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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2021

27 mai 2021 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2021 ( rapport d'information )

II. TRANSPORTS ET ÉCONOMIE MARITIME

A. LOI N° 2016-1920 DU 29 DÉCEMBRE 2016 RELATIVE À LA RÉGULATION, À LA RESPONSABILISATION ET À LA SIMPLIFICATION DANS LE SECTEUR DU TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES

La loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier de personne requiert une mesure réglementaire d'application. Il s'agit du décret en Conseil d'État prévu à l'article 6 pour fixer les conditions dans lesquelles les prestations de transport public particulier de personnes peuvent faire l'objet d'une réservation à la place.

À l'occasion du dernier bilan annuel, le ministère de la transition écologique avait indiqué qu'un travail interministériel était engagé pour son élaboration. D'après les services, interrogés sur la publication de ce décret, le contexte de crise sanitaire n'a pas permis la tenue d'une concertation entre les acteurs concernés par ce sujet sensible (représentants des professionnels de taxis et de voitures de transport avec chauffeur, et plateformes de la mobilité) ; précisant ainsi que « les travaux engagés ont donc été suspendus dans l'attente d'un contexte plus favorable à l'examen de ces mesures ».

B. LOI N° 2018-515 DU 27 JUIN 2018 POUR UN NOUVEAU PACTE FERROVIAIRE

S'agissant de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, deux mesures réglementaires d'application et un rapport étaient encore en attente lors du dernier bilan annuel.

Depuis lors, deux décrets en Conseil d'État ont été publiés pour l'application :

- de l'article 1er : le décret n° 2020-1470 du 27 novembre 2020312(*) définit la composition et les moyens de fonctionnement de l'instance commune mentionnée au II de l'article L. 2101-5 du code des transports. Son article 1er prévoit que cette instance est composée d'un représentant de l'employeur, qui la préside, et qui est désigné par le directeur général de la société nationale SNCF et de 33 délégués titulaires et de 33 délégués suppléants représentant les salariés, désignés parmi les membres des comités sociaux et économiques d'entreprises et des comités sociaux et économiques d'établissement des sociétés relevant du périmètre de l'instance commune. Les articles 6 à 9 précisent les moyens de fonctionnement de cette instance. Il est prévu, à l'article 10 du décret, que cette instance commune adopte un règlement qui détermine les modalités de son fonctionnement.

Par ailleurs, l'article 11 de ce décret tire les conséquences de la décision n° 428422 du 28 février 2020 du Conseil d'État ayant conclu l'annulation du II et du III de l'article 5 du décret n° 2018-1242 du 26 décembre 2018313(*) en tant qu'ils ne mentionnaient pas l'allocation familiale parmi les éléments de rémunération des salariés dont le contrat de travail est transféré.

- de l'article 14 : le décret en Conseil d'État n° 2020-728314(*) précise les modalités de mise en oeuvre de la possibilité d'attribution directe, par les autorités organisatrices, de leurs contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs, par dérogation au principe d'attribution de ces contrats après publicité et mise en concurrence. Son article 1er précise que cette attribution directe est soumise à une décision préalable de l'autorité compétente qui prend la forme d'une décision motivée du ministre chargé des transports pour les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national et d'une délibération motivée pour les autres services publics de transport ferroviaire de voyageurs. Ce décret s'applique aux contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs attribués directement à compter du 25 décembre 2023.

En outre, l'article 9 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire prévoit un état des lieux annuel de l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire établi par l'Autorité de régulation des transports. En ce qui concerne le transport ferroviaire de fret, cet état des lieux est établi annuellement par l'observatoire des marchés de l'ART qui dresse un bilan du marché du transport ferroviaire de marchandises. L'observatoire des marchés de l'ART est chargé de dresser, chaque année, un bilan du marché du transport ferroviaire de voyageurs. C'est à partir de l'édition 2019 (publiée en janvier 2021), année marquant l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire domestiques de voyageurs que ce bilan est établi.

En revanche, le rapport prévu à l'article 27 sur l'évaluation des lignes les moins circulées du réseau ferré national, en vue d'établir une classification actualisée au regard de l'état des infrastructures, du nombre de circulations et de voyageurs empruntant chaque ligne, de leur utilité collective et de leur contribution à l'aménagement du territoire, en concertation avec les autorités organisatrices et en tenant compte des variations saisonnières de fréquentation, n'a pas été publié.

