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Convertir le plan de relance pour la création en une reprise durable et soutenable

3 novembre 2021 : Convertir le plan de relance pour la création en une reprise durable et soutenable ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 126 (2021-2022) de Mmes Sonia de LA PROVÔTÉ et Sylvie ROBERT, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 3 novembre 2021

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Synthèse du rapport (659 Koctets)


N° 126

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2021

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la répartition territoriale des moyens alloués à la création,

Par Mmes Sonia de LA PROVÔTÉ et Sylvie ROBERT,

Sénatrices

(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; M. Max Brisson, Mme Laure Darcos, MM. Stéphane Piednoir, Michel Savin, Mme Sylvie Robert, MM. David Assouline, Julien Bargeton, Pierre Ouzoulias, Bernard Fialaire, Jean-Pierre Decool, Mme Monique de Marco, vice-présidents ; Mmes Céline Boulay-Espéronnier, Else Joseph, Marie-Pierre Monier, Sonia de La Provôté, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jérémy Bacchi, Mmes Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, Toine Bourrat, Céline Brulin, Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Nathalie Delattre, M. Thomas Dossus, Mmes Sabine Drexler, Béatrice Gosselin, MM. Jacques Grosperrin, Jean Hingray, Jean-Raymond Hugonet, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Michel Laugier, Pierre-Antoine Levi, Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Damien Regnard, Bruno Retailleau, Mme Elsa Schalck, M. Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Anne Ventalon, M. Cédric Vial, Mme Mélanie Vogel.

AVANT-PROPOS

Intégré à la loi de finances pour 2021, le plan « France Relance » comporte plus de 400 millions d'euros de crédits en faveur de la création artistique à consommer d'ici la fin de l'année 2022. Alors que l'exécution de ce plan en est bientôt à mi-parcours et que s'annonce l'examen du projet de loi de finances pour 2022, Sonia de La Provôté et Sylvie Robert se sont penchées, au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur les modalités de mise en oeuvre de ce plan de relance pour en évaluer l'exécution et l'efficacité et vérifier qu'il trouve une traduction concrète et appropriée dans l'ensemble des territoires.

Si les crédits du plan de relance ont constitué un soutien substantiel pour le secteur de la création, lui permettant de passer le cap de l'année 2021, les inquiétudes sont très fortes en ce qui concerne l'année 2022. Alors que l'essentiel des crédits de ce plan auront déjà été consommés, les acteurs de la création s'interrogent sur leurs perspectives en l'absence du maintien d'un soutien fort des collectivités publiques. Il apparait important que la dépense publique se montre plus efficiente et coordonnée pour mieux répondre aux défis qui menacent aujourd'hui l'avenir de la création. Le plan de relance ne doit pas se réduire à un simple plan de reprise.

I. LES CONSTATS

A. DES CRÉDITS EN FAVEUR DU REDRESSEMENT DE LA CRÉATION QUI PROFITENT INÉGALEMENT À SES ACTEURS

1. Un soutien financier significatif et chargé de sens

Mis à l'arrêt pendant une année complète du fait des périodes de fermeture successives, le secteur de la création a été durement frappé par la crise sanitaire et continue à en subir encore les effets.

L'État a débloqué des moyens importants pour venir à son secours depuis mars 2020. Outre les différents dispositifs transversaux mis en place - activité partielle, fonds de solidarité, exonérations ou aides au paiement des cotisations sociales, prêts garantis par l'État - dont les structures et les entreprises privées ont pu bénéficier, ainsi que l'instauration de « l'année blanche » pour les intermittents, le ministère de la culture a, de son côté, progressivement déployé une série d'aides sectorielles ciblées pour sauvegarder l'emploi, éviter les défaillances des différentes structures de création et de diffusion et rendre possible la reprise d'activité au sortir de la crise.

Ces mesures de sauvegarde ont été complétées dans le cadre du plan France Relance par l'octroi d'une enveloppe de 400 millions d'euros de crédits au titre des années 2021 et 2022 destinée à permettre « le renouveau et la reconquête de notre modèle de création et de diffusion artistique », à soutenir l'emploi artistique et à redynamiser la jeune création.

Ces crédits constituent un apport substantiel pour le secteur. Ils ont permis d'accroître de plus de 20 % le montant des crédits alloués par l'État dans le cadre du programme 131 « Création » au titre de ces deux années (861 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2021 et 915 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2022).

Compte tenu de l'impact terrible de la crise sanitaire sur le secteur, ils jouent un rôle primordial pour éviter la disparition de certaines structures, qui ne pourraient pas faire face en leur absence.

Malgré les problèmes de lisibilité budgétaire qui en découlent, l'inscription de crédits spécifiques au profit de la création au sein même de la mission « plan de relance » est aussi le signe de l'importance qu'accorde l'État à la reprise rapide et durable de ce secteur. En ce sens, elle peut être lue comme une reconnaissance de sa contribution au développement économique et au rayonnement de notre pays.

2. Une répartition des crédits centrée sur les entreprises privées du spectacle vivant et les grands opérateurs nationaux franciliens

Deux objectifs ont été assignés au plan de relance :

- sauvegarder les structures de diffusion toujours menacées par la crise, aux fins de préserver l'emploi artistique, la création et sa diffusion ;

- et relancer la création artistique au sens large.

Les mesures financées dans le cadre du plan de relance ne se distinguent guère des mesures mises en place depuis le début de la crise sanitaire. Loin de se limiter à des dépenses d'investissement, ces crédits financent, en fin de compte, essentiellement des mesures de compensation pour accompagner la reprise en mode dégradé et des mesures de soutien à la création et à la programmation.

Répartition des crédits du plan de relance destinés à la création en 2021 et 2022

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
sur la base des informations communiquées par le ministère de la culture

Pour préserver l'emploi artistique et relancer la création, le Gouvernement a décidé, à raison, d'ouvrir très largement le bénéfice des crédits du plan de relance aux acteurs qui n'étaient pas ou peu soutenus financièrement jusqu'alors.

40 % des crédits sont destinés aux structures privées du spectacle vivant, qu'il s'agisse des entrepreneurs du spectacle vivant musical et de variétés et des théâtres privés. Le Centre national de la musique (CNM) et l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP), auxquels la gestion de ces crédits a été déléguée, ont reçu des consignes pour que les aides financées par ce biais ne soient pas réservées aux seuls contributeurs de la taxe sur les spectacles.

Les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont également reçu pour instruction de repérer les petites structures jusqu'ici non soutenues qui constituent des lieux de diffusion pour la jeune création afin de les subventionner. 18 % des crédits destinés à soutenir le spectacle vivant en régions seraient réservés à cet effet, dont plus de la moitié devraient être octroyés dans le cadre d'appels à projets.

a) Une territorialisation modeste des crédits

Alors que 30 % des crédits du plan de relance sont alloués au soutien des principaux opérateurs nationaux de la création, situés pour l'essentiel à Paris, seuls 20 % des crédits du plan de relance sont déconcentrés (80 millions d'euros) afin de soutenir les institutions, labels, réseaux et équipes en régions en fonctionnement et en investissement.

Le montant des crédits alloués à chaque DRAC ne repose pas sur une estimation préalable des besoins de chacun des territoires. Il a été déterminé en reprenant la même base de calcul que celle utilisée pour répartir les crédits ordinaires déconcentrés (« l'euro par habitant » par DRAC), même si un léger rééquilibrage a été opéré en faveur des DRAC habituellement sous-dotées par rapport à leurs besoins au titre du programme 131.

Les crédits déconcentrés sont répartis entre trois enveloppes :

- la première, comportant 30 millions d'euros (23 millions d'euros en 2021 et 7 millions d'euros en 2022), est consacrée au soutien au fonctionnement du spectacle vivant musical en régions - elle est désignée sous l'appellation « Plan musique ». Au sein de cette enveloppe, 1,1 million d'euros est destiné spécifiquement aux résidences de compositeurs et à l'aide aux écritures musicales ;

- la deuxième, également d'un montant de 30 millions d'euros (20 millions d'euros en 2021 et 10 millions d'euros en 2022), vise à soutenir le fonctionnement du spectacle vivant non musical en régions ;

Le soutien au spectacle vivant non musical en régions en 2021

Les moyens pour l'année 2021 ont été répartis entre les DRAC, pour financer les actions suivantes :

le soutien à la production et à la diffusion de spectacles des labels et réseaux, orienté en priorité vers les structures subventionnées les plus dépendantes financièrement de leurs ressources propres (billetteries, recettes commerciales et artistiques, mécénat) ;

l'accompagnement financier plus soutenu des équipes indépendantes les plus fragilisées par la crise, visant à compenser leurs pertes de ressources propres (liées aux annulations de tournées, ou à la baisse des produits de cession) et à relancer leur activité de création par un renforcement exceptionnel des aides aux projets, le financement des déplacements en tournées des compagnies ;

le soutien des projets des tiers lieux et ateliers de fabrique, fortement touchés par la crise et qui ne seraient pas éligibles à d'autres dispositifs.

