COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021.
Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, 6 lois ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2020-2021 :
- loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 parue au JO n° 0302 du 15 décembre 2020 ;
- loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » parue au JO n° 0302 du 15 décembre 2020 ;
- loi n° 2021-219 du 26 février 2021 relative à la déshérence des contrats de retraite supplémentaire parue au JO n° 0050 du 27 février 2021 ;
- loi n° 2021-502 du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification parue au JO n° 0099 du 27 avril 2021 ;
- loi n° 2021-695 du 1 er juin 2021 tendant à prévenir les usages dangereux du protoxyde d'azote parue au JO n° 0126 du 2 juin 2021 ;
- loi n° 2021-725 du 8 juin 2021 visant à sécuriser les droits à protection sociale des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs parue au JO n° 0132 du 9 juin 2021.
S'y ajoute également une loi 264 ( * ) adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2021 :
- loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail parue au JO n° 0178 du 3 août 2021.
Ce sont donc sept lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021 .
Nombre de lois promulguées
après
examen au fond par la commission des affaires sociales
au cours des sessions
ordinaire et extraordinaire
|
2016-2017 |
2017-2018 |
2018-2019 |
2019-2020 |
2020-2021 |
|
6 |
8 |
10 |
7 |
7 |
Une de ces lois était issue d'un projet gouvernemental, cinq étaient issues d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, et l'une d'entre elles était issue d'une proposition de loi du Sénat.
Outre les travaux préparatoires conduits pour l'examen de ces lois, l'examen du projet de loi de finances initial a donné lieu à huit avis budgétaires .
De plus, six rapports législatifs ont été publiés sur des textes toujours en instance sur le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat à la date du 30 septembre 2021 :
- la proposition de loi relative au monde combattant 265 ( * ) ;
- la proposition de loi tendant à appliquer diverses mesures urgentes pour lutter contre les fraudes sociales ;
- la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale ;
- la proposition de loi d'expérimentation visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA) ;
- la proposition de loi visant l'ouverture du marché du travail aux personnes atteintes de diabète 266 ( * ) ;
- la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale 267 ( * ) .
En outre, cinq rapports législatifs ont été publiés sur des textes rejetés en séance publique par le Sénat :
- la proposition de loi portant création d'un pôle public du médicament et des produits médicaux ;
- la proposition de loi relative aux droits nouveaux dès dix-huit ans ;
- la proposition de loi visant à renforcer le droit à l'avortement 268 ( * ) ;
- la proposition de loi visant à lutter contre l'indépendance fictive en permettant des requalifications en salarié par action de groupe et en contrôlant la place de l'algorithme dans les relations contractuelles ;
- la proposition de loi relative à la protection sociale globale.
Par ailleurs, un rapport législatif a été publié sur la proposition de loi visant à établir le droit à mourir dans la dignité, qui a été retirée par son auteur en séance publique 269 ( * ) .
Enfin, la commission a publié treize rapports d'information , dont trois au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.
A. BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. 28 % des lois sont totalement applicables six mois après la fin de l'année parlementaire 2020-2021
Sur les sept lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2020-2021, une était d'application directe et une est entièrement mise en application au 31 mars 2022 270 ( * ) .
La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 28 % pour 2020-2021 .
Mise en application des lois promulguées
du
1
er
octobre 2020 au 30 septembre 2021
Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux des mesures d'application prises qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.
2. Un taux de mise en application en hausse
Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2020-2021, 196 mesures d'application étaient attendues contre 165 en 2019-2020. Il s'agit d'un nombre de mesures d'application attendues comparable aux sessions précédentes, hormis le pic observé en 2015-2016 où 500 mesures étaient attendues.
