II. LES RECOMMANDATIONS DE LA DÉLÉGATION POUR ACCROÎTRE LA MIXITÉ DANS LA VIE POLITIQUE LOCALE
Face à ces constats et témoignages, la délégation formule sept recommandations de nature à accroître la mixité dans la vie politique locale.
Ces recommandations recouvrent trois domaines principaux :
- l'extension des obligations de parité dans les conseils municipaux et communautaires ;
- le statut et les moyens de l'élu ;
- la lutte contre les stéréotypes et l'autocensure.
A. ÉTENDRE LES OBLIGATIONS DE PARITÉ DANS LES CONSEILS MUNICIPAUX ET COMMUNAUTAIRES
L'article 28 de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique dispose qu'« avant le 31 décembre 2021, les dispositions du code électoral relatives à l'élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires sont modifiées pour étendre l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives dans les communes et leurs groupements ».
La délégation a organisé le 4 mars 2021 une table ronde sur l'accès des femmes aux responsabilités dans les collectivités des territoires ruraux, afin notamment de faire émerger des recommandations en la matière et de recueillir le point de vue des associations d'élus.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a quant à elle créé en janvier 2021 une « mission flash » 40 ( * ) sur la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal. Celle-ci a présenté ses conclusions le 6 octobre 2021. Elle formule, sous forme d'alternative, deux propositions s'agissant des conseils municipaux : étendre le scrutin de liste, avec alternance de candidats femmes et hommes, à l'ensemble des communes de moins de 1 000 habitants ou abaisser le seuil d'application du scrutin de liste à 500 habitants. S'agissant des exécutifs des intercommunalités, elle propose de prévoir que la répartition du nombre de vice-présidents des EPCI par sexe s'effectue « en miroir » de la répartition par sexe des membres de l'organe délibérant.
1. Faire sauter le verrou des 1 000 habitants pour les obligations de parité aux élections municipales
La table ronde organisée par la délégation le 4 mars 2021 a permis de constater une évolution des mentalités, y compris au sein des associations d'élus . Les esprits semblent aujourd'hui mûrs pour faire évoluer la législation dans le sens d'un égal accès aux responsabilités des femmes et des hommes dans toutes les collectivités.
Nadine Kersaudy, maire de Cléden-Cap-Sizun, représentant l'Association des maires ruraux de France (AMRF) , a indiqué que l'AMRF était favorable à l'application du scrutin de liste à toutes les communes, précisant : « il est bien dommage que le scrutin de liste ne concerne pas l'ensemble des communes car le scrutin majoritaire plurinominal à deux tours, avec le panachage, constitue un procédé archaïque . »
Cécile Gallien, vice-présidente de l'Association des maires de France (AMF), maire de Vorey (Haute-Loire), co-présidente du groupe Égalité femmes-hommes de l'AMF , s'y est également montrée favorable : « à l'AMF, nous sommes favorables au scrutin de liste dans les communes de moins de 1 000 habitants. Il y a peu de politique partisane dans les communes de moins de 1 000 habitants et il nous paraît essentiel de passer à un scrutin de liste car le panachage relève d'un autre temps. [...] En outre, nous nous posons la question de savoir si, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il serait possible de proposer une liste comportant un nombre de candidats moindre que celui exigé quand ce minimum peine à être atteint, afin d'obtenir des listes paritaires . » Elle a ajouté : « je crois que tout le monde est mûr, la société est mûre et elle le prouve en votant pour des maires qui sont des femmes, et en votant pour des sénatrices, des députées. Il faut maintenant que nos parlementaires aillent jusqu'au bout. »
Catherine Louis, trésorière de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), présidente de la Communauté de communes Forêts, Seine et Suzon , a soutenu elle aussi cette proposition : « L'AdCF a pris position en faveur de la généralisation du scrutin de liste pour l'élection des conseillers municipaux dès le premier habitant, qui pourrait apporter des améliorations en termes de parité au sein du conseil communautaire . »
Enfin, à l'occasion d'une audition commune organisée par la délégation le 5 mai 2021, les ministres Élisabeth Moreno, ministre déléguée auprès du Premier ministre, chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances, et Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé de la ruralité, ont indiqué être, à titre personnel, favorables à l'élargissement des obligations de parité aux communes de moins de 1 000 habitants .
La délégation estime donc que le moment est venu de faire évoluer la législation en étendant à toutes les communes, y compris celles de moins de 1 000 habitants, l'obligation de présenter des listes paritaires aux élections municipales.
La possibilité d'autoriser, pour accompagner cette évolution du code électoral, le dépôt de listes incomplètes dans les plus petites communes pourra faire l'objet de discussions complémentaires.
Recommandation n° 64 : Imposer le scrutin de liste paritaire aux élections municipales de toutes les communes, en supprimant le seuil des 1 000 habitants.
2. Pour un renforcement de l'accès des femmes aux postes à responsabilité
D'autres propositions ont été formulées devant la délégation afin de renforcer l'accès des femmes aux postes à responsabilité au sein des communes comme des intercommunalités . Certaines propositions avaient émergé dès la table ronde organisée par la délégation le 17 janvier 2019 sur la question de la parité dans les intercommunalités et ont été réitérées et complétées lors de la table ronde du 4 mars 2021.
L'association Elles aussi appelle de ses voeux, outre la mise en place d'un scrutin de liste paritaire dans toutes les communes, la mise en place d'une élection du bloc exécutif des communes et intercommunalités (maire-adjoint/adjointe ou présidence/vice-présidence) sur une liste paritaire alternée . Elle est également favorable à une élection du conseil communautaire au scrutin direct avec liste paritaire alternée . Enfin, elle appelle à renforcer la limitation du cumul des mandats .