Source : Ministère de la culture

- la dernière enveloppe, dotée de 20 millions d'euros (10 millions d'euros chacune des deux années), constitue un soutien à l'investissement. Elle alimente un fonds de transition écologique qui devrait financer 104 opérations de remise aux normes et de transition énergétique des bâtiments.

D'autres crédits du plan de relance sont néanmoins susceptibles de se traduire dans les territoires. Mais l'équilibre territorial dans leur répartition demeure néanmoins aléatoire, aucune consigne précise ne semblant avoir été donnée à cet effet. Il ne pourra donc être apprécié qu'ex post.

Il s'agit en particulier :

- des crédits consacrés à la relance du spectacle vivant musical privé géré par le CNM, qui ont permis d'alimenter le fonds de sauvegarde, le fonds de compensation des pertes de billetterie et différentes aides octroyées par le CNM à la création, à la production et à la diffusion de spectacle vivant, ainsi qu'à l'aménagement et l'équipement des salles de spectacles ;

- des crédits destinés aux artistes fragilisés par la crise qui n'étaient pas correctement couverts par les dispositifs transversaux ;

La répartition des crédits soutenant les artistes non couverts
par les dispositifs transversaux

Dès le début de la crise a été identifiée l'existence de « trous dans la raquette ». Des mécanismes ont été mis en place pour accompagner les artistes qui étaient exclus des dispositifs transversaux.

Sur les 13 millions d'euros de l'enveloppe du plan de relance destinée aux artistes, dont l'intégralité des crédits sont inscrits exclusivement au titre de 2021, 7 millions d'euros sont destinés aux artistes et techniciens du spectacle. Ils visent à réabonder le fonds d'urgence spécifique de solidarité pour les artistes et les techniciens du spectacle vivant et enregistré (FUSSAT) géré par Audiens.

Les 6 millions d'euros restants sont consacrés au soutien des artistes dans le domaine des arts visuels :

- 3,2 millions d'euros ont réabondé les dispositifs de soutien et d'acquisition du Centre national des arts plastiques (CNAP) en faveur des artistes plasticiens et des galeries d'art ;

- 0,5 million d'euros ont été attribués aux jeunes créateurs de mode, dans le cadre d'un appel à projets lancé pour l'aide au développement numérique des jeunes marques de mode et des métiers d'art de la mode ;

- 0,5 million d'euros sont enfin consacrés au soutien des métiers d'art, à travers un plan de restauration de 230 pièces issues des collections nationales (années 1930-1950) du Mobilier national, qui sera mis en oeuvre en 2021 et 2022 pour soutenir les artisans d'art. D'un montant total de 1 million d'euros, ce projet est cofinancé par la direction générale des entreprises (DGE) sur son propre programme budgétaire ;

- 1,8 million d'euros ont été délégués aux DRAC pour soutenir les acquisitions des FRAC et les structures non labellisées en région.

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
à partir des informations transmises par le ministère de la culture

- et des crédits du plan de commande artistique « Mondes nouveaux ». Ce programme, qui vise à soutenir la conception et la réalisation de projets artistiques originaux, donne la possibilité aux lauréats de présenter leurs créations dans l'un des monuments du Centre des monuments nationaux ou l'un des sites du Conservatoire du littoral. Pour accroitre l'effet de ce programme de commande publique sur les territoires, il serait souhaitable d'autoriser les lauréats à choisir d'autres lieux de présentation que ceux de ces deux réseaux. Il pourrait également être envisagé de faire un second appel à manifestation d'intérêt pour rééquilibrer la répartition territoriale entre les lauréats si des crédits restaient disponibles à l'issue du premier appel à manifestation d'intérêt.

Le soutien du plan de relance aux opérateurs nationaux

Le plan de relance octroie 119 millions d'euros pour le fonctionnement et l'investissement des opérateurs nationaux dans le champ de la création.

Ces crédits portent pour l'essentiel sur trois établissements parisiens (l'Opéra national de Paris, la Comédie française et l'établissement public du parc et de la grande Halle de la Villette).

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication
sur la base des éléments transmis par le ministère de la culture

b) Une faible prise en compte des besoins du secteur des arts visuels

Déjà décrit comme le parent pauvre du programme 131, le secteur des arts visuels ne se voit attribuer qu'une proportion extrêmement réduite des crédits du plan de relance.

Le soutien aux arts visuels dans le plan de relance,
hors crédits du plan de commande artistique

13,1 M€

3 %

des crédits

Ces crédits financent des mesures diverses, qui visent à la fois à :

- soutenir les artistes plasticiens, les galeries d'art, les artisans d'art et les jeunes créateurs de mode (6 millions d'euros, voir supra) ;

- accompagner le Palais de Tokyo dans la reprise de son activité artistique (2,9 millions d'euros) ;

- subventionner certaines dépenses d'investissement des labels et autres lieux de diffusion des arts visuels en régions au travers du fonds de transition écologique (18 projets concernés pour un total de 4,2 millions d'euros).

À ces crédits devrait s'ajouter une partie seulement des 30 millions d'euros de crédits du plan de commande artistique, alors que le secteur des arts visuels, moins structuré et organisé que les autres champs de la création, espérait beaucoup de ce programme pour lui venir en aide. Si la commande publique est habituellement l'un des vecteurs privilégiés de soutien aux artistes visuels, l'appel à manifestation d'intérêt « Mondes nouveaux » est en effet ouvert aux artistes représentant les divers champs de la création (arts visuels, musique, spectacle vivant, écritures, design et arts appliqués).

Aucune répartition des crédits entre les différentes disciplines n'a été préétablie. Le président du comité artistique, Bernard Blistène, a laissé entendre que l'interdisciplinarité et l'équité feraient partie des principaux critères de sélection des lauréats parmi les 3 250 candidatures reçues. Ni la délégation aux arts visuels du ministère de la culture, ni le Centre national des arts plastiques (CNAP), ni les galeristes n'ont été associés à la mise en oeuvre de ce plan de commande artistique.

La faible prise en compte des besoins du secteur des arts visuels apparait peu cohérente avec la volonté exprimée par le Gouvernement d'améliorer le soutien aux artistes-auteurs.

La crise sanitaire a aggravé la précarité dans laquelle se trouvaient les artistes visuels, comme en témoigne la multiplication par dix du nombre de demandes déposées auprès du CNAP pour bénéficier de son dispositif de secours exceptionnel aux artistes.

Certes, un fonds exceptionnel de garantie des revenus artistiques, doté de 5 millions d'euros, a été mis en place pour aider les artistes visuels non couverts par le fonds de solidarité ou les dispositifs sectoriels. Toutefois, ses critères, identiques à ceux définis pour le fonds équivalent créé en faveur des artistes et techniciens du spectacle, se sont révélés inadaptés à la profession des artistes visuels. Il est impératif que le Gouvernement ne conclue pas à l'absence de besoins du secteur des arts visuels du fait de son faible taux de consommation.

Au contraire, ce bilan mitigé doit faire réfléchir le ministère de la culture à la nécessité de mieux connaitre les réalités économiques de ce secteur pour l'accompagner de manière adaptée. Les outils d'observation font aujourd'hui défaut, faute de moyens humains et financiers suffisants. Contrairement au spectacle vivant, le secteur des arts visuels reste peu structuré.

B. UNE MISE EN oeUVRE DES CRÉDITS QUI MANQUE D'EFFICIENCE

1. Une exécution efficace mais insuffisamment « collective »
a) Un pilotage spécifique garantissant une bonne consommation des crédits

L'exécution du plan de relance constitue une priorité pour le Gouvernement. Une organisation dédiée a été mise en place pour en assurer le suivi budgétaire régulier et veiller à la bonne tenue d'engagement des crédits sur deux ans.

Même si la gestion des crédits destinés à la création a été confiée au ministère de la culture, la direction du budget suit plus étroitement leur mise en oeuvre que pour les crédits ordinaires du programme 131. Le ministère de la culture s'est par ailleurs doté de deux organes spécifiques, réunis sur une base régulière : un comité de pilotage du plan France relance et un comité de suivi avec les DRAC.

Les sous-préfets à la relance jouent un rôle marginal dans la mise en oeuvre du plan de relance pour la culture. Ils exercent tout au plus une mission d'information des acteurs locaux, mais n'ont pas pris part à l'élaboration du plan ni à son pilotage.

Après quelques lenteurs dans les premiers mois du fait des processus administratifs, le taux de consommation des crédits s'est accéléré depuis la fin du printemps. Il s'établissait aux alentours de 78 % en autorisations d'engagement et 73 % en crédits de paiement à la fin du mois de septembre, un taux légèrement supérieur à celui habituellement enregistré en ce qui concerne les crédits ordinaires. Ce taux devrait augmenter significativement une fois l'annonce des lauréats du plan de la commande publique « Mondes nouveaux » effectuée, dans la mesure où il est envisagé de verser des crédits de recherche oscillant entre 5 000 et 10 000 euros à chacun d'entre eux.

