DEUXIÈME
PARTIE :
ANALYSE DES COMMISSIONS
COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
A. INTRODUCTION
Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte 17 lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2021 , date de la fin de la période de référence de ce rapport.
Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2022 entrent ainsi dans le champ d'étude de ce bilan.
Exception faite de certains textes dont l'étude n'est plus jugée pertinente, le bilan mesure l'application de toutes les lois promulguées depuis 2015 relevant de la compétence de cette commission, soit de la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques jusqu'à la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Cet exercice de recensement est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes réglementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.
B. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Le stock des lois suivies par la commission des affaires économiques
a) Les lois totalement applicables
Sur les dix-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2021, cinq sont totalement applicables .
Parmi celles-ci, une loi est d'application directe :
- la loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale .
Les quatre autres lois considérées comme totalement applicables dans ce bilan sont les suivantes :
- la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières ;
- la loi n° 2020-1508 du 4 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ;
- la loi n° 2019-810 du 1 er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles affiche un taux d'application de 100 %, ce qui était déjà le cas l'année dernière pour son entrée dans le champ des lois suivies par la commission, à la faveur de la publication des deux mesures réglementaires attendues ;
- Enfin, la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables était également déjà pleinement applicable l'an dernier, mais l'étude de cette loi s'avère toujours pertinente dans le sens où plusieurs modifications législatives ou réglementaires induites par des lois postérieures sont intervenues.
b) Les lois partiellement applicables
Sur les dix-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2022, douze sont partiellement applicables :
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, avec un taux d'application de 9 % ;
- la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, avec un taux d'application de 69 % ;
- la loi n° 2020-699 du 10 juin 2020 relative à la transparence de l'information sur les produits agricoles et alimentaires, dont le taux d'application s'établit à 20 % ;
- la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat , avec un taux d'application de 91 % ;
- la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises , applicable à 93 % ;
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique , dont le taux d'application s'établit à 84 % ;
- la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous , avec un taux de mise en application de 94 % ;
- la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance , applicable à hauteur de 95 % ;
- la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement , dont le taux d'application s'établit à 83 % ;
- la loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle , dont le taux d'application atteint 88 % ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte , applicable à hauteur de 97 % ;
- la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques , dont le taux d'application atteint 88 % au terme de la période d'étude de ce bilan.
Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 8 % à 97 % et la moyenne de leur taux d'application s'établit à 76 % .
Ce taux en baisse par rapport au dernier bilan, s'explique par le faible taux d'application de deux lois : la loi n° 2021-1104 du 20 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (8 %), et la loi n° 2020-699 du 10 juin 2020 relative à la transparence de l'information sur les produits agricoles et alimentaires (20 %). Ces taux constituent des indicateurs qui recouvrent une mise en oeuvre effective des lois parfois inégale. Dans certains cas, un seul décret manque et un pan entier de la loi n'est pas applicable. L'abrogation de dispositions par une loi ultérieure peut aussi conduire à rendre des mesures d'application sans objet et par conséquent à augmenter le taux d'application indépendamment de la prise des textes réglementaires attendus.
c) Les lois non applicables
Cette année, aucune loi dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques n'est totalement inapplicable .
2. L'état d'application des lois d'initiative parlementaire
Sur les dix-sept lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2022, cinq sont issues de propositions de loi déposées par des députés. Il convient cependant de rappeler que quelques lois issues de propositions de loi sénatoriales ont été retirées ces dernières années du stock des lois suivies par la commission des affaires économiques, car le suivi de leur mise en application ne se révélait plus pertinent. Deux propositions de loi sont totalement applicables, étant précisé qu'une d'entre elles était d'application directe et ne nécessitait la prise d'aucune mesure réglementaire. Une proposition de loi n'est applicable qu'à 20 %, tandis que les deux dernières affichent chacune un taux de mise en application de 88 %, plusieurs années après leur entrée dans le champ de ce bilan.
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.
Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été très fréquent pour les lois votées ces dernières années et étudiées dans le présent bilan - il est même systématique s'agissant des projets de loi. Sur les dix-sept lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre de ce bilan, quatorze ont été votées selon la procédure accélérée . Parmi ces quatorze lois, quatre sont totalement applicables. En revanche, dix lois ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées il y a déjà plusieurs années, ce qui démontre que l'accélération de leur examen parlementaire ne s'est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application .
4. Le recours aux ordonnances
Quatre lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques habilitent le Gouvernement à prendre des ordonnances.
Sur la session 2020-2021, sur les 34 ordonnances attendues, 26 ont été prises, soit 76 %. Sur la session parlementaire 2019-2020, seule la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat prévoyait des habilitations à légiférer par ordonnance. 12 ordonnances sur 15, soit 80 %, ont été prises mais 3 ordonnances sur 15, soit 20 %, ont été abandonnées. La crise de la Covid-19 a eu une incidence sur les délais de publication des ordonnances : en effet, la loi dite « d'urgence sanitaire » a étendu de 4 mois les délais dans lesquels le Gouvernement était habilité à légiférer par ordonnance, dès lors qu'ils n'avaient pas expiré à sa date de publication.
5. La publication des rapports
a) La publication des rapports de l'article 67
L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Sur les douze lois qui ne sont pas considérées comme étant d'application directe parmi celles étudiées cette année, aucune n'a fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 depuis le bilan établi l'année dernière.
b) La publication des rapports demandés par le parlement
Seuls 6 rapports au Parlement ont été déposés durant la période de référence du présent bilan cependant que parmi toutes les lois suivies cette année, 37 rapports n'ont toujours pas été remis malgré la promulgation parfois ancienne des textes qui avaient introduit cette demande. Certains rapports portant sur l'évaluation d'une expérimentation ont toutefois un délai de remise plus long, qui est subordonné à la fin de la période expérimentale.