À l'exception de ce rapport, il ne reste donc plus de mesure d'application en attente pour le nouveau pacte ferroviaire. De plus, des mesures qui ne sont pas expressément prévues par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire ont été publiées.

Ainsi - et même si la mesure a été prise à l'occasion de l'application de la loi d'orientation des mobilités315(*) -, il convient de noter que l'ordonnance relative aux classifications et rémunérations au sein de la branche ferroviaire a été publiée316(*) depuis le dernier bilan annuel de l'application des lois. L'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance était initialement prévue à l'article 32 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire. Or, d'après les services du ministère de la transition écologique : « le délai d'habilitation était très court (6 mois) et les négociations de branche au sujet des classifications et de rémunérations n'étaient pas assez avancées de sorte qu'il était trop tôt pour intervenir par ordonnance. En conséquence cette habilitation a été reprise à l'article 167 de la LOM317(*) et a été utilisée ».

En effet, l'Union des transports publics et ferroviaires (UTP) a ouvert à la signature un projet d'accord en janvier 2020, qui a été signé par deux organisations syndicales représentatives (UNSA Ferroviaire et CFDT Cheminots) et fait l'objet d'une opposition majoritaire des trois autres organisations (CGT Cheminots, SUD-Rail et la fédération FO des cheminots).

Ainsi, l'ordonnance n° 2021-49 prévoit en son article 1er qu'en l'absence d'accord collectif valablement conclu dans la branche ferroviaire portant sur les classifications professionnelles et les niveaux de qualification318(*) et sur le salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification et l'ensemble des éléments affectant le calcul du salaire applicable par catégories professionnelles, ainsi que les procédures et la périodicité prévues pour sa révision319(*), un décret peut définir ces clauses obligatoires. Néanmoins, comme le souligne le rapport au Président de la République, il est précisé que ce décret cesse de produire ses effets dès lors qu'est valablement conclu un accord collectif de travail en matière de classifications et de rémunérations par les organisations syndicales et professionnelles de la branche ferroviaire. Son article 2 prévoit qu'à défaut d'un arrêté portant extension de la convention collective ou de l'accord collectif contenant les clauses mentionnées à l'article 1er, l'ordonnance et, le cas échéant, le décret, cessent de s'appliquer à l'expiration d'une durée de 36 mois à compter de la publication de l'ordonnance.

En outre, un décret - qui n'était pas prévu explicitement par la loi n° 2018-515 - pour l'application de l'article 4 (article L. 2121-17-4 du code des transports) de l'ordonnance n° 2018-1135320(*) (elle-même prise sur le fondement de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire) est en cours d'examen en Conseil d'État. D'après les services du ministère de la transition écologique, sa publication est envisagée pour le premier semestre 2021.

Enfin, l'entrée en vigueur de la transformation de l'architecture du groupe SNCF au 1er janvier 2020 a conduit la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable à se prononcer le 2 décembre dernier - pour la seconde fois - sur la candidature de M. Jean-Pierre Farandou à la tête du groupe.

Malgré l'achèvement du cadre d'application de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire national de voyageurs peine à se concrétiser.

D'après le ministère de la transition écologique, la crise sanitaire a bouleversé la mise en oeuvre de l'ouverture à la concurrence des marchés ferroviaire, qui est effective depuis décembre 2019 pour les services conventionnés et depuis décembre 2020 pour les services librement organisés.

Le ministère rappelle ainsi que :

- l'État a lancé au début de l'année 2020 une procédure d'ouverture à la concurrence de deux premières lignes dites « TET » (trains d'équilibre du territoire). Il précise qu'« au regard des difficultés rencontrées par les acteurs ferroviaires en raison de la crise sanitaire et en l'absence de perspective fiable de reprise des trafics, l'État a décidé en décembre 2020 de déclarer sans suite cet appel d'offres, constatant que les conditions n'étaient pour le moment pas remplies pour permettre une concurrence juste et équitable, propre à garantir le meilleur service à l'usager au meilleur prix. L'État examinera les conditions d'une relance de la procédure de mise en concurrence de ces deux lignes dès lors qu'il disposera d'une visibilité claire sur l'issue de la crise sanitaire ».

