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Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires

8 juillet 2021 : Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ( rapport d'information )

B. UNE INÉGALE CONCERTATION DES ÉLUS

L'organisation de la DECI se fonde sur la rencontre et la coordination des « fournisseurs » d'eau d'extinction des feux, soit les maires (ou ceux à qui la compétence a été transférée), avec les « utilisateurs » de cet hydrant, soit les SDIS. Dès lors, on comprend l'importance d'une concertation efficace des élus en amont de la rédaction des RDDECI et de l'entrée en vigueur définitive de ce règlement. Pourtant, ni la loi de 2011 ni le décret du 27 février 201517(*) n'ont encadré cette concertation, laissée de facto à l'appréciation des préfets.

Faut-il y voir une explication ? Toujours est-il que le bilan de cet exercice apparaît pour le moins en demi-teinte, les appréciations divergeant très nettement selon les points de vue.

1. Selon les préfets et les SDIS, la concertation a donné satisfaction...

Dans leur enquête par questionnaire, vos rapporteurs étaient désireux de cerner les conditions dans lesquelles la concertation s'est déroulée dans chaque département et quel niveau de satisfaction elle a donné.

L'ensemble des préfets et des SDIS ont ainsi fait état de la mise en oeuvre d'une concertation. Selon les SDIS, celle-ci a d'ailleurs été réalisée dans de bonnes conditions puisque 80 % d'entre eux estiment que l'avis des élus sur le projet de RDDECI qui leur a été soumis était « globalement en accord », les 20 % restants mentionnant des réserves émises par les élus.

Dans le cas où des réserves et avis ont été émis par les élus consultés, les SDIS considèrent à 71 % que ces éléments ont été « largement » intégrés dans l'élaboration du RDDECI, quand 17 % jugent qu'ils l'ont « moyennement » été et 12 % « peu ».

Cette appréciation est plus optimiste que celle des préfets qui estiment que les avis ont été « largement » intégrés à 46 %, « moyennement » à 23 % et « peu » à 31 %.

En revanche, un consensus se dégage nettement entre les préfets et les SDIS pour souligner que plus de deux élus sur trois parmi ceux qui ont été consultés se sont « fortement » ou « moyennement » impliqués dans l'élaboration du RDDECI. Dans le détail, 24 % des SDIS jugent que l'implication a été « forte », tandis qu'ils sont 28 % du côté des préfets. L'investissement des élus est évalué comme « moyen » par 46 % des SDIS et 48 % des préfets. Seulement 30 % des SDIS et 24 % des préfets faisant remonter une « faible » implication.

2. ... alors que remonte une forte insatisfaction des élus

Plutôt très positifs, ces éléments d'appréciation s'inscrivent cependant en décalage total avec les remontées de terrain directes des maires auprès du Président du Sénat, de vos rapporteurs et de nombreux autres sénateurs. Une forte insatisfaction des maires ruraux s'est même exprimée à l'occasion de la campagne pour les élections sénatoriales en 2020 dans un certain nombre de départements, et tout particulièrement dans celui de l'Eure.

Les réponses des maires au questionnaire de vos rapporteurs confirment cette insatisfaction.

À la question « avez-vous été consulté lors de la phase d'élaboration du RDDECI ? », 91 % des maires répondent « non ».

Il convient toutefois de nuancer cette première réponse par le fait que de nouvelles équipes municipales ont pu prendre leurs fonctions l'an dernier sans, bien évidemment, avoir pris part à la concertation menée, voilà quatre ans. Quand on les interroge sur leur degré d'implication, ce biais est mesuré, puisque 51 % des maires indiquent qu'ils n'étaient pas en fonction à l'époque de la concertation. Toutefois, 41,9 % répondent qu'ils n'ont pas été associés à la concertation, alors qu'ils étaient, eux, bien en fonction. Seuls 7,1 % des maires annoncent avoir participé à la phase de concertation, ces maires précisant par ailleurs que leur avis a été pris en compte.

Au total, l'avis des maires sur la concertation pour l'élaboration du RDDECI se révèle très critique lorsqu'ils l'expriment : 70 % estiment que la consultation n'a pas été satisfaisante (contre 30 % « satisfaisante »). Parmi les griefs recensés, on note en particulier le regret de l'absence totale de concertation et le constat que les spécificités locales n'ont pas été prises en compte.

Dans certains cas, la concertation et l'information autour de l'élaboration du RDDECI ont été si défaillantes que des élus n'ont pris que très tardivement conscience de l'existence de ce document. Ainsi, lors de leur audition par vos rapporteurs18(*), des élus du Lot-et-Garonne ont indiqué que certaines communes n'ont pris connaissance du RDDECI, pourtant arrêté le 14 mars 2017, qu'en septembre 2020 à l'occasion d'une circulaire « de rappel » du préfet du département. Dans d'autres départements, la prise de conscience s'est effectuée par une augmentation importante du nombre de contrôles d'urbanisme par les services instructeurs.

3. L'absence de méthode de concertation

Mise en évidence par les résultats de l'enquête menée par vos rapporteurs, la déception des maires à l'égard du processus de concertation trouve vraisemblablement une part de son explication dans un déficit de méthode dans la conduite de la consultation ayant précédé l'élaboration des RDDECI. Les réponses des préfets et des SDIS à l'enquête soulignent le caractère disparate des options retenues pour mener cet exercice.

Interrogés sur la méthodologie retenue, les préfets évoquent des réunions (56 préfets ayant exprimé une réponse) organisées avec les maires et/ou leurs associations départementales, ainsi que l'ensemble des autres acteurs concernés par le règlement. Ces réunions peuvent, le cas échéant, avoir été complétées ou remplacées par une consultation écrite (9 préfets ayant exprimé une réponse). Toutefois, il ne se dégage de leurs réponses aucune ligne directrice claire, ni une méthodologie éprouvée.

Le niveau territorial retenu pour la concertation a, quant à lui, été très variable d'un département à l'autre. À 68 %, les préfets indiquent le niveau départemental, mais ils sont aussi 29 % à avoir conjugué ce niveau avec l'échelle infra-départementale, tandis que 3 % ne mentionnent que le niveau infra-départemental.

Quand la consultation a impliqué les acteurs à l'échelle infra-départementale, le niveau choisi a été l'arrondissement (47 %), l'EPCI (35 %) et le canton (18 %).

S'agissant du public des élus, le tableau ci-dessous, tiré des réponses au questionnaire des SDIS, fait ressortir quelques grandes tendances. On constate notamment que, dans le cadre du processus de consultation, près d'un élu sur deux était issu des associations d'élus (Association des départements de France, Association des maires de France, Association des maires ruraux de France). Si la légitimité de ces associations n'est pas en cause, on peut toutefois regretter que le cercle de la concertation n'ait pas été plus largement ouvert aux autres élus de terrain. Plus généralement, les publics concertés sont en cohérence avec l'exercice de la compétence DECI (les communes et les EPCI) et son imbrication avec les problématiques de réseau d'eau (gestionnaires des réseaux).

Source : réponse des SDIS au questionnaire de vos rapporteurs

Au final, la perception défavorable par les maires du processus de concertation a été renforcée par un manque de méthode qui a affecté l'efficacité de la démarche.


* 17 Ce décret se contente de prévoir que le RDDECI « est établi en concertation avec les maires et l'ensemble des acteurs concourant à la [DECI] ».

* 18 Le 3 mars 2021.