Quoi qu'il en soit, le ministère de la culture estime que les crédits pourront être intégralement consommés d'ici la fin de l'année 2022.

Le taux de consommation des crédits du plan de relance

Source : Ministère de la culture

b) Un dialogue contrasté avec les collectivités territoriales et les professionnels du secteur

En dépit du partage de la compétence en matière culturelle et du rôle majeur joué par les collectivités territoriales dans le financement de la culture, ni l'élaboration, ni la mise en oeuvre du plan de relance n'ont fait l'objet d'une véritable concertation avec les différents échelons de collectivités territoriales. Les collectivités territoriales n'ont pas été consultées sur les besoins de leurs territoires. Les résultats de la consultation des élus locaux lancée sur le site internet du Sénat dans le cadre de la présente mission présentés ci-dessous en fournissent une illustration.

Un manque de concertation manifeste des collectivités territoriales
dans l'élaboration comme dans la mise en oeuvre du plan de relance

 
 

Les conseils des territoires pour la culture (CTC), qui ne sont d'ailleurs toujours pas installés dans l'ensemble des régions, ont, au mieux, été mobilisés pour informer les collectivités des actions menées dans le cadre du plan de relance, mais ils n'ont pas été des lieux de décision ni même de simple consultation.

Le dialogue avec les collectivités s'est limité à des discussions bilatérales menées par les DRAC en fonction des soutiens octroyés au titre du plan de relance.

Ces modalités de fonctionnement n'apparaissent pas optimales, puisqu'elles réduisent l'effet de levier qu'auraient pu avoir les crédits du plan de relance et peuvent être à l'origine de carences ou d'un doublonnement des actions.

Les professionnels du secteur déplorent, pour leur part, un manque de clarté sur les priorités du plan de relance et sur les critères qui ont présidé à l'attribution des aides, dans la mesure où des disparités d'application ont été constatées d'une région à l'autre. La réactivation des comités régionaux des professions du spectacle (Coreps), instances de dialogue entre l'État, les collectivités et les syndicats d'employeurs et de salariés, n'a pas été effective dans toutes les régions. Des structures équivalentes n'existent pas pour les arts visuels, où toutes les régions ne sont pas encore dotées de schémas d'orientation pour le développement des arts visuels (Sodavi).

2. Une efficience qui n'est pas toujours au rendez-vous
a) Des effets pervers suscités par l'obligation de consommer les crédits en deux ans

La limite temporelle du plan de relance, fixée au terme de l'année 2022, se révèle être un frein à la construction d'une véritable politique culturelle par son biais et à la réalisation de certaines de ses ambitions.

Conjuguée au risque de remontée des crédits en fin d'année vers l'administration centrale, voire de leur éventuel transfert vers le budget général, elle a pu compromettre l'objectif d'une large ouverture du bénéfice des crédits « relance ». Faute de temps et de moyens humains suffisants, certaines DRAC ne semblent pas être véritablement parvenues à soutenir de petites structures qui passaient jusqu'ici sous le radar du ministère comme l'ont fait d'autres DRAC (Bretagne, Centre-Val de Loire). Repérer de nouveaux établissements qui ont une action structurante sur le territoire nécessite du temps. Quant à la procédure d'appel d'offres, elle se révèle elle aussi chronophage et fastidieuse pour les DRAC comme pour les éventuelles structures bénéficiaires.

Des projets ont également été abandonnés et ont donné lieu à des redéploiements de crédits en raison, soit du coût des opérations initialement envisagées, soit de l'impossibilité de les réaliser dans les délais impartis du fait de leur immaturité.

Au final, les aides profitent majoritairement aux acteurs les plus structurés, comme le relève également la Cour des comptes dans son audit consacré au soutien du ministère de la culture au spectacle vivant pendant la crise de la Covid-19.

b) Un calibrage initial des crédits mis à mal par la durée et l'ampleur de la crise

Le montant du plan de relance pour la création avait été déterminé au cours de l'année 2020 sur la base d'une estimation des besoins du secteur, dans un contexte où la reprise était attendue dès le début de l'année 2021. C'est la raison pour laquelle l'essentiel des crédits de soutien au fonctionnement avaient été concentrés sur l'année 2021.

73 %

81 %

des crédits destinés à soutenir le fonctionnement concernent l'année 2021

Répartition des crédits du plan de relance entre les années 2021 et 2022

Enveloppes

(en millions d'euros)

2021

2022

Montant

%

Montant

%

Soutien au fonctionnement des opérateurs

55

89 %

7

11 %

Soutien à l'investissement des opérateurs

20

35 %

37

65 %

Soutien à la relance du spectacle vivant musical privé

122

81 %

28

19 %

Soutien à la relance du théâtre privé

10

100 %

0

0 %

Plan de commande artistique

20

67 %

10

33 %

Soutien à l'emploi artistique

13

100 %

0

0 %

Soutien au spectacle vivant musical en régions

23

77 %

7

23 %

Soutien au spectacle vivant non musical en régions

20

67 %

10

33 %

Fonds de transition écologique

10

50 %

10

50 %

Total

293

73 %

109

27 %

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Rouverts seulement au mois de mai, les établissements culturels n'ont toujours pas repris une activité pleine et entière. Ils sont encore soumis à un certain nombre de contraintes liées à la situation sanitaire, en particulier les salles de concert debout dont la jauge maximale demeure fixée à 75 % dans les départements dans lesquels le taux d'incidence dépasse 50 pour 100 000 habitants. Ils constatent par ailleurs un retour timide du public dans les salles depuis cette seconde réouverture, malgré le pass sanitaire : billetterie atone, réduction du nombre d'abonnements, non-présentation d'une part significative du public (30 %) pour les représentations qui ont fait l'objet d'un report. Il est encore trop tôt pour déterminer si ce phénomène est conjoncturel ou traduit un changement profond des habitudes des publics. Le Centre national de la musique (CNM) évalue la perte de chiffre d'affaires des spectacles musicaux et de variétés sur l'ensemble de l'année 2021 à 1,8 milliard d'euros par rapport à 2019, soit près de 80 %.

Si le montant des crédits du plan de relance n'est globalement pas contesté, la manière dont ils ont été répartis entre les années 2021 et 2022 se révèle plus problématique face à la mollesse de la reprise. Les établissements culturels sont soumis à un risque majeur d'effet « ciseau », compte tenu de l'augmentation rapide de leurs charges alors que les perspectives de recettes demeurent limitées et incertaines. Il s'agit d'une réelle menace pour la création dans les années à venir. Ce contexte, conjugué à la difficulté actuelle que rencontrent les établissements pour faire venir des artistes internationaux, engendre une certaine frilosité parmi les programmateurs, qui pourrait, à terme, se traduire par un resserrement des propositions artistiques.

II. LES PROPOSITIONS

1. Maintenir un soutien à la relance jusqu'au retour à la normale de l'activité

Dans ce climat incertain, la situation du secteur de la création reste fragile. Si le soutien de l'État a permis d'éviter la défaillance d'établissements en 2021, les inquiétudes pour 2022 sont fortes. Le risque de disparition d'un nombre important de structures et d'artistes ne peut encore être écarté : les établissements ont déjà constaté une certaine hémorragie avec une hausse des départs pour cause de reconversion professionnelle. Le début des échéances de remboursement des prêts garantis par l'État et l'attitude des assurances constituent des sujets majeurs de préoccupation pour les structures privées l'an prochain.

Pour conserver au plan de relance son effet puissant, contrarié par la lenteur de la reprise, il apparait dans un premier temps essentiel qu'aucun des crédits qui y étaient inscrits ne soit redéployé à d'autres fins. Cette mesure est indispensable pour permettre au spectacle vivant de surmonter les incertitudes qui s'annoncent en 2022, mais aussi pour laisser suffisamment de temps aux DRAC de réaliser le travail de repérage de nouvelles structures qui jouent un rôle structurant dans les territoires.

Recommandation n° 1 : Reporter sur 2022 les crédits non consommés du plan de relance en 2021 en leur conservant leur affectation initiale.

Le retour à la normale n'étant pas espéré avant 2023, il est essentiel que le secteur de la création demeure accompagné pendant cette période de reprise progressive de son activité. Malgré la fin annoncée du « quoi qu'il en coûte », il serait regrettable que le soutien public massif dont a bénéficié le secteur jusqu'ici ne produise pas les résultats escomptés sous l'effet de son interruption trop brutale. Les crédits ordinaires du programme 131 « Création » ont vocation à soutenir le secteur en rythme de croisière et non à en assurer la relance après avoir été sinistré par une crise majeure.

Recommandation n° 2 : Prolonger les mesures exceptionnelles de soutien pour garantir la préservation de l'écosystème de la création.