- plusieurs régions (Sud, Grand Est, Hauts-de-France et Pays de la Loire) ont engagé la procédure en publiant un avis de pré-information. Les services du ministère indiquent que : « l'horizon le plus proche pour l'exploitation de services ferroviaires par les opérateurs retenus à l'issue des procédures de mise en concurrence est repoussé à fin 2023 ».

Par ailleurs, il faut rappeler que la crise sanitaire a également sans doute fortement affecté le potentiel de nouveaux entrants sur le marché des services librement organisés.

Dans ce contexte, il est impératif d'instaurer un climat de confiance et de donner de la visibilité à l'ensemble des acteurs du secteur.

Il est donc regrettable, d'une part, que l'actualisation du contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau n'ait toujours pas été publiée.

Ce contrat est pourtant un document central pour les opérateurs ferroviaires puisqu'il détermine notamment la trajectoire financière de SNCF Réseau, et dans ce cadre, les principes appliqués pour la détermination de la tarification de l'infrastructure et l'évolution prévisionnelle des redevances de l'utilisation de l'infrastructure.

Le contrat 2017-2026 aurait dû, en application de l'article L. 2111-10 du code des transports, être actualisé en 2020. Le ministre des transports avait indiqué qu'il ne serait sans doute publié qu'à l'été 2021321(*). Interrogé à nouveau sur la date de publication de ce document stratégique, le ministère de la transition écologique indique que la transmission du projet de contrat au Parlement322(*) était prévue à l'automne 2021, après la consultation de l'ART, des entreprises ferroviaires et des autorités organisatrices de transport, dans les conditions fixées par le décret n° 2019-1264 du 29 novembre 2019.

D'autre part, il convient d'être particulièrement vigilant quant à l'utilisation des aides publiques au secteur ferroviaire, dans la perspective de l'ouverture à la concurrence. La loi de finances pour 2021 a en effet autorisé une recapitalisation de la SNCF à hauteur de 4,05 milliards d'euros, à destination du gestionnaire d'infrastructure SNCF Réseau, afin notamment de stabiliser ses efforts de régénération à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Par ailleurs, en ce qui concerne les aides aux opérateurs de transport ferroviaire, l'Association française du rail (Afra) a récemment fait part de ses inquiétudes quant au risque de distorsion de concurrence des aides publiques323(*).


* 312 Décret n° 2020-1470 du 27 novembre 2020 relatif à la composition et aux moyens de fonctionnement de l'instance commune mentionnée à l'article L. 2101-5 du code des transports et modifiant l'assiette de la rémunération garantie aux salariés transférés en cas de changement d'attributaire d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs.

* 313 Décret n° 2018-1242 du 26 décembre 2018 relatif au transfert des contrats de travail des salariés en cas de changement d'attributaire d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs.

* 314 Décret n° 2020-728 du 15 juin 2020 portant application de l'article L. 2121-17 du code des transports et relatif aux modalités d'attribution directe des contrats de service public de transport ferroviaire de voyageurs.

* 315 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.

* 316 Ordonnance n° 2021-49 du 20 janvier 2021 relative aux classifications et rémunérations au sein de la branche ferroviaire.

* 317 Le délai d'habilitation de 9 mois a ensuite été prolongé de 4 mois en application de l'article 14 de loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.

* 318 3° du II de l'article L. 2261-22 du code du travail.

* 319 4° du II de l'article L. 2261-22 du code du travail.

* 320 Ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire et à l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs.

* 321 Avis n° 142 (2020-2021) de M. Philippe TABAROT sur les crédits relatifs aux transports ferroviaires, fluviaux et maritimes du projet de loi de finances pour 2021, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 19 novembre 2020.

* 322 Prévue au cinquième alinéa de l'article L. 2111-10 du code des transports.

* 323 Association française du rail, communiqué de presse du 24 mars 2021 : «  L'AFRA s'inquiète de l'utilisation des aides publiques et alerte sur le risque de distorsion de concurrence  ».