PREMIÈRE
PARTIE
RÉFÉRENCE PARMI LES SERVICES
MÉTÉOROLOGIQUES NATIONAUX, MÉTÉO-FRANCE EST
CONFRONTÉ À LA LIMITATION DE SES MOYENS QUI OBÈRE SES
AMBITIONS STRATÉGIQUES
I. FACE AUX RISQUES CLIMATIQUES, LES MISSIONS ASSURÉES PAR MÉTÉO-FRANCE DEVIENNENT PLUS SENSIBLES
A. DE LA SÉCURITÉ DES BIENS ET DES PERSONNES FACE AUX RISQUES MÉTÉOROLOGIQUES À L'EXPERTISE CLIMATIQUE, UN LARGE ÉVENTAIL DE MISSIONS
Météo-France est un établissement public administratif sous tutelle du ministère chargé des transports dont les missions sont stipulées dans son décret de création n° 93-861 du 18 juin 1993 révisé en 2016.
La tutelle de l'opérateur est exercée par le commissariat général au développement durable .
1. La sécurité météorologique des personnes et des biens, l'appui aux forces armées
a) Une mission de sécurité météorologique des personnes et des biens rendue plus essentielle par la multiplication des évènements météorologiques extrêmes
Météo-France apparaît comme l'acteur clé de la chaîne d'alerte météorologique dont il constitue le premier maillon . L'opérateur assure les attributions de l'État dans le domaine de la sécurité météorologique des personnes et des biens. Pour conduire sa mission, l'établissement public diffuse des bulletins d'avertissement relatifs aux phénomènes météorologiques extrêmes ainsi qu'une carte de vigilance.
La carte de vigilance est l'outil essentiel permettant à Météo-France de diffuser des alertes sur les phénomènes météorologiques dangereux. Aujourd'hui, des entreprises météorologiques privées produisent également leurs propres cartes de vigilance . Cette situation peut induire de la confusion et perturber les procédures de gestion de crise.
Afin de prévenir ce genre de difficultés et pour mieux garantir la sécurité des personnes et des biens face aux risques météorologiques, il conviendrait, a minima via des actions de communications, d'assurer une meilleure valorisation et une meilleure distinction de la carte de vigilance de Météo-France auprès de ses destinataires, y compris les services de l'État.
Fort de son expertise, Météo-France apporte un appui technique et collabore activement avec les services de l'État chargés de la sécurité civile, de la prévention des risques et de la sûreté nucléaire.
Météo-France participe aussi à la gestion des risques naturels tels que les risques inondations , sécheresse , vagues-submersion , avalanches ou encore feux de forêt . L'opérateur contribue également à gérer des risques sanitaires et technologiques en surveillant la qualité de l'air, l'indice UV ou encore en prévoyant la dispersion de pollutions accidentelles dans l'atmosphère ou en mer.
Face aux conséquences du réchauffement climatique et à la multiplication des évènements météorologiques extrêmes , la mission de sécurité météorologique des personnes et des biens exercée par Météo-France en devient plus éminente et cruciale . La vigilance météo est nécessairement appelée à jouer un rôle de plus en plus déterminant .
Les principaux bénéficiaires institutionnels civils des prestations de Météo-France sont les services des ministères de l'intérieur, de la transition écologique et de la santé dans le cadre de la gestion des crises, de la prévention des risques et des situations sanitaires exceptionnelles météo-dépendantes 1 ( * ) . Des établissements publics ou des organismes 2 ( * ) qui interviennent dans ces domaines bénéficient également des prestations du service météorologique national (SMN).
b) La mission d'appui aux forces armées qu'exerce Météo-France est stratégique mais son coût n'est pas évalué
Météo-France assure une mission de soutien aux forces armées nationales au titre de leur projection sur des théâtres d'opération et de la formation de spécialistes militaires en météorologie. Fournisseur de référence de données météorologiques aux armées aussi bien en métropole que sur des théâtres d'opérations étrangers ou pour les bâtiments en mer, l'opérateur exerce à cet égard une mission éminemment stratégique.
Le soutien aux armées délivré par Météo-France découle du décret pris à sa création. Les dispositions du décret ont été complétées par un arrêté interministériel du 8 septembre 1998 qui détermine les rapports entre les armées et Météo-France. Le partenariat de l'opérateur avec les forces armées est délimité par une convention cadre quinquennale ainsi que par une série d'autres conventions aux périmètres plus spécifiques . Le coût de ces services a vocation à être couvert par la subvention pour charges de service public (SCSP).
Pour certains besoins exprimés par les forces armées qui dépassent le périmètre de l'obligation de soutien régalien à laquelle est tenu l'opérateur, des conventions particulières donnent lieu à des flux financiers additionnels à la SCSP. Il en va notamment ainsi de la maintenance des matériels météorologiques installés sur les bases aéronavales, des observations sur sémaphores ou encore de l'entretien et du fonctionnement des locaux du ministère des armées sur le site de la Météopole de Toulouse.
Météo-France a également signé une convention de partenariat avec la direction générale de l'armement (DGA) qui a été précisée dans un accord cadre. En vue de la préparation des forces armées, l'opérateur met à disposition des données, des produits, des logiciels, des services, une expertise institutionnelle et des prestations de formation ou d'assistance à maîtrise d'ouvrage.
Les flux financiers additionnels à la SCSP attachés à ces conventions ne représentent cependant qu' entre 0,4 et 0,6 million d'euros par an .
Si l'on peut considérer qu'en dehors des dépenses commerciales ou d'autres dépenses fléchées, par exemple à destination de la navigation aérienne, une grande partie des postes de dépenses de l'opérateur bénéficient aux forces armées, à ce jour, il n'existe pas d'évaluation précise du coût réel des services rendus par Météo-France à celles-ci. Financées par la SCSP, les prestations aux armées sont incluses dans les missions institutionnelles et leur coût complet n'est pas isolé dans la comptabilité analytique de Météo-France comme l'est celui des services destinés au secteur aéronautique, financés par une redevance de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).
Compte-tenu de l'enjeu qu'il revêt pour Météo-France et à des fins de lisibilité, il conviendrait d'évaluer le coût complet de l'appui aux forces armées . Cette évolution est d'autant plus nécessaire que les besoins des forces armées évoluent et que les prestations délivrées par l'opérateur pourraient être amenées à être significativement enrichies dans les prochaines années.
Ces évolutions pourraient notamment concerner les outils des prévisionnistes militaires ou la permanence du soutien météorologique aux armées (PSMA) . La PSMA est un dispositif de résilience destiné à garantir la fourniture de données météorologiques aux armées en cas d'interruption des services de Météo-France. Le dispositif actuel est obsolète et sa refonte , à l'étude, pourrait s'avérer très couteuse . Dans le cadre d'un travail exploratoire mené en réponse aux besoins de continuité exprimés par les armées, Météo-France avait produit en 2019 une analyse technique qui estimait à environ quatre millions d'euros par an le développement des opérations de résilience nécessaires. Cette analyse est actuellement en cours de révision dans la mesure où le ministère des Armées souhaite investiguer de nouvelles pistes exploratoires.
Si les projets d'approfondissement des services rendus par Météo-France aux forces armées se matérialisent , la question de la couverture des coûts des prestations délivrées par Météo-France devra nécessairement être expertisée et, le cas échéant, les modalités de leur financement questionnées.
Recommandation n° 1 : Dans le cadre de la révision de la permanence du soutien météorologique aux armées, s'interroger sur la couverture des coûts de l'appui aux forces armées au-delà de la subvention pour charges de service public.