Dans le secteur du spectacle vivant, la question des modalités d'accompagnement des structures se pose de façon d'autant plus aiguë que la crise a entamé une partie des capacités financières du CNM et de l'ASTP. Hors subvention de l'État et crédits exceptionnels qui leur ont été octroyés dans le contexte de la crise, les ressources fiscales de ces deux opérateurs sont assises sur la billetterie, aujourd'hui atone. La recherche de nouvelles modalités de financement pérennes revêt donc un caractère majeur d'ici 2023. En attendant, l'État pourrait d'ores et déjà contribuer au redémarrage des établissements en leur apportant sa garantie financière pour leur permettre de continuer à prendre des risques en investissant dans de nouvelles créations, compte tenu de la frilosité dont ils font preuve dans un contexte marqué par un retrait des assurances.

Recommandation n° 3 : Instaurer une garantie financière temporaire de l'État pour faciliter le redémarrage des établissements compte tenu du retrait des assurances, en l'assortissant de contreparties en termes d'emploi et d'investissement dans la création.

2. Aider les établissements à reconquérir et étendre leur public

Le retour du public dans les lieux de création apparait comme l'un des enjeux majeurs de cette période de reprise. S'il appartient avant tout aux établissements de mener un travail individuel pour reconquérir leur public, l'État peut contribuer à réinstaurer un climat de confiance stable entre le public et les lieux de création et de diffusion et encourager le public à y revenir.

Les professionnels du secteur n'excluent pas que la faiblesse actuelle de la fréquentation soit partiellement imputable aux différences de règles sanitaires applicables en fonction de la nature et de la configuration du lieu ou du spectacle. Ils jugent essentiel que des clarifications leur soient apportées et qu'elles soient largement diffusées auprès du grand public. La complexité des règles est de nature à déstabiliser le public si celles-ci ne sont pas suffisamment expliquées et motivées.

Recommandation n° 4 : Actualiser les éléments publiés sur le site internet du ministère de la culture pour permettre à tous de disposer d'informations précises concernant les obligations qui s'imposent en matière d'accueil du public dans le contexte épidémique (pass sanitaire, port du masque selon la jauge ou la configuration du lieu ou du spectacle).

Il sera important que le Gouvernement fasse preuve de la plus grande vigilance si l'épidémie devait repartir à la hausse dans les mois à venir concernant la proportionnalité des mesures de restriction qu'il pourrait mettre en place en ce qui concerne les établissements culturels. Les effets sur la fréquentation des lieux culturels semblent avoir été beaucoup plus sensibles à l'issue de la seconde période de fermeture de ces établissements, dont la durée a été beaucoup plus longue que la première. Il n'est pas possible d'exclure à ce stade que la durée de la fermeture ait eu une influence durable sur les habitudes culturelles des Français.

Recommandation n° 5 : Veiller à la proportionnalité des mesures de restriction qui pourraient être de nouveau imposées en cas de nouvelle vague au regard de leur potentiel impact structurel sur la fréquentation par le public des lieux culturels.

Au-delà des crédits du plan de relance, la généralisation du Pass culture a été présentée par le Gouvernement comme l'un des instruments de la relance du secteur culturel. Au regard du faible nombre des réservations en matière de spectacle vivant, de pratiques artistiques et de visites effectuées par les jeunes qui ont participé à l'expérimentation, totalisant respectivement 1 %, 1 % et 2 % du nombre total de réservations et 1 %, 3 % et 4 % des montants dépensés par les jeunes, le Pass culture n'apparaît pas à ce stade comme un instrument de relance du secteur de la création. Pour qu'il remplisse cette mission, il est impératif que le Gouvernement demande à la SAS Pass culture d'accroître significativement la part des réservations effectuées dans ces trois domaines. Il s'agit aussi d'une priorité pour permettre au Pass culture d'atteindre son ambition de diversification des pratiques culturelles des jeunes, cet objectif apparaissant encore loin d'être atteint à ce stade.

Recommandation n° 6 : Faire du développement des réservations en matière de spectacle vivant, de pratiques artistiques et de visites sur le Pass culture une priorité pour 2022 afin de garantir que sa généralisation soit véritablement un instrument de relance.

Dans le cas où la fréquentation se maintiendrait à un niveau bas dans les mois à venir, il sera indispensable que le ministère de la culture analyse, courant 2022, les causes de la désaffection du public pour adapter ses politiques afin qu'elles répondent à cet enjeu. L'enquête d'opinion menée par l'Institut Harris Interactive et le département des études, de la prospective et des statistiques du ministère de la culture, dévoilée fin octobre, n'y apporte à ce stade une réponse que partielle, dans un contexte où le risque sanitaire demeure encore très élevé dans les esprits.

3. Mieux connaître et informer les professionnels du secteur

Le secteur de la création est très dépendant de la programmation. Il a besoin d'une stabilité des normes et d'une bonne information pour être en mesure d'anticiper au moment des prises de décision. La crise a révélé des faiblesses au niveau des enceintes de discussion avec l'État et les collectivités territoriales, que ce soit dans le domaine du spectacle vivant et des arts visuels.

Recommandation n° 7 : Veiller à la mise en place de Coreps et de Sodavi dans chacune des régions pour faciliter le dialogue entre les représentants des filières et les collectivités publiques au niveau local et aboutir progressivement à l'adoption de contrats de filière.

Dans le secteur des arts visuels, il apparait clairement que le manque de connaissances des réalités du secteur a considérablement réduit l'efficience d'un certain nombre de mesures de soutien mises en place. Elles se sont révélées inadaptées aux spécificités de l'activité des artistes visuels, très différente de celle des artistes et techniciens du spectacle. Pour aller plus loin dans l'objectif d'améliorer le statut des artistes-auteurs, il serait indispensable de mettre en place un observatoire des arts visuels, comme un observatoire de l'économie de la musique avait été mis en place dans le cadre de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

Recommandation n° 8 : Créer un observatoire des arts visuels pour mieux comprendre les enjeux de ce secteur et construire des politiques qui lui soient plus adaptées.

Pour remédier au déficit de prise en compte du secteur des arts visuels, un Conseil national des professions des arts visuels a été instauré en décembre 2018. Placé auprès du ministre chargé de la culture, il peut être consulté par le Gouvernement sur toute question intéressant les arts visuels ainsi que les professionnels du secteur. Trois ans après sa mise en place, ce conseil peine cependant à montrer son efficacité, faute de disposer de moyens suffisants et d'une véritable méthode de travail. Sa mobilisation devrait faire figure de priorité tant cet organe était attendu par les professionnels des arts visuels pour combler le manque de reconnaissance du secteur et enregistrer des progrès significatifs sur les questions liées à la structuration du secteur et à l'emploi.

Recommandation n° 9 : Doter le Conseil national des professions des arts visuels (CNPAV) de moyens et d'une méthode lui permettant d'avancer sur les questions intéressant la profession.

4. Rendre possible une véritable co-construction des politiques culturelles avec les collectivités territoriales

L'État et les collectivités territoriales ont trop souvent répondu à la crise sanitaire en parallèle plutôt qu'en interaction, faute de dialogue suffisant, en dépit des progrès réalisés avec la mise en place progressive des CTC dans les régions dans lesquelles il fonctionne et la création de la nouvelle délégation générale à la transmission, aux territoires et à la démocratie culturelle. Pour apporter une réponse coordonnée aux enjeux en matière de création, il convient qu'un véritable partenariat se mette en place avec les collectivités territoriales.

À défaut d'avoir fait l'objet d'une concertation avec les collectivités territoriales, il apparaitrait opportun que la mise en oeuvre du plan de relance puisse faire l'objet d'une évaluation en partenariat avec les collectivités territoriales. Par son caractère exceptionnel, ce plan constitue en effet une occasion unique de tirer les leçons du passé et de jeter les bases d'un partenariat renouvelé entre l'État et les collectivités territoriales en matière d'action culturelle sur les territoires. Il serait utile qu'une première évaluation puisse être organisée d'ici la fin de l'année pour rendre possible des adaptations dans la seconde année de l'exécution du plan.

Recommandation n° 10 : Consacrer, au niveau national et dans chaque région, une réunion du CTC à évaluer en commun la mise en oeuvre à mi-parcours du plan de relance.

Si leur fonctionnement n'a pas donné pleinement satisfaction jusqu'à présent, les CTC apparaissent néanmoins comme un cadre adapté pour coordonner l'action de l'État et des différents échelons de collectivités territoriales. Il pourrait y avoir un risque à voir les régions délaisser le champ culturel en créant de telles instances au niveau départemental, ce qui n'empêche pas ensuite les collectivités de se réunir à des échelons inférieurs. Il convient donc d'en achever l'installation dans toutes les régions pour leur permettre de se mettre au travail.