Taux de mise en application des lois au 31 mars de l'année N+1 271 ( * )
|
Année parlementaire |
2015-2016 |
2016-2017 |
2017-2018 |
2018-2019 |
2019-2020 |
2020-2021 |
|
Nombre de mesures attendues |
500 |
73 |
242 |
194 |
165 |
196 |
|
Nombre de mesures prises |
400 |
53 |
155 |
124 |
79 |
134 |
|
Nombre de mesures à prendre |
100 |
20 |
87 |
70 |
86 |
62 |
|
Taux de mise en application |
80 % |
73 % |
64 % |
64 % |
48 % |
68 % |
Au 31 mars 2022, 134 mesures avaient été prises , soit un taux d'application de 68 % .
Ce taux d'application est en hausse par rapport à celui observé lors de la session précédente qui était particulièrement bas (48 %), mais reste légèrement inférieur à la moyenne des taux observés lors des sessions antérieures (70 % en moyenne pour les sessions de 2015-2016 à 2018-2019).
À elle seule, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021 appelle 112 mesures réglementaires , soit 57 % de l'ensemble des mesures. 89 d'entre elles ont été prises, soit un taux de mise en application de 79 %, bien plus élevé que celui de la LFSS pour 2020 à la même période (46 %).
Si l'on ne tient pas compte de cette loi, le taux d'application s'élève à 54 %.
Taux de mise en application des lois au 31 mars 2022 hors arrêtés
À la différence du Secrétariat général du Gouvernement , qui assure uniquement le suivi des décrets pour mesurer le taux d'application des lois , le Sénat tient également compte des arrêtés prévus par celles-ci.
En retenant la méthode de calcul du SGG, donc en excluant les arrêtés, le taux d'application s'élève à 53 % (100 décrets publiés sur 188 prévus).
Taux de mise en application des lois partiellement
applicables
adoptées définitivement entre le
1
er
octobre 2020 et le 30 septembre 2021
|
Nombre de mesures prévues
|
Nombre de mesures prises |
Taux de mise
|
|
|
Loi n° 2020-1576 du 15/12/2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 |
112 |
89 |
79 % |
|
Loi n° 2020-1577 du 14/12/2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » |
20 |
19 |
95 % |
|
Loi n° 2021-502 du 26/04/2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification |
22 |
9 |
41 % |
|
Loi n° 2021-1018 du 02/08/2021 pour renforcer la prévention en santé au travail |
40 |
15 |
38 % |
Les délais de parution des décrets et arrêtés prévus par les lois de la session 2020-2021 restent décevants , puisque seulement 35 % de ceux publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi , (26 % pour les lois promulguées durant la session 2019-2020) ; tandis que 91 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.
Délais de parution des mesures d'application
prévues
concernant les lois adoptées
définitivement au cours de l'année parlementaire
|
inférieur ou égal à 6 mois |
48 |
36 % |
|
de plus de 6 mois à 1 an |
75 |
56 % |
|
de plus de 1 an à 2 ans |
11 |
8 % |
3. État d'application des lois et mesures d'initiative sénatoriale
Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 13 % du total des mesures attendues.
Le taux de mise en application de ces mesures est de 16 % , soit un taux nettement inférieur au taux global de mise en application (68 %).
Origine des mesures d'application prévues par
les lois adoptées définitivement
au cours de l'année
parlementaire 2020-2021
(à l'exclusion des
rapports)
|
Nombre de mesures prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
Mesures prises |
71 |
26 |
4 |
31 |
2 |
134 |
|
Mesures restant à prendre |
19 |
6 |
21 |
15 |
2 |
63 |
|
Total |
89 |
32 |
25 |
46 |
4 |
196 |
|
% du total général |
45 % |
16 % |
13 % |
23 % |
2 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
79 % |
81 % |
16 % |
67 % |
50 % |
68 % |
Sur les sept lois définitivement adoptées lors de cette session, l'une d'entre elles est issue d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale : la loi n° 2021-695 du 1 er juin 2021 tendant à prévenir les usages dangereux du protoxyde d'azote (Auteur de la proposition de loi : Mme Valérie Létard).
