B. DEUX FREINS À PRENDRE EN COMPTE POUR DYNAMISER LA PARTICIPATION ÉLECTORALE : L'INFORMATION DE L'ÉLECTEUR ET LES CONTRAINTES MATÉRIELLES LIÉES AU VOTE
Indépendamment des réflexions de fond qu'exige la période actuelle pour réparer un lien distendu entre les citoyens, les institutions et les élus, et indépendamment de la nécessité de garanties renforcées sur l'exemplarité des élus - qui pourrait selon le rapporteur prendre la forme de l'obligation d'un casier vierge - la mission d'information a constaté le poids de freins susceptibles d'affecter l'exercice du droit de vote : l'accès à la propagande électorale et les limites apportées aux procurations, qui imposent aussi une réflexion sur le vote électronique.
1. L'accès à la propagande électorale (professions de foi des candidats)
L'accès à la propagande électorale est une responsabilité majeure de toute démocratie.
La bonne information de l'électeur passe en effet par une connaissance effective des différents programmes politiques proposés par les candidats.
Pour rappel, la loi désigne comme « documents de propagande électorale » les circulaires (aussi appelées « professions de foi ») et les bulletins de vote dont l'envoi et la distribution peuvent être confiés gratuitement par les candidats, binômes ou listes de candidats aux commissions de propagande électorale instituées localement, avant chaque élection.
L'impression de professions de foi sur support « papier » et leur envoi postal soulèvent des difficultés diverses :
- le coût important du dispositif 283 ( * ) , lié au « remboursement de l'impression de la propagande électorale officielle ainsi (que de) sa mise sous pli et à son envoi qui incombent à l'État » 284 ( * ) ;
- son impact environnemental, qui conduit à s'interroger sur la pertinence du maintien dans la durée des documents « papier » ;
- sa capacité à atteindre des jeunes souvent conduits par leurs études à résider loin du domicile familial, ce qui contraint leur prise de connaissance effective des professions de foi « papier » et contribue peut-être, avec d'autres facteurs, à les éloigner des élections ;
- enfin, la sécurité problématique de l'acheminement a été récemment mise en lumière par les dysfonctionnements survenus à l'occasion des dernières élections départementales et régionales 285 ( * ) , auxquels en 2021 les deux assemblées ont consacré des missions d'information 286 ( * ) , la mission constituée par la commission des lois du Sénat 287 ( * ) s'étant dotée des pouvoirs de commission d'enquête. Les défaillances de l'entreprise chargée en 2021 de la distribution des professions de foi et de la propagande électorale se sont traduites par des retards importants, 9 % des électeurs n'ayant, selon le ministère de l'intérieur, reçu aucun document.
Lors de l'élection présidentielle de 2022, une menace de préavis de grève a fourni une nouvelle manifestation de la fragilité du dispositif, de même que des délais trop importants dans l'acheminement (il n'est pas satisfaisant de recevoir ces documents trois jours avant le scrutin, comme cela a été constaté, entre autres exemples, à Paris avant le premier tour de l'élection présidentielle).
Nos collègues de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation appelaient ainsi, en février 2022, à garantir la réception de la propagande électorale une semaine avant le premier tour du scrutin 288 ( * ) .
Les nouvelles technologies pourraient permettre de remédier à ces dysfonctionnements regrettables, à la condition toutefois de trouver un équilibre entre le « tout papier » et le « tout numérique » pour éviter d'exclure les personnes qui, faute d'équipement, de réseau ou de compétences, sont éloignées des nouvelles technologies.
La dématérialisation de la propagande électorale - contributions au débat
La commission des finances du Sénat proposait dès 2015 :
- d'« expérimenter la dématérialisation de la propagande électorale à l'occasion de l'élection présidentielle de 2017, en informant les électeurs sur les modalités d'accès aux documents de propagande en ligne » ;
- et de « supprimer l'envoi des bulletins de vote au domicile de chaque électeur, qui ne présente qu'une faible utilité » 289 ( * ) .