2. Les services météorologiques à la navigation aérienne, l'une des principales missions
a) Le prestataire météorologique exclusif de la navigation aérienne
Dans l'hexagone, Météo-France est le prestataire météorologique exclusif de la navigation aérienne . Dans ce cadre, il délivre les services exigés par l'organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et l'agence européenne de la sécurité aérienne (EASA). Depuis le 2 janvier 2020, la délivrance des services météorologiques à la navigation aérienne est principalement encadrée par le règlement d'exécution (UE) 2017/373 de la Commission du 1 er mars 2017 . Celui-ci transpose les normes et recommandations de l'OACI.
Au titre des règlements relatifs au ciel unique européen , Météo-France a été certifié pour la première fois en 2006 en tant que prestataire de services météorologiques à la navigation aérienne. Cette certification a été renouvelée en 2016. Le 25 septembre 2020, la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC) a attesté la mise en conformité de Météo-France avec les exigences du nouveau règlement (UE) 2017/373. En application d'un plan de surveillance annuel communiqué à l'opérateur, la DSAC réalise des audits réguliers pour vérifier que Météo-France respecte les exigences qui lui incombent. Par ailleurs, deux fois par an, l'opérateur et la DSAC échangent au cours de réunions de mise en conformité.
Dans le cadre de la réforme des règlements relatifs au ciel unique européen, la proposition initiée par la Commission européenne tend à remettre en cause la capacité pour chaque État membre de désigner un prestataire unique de services météorologiques à l'aviation civile sans passer par une procédure de mise en concurrence. La France et d'autres États membres sont hostiles à cette perspective.
b) Des prestations financées par une redevance de 85 millions d'euros versée par la direction générale de l'aviation civile (DGAC)
Une convention cadre a été signée en 2008 entre Météo-France et la DGAC . Elle indique les conditions générales relatives à la mission de prestataire de services météorologiques à la navigation aérienne exercée par le SMN français. Un protocole technique signé entre Météo-France et la direction du transport aérien (DTA), le régulateur français dans le domaine de l'aviation civile, encadre les prestations délivrées par l'opérateur. Ce protocole est décliné plus précisément dans une convention conclue entre Météo-France et la direction des services de la navigation aérienne (DSNA). La convention en vigueur aujourd'hui a été signée le 22 mars 2019. Elle décrit précisément l'ensemble des services rendus par l'opérateur météorologique aux services de navigation aérienne (SNA) et aux centres en route de la navigation aérienne (CRNA).
L'information météorologique revêt un aspect décisif en termes de sécurité des vols tant au cours des phases de décollage et d'atterrissage que durant la croisière. Le contrôle aérien doit notamment pouvoir transmettre des informations météorologiques aux pilotes en vol dans la perspective de leur approche finale. Il doit également disposer de renseignements météorologiques pour optimiser la gestion des flux d'avions . La qualité des services fournis par l'opérateur au contrôle aérien d'aéroport est déterminante dans la gestion de situations de crise provoquées par des situations météorologiques dégradées.
Aussi, Météo-France fournit à l'aviation civile un large panel de services qui n'a eu de cesse de s'étendre et de se diversifier en raison d'évolutions réglementaires ou pour répondre aux besoins des destinataires.
Principaux services fournis par Météo-France à l'aviation civile
- Participation au service mondial de météorologie de l'espace ;
- Veille pour le risque associé à l'émission de cendres volcaniques pour l'Afrique, une partie de l'Europe et de l'Asie ;
- Veille cyclonique dans le sud de l'Océan Indien ;
- Élaboration de cartes signalant les enjeux météorologiques pour les avions en croisière pour différentes zones : Europe élargie, France métropolitaine, outre-mer ;
- Messages d'avertissement en cas de phénomènes dangereux pour l'aéronautique (équivalent de la vigilance météo pour l'aéronautique) ;
- Services d'observation et de prévision pour les aérodromes ;
- Services spécifiques pour l'aviation légère ;
- Services au bureau enquête analyse (BEA) et sur requête des autorités judiciaires.