Le fonctionnement des CTC doit néanmoins être adapté pour les rendre pleinement opérationnels. Les collectivités territoriales attendent de ces instances qu'elles ne fonctionnent pas exclusivement selon une logique verticale, où elles seraient réduites à écouter les informations transmises par le Gouvernement. Les résultats de la consultation des élus locaux organisée par la présente mission ont montré qu'elles trouveraient importants qu'un certain nombre de sujets touchant aux politiques culturelles fassent l'objet d'une consultation obligatoire des collectivités territoriales dans le cadre des CTC. Elles estiment également que les CTC doivent assurer une meilleure prise en compte de la problématique de l'accès à la culture, en particulier dans les zones rurales, dans la mesure où cette dimension, dont le traitement nécessite par nature, une réponse coordonnée à l'échelle des territoires, n'est pas suffisamment prise en compte dans le cadre de la relation bilatérale que l'État entretient avec les collectivités.

Recommandation n° 11 : Achever la mise en place des CTC dans l'ensemble des régions et en faire de véritables instances opérationnelles d'échanges et de consultation des collectivités territoriales débouchant sur des décisions concertées.

La mise en place d'un véritable partenariat avec les collectivités territoriales apparait d'autant plus primordiale que les finances des collectivités ont été mises à rude épreuve par la crise et qu'une contractualisation plus poussée entre l'État et les collectivités pourrait permettre de mieux répondre aux besoins des territoires, tout en évitant que certaines collectivités ne soient tentées de se désengager financièrement. Cette contractualisation pourrait être l'occasion d'adapter davantage la politique culturelle de l'État à chaque territoire, compte tenu de la disparité des besoins qui existent d'un territoire à l'autre.

Recommandation n° 12 : Réserver chaque année 10 % des crédits d'intervention déconcentrés à des projets choisis avec les collectivités, sous réserve que ces dernières s'engagent à maintenir le niveau global de leurs subventions à la création (fonds « 10 % territoires »).

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Si l'État s'est globalement montré au rendez-vous financièrement en débloquant des crédits importants pour sauvegarder le secteur de la création, ravagé par la crise sanitaire, il convient maintenant qu'il poursuive la mise en oeuvre du plan de relance en procédant à quelques ajustements et en agissant de manière plus transparente et concertée afin de garantir qu'il se traduise véritablement en une reprise durable et soutenable.

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 2 NOVEMBRE 2021

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M. Laurent Lafon, président. - Mes chers collègues, nos rapporteures Sylvie Robert et Sonia de La Provôté vont nous présenter les conclusions de la mission relative à la répartition territoriale des moyens alloués à la création dans le cadre du plan de relance, que nous leur avons confiée au mois de juin dernier.

Mme Sonia de La Provôté, rapporteure. - Depuis juillet dernier, nous nous sommes penchées, avec Sylvie Robert, sur les modalités de mise en oeuvre du plan de relance dans le domaine de la création artistique, afin de dresser le bilan de son exécution et de son efficacité. Nous voulions notamment vérifier s'il trouvait une traduction concrète et appropriée dans l'ensemble des territoires, ce qui nous a amené à regarder sa répartition en fonction des acteurs, des disciplines et des territoires.

À cette fin, nous avons procédé à une grosse dizaine d'auditions, dont un certain nombre sous forme de tables rondes pour pouvoir échanger à bâtons rompus avec les acteurs du secteur. Nous avons ainsi auditionné des services de l'État et des opérateurs chargés de sa mise en oeuvre, ainsi que les représentants de structures dans le domaine du spectacle vivant, public et privé, et dans celui des arts visuels. Nous avons également interrogé les collectivités territoriales, notamment en lançant une consultation des élus locaux sur le site internet du Sénat ; vous êtes un certain nombre à l'avoir relayée. Ces auditions ont fait ressortir un bilan contrasté.

Je commence par les points positifs.

Le premier point positif est l'existence même du plan de relance. Il y a en effet besoin d'un plan de relance pour la culture. Nous avons salué, tout comme de nombreux acteurs, les différentes aides transversales et sectorielles mises en place par l'État depuis le début de la crise sanitaire. Que ce soit en termes d'emploi, de maintien des structures ou d'accompagnement des organisateurs d'événements annulés, ces dispositifs ont permis de préserver l'écosystème avant la reprise. On aurait tout à fait pu imaginer que la création artistique ne soit pas considérée comme un secteur prioritaire dans le cadre du plan de relance, puisqu'elle avait précédemment été traitée comme « non essentielle ». Ce n'est pas le cas. La reconquête de notre modèle de création figure dans le plan de relance. Avec Sylvie Robert, nous y voyons une reconnaissance de la contribution du secteur au développement économique et au rayonnement de notre pays, mais pas seulement ; il contribue aussi à la vie de nos concitoyens. Le secteur culturel est une nécessité, que nous considérons comme vitale.

Le deuxième point positif est le montant du plan de relance. En effet, 400 millions d'euros de crédits y sont inscrits pour soutenir la création entre 2021 et 2022. C'est une somme significative, qui permet d'accroître de plus de 20 % le montant des crédits alloués par l'État dans le cadre du programme 131 « Création » au titre de ces deux années. Sans ces crédits supplémentaires, il y aurait probablement eu des faillites de structures en 2021 ; jusqu'ici, nous y avons échappé.

Le troisième point positif est la décision du Gouvernement d'ouvrir également le bénéfice de ces crédits à des structures qui n'étaient pas ou peu soutenues par l'État, par exemple des artistes émergents ou des structures culturelles débutantes, afin de préserver davantage l'emploi artistique. L'idée est que les autres structures sont de toute façon déjà soutenues via les crédits ordinaires du programme 131.

En l'occurrence, 40 % des crédits du plan de relance sont destinés au spectacle vivant privé généralement faiblement accompagné par l'Etat. Les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont été chargées de réserver environ 15 % des crédits qui leur sont attribués à de petites structures qu'elles n'accompagnaient pas jusqu'alors, même si elles l'étaient souvent par les collectivités territoriales. Il s'agit de structures qui jouent un rôle dans les territoires, en termes à la fois de débouchés pour les jeunes créateurs fraîchement diplômés et d'accès à la culture. Elles contribuent largement à la réalisation des droits culturels.

Le dernier point positif, ce sont les modalités de pilotage du plan de relance. L'exécution de ces crédits fait figure de priorité pour le Gouvernement. Il a donc été mis en place une organisation dédiée pour en assurer le suivi budgétaire - c'est à souligner, car tel n'est pas toujours le cas - et pour veiller à la bonne tenue d'engagement des crédits sur deux ans. Cette organisation garantit un bon taux de consommation des crédits. Aucune des personnes que nous avons interrogées, ministère comme collectivités territoriales et professionnels du secteur, n'a de doute sur le fait qu'au terme de l'année 2022, l'intégralité des crédits aura été consommée.

En revanche, les modalités de mise en oeuvre du plan de relance sont plus décevantes.

D'abord, deux éléments sont troublants dans la répartition des crédits.

Le premier est la part relativement modeste qui revient spécifiquement aux territoires. Or le fait de pouvoir accompagner et irriguer les territoires faisait tout de même partie des objectifs initiaux. Seulement 20 % des crédits du plan de relance, soit 80 millions d'euros, sont déconcentrés en DRAC, tandis que près de 30 % des crédits sont consacrés à trois opérateurs nationaux parisiens : l'Opéra de Paris, la Comédie-Française et l'établissement public de La Villette. On a l'impression de se retrouver face au même type de répartition que dans un projet de loi de finances. Bien entendu, d'autres crédits du plan de relance pourraient trouver une traduction dans les territoires ; je pense notamment aux crédits consacrés à la relance du spectacle vivant musical privé, à ceux qui sont destinés aux artistes fragilisés par la crise ou à ceux du plan de commande artistique. Mais l'équilibre territorial dans leur répartition est aléatoire. Aucune consigne précise n'a été donnée pour atteindre l'objectif de territorialisation. Or qui dit accès à la culture pour tous et caractère essentiel de cette dernière dit nécessairement garantie d'une équité d'accès sur le territoire.

J'en viens au deuxième aspect troublant. Nous nous étonnons de la part réservée aux arts visuels : seulement 3 % des crédits lui reviennent spécifiquement. Là encore, on retrouve des similitudes avec le projet de loi de finances. Le niveau de crédits est étonnant au regard de la précarisation accrue des artistes visuels dans cette période de crise. L'augmentation très importante des demandes d'aides auprès du Centre national des arts plastiques (CNAP) en témoigne. Les arts visuels sont donc une nouvelle fois les grands oubliés de l'accompagnement de l'État, malgré la volonté exprimée par le Gouvernement d'améliorer le soutien aux artistes-auteurs. Le plan de commande artistique de 30 millions d'euros, sur lequel le secteur des arts visuels comptait beaucoup, ne leur est en réalité pas spécifiquement destiné : il doit également soutenir les musiciens, les compositeurs, les auteurs, les comédiens, les designers. L'appel à manifestation d'intérêt fait d'ailleurs l'objet d'une très grande opacité. Aucune répartition des crédits entre les disciplines ou à l'échelon territoriale n'a été préétablie. Ni les services du ministère de la culture ni le CNAP n'ont été associés à sa conception et aux choix qui seront effectués. La territorialisation sera donc un élément extrêmement important à suivre.