Elle s'appuyait sur le constat de la « faisabilité technique de la dématérialisation de la propagande » résultant de l'expérimentation « partielle » conduite en 2015 lors des élections départementales dans cinq départements pilotes 290 ( * ) . Elle fondait le choix de l'élection présidentielle pour tenter la dématérialisation de la propagande électorale sur la médiatisation spécifique à cette élection, qui « assure aux candidats une publicité suffisante et par conséquent une large diffusion de leurs idées et de leurs programmes politiques auprès des électeurs » 291 ( * ) , et sur le « nombre limité de candidatures lors de ces élections garantirait un accès aisé aux professions de foi des candidats sur Internet ».
La commission des lois du Sénat faisait néanmoins observer à propos des dysfonctionnements constatés lors de élections de 2021 que « Sur les 3 019 maires ayant répondu à la consultation en ligne lancée par la mission d'information, seuls 608 se déclarent (...) favorables à une telle évolution, soit seulement 20 % d'entre eux ». Elle s'opposait donc « à la dématérialisation intégrale de la propagande électorale, plusieurs fois proposée par les gouvernements successifs » 292 ( * ) .
Si la commission des lois excluait de passer au « tout numérique », elle jugeait néanmoins possible, dans une certaine mesure, la communication numérique de la propagande électorale, au vu de l'existence d'un site ouvert à titre expérimental dans quelques départements par le ministère de l'intérieur lors des élections législatives de 2017 293 ( * ) , dont la loi 294 ( * ) a consacré l'existence en vue des élections départementales et régionales de juin 2021 295 ( * ) . Nos collègues déploraient cependant une insuffisante communication sur ce site internet, demeuré « mal connu », et « longtemps difficilement accessible depuis le site du ministère de l'intérieur », appelant à « informer par tous moyens les électeurs de la publication en ligne des professions de foi des candidats (affichage d'un lien en tête de la page d'accueil du site internet du ministère de l'intérieur, voire des préfectures et des communes, campagne d'information, etc.)
Ils se prononçaient également en faveur d'un envoi numérique de la propagande électorale aux électeurs « qui en feraient la demande expresse », cette option devant toutefois être « révocable à tout moment ». Une telle solution a recueilli l'approbation de 1 827 des 3 019 maires ayant répondu à la consultation de la de la commission des lois, soit 60,5 % d'entre eux.
2. Les contraintes matérielles du vote
Alléger les contraintes matérielles du vote suppose de faciliter les procurations et implique une réflexion sur le vote électronique.
a) Une solution partielle : la double procuration
Les contraintes matérielles rencontrées par l'électeur en amont du scrutin jouent un rôle dans l'abstention, comme on l'a vu précédemment à propos des non-inscrits et « mal inscrits ».
À ce titre, l'inscription automatique sur les listes électorales des citoyens ayant atteint l'âge de la majorité ou de ceux qui viennent d'acquérir la nationalité française 296 ( * ) est un élément important pour faciliter l'accès au vote.
Par ailleurs, le portail en ligne « je déménage », qui centralise les informations nécessaires aux démarches administratives afférentes à un déménagement, comporte un onglet relatif à l'inscription sur les listes électorales ainsi qu'un rappel des dates limites d'inscription concernant les scrutins de 2022, qui constituent autant d'aide-mémoire utiles.
Deux évolutions, entrées en vigueur le 1 er janvier 2022, sont également venues assouplir les règles applicables aux procurations.
La première est issue de la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique du 27 décembre 2019 297 ( * ) : elle permet à un électeur de donner procuration à un mandataire inscrit sur la liste électorale d'une autre commune que la sienne (ce qu'on appelle la « déterritorialisation » des procurations). « Les procurations sont désormais centralisées dans le répertoire électoral unique (REU), qui contrôle automatiquement l'inscription du mandant et du mandataire sur une liste électorale, ainsi que le plafond de procurations détenues par ce mandataire, ce qui permet d'éviter des fraudes » 298 ( * ) .
La seconde consiste en l'assouplissement du régime d'établissement des procurations à domicile par un décret du 22 décembre 2021 299 ( * ) .