Source : réponse de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
Pour accomplir sa mission, Météo-France est en contact permanent avec les services de l'aviation civile. Des comités réunissent le département aéronautique de Météo-France et chacune des composantes centrales de la DGAC : la direction des services de la navigation aérienne (DSNA), la direction du transport aérien (DTA) et la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC). Au niveau local, les responsables aéronautiques de Météo-France sont en contacts réguliers avec les services de navigation aérienne (SNA).
La DGAC se montre satisfaite de la qualité des services rendus par Météo-France. Les indicateurs de performance destinés à la mesurer sont stables et supérieurs aux objectifs fixés.
Un protocole financier entre la DSNA et Météo-France fixe le montant de la redevance versée chaque année par la DGAC afin de financer les services rendus par Météo-France . Stable en euros courants depuis 2012, elle s'établit à 85,55 millions d'euros .
c) Des services en évolution qui supposent d'importants efforts de recherche et développement
Auparavant limitée à de courts messages codés, l'information météorologique à destination du secteur aérien s'est considérablement étoffée.
L'interopérabilité de l'information météorologique délivrée à l'aviation civile est aujourd'hui une priorité et guide certaines évolutions des prestations délivrées par l'opérateur. Il s'agit notamment de diffuser l'information météorologique via l'ensemble des supports, systèmes et procédures utilisés dans le domaine aérien : les tablettes dans les cockpits d'avion, les systèmes d'aide à la décision en matière de contrôle aérien ou d'optimisation des trajectoires pour réaliser des économies de carburant et réduire l'empreinte carbone du secteur aérien, etc.
Les évolutions des prestations fournies à l'aviation civile ont également des répercussions sur le métier des prévisionnistes qui s'oriente de plus en plus vers l'accompagnement et le conseil aux usagers dans des situations météorologiques dégradées . Cette évolution est particulièrement exacerbée en ce qui concerne les quatre aéroports considérés comme à enjeu et qui bénéficient à ce titre d'un service et d'une coordination opérationnelle renforcés en présence de situation météorologiques dégradées.
L'évolution des services météorologiques délivrés au secteur aérien suppose un gros effort de recherche et développement pour Météo-France. Cette action de recherche et développement dans le domaine aérien est particulièrement mise en valeur dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'établissement.
L'amélioration des services rendus à l'aviation civile occupe l'activité de recherche de Météo-France. À titre d'exemple, l'opérateur a participé au projet ICCA (impact du changement climatique sur l'aviation) qui visait à étudier les conséquences du réchauffement climatique sur la mobilité aérienne et les mesures d'adaptation qui pourraient être envisagées par le transport aérien.
En collaboration avec l'école nationale de l'aviation civile (ENAC), Météo-France conduit également des recherches sur la prévision et l'observation du brouillard 3 ( * ) .
d) Les réorganisations de Météo-France se répercutent sur les services délivrés à l'aviation civile
La dernière convention entre Météo-France et la DSNA prévoit de renforcer le niveau des services météorologiques pour les aéroports à enjeu 4 ( * ) . Dans le même temps, les services météorologiques rendus à la navigation aérienne s'adaptent aux transformations de l'établissement public à travers notamment le développement des observations automatiques via des capteurs et le recul des observations directes par des opérateurs de Météo-France.
Dans une logique de centralisation, les centres de rattachement aéronautique (CRA) dépendent désormais du département aéronautique de l'opérateur , basé à Toulouse.
Les CRA sont les implantations territoriales de Météo-France qui ont vocation à délivrer les prestations météorologiques règlementaires aux aérodromes relevant de leur périmètre d'action. Ce périmètre n'a eu de cesse de s'étendre ces dernières années. Alors que le réseau territorial de Météo-France en comptait encore 41 en 2011 , il subsiste aujourd'hui 13 CRA en métropole . L'organisation cible prévoit de n'en conserver que 11 5 ( * ) d'ici 2022 . Dans le cadre de la réorganisation des implantations territoriales de Météo-France (voir infra .) les CRA de Marseille et de Brest ont déjà été fermés tandis que la fermeture des CRA de Biarritz et de Montpellier doit être effective d'ici 2022.