Ensuite, nous sommes extrêmement inquiètes du manque de concertation et de transparence dans la mise en oeuvre du plan de relance. C'est une vraie menace pour son efficacité, qu'il s'agisse des objectifs de territorialisation ou du maintien de la diversité culturelle et de la diversité de l'offre en fonction des disciplines. C'est donc l'accès à la culture pour tous qui est en jeu.

Les collectivités territoriales n'ont pas été consultées en amont de l'élaboration du plan de relance sur les besoins de leurs territoires. Certes, l'urgence de la situation peut l'expliquer. Mais elles ne sont pas davantage associées à sa mise en oeuvre. Or, sur deux années, cela aurait pu être un prérequis. Les conseils des territoires pour la culture (CTC) ne sont toujours pas en place dans toutes les régions. Et dans celles où ils le sont, ils n'ont été mobilisés que pour informer les collectivités des actions de l'État au titre du plan de relance. Il n'y a que dans une, deux, voire trois régions que les choses ont mieux fonctionné.

De même, les professionnels du secteur se plaignent de ne jamais avoir été informés des priorités assignées au plan de relance - je rappelle tout de même que l'objectif était le maintien de la création culturelle et l'accompagnement à la reprise - et constatent un manque de transparence sur les critères d'attribution des aides. Là encore, les comités régionaux des professions du spectacle (Coreps) n'ont pas été réactivés dans l'ensemble des régions et les schémas d'orientation pour les arts visuels (Sodavi) restent encore embryonnaires.

Enfin, nous trouvons que l'efficience du plan de relance pourrait être améliorée.

Nous nous sommes rendu compte que l'obligation de consommer les crédits avant la fin de l'année 2022, conjuguée à la volonté de consommer les crédits coûte que coûte, était à l'origine d'un certain nombre d'effets pervers. J'en donnerai deux exemples.

Premièrement, il semble que des projets aient été abandonnés parce qu'ils coûtaient trop cher ou qu'ils ne pouvaient pas être réalisés dans les délais impartis. C'est contradictoire avec l'objectif du maintien de l'offre culturelle, notamment s'agissant de projets qui pourraient être considérés comme structurants pour certains territoires. Nous n'avons pas eu le détail des projets concernés, mais nous ne pouvons que nous interroger sur le manque de rationalité s'il s'agissait, précisément, de projets structurants.

Deuxièmement, la menace de remontée des crédits en fin d'année à l'administration centrale semble avoir conduit une majorité de DRAC - c'est un sujet que nous connaissons tous - à soutenir prioritairement les acteurs les plus structurés, ceux qu'elles connaissaient déjà, pour pouvoir utiliser les fonds. Rares sont les DRAC qui sont parvenues à soutenir véritablement de petites structures qui passaient jusqu'ici sous le radar du ministère, faute notamment de temps, de moyens humains et de logistique administrative.

L'autre élément qui menace l'efficience du plan de relance - c'est un véritable sujet d'inquiétude pour les acteurs concernés - est évidemment la lenteur de la reprise, dans ce domaine tout particulièrement. L'essentiel des crédits du plan de relance visant à soutenir le fonctionnement des établissements étaient inscrits sur 2021, sauf qu'aujourd'hui encore - tous les acteurs en ont témoigné -, les lieux culturels n'ont toujours pas repris une activité pleine et entière ; ils n'ont repris une activité progressive qu'à partir du début de l'été. Ils subissent toujours des contraintes sanitaires, notamment avec les jauges à 75 % pour les concerts debout - dans un certain nombre de situations, cela ne permet pas d'atteindre l'équilibre économique -, et souffrent du faible niveau de fréquentation. Ainsi, pour certains spectacles ou festivals, la fréquentation est de 30 % à 60 % inférieure, en fonction de l'offre. Sans compter que 30 % des personnes qui avaient pris des billets pour des spectacles dont la date a été reportée ne sont pas venues quand il s'est tenu avec les pertes de recettes de buvette et de restauration qui s'ensuivent. Enfin, le public ne se bouscule pas pour l'instant pour souscrire des abonnements ou des adhésions à des saisons culturelles.

L'avenir de la création reste donc menacé, parce qu'il existe aujourd'hui un risque majeur d'effet ciseaux. Les établissements constatent une augmentation rapide de leurs charges alors que leurs perspectives de recettes demeurent limitées et incertaines.

La fin des prêts garantis par l'État (PGE) arrive, avec des remboursements à échéance 2022. Cela crée des inquiétudes. La reprise est tardive et incomplète.

Les annulations n'ont pas toujours été compensées par les assurances. Le syndicat national des entrepreneurs du spectacle musical et de variété (Prodiss) a ainsi choisi de souscrire une assurance collective pour accompagner ses adhérents qui n'avaient pas pu obtenir d'assurance annulation.

La persistance de problèmes d'accès des artistes étrangers au territoire français nuit fortement à l'élaboration de programmations complètes.

Dans le cadre de la reprise, il y a aussi des inquiétudes sur les capacités de financement des collectivités territoriales et le maintien des moyens qu'elles consacrent à accompagner les artistes et les lieux de création et de diffusion. Ce sont les structures les plus petites et les moins solides qui risquent d'en pâtir. Or ce sont elles qui garantissent l'accès de tous à la culture dans les territoires.

Des personnels abandonnent le secteur culturel pour d'autres métiers ou secteurs d'activité. Nous en avons eu de nombreux témoignages. Cela freine l'activité des établissements.

Enfin, les contraintes sanitaires qui sont maintenues - je pense en particulier aux règles en matière de jauge - ne sont pour l'instant pas forcément comprises des acteurs et du public.

Je cède à présent la parole à notre collègue Sylvie Robert pour vous présenter nos recommandations.

Mme Sylvie Robert, rapporteure. - À partir d'un tel constat, nous avons établi douze recommandations relatives à la situation du secteur de la création, ainsi qu'à la question du public et des collectivités. Elles sont réparties en quatre axes.

Le premier axe concerne le niveau du soutien de l'État.

La première recommandation a trait à la situation du secteur, que nous considérons comme fragile. Certes, ni le Gouvernement, ni le Parlement, ni les directeurs de structure n'avions anticipé le non-retour du public. Or nous le constatons aujourd'hui : que ce soit au cinéma ou dans les salles de spectacles et les festivals, le public s'est globalement désaccoutumé à la fréquentation de lieux culturels, et il ne revient pas. Par conséquent, le risque de disparition d'un nombre important de structures et d'artistes n'est toujours pas écarté. Ainsi, pour tenir compte de la lenteur de la reprise, il faut éviter que les crédits du plan de relance ne soient redéployés à d'autres fins. Nous souhaitons donc que les crédits non consommés en 2021 soient reportés sur 2022, notamment dans le secteur des arts visuels, qui est moins organisé, avec une consommation des crédits moins avancée, mais aussi pour laisser suffisamment de temps aux DRAC pour repérer de nouvelles structures à accompagner dans tous les domaines de la création.

La deuxième recommandation est que l'État puisse prolonger les mesures exceptionnelles de soutien jusqu'au retour à la normale de l'activité. En réalité, il s'agit d'un plan non pas de relance, mais de reprise. Or la reprise est lente. Il faut donc reconduire ou prolonger les mesures exceptionnelles. Il faudra examiner en fin d'année la situation de l'intermittence : l'année blanche dure jusqu'à la fin de l'année civile, mais il faudra peut-être nous interroger sur ce point en fonction des circonstances. Par ailleurs, un certain nombre de petites structures ne pourront pas rembourser les PGE dès l'an prochain. Pourquoi ne pas envisager un étalement du remboursement sur une plus longue période ?

La troisième recommandation est que l'État contribue au redémarrage des établissements en leur apportant temporairement sa garantie financière. Très clairement, les assurances n'ont pas joué le jeu. Nombre de lieux culturels n'ont plus d'assurance. Si la reprise n'est pas suffisante dans les mois qui viennent, notamment pour certains grands événements culturels, l'État devra apporter sa garantie financière pour permettre aux acteurs de reprendre leur activité, mais surtout d'être en état de maintenir leur prise de risque artistique. Sinon, il risque d'y avoir un resserrement de l'offre de création.

Le deuxième axe de recommandations concerne la fréquentation des lieux culturels et la reconquête de leur public.

Le non-retour du public montre le besoin d'une lisibilité des règles attendues dans les équipements culturels. Dans certaines salles de spectacle, le port du masque est parfois obligatoire, et parfois non. Personne ne sait plus ce qu'il faut faire. Une telle confusion contribue à désemparer une partie du public. En plus, cela tend aussi les relations au sein des structures. Or il suffirait - ce n'est pas très difficile - que le ministère actualise les règles sur son site ; la dernière actualisation datait du mois de juin jusqu'à ce matin ! C'est notre quatrième recommandation. Cela permettrait aux professionnels de savoir à quoi s'en tenir, car les règles sont tout de même assez compliquées. Dans un concert, la jauge à 75 % debout s'applique en plus de l'obligation de présentation du passe sanitaire. Dès lors, des salles ouvrent à perte. Les professionnels sont obligés de déclarer 75 %, car c'est la loi, même s'ils ont en réalité du mal à respecter la jauge. Ils ne comprennent pas pourquoi il faut à la fois le passe sanitaire et la jauge.