Ces mesures vont, certes, dans le bon sens mais ne suffisent pas. Le système de double procuration (une personne pouvant recevoir deux procurations), en vigueur jusqu'en 1989 et rétabli que pendant la crise sanitaire 300 ( * ) , est plus satisfaisant. Notre collègue Philippe Bonnecarrère a proposé à juste titre de l'activer pour l'élection présidentielle et pour les législatives de 2022 301 ( * ) .
Les évolutions de l'article L. 73 du code
électoral
relatif aux procurations
L'article L. 73 du code électoral dispose que « chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France » , une double procuration étant toutefois possible pour les mandants établis à l'étranger.
Jusqu'au 3 janvier 1989, l'article L. 73 du code électoral fixait à deux le nombre de procurations dont pouvait disposer chaque mandataire, sans indiquer combien d'entre elles pouvaient être établies en France.
Souhaitant réduire le nombre de procurations pour limiter le risque de fraude, le gouvernement avait été à l'initiative de la loi n° 88-1262 du 30 décembre 1988, qui a notamment introduit la précision selon laquelle une seule des deux procurations peut être établie en France ; cette rédaction est en vigueur depuis le 4 janvier 1989.
Source : commission des lois du Sénat
b) Le vote électronique, une solution ?
Les auditions conduites par la mission d'information ont montré que le vote électronique, ou vote en ligne, suscite une forte attente et est régulièrement évoqué dans le débat sur l'abstention comme l'un des outils susceptibles d'encourager la participation aux scrutins.
En adéquation avec notre temps, le vote en ligne présente divers avantages :
- faciliter l'organisation matérielle du scrutin en limitant le nombre de personnes nécessaires à son bon déroulement et au décompte des résultats ainsi qu'en supprimant, donc en allégeant, les difficultés imputables à l'organisation de la permanence des bureaux de vote, lourde et parfois complexe à organiser ;
- supprimer la nécessité, pour l'électeur, d'être physiquement présent au bureau de vote le jour du scrutin, et donc contribuer à résoudre les difficultés liées à la distance, améliorant l'accès au vote dans les hôpitaux, les Ehpad et les prisons, comme le faisait observer Robert Badinter en 2021 à la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les ressorts de l'abstention 302 ( * ) et, dans un autre registre, facilitant la conciliation des devoirs du citoyen et de ses projets de déplacement ou de congés ;
- lever la contrainte que constitue le temps d'attente, parfois significatif dans certains bureaux ;
- s'inscrire dans les usages et les pratiques d'une jeunesse généralement « connectée ».
Le « vote par correspondance électronique » 303 ( * ) est d'ailleurs déjà autorisé depuis 2009, sous certaines conditions, pour les élections des députés élus par les Français établis à l'étranger (voir l'encadré infra ), en application de l'article L. 330-13 du code électoral. Il ne s'agit pas du vote via une machine à voter installée dans un bureau de vote, par ailleurs autorisé par l'article L. 57-1 du code électoral, pour « des communes de plus de 3 500 habitants figurant sur une liste arrêtée dans chaque département par le représentant de l'État » .
Vous votez depuis l'étranger
Vous pouvez voter par Internet à condition de respecter les 3 conditions suivantes :
Vous vivez à l'étranger
Vous êtes inscrit sur une liste électorale consulaire
Lors de cette inscription, vous avez indiqué une adresse mail (adresse électronique) et un numéro de téléphone. Ces données sont nécessaires pour vous communiquer un identifiant et un mot de passe.
Vous pouvez voter par Internet lors des élections suivantes :
Les élections législatives, mais vous pouvez préférer vous rendre au bureau de vote, ou voter par correspondance ou par procuration.
L'élection des conseillers des Français de l'étranger, mais vous pouvez préférer vous rendre au bureau de vote ou voter par procuration.
Pour les élections législatives de juin 2022, le vote par Internet est ouvert :
Pour le 1 er tour, du 27 mai 2022 à 12h (heure de Paris) jusqu'au 1 er juin 2022 à 12h (heure de Paris)
Pour le 2 e tour, du 10 juin 2022 à 12h (heure de Paris) jusqu'au 15 juin 2022 à 12h (heure de Paris)
Source : service-public.fr
Entendu par la mission d'information, Gilles Mentré, cofondateur et président d' Electis, association chargée de promouvoir le vote électronique, et par ailleurs conseiller métropolitain de la métropole du Grand Paris, indiquait que « le vote électronique permet de voter de manière à la fois plus fréquente et plus confiante (... Il) permet de répondre à des cas très concrets ; il est directement utile. Les citoyens se mobilisent plus facilement, ce qui redonne de l'oxygène à la démocratie » 304 ( * ) .