e) Météo-France participe au programme européen SESAR
Météo-France participe également au programme européen SESAR qui vise à moderniser les systèmes de gestion du trafic aérien. Avec d'autres partenaires européens, il participe notamment à des projets visant à élaborer une mosaïque radar couvrant l'Europe et une modélisation harmonisée des prévisions de zones de turbulence et de givrage .
f) Les limites de l'interopérabilité européenne des données météorologiques fournies à la navigation aérienne
Le règlement européen 2021/116 6 ( * ) impose, d'ici au 31 décembre 2025, que les prestataires météorologiques de l'aviation civile fournissent leurs informations météo en respectant le protocole harmonisé SWIM ( system wide information management ).
Le système SWIM ( system wide information management )
Le concept de SWIM appliqué aux informations nécessaires à la gestion du trafic aérien (ATM) désigne la mise en place d'un système de gestion et d'échange d'information entre tous les fournisseurs et utilisateurs de services ATM, qui est « sans coutures », c'est-à-dire que la même information de qualité - en l'occurrence météorologique - peut être partagée et utilisée par tous les opérateurs directement et en temps réel, ce qui suppose donc normalisation et interopérabilité globale.
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur spécial
Un portail d'accès standardisé aux données météorologiques , conforme au système SWIM, devait ainsi être développé dans le cadre d'un consortium appelé METGATE , dirigé par EUMETNET et qui a notamment pour membre EUROCONTROL, Météo-France ainsi que les prestataires météorologiques allemand et britannique.
Néanmoins, l'ambition initiale a dû être revue à la baisse et les contraintes réglementaires différentes en vigueur en Allemagne, au Royaume-Uni et en France n'ont pas permis d'aboutir à une architecture commune . Aussi, les SMN français, britannique et allemand ont chacun développé leur propre plateforme .
Après une période de tests organisée avec la DSNA, le portail d'accès développé par Météo-France est entré dans une phase de mise en oeuvre opérationnelle qui doit s'étendre de septembre 2021 à septembre 2022.
3. Un rayonnement planétaire à travers la contribution aux travaux du GIEC
Météo-France a pour mission de contribuer à élaborer et à diffuser des connaissances relatives aux évolutions passées et futures du climat. Aussi, l'opérateur délivre une offre de services climatiques qui aura vocation à se développer dans les années à venir. Un enjeu considérable pour le futur de l'opérateur sera notamment de pouvoir proposer de nouveaux services relatifs à l'adaptation au changement climatique pour un large panel de destinataires publics comme privés.
La contribution de Météo-France aux travaux du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat ( GIEC ) contribue par ailleurs à la renommée de l'opérateur à travers le monde ainsi qu'au rayonnement scientifique de la France .
4. La formation et la recherche occupent une place significative
Les activités de formation et de recherche de l'établissement sont organisées par la direction de l'enseignement supérieur et de la recherche créée en 2020 par la fusion de l'ancienne direction de la recherche et de l'école nationale de la Météorologie (ENM).
a) Absolument essentielle pour Météo-France, son activité de recherche se structure autour de divers partenariats institutionnels
Alors que l'univers de la météorologie est animé par un mouvement perpétuel qui semble même s'accélérer, le transfert des travaux de recherche vers des applications opérationnelles constitue un enjeu majeur pour l'opérateur.
Cette activité s'articule autour d'un réseau de centres de recherches gérés en partenariats avec d'autres organismes tels que le centre national de la recherche scientifique (CNRS), le centre national d'études spatiales (CNES) ou des universités. Le centre national de recherche météorologique (CNRM) , partagé avec le CNRS, est la principale de ces unités mixtes.
b) Météo-France assure sa mission de formation à travers l'école nationale de la Météorologie (ENM).