Cécile Gallien, vice-présidente de l'Association des maires de France (AMF), maire de Vorey (Haute-Loire), co-présidente du groupe Égalité femmes-hommes de l'AMF, a déclaré devant la délégation « certaines intercommunalités ne se posent pas du tout la question de la parité, d'où une faible représentativité des femmes, notamment au niveau des exécutifs. Cela ne nous paraît pas être un grand pas que d'exiger au moins la parité au niveau de l'exécutif. Pourquoi pas, par ailleurs, mettre en place un système de bonus-malus au niveau des exécutifs intercommunaux , à savoir que plus les exécutifs tendent vers la parité, plus leur nombre de vice-présidents et de vice-présidentes serait élevé . » Elle a ensuite précisé que « l'AMF n'est pas d'accord avec le vote direct des élus communautaires. Je rappelle que les EPCI sont des établissements publics de coopération intercommunale, ce qui signifie qu'ils sont au service des communes. Nous tenons tous à ce principe. En revanche, il faut mettre en place une certaine obligation de parité. La moindre des choses serait le binôme au niveau de la présidence ou de la co-présidence, mais il faut aller plus loin . »
Catherine Louis, trésorière de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), présidente de la Communauté de communes Forêts, Seine et Suzon a quant à elle indiqué : « L'hypothèse que chaque commune soit représentée a minima par deux sièges au sein des conseils communautaires et métropolitains irait dans le sens d'une plus grande parité mais risquerait d'être source de complications importantes dans la gouvernance d'intercommunalités plus vastes que par le passé . » En effet, elle augmenterait sensiblement les effectifs de certains organes délibérants déjà importants (la moyenne du nombre de communes membres d'une intercommunalité est aujourd'hui de 33 contre 22 avant 2017) et bousculerait les équilibres trouvés en matière de répartition des sièges entre les communes membres selon leur taille démographiques, en accentuant notamment le phénomène de sous-représentation des communes intermédiaires, qui s'observe déjà.
Elle a évoqué les propositions existantes pour faire évoluer le mode d'élection des bureaux des exécutifs communautaires : « le scrutin uninominal en vigueur rend difficile la féminisation des effectifs intercommunaux dans un contexte où rien ne garantit la féminisation. [ A contrario ] un scrutin de liste ne peut être que paritaire. La pratique montrant que les bureaux comptent très souvent presque exclusivement des maires masculins, l'élection des bureaux au scrutin de liste amènerait à en réduire la taille de façon à ce qu'il y ait suffisamment de femmes ». Selon l'AdCF, une solution pour tenir compte de cet élément consisterait à rendre obligatoire l' élection des seuls vice-présidents au scrutin de liste paritaire avec alternance . Cette obligation amènerait souvent à pourvoir localement moins de vice-présidences que le maximum théorique autorisé. En contrepartie, les autres membres du bureau (pour lequel aucun nombre maximal n'est prévu) continueraient d'être élus au scrutin de liste uninominal sans considération de parité.
Le HCE, dans son avis Parité dans les intercommunalités de novembre 2018, a formulé plusieurs scenarii afin d'accroître la parité dans les instances communautaires. Parmi les propositions envisagées figurent l' élection de l'exécutif municipal au scrutin de liste composée alternativement d'hommes et de femmes avec une tête de liste (premier adjoint) de l'autre sexe que le maire , la fixation d'un minimum de deux représentants par commune, avec un écart limité à un entre les femmes et les hommes , ou encore l' élection des exécutifs communautaires sur une base paritaire avec tandem « président-premier VP » paritaire .
Comme déjà évoqué, la commission des lois de l'Assemblée nationale recommande quant à elle de prévoir que la répartition du nombre de vice-présidents des EPCI par sexe s'effectue en « miroir » de la répartition par sexe des membres de l'organe délibérant pris dans son ensemble : si les femmes représentent 45 % de l'organe délibérant, elles doivent représenter 45 % des vice-présidents.
La délégation a pris connaissance avec intérêt de ces différentes propositions et de l'évolution des mentalités au sein des associations d'élus et de la société qu'elles traduisent. Tout en ayant conscience des difficultés concrètes de mise en oeuvre qu'elles peuvent soulever, elle estime nécessaire de faire prospérer ces propositions.
Elle estime intéressantes les propositions tendant à organiser l'élection des exécutifs des collectivités et intercommunalités sur la base de listes paritaires alternant hommes et femmes. Cependant, elle reste plus mesurée quant à l'instauration d'un binôme femme-homme entre le président de l'exécutif et le premier vice-président ou le premier adjoint, tant la relation entre ces deux personnalités à la tête de l'exécutif doit relever d'une proximité difficile à décréter.
Elle reconnaît également que la mise en place d'un binôme femme-homme pour la désignation des délégués des communes de moins de 1 000 habitants, non concernées par le fléchage, au sein des conseils communautaires permettrait d'augmenter mécaniquement la mixité au sein des intercommunalités. Cependant, elle a conscience des risques de déstabilisation des équilibres entre communes que ce système occasionnerait au sein des intercommunalités. Elle privilégie donc, dans un premier temps et dans la lignée de sa précédente recommandation tendant à appliquer le scrutin de liste paritaire à toutes les communes, la suppression du seuil des 1 000 habitants s'appliquant à la désignation des conseillers communautaires. Le système de fléchage s'appliquerait donc dans toutes les communes, avec obligation de listes paritaires, avec une stricte alternance femme-homme.
Recommandation n° 65 : Appliquer le système de fléchage pour les élections intercommunales des communes de moins de 1 000 habitants avec obligation que ces listes soient paritaires, avec une stricte alternance femme-homme.
* 40 https://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-des-lois/missions-flash/parite-dans-les-fonctions-electives-et-executives-du-bloc-communal/(block)/78567