Origine des lois promulguées
depuis 2015
après examen au fond par la commission des affaires
sociales
|
Projets de loi |
Propositions
|
Propositions
|
|
|
2015-2016 |
4 |
2 |
1 |
|
2016-2017 |
5 |
1 |
0 |
|
2017-2018 |
6 |
2 |
0 |
|
2018-2019 |
3 |
5 |
2 |
|
2019-2020 |
3 |
3 |
1 |
|
2020-2021 |
1 |
5 |
1 |
4. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, quatre lois promulguées en 2020-2021 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.
L'une d'entre elle est d'application directe et trois nécessitent toujours des mesures d'application :
- loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » (partiellement applicable) ;
- loi n° 2021-502 du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification (partiellement applicable) ;
- loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail (partiellement applicable) .
5. La publication des rapports
a) Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois
En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur » . Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
Tous les rapports prévus au titre cet article ont été transmis pour les lois adoptées cette année.
S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :
- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;
- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.
b) La publication des rapports demandés par le Parlement
Sur les 19 rapports demandés par les lois promulguées sur la période couverte par la présente note, seul un rapport a été remis .
Les autres rapports, selon les cas, n'ont pas été remis au terme du délai prévu par la loi, devront être remis à une échéance plus lointaine, ou ne font pas l'objet d'un délai de remise précis.
Pour les sept lois promulguées cette année, les 19 rapports ont été demandés par le législateur selon la répartition suivante :
Loi de financement de la sécurité sociale pour 2021
|
Article |
Objet |
Délai de remise |
Date de remise |
|
4 |
Attribution de l'aide mentionnée au I du présent article, précisant les ventilations entre les publics notamment et plus largement les personnels mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ainsi que les départements bénéficiaires. |
01/03/2021 |
08/06/2021 |
|
5 |
Bilan de l'expérimentation de la réforme du financement des services d'aide et d'accompagnement à domicile, financée en 2019 par une contribution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie de 50 millions d'euros, conformément à l'article 26 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019. |
14/12/2021 |
Non remis |
|
38 |
Avenir de la clause de sauvegarde et des mécanismes actuels de soutenabilité des dépenses de médicaments face au développement des biothérapies. |
01/09/2021 |
Non remis |
|
56 |
État d'avancement de la mise en oeuvre du dispositif de financement des hôpitaux de proximité ainsi que de leur labellisation. |
15/03/2021 |
Non remis |
|
57 |
Évaluation de l'expérimentation d'une dotation socle pour les établissements de santé. |
30/06/2026 |
Non remis |
|
59 |
Généralisation du dispositif des hôtels hospitaliers. |
31/12/20212 |
Non remis |
|
60 |
Nouvelle tarification des transports bariatriques, dans le cadre du renouvellement de la convention nationale destinée à organiser les rapports entre les entreprises de transports sanitaires privées et les caisses d'assurance maladie, telle que prévue à l'article L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale. |
Un an à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle tarification des transports bariatriques |
Non remis |
|
66 |
Évaluation de l'expérimentation de l'élargissement des missions confiées aux infirmiers de santé au travail du réseau de la mutualité sociale agricole. |
Au plus tard trois mois avant le terme de l'expérimentation |
Non remis |
|
78 |
Impact de la refonte des modalités d'accès et de prise en charge des nouveaux médicaments innovants. Ce rapport analyse notamment l'impact de la réforme en termes d'accès des patients aux traitements et à l'innovation. |
15/12/2023 |
Non remis |
|
111 |
Capacité d'accueil dans le secteur médico-social, afin d'accueillir des enfants et des adultes en situation de handicap. |
14/06/2021 |
Non remis |
Loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée »
|
Article |
Objet |
Délai de remise |
Date de remise |
|
9 |
Expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée ». |