Notre cinquième recommandation est de veiller à la proportionnalité des mesures de restrictions. Nous espérons tous qu'il n'y aura pas de nouvelle vague. Mais le fait d'avoir fermé les établissements culturels a tout de même mis un coup d'arrêt à la fréquentation du public. Si le taux d'incidence du virus conduisait le Gouvernement à s'interroger sur de nouvelles restrictions à prendre, il faudra bien analyser les décisions - encore une fois, nous parlons de « proportionnalité » - pour que la culture ne soit pas de nouveau arrêtée. Il faudra accompagner le secteur et faire en sorte que les mesures ne soient pas aussi brutales que lors des précédents confinements.

La sixième recommandation concerne le pass Culture, dont nous allons sans doute beaucoup discuter. Aujourd'hui, les résultats de cet outil nous paraissent très décevants dans une optique de relance de l'activité culturelle. Comme le soulignent les professionnels, il n'y a pas de relance ; il y a une timide reprise. Aujourd'hui, il y a très peu de réservations sur le pass Culture pour le spectacle vivant et pour les pratiques artistiques et encore moins pour les visites. Nous proposons de fixer pour priorité en 2022 le fait d'accroître très significativement la part des réservations à effectuer dans le cadre du pass Culture s'agissant de ces trois domaines. Cela pourra peut-être alimenter les débats. Mais le pass Culture est pour nous un sujet de préoccupations.

Notre troisième axe de recommandations a trait à l'amélioration de la transparence vis-à-vis des professionnels du secteur.

La septième recommandation est de mettre en place dans toutes les régions les Coreps et les Sodavi pour aboutir, à terme, à de véritables contrats de filière et pour structurer beaucoup plus les arts visuels dans nos territoires. Là aussi, c'est un vrai sujet de préoccupation. Pour l'instant, il y a peu de Coreps ; par exemple, il n'y en a pas en Île-de-France. L'idée est d'implanter ces structures à l'échelon territorial. Dans le secteur des arts visuels, les Sodavi sont une réelle nécessité.

La huitième recommandation est la création d'un observatoire des arts visuels. Le secteur est tellement méconnu que nous avons besoin d'études socio-économiques pour analyser son évolution et construire des politiques qui lui soient véritablement adaptées - pas juste une simple transposition de ce qui se fait pour le spectacle vivant. Aujourd'hui, le ministère n'est absolument pas outillé sur ce secteur en particulier - certes, il ne l'est pas tellement de manière générale - pour pouvoir procéder à une réelle observation.

Notre neuvième recommandation est de doter le Conseil national des professions des arts visuels (CNPAV) de moyens et d'une véritable méthode de travail, d'un calendrier pour lui permettre d'avancer.

Notre dernier axe de recommandations concerne la relation entre l'État et les collectivités territoriales.

Notre dixième recommandation est que la mise en oeuvre du plan de relance puisse faire l'objet d'une évaluation en commun entre l'État et les collectivités territoriales.

Notre onzième recommandation concerne les CTC, qui ne sont pas présents dans toutes les régions. D'ailleurs, là où ils ont été mis en place, nous avons le sentiment qu'ils sont plutôt des instances d'information dépourvues de toute finalité opérationnelle. Il faut vraiment organiser à l'échelon territorial de véritables cadres opérationnels de coopération pour que les acteurs publics, collectivités et services déconcentrés de l'État, puissent réellement construire les politiques ensemble.

J'en viens à notre douzième et dernière recommandation, qui découle de la précédente. Il faut que le ministère de la culture puisse véritablement déconcentrer des enveloppes à l'échelon territorial. Notre recommandation est de réserver chaque année 10 % des crédits d'intervention déconcentrés à des projets choisis avec les collectivités. Je fais référence à des projets que, bien souvent, les collectivités accompagnent, mais que les DRAC n'accompagnent pas, parce qu'ils ne sont pas dans les radars du ministère. Or il y a parfois besoin d'élargir le périmètre des acteurs soutenus. De nouveaux projets émergent sur les territoires. Les collectivités en ont repéré, mais l'État ne peut pas les accompagner. Il faut faire confiance aux collectivités territoriales et aux services déconcentrés de l'État. Nous souhaitons que le ministère déconcentre une enveloppe et que les élus et les DRAC puissent travailler ensemble pour véritablement soutenir des projets nouveaux ou considérés comme importants, intéressants, structurants, peut-être émergents, dans les territoires. Cela peut d'ailleurs faire l'objet d'évaluations. Mais il faut autoriser une vraie déconcentration et un accompagnement des DRAC, en contrepartie de l'obligation faite aux collectivités de maintenir leurs crédits à la création dans les territoires dont elles ont la responsabilité.

Comme le soulignait Sonia de La Provôté, notre bilan est nuancé. Cela tient notamment au manque d'outillage du ministère. Certes, nous nous réjouissons que celui-ci ait pu obtenir tous ces crédits ; c'était important. Mais, comme il est mal outillé, il n'a pas été en mesure de travailler avec les collectivités et de mettre en place des instruments de pilotage, d'accompagnement et de repérage pour garantir, conformément aux objectifs annoncés, une reprise de l'activité créatrice dans notre pays.

M. Laurent Lafon, président. - Mes chères collègues, je vous remercie de cette présentation. Vous avez dû travailler dans des délais très courts, alors que nous n'avons qu'un faible recul sur les effets des dispositions mises en place. Mais le constat que vous avez d'ores et déjà dressé et les recommandations que vous avez formulées nous permettront d'avoir un dialogue avec la ministre sur le sujet, que ce soit en audition ou dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je remercie nos deux collègues de ce travail très instructif. Je vois dans le déficit d'outillage qu'elles ont souligné la traduction d'une dégradation continue du ministère de la culture depuis plusieurs années. Celui-ci ne s'est pas remis de la révision générale des politiques publiques et n'a pas non plus tiré les conséquences de l'implication de plus en plus marquée des collectivités territoriales dans la culture.

Les CTC sont effectivement des instances d'information. Dans ma région, il n'y a jamais eu de coordination et d'articulation avec l'action des collectivités territoriales. L'État n'a toujours pas compris comment ces dernières pourraient avoir leur mot à dire sur un certain nombre de décisions. Mais je trouve aussi qu'il n'y a pas une maturité suffisante des élus locaux pour travailler de manière coordonnée et en équipe : une meilleure organisation des conférences territoriales de l'action publique (CTAP) inciterait peut-être l'État à s'interroger sur sa relation aux collectivités.

Les recommandations de nos collègues me semblent excellentes. Il faut réactiver les structures de concertation. Mais qui assumera les coûts liés aux Coreps ? Et quid de la participation financière des collectivités territoriales au fonctionnement de ces instances ?

À mon sens, l'État aurait également pu réfléchir sur les droits culturels dans le cadre du plan de relance. Il ne l'a pas fait.

N'y a-t-il pas nécessité de faire évoluer les critères d'attribution des subventions, notamment au spectacle vivant ? Dans cette phase délicate où le public n'est pas encore revenu, ne serait-il pas possible d'aider les compagnies en fonction de critères autres que l'urgence à créer toujours plus de spectacles ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je félicite à mon tour nos deux rapporteures, et je partage l'analyse de notre collègue Catherine Morin-Desailly sur le ministère de la culture.

Sur le pass Culture, notre patience a des limites. La ministre a vanté cet outil à coups de grandes envolées lyriques. Elle s'est un peu énervée lorsque nous l'avons interpellée en séance ; elle nous a alors indiqué qu'il n'y avait qu'au Sénat que le dispositif était critiqué.

Pour ma part, je serais preneur d'éléments chiffrés. Certains acteurs nous disent que le pass Culture ne fonctionne pas, mais ne tiennent pas nécessairement le même discours face à d'autres autorités. Que chacun choisisse son camp !

Nous avons, me semble-t-il, une réflexion à mener sur le sujet, dans la droite ligne des conclusions du rapport de nos collègues.

M. Lucien Stanzione. - Je salue la qualité du travail de nos rapporteures. Les moyens alloués à la création dans le cadre du plan de relance ont été importants, mais la concertation, tant avec les professionnels qu'avec les collectivités territoriales, a été insuffisante. Elle aurait pourtant permis une meilleure répartition des crédits sur le terrain. Comment mieux impliquer nos collectivités dans le processus d'élaboration de nos politiques nationales, particulièrement dans le domaine des arts visuels ? Comment favoriser leur prise d'initiative ? Quels dispositifs mettre en place ?

Mme Monique de Marco. - Pouvez-vous nous préciser le contenu de votre recommandation n° 6 relative au pass Culture ? J'avais une vision positive de ce dispositif, mais depuis que je suis au Sénat j'entends de plus en plus de critiques...