Dans cet esprit, la commission des lois avait considéré dès 2003, à propos des élections au Conseil supérieur des Français de l'étranger, que le vote en ligne était de nature à faire « progresser la démocratie en facilitant les démarches de nos compatriotes expatriés et en autorisant l'expérimentation d'une piste prometteuse dans la lutte contre l'abstention » 305 ( * ) . Plus récemment, dans son rapport d'information Le vote à distance, à quelles conditions ? (2020), elle estimait que « sur le plan sociologique, le vote par Internet peut permettre de "réintégrer" certaines catégories de la population au processus électoral et notamment les jeunes ou les citoyens "mal inscrits" » 306 ( * ) .
La commission des lois exprimait toutefois des interrogations quant à la faisabilité technique d'une généralisation du vote par Internet à l'échelle de l'ensemble du territoire 307 ( * ) , observant qu'à ce jour seule l'Estonie recourait aujourd'hui massivement au vote en ligne pour ses élections locales et législatives (pour les élections législatives, la part des votes en ligne est passée de 5,5 % des participants en 2007 à 43,8 % en 2019), en lien avec le fait que depuis 2004, chaque électeur estonien est doté d'une carte d'identité numérique qui permet aussi d'accéder à toute une gamme de services publics (vote, impôts, transports en commun, résultats scolaires des enfants, etc.).
Le succès estonien doit toutefois être relativisé par la dimension du corps électoral de ce pays (1,3 million de personnes), sans commune mesure avec ce qu'impliquerait la numérisation du vote en France.
Nos collègues de la commission des lois relevaient par ailleurs, en 2020, que « dans le reste du monde, le vote par Internet est, au contraire, en recul » ; « la Suisse, qui avait recours au vote électronique depuis le début des années 2000, l'a suspendu afin de revoir ses dispositifs techniques. Des réflexions ont été engagées en Espagne, en Italie ou au Portugal, et des expérimentations ont été menées à grande échelle au Royaume-Uni, mais aucune de ces initiatives n'a abouti à la mise en place d'un vote en ligne ».
Le rapport de la mission d'information du Sénat sur la lutte contre l'illectronisme publié en 2020 faisait observer en revanche que si le vote électronique « demeure l'exception en Europe », « des grandes démocraties extra-européennes, comme le Brésil, l'Inde ou les Philippines, sans évoquer les États-Unis, utilisent le vote électronique pour limiter la fraude électorale et les pressions dans les bureaux de vote et faciliter l'expression des suffrages de populations défavorisées, parfois illettrées » 308 ( * ) .
Par ailleurs, la dématérialisation du vote soulève une autre réserve : l'abandon d'un cérémonial républicain hérité de l'histoire, auquel on peut légitimement être très attaché. Le professeur Bruno Daugeron estimait ainsi lors de son audition : « Le vote par le biais d'une application aurait l'effet extrêmement néfaste de désacraliser et "décérémonialiser" l'acte de vote, alors qu'il s'agit de l'un des rares moments où les citoyens peuvent se retrouver dans un acte qui n'est pas commandé par un intérêt individuel. Si nous individualisons l'acte de voter, ce moment solennel sera supprimé » 309 ( * ) .
S'agissant des contraintes techniques, par ailleurs très réelles, liées au vote électronique, on observe que la dématérialisation est déjà une réalité pour des procédures sensibles ou stratégiques, en matière fiscale ou sociale notamment. Le vote électronique suppose toutefois au préalable, comme le relevait la commission des lois, de résoudre des difficultés majeures : « être en mesure de contrer les cyber-attaques, s'assurer de l'identité et du consentement des électeurs, garantir l'accessibilité du dispositif, prendre acte de l'absence de rituel républicain et assurer la transparence des résultats » 310 ( * ) .