Météo-France réalise la mission de formation que lui confie le décret du 18 juin 1993 à travers l'ENM. Elle forme ses propres agents et doit, plus largement, contribuer à l'enseignement de la météorologie .
Comme le prévoit l'arrêté interministériel du 8 septembre 1998, Météo-France assure, au bénéfice des armées , la formation des sous-officiers météorologistes et officiers. L'opérateur forme également des personnels de la DGAC .
L'école nationale de la météorologie (ENM)
L'ENM est très intégrée dans le site académique toulousain et entretient des liens étroits avec différentes écoles, notamment au sein du réseau des écoles supérieures du développement durable. Elle est membre de l'institut national polytechnique de Toulouse depuis 2009, et dispense le Master SOAC (sciences de l'océan, de l'atmosphère et du climat) en liaison avec l'Université Paul Sabatier. Ces partenariats permettent de bénéficier de nombreuses mutualisations.
L'ENM accueille 250 à 300 étudiants chaque année, dont 5 à 10 % d'étrangers. Son effectif permanent est de 34 agents, dont 22 enseignants. Elle emploie environ 400 vacataires.
Le laboratoire rattaché à l'ENM est le CNRM. Des actions sont menées pour développer les liens entre enseignement et recherche, à l'instar des pratiques en vigueur dans la plupart des grandes écoles.
L'ENM est à un tournant lié à l'importance croissante des questions relatives au climat, ce qui ouvre de réels débouchés pour les futurs diplômés non fonctionnaires dont la formation est prisée par de grandes entreprises notamment. Des actions sont menées depuis quelques années pour ouvrir l'ENM aux secteurs économiques (par exemple via le Forum entreprises).
Grâce à sa forte renommée internationale, tout particulièrement dans le monde francophone, l'ENM dispose d'un important potentiel de développement aussi bien en France qu'à l'international.
Source : réponses de Météo-France au questionnaire du rapporteur spécial
5. La représentation de la France dans les organisations internationales à vocation météorologique
L'article 2 de son décret de création dispose que Météo-France représente « la France au sein de l'organisation météorologique mondiale (OMM) et de toute organisation internationale ou européenne ayant vocation à s'occuper de météorologie » . À ce titre, l'opérateur représente notamment la France au sein de deux organisations internationales, le Centre Européen pour les Prévisions Météorologiques à Moyen Terme (CEPMMT) et EUMETSAT.
La France siège au sein de cinq des six organisations régionales de l'OMM et la Présidente-directrice générale de Météo-France est son représentant permanent auprès de l'organisation.
6. Contrairement à d'autres SMN, Météo-France conduit une politique commerciale
Outre ses missions de service public, Météo-France poursuit également une activité commerciale relevant du domaine concurrentiel . Pour prévenir toute distorsion de concurrence, cette activité fait l'objet d'une stricte séparation comptable d'avec les missions de service public de l'établissement.
Le réseau commercial de Météo-France s'appuie sur 40 vendeurs pour l'ensemble du territoire national.
* 1 D'origine météorologique ou dont le risque est influencé par l'évolution de l'atmosphère, de l'océan superficiel ou du manteau neigeux.
* 2 Tels que Santé Publique France, l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) ou encore l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).
* 3 Il s'agit notamment des projets « voltige », « skyscanner » ou « nephelae ».
* 4 Quatre plateformes aéroportuaires à enjeu ont été définies : Orly, Roissy Charles de Gaulle, Lyon et Nice. Elles sont certifiées par Eurocontrol au titre du processus CDM ( collaborative decision making ) et bénéficient d'un niveau de service météorologiques dit « expertisé ». Un deuxième niveau de services dit « semi-expertisé » est appliqué aux aéroports de Bâle-Mulhouse, Toulouse, Bordeaux, Nantes et Marseille.
* 5 Roissy, Orly, Lille, Bâle-Mulhouse, Lyon, Bastia, Nice, Toulouse, Bordeaux, Nantes et Rennes.
* 6 Dit « Common Project ».