisées existantes, avec près de 28 % du total, dont une grande majorité de sols revêtus, principalement de bitume8(*).

L'artificialisation nouvelle pour l'activité représente un peu moins de 6 000 hectares par an, soit un peu moins du quart du total. Toutefois, elle se répartit en de grandes emprises à l'impact local plus important9(*). En stock, le foncier dit économique représente 14 % (dont 4 % pour les implantations industrielles et 10 % pour les infrastructures agricoles et sylvicoles) ; et les infrastructures de services et de loisirs représentent 16 % du total des surfaces artificialisées (dont environ 5 % pour les services publics)10(*).

Ces chiffres rappellent le caractère diffus de l'artificialisation : elle ne se produit pas uniquement au sein des zones déjà urbanisées. La construction de bâtiments isolés ou d'infrastructures de transport, sans qu'ils se situent en continuité de zones urbaines, contribue à changer les modes d'occupation de sols préalablement agricoles ou naturels. À une échelle plus large, reflet du phénomène de périurbanisation, les communes peu denses et rurales participent aussi à la consommation de sols agricoles, forestiers et naturels.

En outre, le rythme et l'étendue de l'artificialisation varient fortement selon les territoires français. Les territoires littoraux et les aires d'influence des grandes métropoles sont particulièrement artificialisés, mais les régions peu denses sont, en termes relatifs et au regard de la population, d'importants contributeurs à l'artificialisation nouvelle. Les départements d'Outre-mer sont aussi marqués par un taux d'artificialisation élevé, lié à leur caractère insulaire. (L'impact différencié de l'artificialisation sur le territoire français est détaillé au A du I de la seconde partie du présent rapport).


* 1Données de la Banque mondiale et de l'INSEE. Selon l'INSEE, est considérée comme une unité urbaine «  une commune ou un ensemble de communes sur lequel on trouve une zone de bâti continu, c'est-à-dire un espace au sein duquel il n'y a pas de coupure de plus de 200  mètres entre deux constructions et dans lequel résident au moins 2  000  habitants », constituant soit une ville isolée, soit une agglomération multicommunale.

* 2 https://www.insee.fr/fr/statistiques/4267787

* 3 « Sols artificialisés et processus d'artificialisation des sols : déterminants, impacts, et leviers d'action », rapport d'expertise scientifique collective de l'INRA et de l'IFSTTAR, décembre 2017.

* 4 « L'artificialisation et ses déterminants d'après les Fichiers fonciers », période 2009-2018, Cerema.

* 5 « Objectif "zéro artificialisation nette" : quels leviers pour protéger les sols ? », juillet 2019, France Stratégie.

* 6 Rapport de France Stratégie, 2019, précité.

* 7 Rapport du Cerema, précité.

* 8 Rapport France Stratégie, 2019, précité.

* 9 « L'artificialisation et ses déterminants d'après les Fichiers fonciers », 2009-2018, précité.

* 10 Rapport France Stratégie, 2019, précité.