* 283 Voir le rapport d'information sur le coût de l'organisation des élections fait par Hervé Marseille au nom de la commission des finances (n° 123, 2015-2016), pp. 22 et s.
* 284 Selon ce rapport, les frais de mise sous pli et d'acheminement du matériel électoral se sont élevés, en 2014, à 25,6 millions d'euros et à 49,2 millions d'euros.
* 285 Le rapport précité de la commission des finances montre que ces dysfonctionnements ne sont pas sans précédents : « lors des élections européennes de 2014, certains plis ont été adressés à de mauvais destinataires ou sont arrivés après le scrutin, voire n'ont pas pu être remis en raison de l'absence des destinataires à l'adresse indiquée ».
* 286 Rapport d'information de Jean-Michel Mis et Raphaël Schellenberger sur les dysfonctionnements dans la distribution de la propagande électorale pour les élections régionales et départementales des 20 et 27 juin 2021, Assemblée nationale (n° 4561 du 13 octobre 2021).
* 287 Rapport d'information sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales, fait au nom de la commission des lois du Sénat par François-Noël Buffet, n° 785 (2020-2021).
* 288 Pour une nouvelle dynamique démocratique à partir des territoires : la démocratie implicative , rapport fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation par Françoise Gatel et Jean-Michel Houllegatte, n° 520 (2021-2022), recommandation n° 11.
* 289 Rapport d'information fait par Hervé Marseille au nom de la commission des finances (n° 123, 2015-2016), op. cit.
* 290 L'Allier, l'Aude, l'Ille-et-Vilaine, la Loire-Atlantique et la Savoie.
* 291 Rapport d'information fait par Hervé Marseille au nom de la commission des finances (n° 123, 2015-2016), op. cit.
* 292 Rapport d'information sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales fait au nom de la commission des lois du Sénat par François-Noël Buffet, (n° 785, 2020-2021), p. 74.
* 293 « Programme des candidats aux élections » (https://programme-candidats.interieur.gouv.fr/)
* 294 Article 14 de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire.
* 295 Tout candidat, binôme ou liste de candidats pouvait donc transmettre à la préfecture, en vue de sa mise en ligne, une version numérique de leur profession de foi, ainsi qu'une version numérique du même document adapté aux normes dites « facile à lire et à comprendre » (FALC). La mise en ligne était effectuée par la préfecture, sous réserve du contrôle de conformité effectué par la commission de propagande.
* 296 1° et 2° du II de l'article L. 11 du code électoral.
* 297 Article 112 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 298 Rapport fait au nom de la commission des lois sur deux propositions de Philippe Bonnecarrère : proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d'organisation de l'élection présidentielle dans le contexte lié à l'épidémie de Covid-19 et proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d'organisation des élections législatives dans le contexte lié à l'épidémie de Covid-19 (n° 495, 2021-2022).
* 299 Décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2015 modifiant les dispositions du code électoral relatives au vote par procuration et portant diverses modifications du code électoral.
* 300 Article 1 er de la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020, article 2 de la loi n° 2020-1670 du 24 décembre 2020 relative aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales et article 2 de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.
* 301 Proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d'organisation de l'élection présidentielle dans le contexte lié à l'épidémie de Covid-19 et proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d'organisation des élections législatives dans le contexte lié à l'épidémie de Covid-19 (N os 346 et 351, 2021-2022).
* 302 Stéphane Travert, op. cit. (n° 4790, XV e législ.), p. 117.
* 303 Termes de l'article R. 176-3 du code électoral.
* 304 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 305 Rapport n° 211 (2002-2003) de Christian Cointat sur la proposition de loi tendant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger.
* 306 Rapport précité, p. 51.
* 307 Le vote à distance, à quelles conditions ?, rapport d'information fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, (n° 240, 2020-2021), p. 51.
* 308 Rapport fait par Raymond Vall au nom de la mission d'information sur la lutte contre l'illectronisme et pour l'inclusion numérique (n° 711, 2019-2020), p. 84.
* 309 Compte rendu du 23 février 2022.
* 310 Le vote à distance, à quelles conditions ?, op. cit., pp. 44 et s.