Mme Sylvie Robert, rapporteure. - La relance ne se fait pas, malheureusement. La baisse de fréquentation des salles de spectacle inquiète les professionnels : combien de temps cela va-t-il encore durer ?

Les crédits dédiés au pass Culture augmentent de 140 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2022 : c'est énorme ! Ils représentent désormais plus de la moitié des crédits que l'État consacre à la démocratisation culturelle et à l'éducation artistique et culturelle.

Le pass Culture peut constituer un outil de reprise, à condition toutefois de bien l'orienter. Les jeunes l'utilisent majoritairement pour acheter des livres - les libraires en sont ravis - et consommer de la musique. Malheureusement, l'ouverture vers d'autres esthétiques n'a pas eu lieu : le pass Culture est peu utilisé pour le cinéma ou le spectacle vivant. Lors de l'expérimentation, il n'a représenté que 1 à 2 % des réservations de places... Afin d'en faire un véritable levier de la reprise, il faut mieux l'orienter pour inciter les jeunes à fréquenter les salles de spectacle.

Les CTC et les Sodavi vont permettre de structurer la filière des arts visuels, comme cela a été fait pour la musique. Quant au coût d'animation des Coreps et des Sodavi, il sera probablement partagé entre État et collectivités. C'est un sujet important, mais que nous n'avons pas approfondi à ce stade.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Attention à ce que les collectivités ne payent pas l'addition !

Mme Sonia de La Provôté, rapporteure. - Dans le projet de loi de finances pour 2022, les organismes professionnels et syndicaux seront soutenus à hauteur de 3 millions d'euros. Il y a 500 000 euros inscrits pour les contrats de filière musique et 900 000 euros pour les Sodavi. Il est difficile à ce stade de savoir si cela sera suffisant, les Sodavi étant à peine embryonnaires. Une chose est sûre : pour instaurer un réel dialogue avec l'ensemble des acteurs et animer les territoires, il faudra des moyens.

Les difficultés de pilotage, de veille et d'évaluation sont patentes, tant au niveau des DRAC que du ministère. Notamment parce que la culture est financée à plus de 70 % par les collectivités territoriales - dont près de 80 % par le seul bloc communal (communes et intercommunalités). L'État ne dispose pas d'une analyse suffisamment fine de la diversité de l'offre culturelle sur nos territoires.

La création du CNM a été plébiscitée par l'ensemble des acteurs du secteur qui dispose désormais d'une structure réactive, ouverte - y compris à ceux qui ne la financent pas - et à l'écoute de leurs difficultés.

Les cahiers des charges des labels auraient besoin d'être revus ou, à tout le moins, assouplis. Ils doivent ménager une part de souplesse - pour permettre notamment l'adaptation aux besoins locaux - qui fait malheureusement défaut.

Les crédits déconcentrés des DRAC sont pour l'essentiel fléchés. Ils vont d'abord aux structures labellisées et aux appels à projets de l'État. Une fois ces crédits distribués, bien souvent il ne reste presque rien ! Il serait bon qu'une part du budget soit fléchée en direction d'actions coconstruites, sur le modèle du fonds incitatif et partenarial pour le patrimoine des petites communes rurales - même si, au final, on ne sait pas toujours très bien ce qu'en font les DRAC...

Les DRAC doivent se réorganiser pour favoriser la coconstruction. Des référents ruralité devaient être nommés, mais où en est-on ? Et les territoires, ce n'est pas que la ruralité !

Dans le projet de budget, l'éducation artistique et culturelle risque de se résumer au pass Culture... Cette manne commerciale conforte la jeunesse dans ses préférences, alors qu'il devrait s'agir d'un outil de soutien aux politiques culturelles publiques.

Mme Catherine Morin-Desailly. - L'Association des maires ruraux de France nous a indiqué aujourd'hui en audition que le plan de relance n'avait trouvé aucune traduction dans les territoires ! Et pour cause : c'est juste un plan « cathédrales », avec des crédits d'État pour des monuments d'État.

La mission sur la politique de l'art lyrique en France a, elle aussi, proposé tout récemment à la ministre de renforcer l'observation et l'évaluation. Il s'agit d'une proposition récurrente, et pourtant le ministère ne dispose toujours pas d'un observatoire digne de ce nom. Je rejoins donc, hélas, votre constat.

M. Laurent Lafon, président. - Malheureusement, agir dans l'urgence ne permet pas de répondre aux problèmes structurels.

Les structures dédiées - comme le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et le CNM - ont fait la preuve de leur efficacité : elles sont réactives et bien mieux identifiées sur les territoires que les DRAC.

La question de la fréquentation des salles de spectacle vivant et de cinéma devra continuer à nous mobiliser en 2022 et au-delà.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Lundi 5 juillet 2021

- Association des DRAC de France : M. Laurent ROTURIER, président.

- Ministère de la culture - Secrétariat général : M. Quentin JAGOREL, coordonnateur du plan de relance.

Jeudi 9 septembre 2021

- Ministère de la culture - direction générale de la création artistique : Mmes Hélène ORAIN, cheffe de service, adjointe au directeur général de la création artistique, Isabelle GADREY, sous-directrice des affaires financières et générales, et Carole ROBIN, adjointe au sous-directeur des affaires financières et générales.

- Ministère de la culture - Secrétariat général : M. Luc ALLAIRE, secrétaire général.

- Centre national de la musique : MM. Jean-Philippe THIELLAY, président, Romain LALEIX, directeur général délégué, et Pierre-Louis LE GUILLOU, chargé de mission.

Mercredi 15 septembre 2021

- Centre national des arts plastiques (CNAP) : Mmes Béatrice SALMON, directrice, et Anne-Sophie de BELLEGARDE, secrétaire générale.

- Association pour le Soutien du Théâtre Privé : M. Stéphane HILLEL, président, directeur du théâtre de Paris, Mme Anne-Claire GOURBIER, déléguée générale.

Lundi 20 septembre 2021

- M. Bernard BLISTÈNE, président du Comité artistique chargé de sélectionner les projets d'artistes dans le cadre de commandes publiques, programme « Mondes nouveaux ».

- Ministère de la culture - Délégation générale à la transmission, aux territoires et à la démocratie culturelle (DG2TDC) : M. Noël CORBIN, délégué général.

Mardi 28 septembre 2021

Table ronde consacrée à la situation du spectacle vivant :

- PRODISS : Mme Malika SEGUINEAU, directrice générale, et M. Julien LAVERGNE, gérant de la société AZ PROD et élu au sein du comité Diffuseurs du Prodiss ;

- Syndicat des musiques actuelles : MM. Laurent DECÈS, président, Stéphane KRASNIEWSKI, vice-président, et Mme Aurélie HANNEDOUCHE, déléguée générale ;

- Union syndicale des employeurs du secteur public du spectacle vivant (USEP-SV) : Mme Céline PORTES, vice-présidente du Profedim et déléguée générale de l'Ensemble correspondances, M. Bruno LOBÉ, vice-président du Syndeac et directeur du Manège de Reims, M. Vincent MOISSELIN, directeur du Syndeac.

Vendredi 1er octobre 2021

Table ronde consacrée à la situation des arts visuels :

- Association nationale des écoles supérieures d'art (ANdÉA) : Mmes Amel NAFTI, coprésidente, et Maud LE GARZIC, coordinatrice ;

- Comité professionnel des galeries d'art (CPGA) : Mmes Marion PAPILLON, présidente, Géraldine DOGER DE SPEVILLE, déléguée générale, et Gaëlle DE SAINT-PIERRE, déléguée générale adjointe, responsable des affaires juridiques et fiscales ;

- Fédération des professionnels de l'art contemporain (CIPAC) : M. Xavier MONTAGNON, secrétaire général ;

- Fédération des réseaux et associations d'artistes plasticiens (FRAAP) : Mmes Paméla DORIVAL, co-présidente, et Julie DESMIDT, déléguée générale ;

- Réseau des fonds régionaux d'art contemporain (PLATFORM) : Mme Julie BINET, secrétaire générale.

Mardi 19 octobre 2021

Table ronde des associations d'élus locaux

- Association des maires ruraux de France : M. Yvan LUBRANESKI, maire de la commune Les Molières (91), président de l'Amr 91 et membre du bureau de l'AmrF ;

- Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture : M. Frédéric HOCQUARD, président ;

- France Urbaine : Mme Anne MISTLER, référente de la commission culture de France Urbaine et adjointe à la culture à la mairie de Strasbourg, M. Sébastien TISON, conseiller en charge de la culture, du numérique, de la participation citoyenne et du sport.

Invités, l'association des maires de France (AMF), l'association des Départements de France et Régions de France n'ont pas été en mesure d'envoyer des représentants pour participer à cette table ronde.

Contribution écrite :

- Associations des départements de France

PRINCIPAUX RÉSULTATS DE LA CONSULTATION
DES ÉLUS LOCAUX