Au plus tard dix-huit mois avant le terme de l'expérimentation |
Non remis |
|
15 |
Expérimentation du contrat de travail à temps partagé aux fins d'employabilité : rapport intermédiaire. |
30/06/2021 |
Non remis |
|
15 |
Expérimentation du contrat de travail à temps partagé aux fins d'employabilité : rapport final. |
30/06/2023 |
Non remis |
|
16 |
Évaluation de l'expérimentation de la possibilité pour les entreprises de portage salarial de conclure, lorsqu'ils sont à durée déterminée, des contrats de professionnalisation en application de l'article L. 1242-3 du code du travail. |
Au plus tard trois mois avant le terme de l'expérimentation |
Non remis |
Loi visant à améliorer le système
de santé
par la confiance et la simplification
|
Article |
Objet |
Délai de remise |
Date de remise |
|
1 er |
État des lieux de la mise en place des auxiliaires médicaux en pratique avancée et des protocoles de coopération. |
27/10/2021 |
Non remis |
|
44 |
Écarts de rémunération entre les carrières médicales des secteurs hospitaliers publics et privés au regard de leurs missions. Cette étude porte notamment sur le différentiel de rémunération à l'embauche et tout au long de la carrière, en fonction du lieu et des modalités d'exercice. |
26/10/2021 |
Non remis |
|
45 |
État des lieux de la coopération des professionnels de santé exerçant auprès des enfants et des jeunes. Ce rapport identifie les mesures nécessaires pour remédier au manque de coopération entre professionnels, en particulier dans le double objectif d'un meilleur accès à la santé et d'une politique de prévention effective et efficace. |
26/07/2021 |
Non remis |
Loi pour renforcer la prévention en santé au travail
|
Article |
Objet |
Délai de remise |
Date de remise |
|
24 |
Évaluation de l'expérimentation permettant aux professionnels de santé mentionnés au premier alinéa de l'article L. 4624-1 du code du travail de réaliser des actions de prévention collective à destination des salariés d'entreprises de travail temporaire afin de prévenir les risques professionnels auxquels ils sont exposés. Ces actions peuvent être réalisées en lien avec des intervenants extérieurs qualifiés. |
Au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation |
Non remis |
|
32 |
Évaluation de l'expérimentation de l'autorisation, par dérogation aux articles L. 321-1 du code de la sécurité sociale et L. 4622-3 du code du travail, dans trois régions volontaires dont au moins une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, des médecins du travail à : - prescrire et, le cas échéant, renouveler un arrêt de travail ; - prescrire des soins, examens ou produits de santé strictement nécessaires à la prévention de l'altération de la santé du travailleur du fait de son travail ou à la promotion d'un état de santé compatible avec son maintien en emploi. Cette prescription est subordonnée à la détention d'un diplôme d'études spécialisées complémentaires ou à la validation d'une formation spécialisée transversale en addictologie, en allergologie, en médecine du sport, en nutrition ou dans le domaine de la douleur. |
Terme de l'expérimentation |
Non remis |
* 264 S'y ajoute une loi pour laquelle la commission des affaires sociales était saisie pour avis, avec une délégation au fond sur plusieurs articles : loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire parue au JO n° 0181 du 6 août 2021.
* 265 Ce texte a depuis été modifié par l'Assemblée nationale puis transmis au Sénat le 17 janvier 2022, qui l'a définitivement adopté le 24 février 2022 (loi n° 2022-397 du 2 mars 2022 relative au monde combattant).
* 266 Ce texte a depuis été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 25 novembre 2021 (loi n° 2021-1575 du 6 décembre 2021 relative aux restrictions d'accès à certaines professions en raison de l'état de santé).
* 267 Ces textes ont depuis été adoptés définitivement par le Sénat le 9 février 2022 (loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale et loi n° 2022-355 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale).
* 268 Ce texte a depuis été adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 23 février 2022 (loi n° 2022-295 du 2 mars 2022 visant à renforcer le droit à l'avortement).
* 269 Article 26 du Règlement du Sénat.
* 270 Loi n° 2021-219 du 26 février 2021 relative à la déshérence des contrats de retraite supplémentaire.
* 271 À l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise.