Vous êtes ici : Rapports > Rapports d'information


La BERD : le redressement au service de la transition


Xavier de Villepin


Commission des Affaire étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport 133 - 1996 / 1997

Table des matières







introduction

Mesdames, Messieurs,

Créée, à l'initiative de la France, par un accord signé à Paris le 31 mai 1990, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a pour rôle de favoriser la transition des économies des pays de l'Est vers l'économie de marché et d'y favoriser l'initiative privée et l'esprit d'entreprise. Il convient d'ailleurs de souligner que cette mission s'étend géographiquement -contrairement à ce que suggère le nom même de la Banque- au-delà des seuls pays d'Europe centrale et orientale et que l'activité de la BERD s'applique également à l'ensemble des pays issus de l'ex-Union soviétique, ce qui lui confère un rôle encore plus important pour l'avenir.

Le caractère essentiel des missions dévolues à la BERD a conduit le Sénat -et singulièrement sa commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées- à attacher une grande attention à l'évolution de ses activités.

Dès juin 1990, notre commission avait autorisé l'approbation de l'accord portant création de la Banque. Votre rapporteur avait alors (rapport n° 434, 1989-1990) approuvé la création d'une banque dont les interventions viseraient spécifiquement l' " autre Europe " et souligné l'originalité de cette dernière-née des institutions financières internationales, tant sur le plan politique que technique. De nombreuses questions restaient toutefois alors posées sur l'orientation et l'efficacité des actions de la Banque et des incertitudes importantes demeuraient sur l'évolution, aussi bien politique et économique, des pays d'Europe de l'Est ou issus de l'URSS.

Deux ans plus tard, en juillet 1992, votre rapporteur (rapport d'information n° 500, 1991-1992, fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne) n'ava it pu qu'exprimer un certain nombre d'inquiétudes sur les débuts de la BERD, installée à Londres et alors présidée par M. Jacques Attali qui avait été à l'origine directe de la création de cette nouvelle institution. Au-delà d'une gestion critiquée, la Banque ne semblait pas parvenir à résoudre une difficile équation : concilier un objectif de développement -favoriser l'accession des anciennes économies planifiées à l'économie de marché- avec le respect des principes bancaires traditionnels et des impératifs de rentabilité. La dichotomie, inscrite dans l'organigramme de la Banque, entre banque d'affaires et banque de développement apparaissait source de tensions, sinon de contradictions, dans l'activité de la BERD et risquait de compromettre la cohérence de son action et, par là, sa crédibilité et son efficacité.

L'avenir de la Banque et la mission asignée à son nouveau Président -M. Jacques de Larosière, élu à ce poste en 1993, après avoir été notamment directeur général du Fonds monétaire international de 1978 à 1987- imposaient donc de redresser rapidement l'image de la jeune institution par une gestion rigoureuse, des objectifs clairement affichés et des moyens d'intervention adaptés et cohérents.

Chacun sait que ces objectifs difficiles ont été, depuis trois ans, largement atteints, ainsi que l'illustre la crédibilité de la BERD auprès des milieux financiers internationaux, l'attente croissante qu'elle suscite dans le quelque 25 pays concernés -regroupant plus de 400 millions d'habitants- et le doublement de son capital décidé à l'unanimité par son assemblée générale qui s'est réunie à Sofia en avril 1996.

L'importance des enjeux liés à la transition économique des pays de l'Est -qu'il s'agisse de l'évolution des pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion à l'Union européenne ou de la situation économique de la Russie et des pays de la CEI (Communauté des Etats indépendants)- justifiait néanmoins de tenter de dresser un nouvel état de la situation et des activités de la BERD.

C'est dans cet esprit que notre commission a procédé le 13 novembre dernier à une audition -élargie aux membres de la commission des Finances et de la délégation du Sénat pour l'Union européenne- de M. Jacques de Larosière dont on trouvera ci-joint, en raison de son intérêt tout particulier, le compte rendu intégral. C'est dans cet esprit aussi que votre rapporteur a jugé utile d'actualiser dans le présent rapport d'information quelques données essentielles sur l'organisation et le fonctionnement de la BERD -rendue plus rigoureuse et plus opérationnelle- et sur le bilan actuel de ses activités et ses perspectives d'avenir, avant de formuler quelques observations sur les avancées, positives mais inégales, de la transition dans les économies des pays de l'Est, et notamment de la Russie.

o

o o

I. LE FONCTIONNEMENT DE LA BERD : UNE GESTION RESSERRÉE ET UNE STRATÉGIE RECENTRÉE SUR LES PRIORITÉS OPÉRATIONNELLES

A. L'ORGANISATION RÉNOVÉE DE LA BANQUE

1. Les structures principales de la BERD

Il convient d'abord de rappeler ici les structures principales de la BERD qui est dotée par ses statuts, comme il est de règle générale dans les organisations financières internationales, d'un conseil des gouverneurs, d'un conseil d'administration, d'un président et de vice-présidents, ainsi que d'agents qui en constituent le personnel.

- Le président et les membres du conseil d'administration sont désignés par le conseil des gouverneurs qui réunit les représentants des différents actionnaires au niveau ministériel (en France, le ministre de l'économie et des finances) et qui se tient en principe une fois par an, lors de l'assemblée générale annuelle de la Banque.

- Le conseil d'administration représente les actionnaires. Ceux-ci sont aujourd'hui au nombre de 60, regroupés en 23 " constituencies " (ou " bureaux "). L'organisation de la BERD présente en effet la particularité de compter un conseil d'administration permanent dont les membres sont installés dans les locaux de la Banque elle-même et rémunérés par elle.

Les statuts prévoient que les pays de l'Union européenne et l'Union elle-même, qui est ainsi pour la première fois actionnaire en tant que telle d'une organisation financière internationale, doivent détenir la majorité du capital. Leur part cumulée est aujourd'hui de 55,8 % tandis que les " pays du champ " sont eux-mêmes actionnaires à hauteur de 10,7 % -dont 4 % pour la seule Russie. La France détient une part substantielle (8,5 %) du capital, égale à celles de l'Allemagne, l'Angleterre, l'Italie et le Japon. Les Etats-Unis sont le premier actionnaire avec 10 % mais des pays comme le Maroc ou l'Egypte le sont aussi. Le conseil d'administration se réunit tous les quinze jours.

- La direction de la Banque est assurée par le président, nommé pour quatre ans et entouré de quatre vice-présidents chargés chacun d'un secteur particulier. Le premier vice-président, américain, dirige le département bancaire ; les autres vice-présidents sont pour leur part en charge, respectivement, du département financier, de l'administration et du personnel, et de l'évaluation des projets. Le secrétaire général s'occupe principalement de la préparation du conseil d'administration et des relations avec les membres.

Le président est également assisté d'un " chief economist ", d'un " general counsel " (qui est, en fait, le chef du département juridique) et d'un audit indépendant. L'ensemble de ces personnes, hormis le responsable de l'audit interne qui rapporte directement au président, constitue le comité exécutif qui est l'organe de direction le plus important après le conseil d'administration.

- La Banque emploie au total (chiffres au 31 mai 1996) 1 062 personnes dont 132 recrutées localement par les bureaux de résidents qui ont été ouverts dans la plupart des pays. Sur 930 employés de la Banque -dont 108 à statut spécial- 86 étaient affectés au conseil d'administration. La très large majorité des personnels réellement employés par les différents services de la Banque était affectée au " banking department " : 471 dont 21 résidents. Celui-ci est donc, de très loin, le plus gros service (le suivant, celui des finances, ne compte que 136 unités), ce qui confirme la priorité accordée aux opérations.

M. Jacques de Larosière a précisé devant notre commission que les personnels français représentaient 8,2 % des effectifs de professionnels de la Banque, ce qui correspond à peu près à la quote-part de notre pays dans le capital de l'institution.

2. Une stratégie recentrée

Pour mieux répondre à sa mission de favoriser la transition économique en promouvant le développement du secteur privé et en finançant les infrastructures nécessaires, une équipe a été réunie sous l'autorité de M. Nick Stern, " chief economist ", et chargée de définir les priorités opérationnelles. Cette " task force " a procédé à un très grand nombre d'entretiens tant au sein de l'institution (y compris tous les membres du conseil d'administration) qu'à l'extérieur dans les différents pays d'opération et les autres institutions financières internationales et a débouché en 1994 sur un certain nombre de conclusions qui constituent autant d'axes pour le développement de la Banque. Ces principales priorités stratégiques sont les suivantes :

- priorité accordée au développement du secteur privé jusqu'au niveau des petites et moyennes entreprises ;

- couverture de tous les pays quel que soit leur niveau de développement ;

- prise en compte non seulement du nombre et de la rentabilité des projets mais aussi de leur qualité et de leur impact sur la transition ;

- importance d'une présence locale dans chacun des pays d'opération ;

- préservation de l'expertise sectorielle de la Banque ;

- absence de priorités sectorielles rigides mais place particulière pour le secteur des institutions financières ;

- compte tenu du caractère limité des moyens face à l'ampleur des problèmes à résoudre, recherche d'un effet multiplicateur maximal pour les interventions de la Banque à travers, en particulier, leur " effet de démonstration " et la mobilisation d'autres ressources à travers des opérations de cofinancement ou de " syndication " de prêts.

3. Une organisation plus rationnelle

La nouvelle direction a parallèlement apporté une solution pragmatique et efficace à la séparation initiale entre banque d'affaires et banque de développement, génératrice de doubles emplois souvent nuisibles à l'image de la BERD et à son efficacité.

Une nouvelle organisation dite " matricielle ", peu hiérarchisée, lui a été substituée dans laquelle les banquiers sont répartis en trois catégories d'équipes : par pays (10), par secteurs (12) et par " unités de soutien " (5).

Si ces structures marquent en réalité l'influence déterminante prise dans les faits par la logique bancaire et le respect des principes bancaires, cette évolution très délicate, consistant à concilier deux cultures -celle de l'aide au développement et celle de la banque privée- pour beaucoup antagonistes, a été conduite sans heurts, de manière maîtrisée et intelligente. Elle a surtout, sur le fond, réussi à rendre compatibles les mécanismes bancaires avec l'objectif d'intérêt général que constitue l'aide à la transition économique.

Le recrutement de la Banque a été orienté dans le même sens. La plupart de ses agents -majoritairement affectés au département bancaire- ont une expérience de " merchant bankers " ou d' " investment bankers " que l'expression française " banquier d'affaires " ne traduit qu'imparfaitement. Leur expérience, acquise le plus souvent dans de grandes institutions bancaires ou financières de niveau international, les conduit à privilégier la réalisation de projets précis dont ils ont la responsabilité du début à la fin du processus -avec l'aide, le cas échéant et suivant les circonstances, de banquiers appartenant à d'autres équipes que la leur. La conciliation entre les différents impératifs de la Banque se fait donc projet par projet et aux différents stades de l'élaboration.

4. Une gestion très rigoureuse

L'autre impératif qui s'imposait à la BERD pour redresser l'image compromise de l'institution concernait le resserrement de sa gestion interne et le renforcement de sa viabilité financière. Cet objectif a été atteint -au prix d'efforts importants et à bien des égards exemplaires, qui mériteraient d'être imités dans d'autres institutions internationales- au cours des trois dernières années.

Depuis la fin 1993, les dépenses administratives n'ont connu aucune croissance en termes réels. Les seuls recrutements nouveaux ont été financés grâce aux économies engendrées par la réduction du coût du conseil d'administration et la réallocation des locaux qui ont permis, faute de pouvoir renoncer au bail de location de l'immeuble du siège, à en sous-louer deux étages sur dix. Symboliquement, le président a participé à cet effort en renonçant aux luxueuses installations de son prédécesseur pour s'installer au plus près des équipes. De nouveaux efforts de productivité sont à prévoir pour atteindre les objectifs de " croissance maîtrisée ".

D'importants moyens sont mobilisés pour améliorer sans cesse la qualité de la gestion : la vice-présidence chargée de l'évaluation effectue des analyses a posteriori d'un certain nombre d'opérations et publie un rapport annuel sur l'ensemble de la gestion de la Banque. L'amélioration de la productivité s'appuie sur un système très sophistiqué. L'ensemble des données sont traitées de manière à évaluer le temps consacré à chaque projet, quelle que soit la composition des équipes, et à établir des normes de référence. Celles-ci tiennent compte de la nature des tâches et de leur plus ou moins grande difficulté, compte tenu notamment de l'état de la transition dans le pays concerné. De même, l'état d'avancement de chaque projet est connu et tenu à jour en permanence.

Au total, les dépenses administratives n'ont pas augmenté depuis 1993 et les frais généraux ont sensiblement diminué -alors que, dans le même temps, le portefeuille de la Banque faisait plus que doubler.

Cet effort remarquable de réduction des coûts, d'accroissement de la productivité et de discipline financière devra naturellement être poursuivi dans les années à venir pour conforter la viabilité financière de la BERD.

Pour l'heure, les résultats d'exploitation sont satisfaisants. En 1995, la Banque a dégagé un profit avant provisions de 83 millions d'écus et 7,5 millions d'écus de bénéfices nets. Pour les trois premiers trimestres de 1996, ces chiffres sont respectivement de 69,7 et 2,1 millions d'écus.

5. Une présence locale renforcée

Parmi les efforts de gestion accomplis, une des orientations les plus intéressantes réside incontestablement dans son organisation très déconcentrée. Elle apparaît dans la large initiative personnelle laissée à chaque banquier dans le cadre des orientations de la Banque et sous l'autorité -qui s'exerce de manière très précise- du conseil d'administration. Mais elle s'est surtout traduite par le renforcement de la présence locale de la BERD qui lui a permis d'améliorer son efficacité tout en réduisant les effectifs du siège.

La BERD dispose ainsi fin 1996 de 23 bureaux résidents regroupant environ 200 personnes (au lieu de 5 bureaux, rassemblant seulement une vingtaine de personnes, quatre ans plus tôt). En moins de deux ans, ces effectifs ont doublé tandis que le personnel total de la Banque s'accroissait de 12 %. Ils ont ainsi accompagné l'extension géographique des activités de la Banque -qui couvre aujourd'hui 26 pays- en s'appuyant sur un personnel expatrié ou local de haute qualité qui garantit, en particulier, la fiabilité des informations, très précises, nécessaires à la BERD pour élaborer et gérer de manière satisfaisante les projets qu'elle conduit.

o

o o

B. UN FONCTIONNEMENT AXÉ SUR LES PRIORITÉS OPÉRATIONNELLES

Le fonctionnement de l'institution repose sur une chaîne efficace de décision sur les projets. Mais cette priorité opérationnelle s'appuie sur la possibilité pour la BERD de recourir à des moyens d'intervention variés et flexibles.

1. Une gamme d'instruments financiers diversifiée

Pour mener à bien les projets qu'elle retient, la Banque dispose de modes d'intervention diversifiés -principalement les prêts, les prises de participation et les garanties- qui lui permettent de répondre de façon cohérente et adaptée au processus de transition économique, à la fois complexe et particulier dans chaque pays. Elle a de surcroît développé, au cours des dernières années, des opérations dites " indirectes " effectuées à travers des intermédiaires financiers.

Au total, la BERD dispose aujourd'hui d'une panoplie très complète d'instruments financiers déjà expérimentés et transférés du secteur privé, mais aussi en constante évolution compte tenu de la diversité des situations auxquelles les services de la Banque se trouvent confrontés. On comprend dans ces conditions qu'au-delà des missions générales qui lui sont confiées et des règles de gestion qu'elle s'impose à elle-même, aucun champ d'intervention ne soit véritablement interdit à la Banque.

Avant de tenter de dresser le bilan de l'usage fait par la Banque de ces différents instruments (cf. II ci-dessous), il convient cependant de rappeler trois conditions fondamentales d'intervention de la BERD qui constituent autant de critères de sélection de ses projets.

- Il doit d'abord s'agir, car telle est la mission même de la banque, de projets conformes au principe de conditionnalité qui recouvre lui-même deux éléments. La BERD ne peut en premier lieu retenir que des projets qui favorisent la transition économique et le développement du marché en promouvant l'initiative privée et l'esprit d'entreprise ; cette condition figure au premier rang des critères d'éligibilité aux interventions de la Banque.

Mais le principe de conditionnalité revêt aussi -et c'est une originalité essentielle de la BERD- un aspect politique très important qui se réfère aux principes de la démocratie pluraliste. Si ce critère tend heureusement à passer au second plan compte tenu de l'évolution politique de la plupart des ex-pays de l'Est, il demeure néanmoins très présent dans l'élaboration des projets et parmi les éléments de décision du conseil d'administration de la BERD. Cela est d'ailleurs, selon votre rapporteur, particulièrement nécessaire dans certains pays des Balkans ou de l'ex-URSS.

- Les projets financés par la Banque doivent ensuite être rentables, au moins à terme. Les prêts qu'elle consent doivent ainsi être remboursés. Son accord institutif fait en effet obligation à la BERD d'appliquer dans toutes ses opérations les principes d'une saine gestion financière. Le mandat de la BERD lui impose donc de fonctionner comme une banque et elle se définit comme une institution qui doit parvenir à dégager une rentabilité. Elle n'en est pas pour autant une banque comme les autres.

-
Car le troisième critère principal d'intervention de la Banque réside dans son caractère additionnel. Cela signifie que la BERD intervient en quelque sorte à titre subsidiaire pour assurer des financements qui n'auraient pas été disponibles -à des conditions raisonnables- sans sa participation. Elle ne doit donc pas se comporter comme une banque commerciale ordinaire, mais n'intervient que là où le secteur privé n'accepte pas d'aller. Ainsi la BERD doit-elle intervenir dans le créneau limité où les perspectives de rentabilité de l'investissement sont insuffisantes pour les banques privées mais ont néanmoins une virtualité suffisante pour justifier l'octroi d'un financement.

Dans le même esprit, la BERD n'agit pas en concurrence mais au contraire en complémentarité avec les autres institutions financières internationales, notamment la Banque mondiale ou la SFI (société financière internationale.)

2. Une chaîne efficace de décision sur les projets

Dans ce cadre étroit -qui consiste à financer des projets rentables sans maximiser ses profits tout en favorisant la transition économique et la démocratie-, chaque projet suit une chaîne de décision assez longue mais dont les éléments constituent autant de garanties pour la régularité et la "faisabilité" du montage financier, en même temps qu'elle permet de s'assurer de l'"impact" de chaque projet sur la transition. Les phases d'adoption de projet sont les suivantes :

La phase d'identification consiste dans la prise de contact avec l'investisseur ou le client potentiel et qui se traduit par la nomination d'un "responsable d'opération" au sein de la Banque.

L'approbation de l'avant-projet débouche sur l'établissement d'une lettre de mandat, base d'un accord de coopération, signé par les deux parties, comportant le rappel des règles suivies par la Banque et celles qui présideront à l'établissement des rapports de travail.

La procédure d'approbation interne est elle-même divisée en deux phases, l'"examen initial" dans lequel la structure globale de financement est esquissée et l'"examen final" en vue duquel l'ensemble des détails financiers et juridiques sont soigneusement mis au point. Dans ce but, le responsable de l'opération et le client mettent au point les dernières modalités en signant une lettre de financement. En outre, le client rédige une lettre d'information exposant en détail les bases juridiques de l'entreprise et les contrats importants pour son avenir.

Ces deux dernières étapes font intervenir une instance très importante dans le processus de décision : le comité d'opération (ou "opscom"), présidé par le premier vice-président et qui examine les projets de façon très détaillée. Il joue le rôle de comité de crédit et comprend, outre des représentants du département bancaire, le " chief economist ", le " general counsel ", le vice-président finances et le directeur du "credit and commercial co-financing department" ainsi que plusieurs observateurs en tant que de besoin. Ce comité se réunit chaque semaine. Il vérifie la faisabilité des projets non seulement sous l'angle financier mais dans leurs différents aspects. La préparation de l' " opscom " est particulièrement soignée, chaque département concerné étant appelé au préalable à apposer son paraphe sur le document mis en circulation ou à faire part de ses objections.

Chaque projet est enfin soumis au conseil d'administration qui donne l'approbation finale avant signature.

Le délai moyen d'aboutissement d'un projet est d'environ un an, ce qui laisse à penser que le délai peut-être plus long. La procédure, inspirée par les pratiques de la Banque mondiale, peut paraître assez lourde, mais offre un maximum de garanties.

Ce processus de décision, particulièrement rigoureux et professionnel, permet notamment la vérification d'un certain nombre de critères d'éligibilité des projets :

. l'engagement de la Banque ne peut excéder 35 % du coût d'un projet absolument nouveau ou 35 % de la capitalisation à long terme d'une société déjà créée ;

. des contributions substantielles en capital (qui peuvent prendre la forme d'apports en nature) sont requises des autres investisseurs, en particulier des "sponsors" industriels. Une attention toute particulière est accordée à leurs aptitudes techniques et à leur expérience du management ;

. les types de financement ne doivent pas dépasser les 2/3 en ce qui concerne les prises de participation ;

. des financements complémentaires d'autres investisseurs sont exigés ;

. enfin, la Banque ne doit pas normalement accorder des prêts pour financer l'achat d'actions.

*

* *

II. LES ACTIVITÉS DE LA BERD : ESQUISSE DE BILAN ET PERSPECTIVES

A. LES OPÉRATIONS DE LA BANQUE AU 1ER JANVIER 1996 : UN BILAN POSITIF POUR UNE IMAGE RESTAURÉE

En à peine plus de cinq ans, la BERD s'est placée à l'avant-garde du processus d'investissement dans les pays d'Europe de l'Est et est devenue le premier investisseur privé de la région. Elle a recouru pour y parvenir à des opérations, directes ou indirectes, de plus en plus diversifiées.

1. Le premier investisseur privé de la région

Au ler janvier 1996, 368 projets avaient ainsi été approuvés, soit une augmentation de 25 % en un an. Le montant cumulé s'élevait à 7,9 milliards d'écus (pour 10 milliards de capital) dont 5,9 milliards avaient été effectivement engagés. La taille moyenne des projets s'élevait, début 1996, aux alentours de 21 millions, ce qui reste relativement important.

Au total, la BERD a ainsi été associée à plus de 15 % des investissements étrangers directs effectués dans la région.

a) S'agissant de la répartition géographique des opérations, qui est un des enjeux les plus importants pour la Banque (le conseil d'administration considère cependant que l'objectif de diversification est désormais atteint), elle a logiquement privilégié jusqu'ici les pays les plus avancés : 45 % contre 33 % pour les pays situés à un stade intermédiaire, 20 % pour la Russie et 8 % pour les pays les moins avancés.

La BERD, en diversifiant ses interventions, est intervenue dans l'ensemble des pays du champ. La Russie est le pays qui absorbe, du fait même de son immensité, le plus grand nombre de projets (64 depuis l'origine pour 1,7 milliard) devant la Hongrie (44 projets pour un milliard), la Pologne (50 pour 0,8 milliard), la Roumanie et la République tchèque. A l'autre extrême, se situent les pays du Caucase et les plus petits Etats d'Asie centrale.

b) S'agissant de la répartition du portefeuille entre secteur privé et secteur public, il s'établissait début 1996 à 74 % en faveur du secteur privé -au lieu de 50 % en 1993- ce qui marque bien l'orientation de la Banque en faveur du développement de l'économie de marché. La Banque a donc dépassé, en termes cumulés, l'objectif statutaire de 60 % des opérations en faveur du secteur privé.

Ce taux était cependant variable suivant les pays puisque le taux de 60 % n'était pas encore atteint dans la plupart des pays les moins avancés (13 pays sur 25). En revanche, ce taux moyen était largement dépassé dans plusieurs pays : plus de 90 % pour la Hongrie et la Pologne mais aussi 83 % pour la Russie, ce qui est un indice positif de la capacité d'évolution de ce pays.

c) Sur le plan sectoriel, enfin, le secteur des institutions financières est, tant en nombre qu'en valeur, le plus important : 28 % (114 projets -dont 43 pour le soutien et le renforcement direct du secteur financier- pour un montant total de 1,6 milliard). La plupart de ces opérations ont été de nature interbancaire.

Le développement d'un solide secteur bancaire local constitue en effet l'une des priorités essentielles de la BERD qui poursuit en la matière deux objectifs complémentaires :

- d'une part, améliorer l'efficacité des banques locales (restructurations, privatisations, formation du personnel, création de nouvelles banques commerciales) ;

- d'autre part, atteindre le secteur privé et notamment les petites et moyennes entreprises.

Après le secteur financier, les principales interventions de la BERD portaient sur le soutien aux industries manufacturières et, surtout, aux différentes infrastructures nécessaires au développement de l'initiative privée : transports (14 %), électricité et énergie (11 %), télécommunications (9 %).

Par ailleurs, 27 % des engagements concernaient le secteur financier local, illustrant la volonté d'atteindre le milieu des petites et moyennes entreprises.

d) Au total, les sommes approuvées pendant l'année 1995 avaient été de 2,86 milliards d'écus, ce qui peut d'ailleurs paraître faible au regard de la demande estimée (près de 5 milliards par an).

En fait, il apparaît que l'action cumulée de la BERD depuis sa création a eu un effet multiplicateur important (de l'ordre de 2,2) pour atteindre un flux de 19 milliards d'écus environ. On rappellera cependant que, selon le rapport sur la transition de 1995, l'ensemble des investissements étrangers directs dans la zone géographique couverte par la Banque était à peine supérieur aux investissements étrangers directs dans un pays comme la Malaisie qui ne compte que 19 millions d'habitants...

L'expansion des activités de la Banque a été d'autant plus remarquable qu'elle s'est effectuée dans un contexte de grande rigueur budgétaire, qui lui a permis d'obtenir un compte d'exploitation positif (7,5 millions d'écus) en dépit d'une politique de provisionnement supérieure aux prévisions (75,3 millions d'écus).

Il est également particulièrement intéressant de noter que la part des revenus de la BERD provenant de ses opérations bancaires est passée de 20 % du total des revenus en 1994 à 36 % à la fin de 1995 et que, pour la première fois, est apparue une contribution substantielle du portefeuille de participations.

2. La répartition des opérations directes et indirectes

A côté des opérations directes "classiques", la Banque a développé des opérations dites "indirectes" qui représentent aujourd'hui le quart de ses engagements.

a) Les 75 % d'opérations directes se répartissent en 24 % de prêts au secteur public, 38 % au secteur privé, 10 % en prises de participation et 3 % en engagements de garanties.

Si les prêts constituent l'essentiel des opérations de la Banque, les opérations en capital en représentaient ainsi à la fin 1995 une part non négligeable appelée encore à croître dès 1996 (20 % selon les estimations réalisées en septembre).

La Banque apporte les capitaux sous forme de prêts ou de participations à long terme que le marché n'offre pas. Elle permet ainsi d'importantes opérations de restructuration (par exemple, celle du plus gros constructeur russe de camions Kamaz). Sa qualité de créancier privilégié fait qu'une intervention de sa part, même minime, peut inciter des opérateurs privés à s'engager dans une opération qu'ils auraient considérée comme trop risquée.

La prise de participation au capital donne à la BERD, comme à tout actionnaire privé, le droit de siéger au conseil d'administration -où elle possède d'ailleurs souvent une influence qui va au-delà de sa part dans le capital-. Son représentant a ainsi la possibilité de suivre au jour le jour l'évolution de l'entreprise, diffusant progressivement les règles d'une bonne gestion dans ses aspects les plus élémentaires (comptabilité, répartition des actifs, réorganisation, souci du marché et de l'équilibre d'exploitation, etc). La prise de participation se traduit ainsi par une action diffuse, coûteuse en temps mais qui peut exercer un rayonnement bien au-delà de l'entreprise ou du secteur. On comprend dans ces conditions l'intérêt de sélectionner avec soin chaque opération afin que l'effet d'exemplarité soit le plus grand possible.

Le but de la Banque n'est pas cependant de détenir sur le long terme une fraction du capital d'une entreprise, fut-ce pour l'aider à évoluer : il est de faciliter la transition. La "sortie du capital" est donc l'un des points envisagés dès l'origine du projet, même si le moment ne saurait être déterminé avec précision. Très souvent, la Banque s'efface dès qu'elle a trouvé un "investisseur stratégique" susceptible de prendre le relais et de s'impliquer dans le secteur. Tel fut le cas par exemple pour un de ses investissements dans une entreprise du secteur pharmaceutique en Hongrie.

Les prêts au secteur public ne sont pas négligeables mais ils ont tendance à décroître au fur et à mesure du développement de l'économie, dans le respect du critère d'"additionalité". La BERD pèsera donc en direction d'un financement privé des équipements publics même si, par définition, il ne pourra s'agir que d'investissements à très long terme où son engagement sera décisif. Tel est le cas par exemple du financement de réseaux autoroutiers à péage où la Banque a permis d'ores et déjà d'obtenir des résultats concrets (en Hongrie en particulier).

De même, ces prêts au secteur public ou bénéficiant d'une garantie souveraine ne signifient pas pour autant que la Banque s'éloigne de ses objectifs. Ils peuvent être un moyen de "démarrer" le processus. Telle est la vocation des mécanismes dits "pyramidaux", utilisés par exemple en Asie centrale. La BERD prête à une institution publique, par exemple la Banque centrale, à charge pour celle-ci de rétrocéder les sommes à des banques locales, choisies selon des critères précis, pour qu'elles les reprêtent à leur tour selon des règles également préétablies.

b) Bien que quantitativement moins importantes, les opérations dites "indirectes" sont particulièrement intéressantes car elles regroupent toute une série de nouveaux produits générés par la Banque au cours des dernières années.

L'idée qui sous-tend ces modes d'interventions est que la BERD ne peut espérer atteindre les "couches profondes" de l'économie qu'en recourant à des intermédiaires financiers qui présentent un triple avantage :

- la démultiplication de ses interventions (elle peut prêter par exemple à une ou plusieurs banques à charge pour celles-ci de prêter à des clients qu'elles auront elles-mêmes identifiés mais qui n'auraient pu prétendre à un accès à la BERD). Ces opérations sont aussi un élément d'amélioration de la productivité de ses interventions ;

- un effet pédagogique car pendant toute la durée de l'opération, l'intermédiaire financier travaille en quelque sorte "en double commande" et ainsi peut s'effectuer un transfert d'expertise progressif ;

- une réduction des risques dès lors qu'elle ne s'engage pas directement dans un milieu qu'elle connaît mal ou dont les structures ne sont pas encore stabilisées.

L'engagement peut cependant aller plus loin et consister par exemple dans la création de fonds régionaux d'investissement -notamment en Russie- qui permet de choisir les entreprises petites et moyennes qui ont besoin d'un apport en capital et de l'expertise afférente. Ces fonds peuvent être des fonds de capital-risque mais aussi des fonds de restructuration ou des fonds de postprivatisation.

Cette approche indirecte peut d'ailleurs être combinée avec la mobilisation d'autres ressources publiques, par exemple en provenance du programme " Phare " de l'Union européenne (opérations d'économie d'énergie ou d'action sur l'environnement).

La BERD a aussi lancé en 1995 un nouveau produit dit "multiproject facility" qui lui permet de s'engager avec un partenaire privé pour un ensemble d'opérations, de répartir les risques mais aussi d'améliorer l'efficacité globale de ses interventions. Ces "multiprojects facilities" peuvent être l'une des voies d'intervention pour l'amélioration de la gestion des services publics locaux. Ainsi, parmi les quatre "multiprojects" signés en 1995, l'un concerne la gestion de l'eau et des déchets.

Au total, le plus grand nombre des 25 % d'opérations indirectes s'étaient effectuées début 1996 à travers des intermédiaires financiers sous forme de lignes de crédit (18 %), de fonds d'investissement (1 %) et de financements destinés au développement du commerce (1 %), tandis que 2 % servaient à financer des opérations dites Multi Project Finance (MPF) et 2 % de prises de participation à haut risque.

o

o o

B. LES PERSPECTIVES DE LA BERD : UNE ACTION QUE LE DOUBLEMENT DE SON CAPITAL SOCIAL DOIT LUI PERMETTRE DE POURSUIVRE

1. Le doublement du capital de la Banque

M. Jacques de Larosière a souligné devant notre commission l'extrême importance de la décision récente de porter le capital autorisé de la BERD de 10 à 20 milliards d'écus.

Les prochaines années seront en effet déterminantes dans l'édification de la "nouvelle Europe" et, plus généralement, pour l'avenir de la transition économique dans tous les pays concernés. Les services attendus de la BERD ne feront ainsi qu'augmenter dans tous les pays où elle opère puisqu'un nombre croissant de pays abordent ou s'avancent dans le processus de transition.

Or, les projets approuvés par la Banque représentent déjà 8,8 milliards d'écus. Dès les premiers mois de 1997 devrait être atteint le chiffre de 10 milliards d'écus correspondant à la limite maximale des engagements possibles au titre du capital initial.

Dès lors, sans augmentation de ce capital, la BERD n'aurait pu espérer bénéficier que des remboursements sur les prêts existants. Or, du fait du caractère récent de ses engagements, la Banque n'aurait pu approuver, d'ici l'an 2000, que des engagements annuels de l'ordre de 500 à 600 millions d'écus (au lieu de 2 milliards aujourd'hui).

Seul un doublement de son capital pouvait donc permettre à la BERD de poursuivre son action à un moment crucial de la transition et de maintenir ensuite ses activités.

Ce doublement du capital social, formulé et accepté lors de la cinquième assemblée générale de la Banque qui s'est tenue à Sofia en avril 1996, correspondait donc à une nécessité si l'on entendait voir la Banque poursuivre son rôle. Ce doublement pouvait même paraître comme un minimum au regard de l'accroissement prévisible de la demande.

Cette demande de doublement du capital s'est appuyée sur une réflexion stratégique à moyen terme, résumée dans le rapport sur les priorités institutionnelles et le scénario à moyen terme dont le conseil d'administration a examiné récemment une version actualisée (1997-2000).

Il va de soi que l'acceptation de cette augmentation du capital, répondant à une exigence technique -sauf à remettre en cause la mission de la BERD elle-même- a été en outre favorisée par la réorganistion de la Banque, la rigueur de sa gestion et la discipline budgétaire de l'institution, reconnue par l'ensemble de ses actionnaires.

2. La poursuite des activités de la Banque

Ce doublement du capital autorisé (dont 22,5 % de parts appelées dont les paiements s'étaleront sur 8 ans), la BERD prévoit d'augmenter progressivement le montant des engagements annuels pour atteindre environ 2,5 milliards par an en 1999. Cette stratégie repose sur le maintien d'une gestion prudente (dans laquelle le ratio entre l'emploi des fonds et le capital demeurerait égal à 1) et une maîtrise très stricte, voire une réduction des frais généraux.

Il faut à cet égard rappeler que, si les frais de personnel représentent environ 32,3 % du compte d'exploitation, les frais généraux proprement dits, hors subvention gouvernementale, qui comprennent le logement du conseil d'administration, la rémunération de ses collaborateurs ainsi que la location des locaux, s'établissent à 24,35 %.

En ce qui concerne les pays d'opérations, il est prévu de maintenir une couverture complète des différentes zones, même si la part relative de chaque catégorie de pays est appelée à varier. C'est ainsi que les opérations dans les pays les plus avancés devraient passer de 45 % à 33 % de l'ensemble en l'an 2000. Les opérations dans les pays intermédiaires devraient passer, quant à elles, de 27 à 17 %. En revanche, la Russie qui ne représentait que 20 % des opérations en 1995 devrait parvenir aux environs de 30 % en l'an 2000. La progression pourrait être encore plus forte pour les pays au premier stade du développement (de 8 à 20 %).

Cette évolution devrait s'accompagner d'une réduction de la taille des projets (18,3 millions pour les pays les plus avancés, 21 pour les pays intermédiaires, 26,4 pour la Russie, 14,6 pour les pays les moins avancés). Le secteur financier privé devrait demeurer le principal poste d'investissement de la Banque (41 %) tandis que l'attention pourrait se porter davantage sur le secteur municipal et de l'environnement, celui des économies d'énergie et celui des infrastructures indispensables au développement, plus particulièrement en matière de transports et d'énergie.

Au-delà de l'an 2000, la progression de la Banque pourrait être d'environ 5 %, voire 7 % en terme d'engagement annuel, dès lors qu'une politique active de gestion du portefeuille et de recherche constante de productivité pourrait être mise en place. Le plafond de 90 % du capital devrait être atteint, suivant les hypothèses, vers 2003 ou 2005 pour décroître ensuite.

S'agissant du portefeuille, la part moyenne du secteur privé pourrait croître de 73 % en 1995 à 82 % en l'an 2000. Une préférence devrait être donnée aux opérations en capital qui pourraient atteindre 30 % en l'an 2000 Les opérations "de gros" seraient appelées à croître de 26 % aujourd'hui à environ 38 % en l'an 2000.

A la fin du siècle, le nombre de projets dont il conviendrait d'assurer le suivi serait de l'ordre de 770, soit pratiquement le double des projets engagés depuis la fondation de la Banque. L'action de suivi, la multiplication et la diversification des projets devraient donc conduire à renforcer les postes de résidents au détriment du siège à Londres.

o

o o

III. LA TRANSITION ÉCONOMIQUE : UNE MUTATION HISTORIQUE BIEN AMORCÉE MAIS QUI EXIGERA ENCORE DES EFFORTS CONSIDÉRABLES

A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE : DES AVANCÉES RAPIDES MAIS INÉGALES ET CONTRASTÉES SELON LES RÉGIONS CONSIDÉRÉES

1. Des perspectives globalement encourageantes

Le dernier "rapport sur la transition", publié par la BERD en novembre 1996, dresse un bilan globalement positif de l'évolution de la transition économique des pays de l'Est et relève, en particulier, des progrès notables au cours de l'année écoulée.

Cinq données principales doivent être principalement relevées.

a) Les réformes accomplies font apparaître des avancées considérables réalisées en quelques années. Des transformations fondamentales ont été opérées, qui mettent en cause les fondements mêmes du fonctionnement des économies concernées, la répartition des pouvoirs et les structures sociales elles-mêmes.

Des progrès importants ont été accomplis dans le développement de l'activité du secteur privé, de la libéralisation des prix et du commerce extérieur, et de la maîtrise de l'inflation.

Le retour à la croissance économique constitue cependant un élément très important pour la poursuite du processus de transition économique qui risquerait d'être remis en cause s'il ne se traduisait de manière positive et concrète pour les populations concernées. A cet égard (cf. 2. ci-dessous), les pays d'Europe centrale et orientale et les pays baltes connaissent désormais une croissance positive, tandis que les pays de la CEI ont connu une évolution moins rapide, même s'ils semblent aujourd'hui en mesure d'amorcer une reprise.

b) En matière d'investissements, les besoins restent très importants. A cet égard, le renforcement des systèmes bancaires locaux est appelé à jouer un rôle capital pour développer l'épargne intérieure qui devra financer l'essentiel de ces investissements - ce qui justifie la priorité qu'accorde la BERD au développement de ce secteur.

Les investissements étrangers dans l'ensemble de la zone restent encore -on l'a vu- relativement faibles. Ils progressent néanmoins de façon très rapide. Ils ont ainsi doublé en un an, passant de 6 milliards de dollars d'investissements étrangers directs en 1994 à 12 milliards en 1995. Au total, de 1989 à 1995, l'ensemble des pays de la zone n'a toutefois attiré que 30 milliards de dollars d'investissements directs étrangers.

La tendance est cependant très positive et favorable au développement rapide de ces investissements. On doit également relever un accroissement sensible des mouvements de capitaux dans certains pays. La Pologne et la République tchèque ont ainsi attiré chacune un milliard de dollars en 1995, et plus encore en 1996 -ce qui constitue un signe encourageant du développement des marchés de capitaux et des privatisations dans ces pays-.

c) Le développement d'un secteur financier et bancaire constitue -c'est le troisième point- un véritable défi, s'agissant d'un domaine qui était très peu développé, voire quasi-inexistant, dans les économies planifiées antérieures.

Si des progrès ont été réalisés, beaucoup reste encore à faire avant que ces pays puissent s'appuyer sur un secteur bancaire sain et efficace. Il faudra encore du temps pour développer les institutions nécessaires et les doter de l'expérience et de la crédibilité indispensables. Ainsi que l'a souligné fortement le président de la BERD, "des problèmes difficiles restent encore à résoudre : bilans alourdis par des créances douteuses ou irrécouvrables, insuffisante capitalisation, ressources trop courtes, frais généraux excessifs, systèmes de contrôle interne insuffisants... Pour renforcer ce secteur vital, des mesures doivent être prises sur les trois fronts que sont la stabilisation macro-économique, l'assainissement des banques et la supervision bancaire. Les progrès à réaliser ne seront pas faciles. Mais ils sont la clé du développement de l'épargne et des marchés de capitaux et permettront de mobiliser des sources considérables de croissance économique."

d) En quatrième lieu, l'importance de la restructuration des grandes entreprises justifie également une action intensifiée de la BERD en ce domaine.

Les besoins demeurent en la matière considérables -y compris après les privatisations- compte tenu de l'ampleur des problèmes hérités des précédents régimes. Il faudra, là aussi, beaucoup de temps pour adapter l'organisation et les méthodes de production aux exigences de l'économie de marché. Les principaux obstacles aux progrès de la restructuration sont d'ordre financier et social, mais aussi juridiques.

Les contraintes de la concurrence et de la réduction des subventions budgétaires provoquent cependant des avancées positives. Ainsi, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque imposent une stricte discipline financière à leurs entreprises.

Alors que les investisseurs privés hésitent encore à engager des capitaux à long terme dans ce domaine de la restructuration, la BERD a développé son action en la matière, notamment en Russie (avec l'entreprise de poids lourds Kamaz, les usines automobiles Gorki), en Hongrie (avec les entreprises de produits plastiques Graboplast et Borsod Chem, l'entreprise pharmaceutique EGIS), en Slovaquie (Slovenida Lodenice : reconversion d'un constructeur naval militaire) ou encore en Croatie (entreprise pharmaceutique Pliva)...

e) Enfin, les besoins restent également très importants en matière d'infrastructures. Après des dizaines d'années de mauvaise gestion et de manque d'entretien, et compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, les investissements nécessaires sont considérables. Mais, là encore, si leur potentiel s'accroît à mesure que la transition progresse, les financiers privés hésitent encore souvent à effectuer seuls les investissements à long terme nécessaires en la matière.

La BERD s'efforce donc là aussi de jouer un rôle "additionnel" actif, des infrastructures adaptées étant capitales dans des domaines aussi variés que les télécommunications, l'électricité, l'eau ou les ports, pour ne citer que quelques exemples.

L'ensemble de ces évolutions et l'ampleur des difficultés qui restent à résoudre appellent trois observations :

- ces évolutions doivent d'abord être restituées dans une perspective historique pour faire l'objet d'une juste appréciation ; ainsi que l'a souligné le Président de Larosière devant notre commission, des transformations fondamentales ont été opérées en moins de cinq ou six ans ; "si nous songeons au temps qu'il a fallu pour que l'Europe occidentale libéralise son économie après la deuxième guerre mondiale, nous ne pouvons qu'être frappés par la rapidité des progrès accomplis par la plupart des pays de la région" ;

- mais il est aussi essentiel que les avancées enregistrées se traduisent par des changements positifs pour les populations concernées (plus de 400 millions d'habitants), car le coût des réformes en cours et des changements engagés est nécessairement très élevé sur le plan social, et éventuellement politique ; le retour d'une croissance économique élevée est de ce fait essentiel pour éviter l'accroissement de la pauvreté dans les pays de la zone et empêcher le risque d'une interruption du processus de transition ;

- enfin, les traits dominants évoqués ci-dessus ne sauraient dissimuler des évolutions très contrastées selon les pays concernés, principalement entre les pays d'Europe centrale et orientale et les pays de la CEI.

2. Des évolutions encore très contrastées

a) Les pays d'Europe centrale et orientale, auxquels il est possible d'ajouter les Etats baltes, bénéficient d'une croissance positive depuis trois ou quatre années. Cette croissance a même dépassé 5 % en moyenne en 1995 et devrait encore être proche de 4 % en 1996.

D'autres facteurs apparaissent également dans ces pays très encourageants :

- l'amélioration de la gestion budgétaire et monétaire a permis une forte diminution de l'inflation qui, fin 1995, était dans tous ces pays inférieure à 40 % et même à 10 % dans certains d'entre eux (Albanie, Macédoine, Croatie, Slovaquie, République tchèque et Slovénie) ;

- les fondements de l'économie de marché ont été solidement implantés dans la plupart de ces pays grâce en particulier à la liberté des prix, du commerce extérieur et des régimes de change, et aux privatisations ; ces évolutions fondamentales -et remarquablement rapides- trouvent en particulier leur traduction dans l'accroissement de la part du secteur privé dans les économies nationales concernées : elle dépasse ainsi 70 % dans des pays comme l'Estonie, la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque et est à peine inférieure en Pologne.

b) Les pays issus de l'ex-Union soviétique n'ont pas connu une évolution aussi rapide. Les premières étapes du processus de transition y ont été plus lentes et plus tardives. Des éléments très positifs de transformation apparaissent toutefois depuis 1994 :

- après cinq années de récession souvent dramatique, la BERD estime ainsi que plusieurs pays de la CEI pourraient renouer avec la croissance en 1997 ;

- en même temps que l'interruption de la chute de la production, l'inflation a considérablement diminué, notamment en Russie (800 % en 1993, 27 % d'octobre 1995 à octobre 1996) ;

- des progrès, quoique inégaux, ont été aussi accomplis en matière de privatisations, tandis que les règles du marché et de la concurrence se répandaient dans de nombreux pays en même temps que la libéralisation des prix et du commerce extérieur.

Néanmoins, de graves facteurs de préoccupation demeurent et soulignent que la transition économique n'en est qu'à ses débuts :

- des éléments de fragilité très inquiétants persistent, comme les retards de paiement des salaires ou l'importance des dettes interentreprises,

- des réformes centrales, complexes et exigeant du temps, restent à accomplir ou ont été à peine amorcées : mise en place d'un système fiscal moderne, réforme du secteur financier et bancaire, privatisations et restructurations de grandes entreprises ...

- enfin, si ces Etats sont conscients de la nécessité de poursuivre avec constance les réformes indispensables, leur rythme et la volonté politique de les conduire restent encore très différents d'un pays à l'autre.

c) Ces évolutions très contrastées entre pays ont conduit la BERD à répartir les économies de 25 pays de l'Est en trois catégories, aux frontières au demeurant mouvantes, selon le degré d'avancement du processus de transition auquel il sont parvenus :

- les pays les plus avancés au regard des principaux éléments de la transition (privatisations, restructurations, liberté des prix et du commerce extérieur, réforme du secteur bancaire), à savoir la République tchèque, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la Croatie et les trois Etats baltes ;

- les pays intermédiaires, qui rassemblent à la fois les autres pays d'Europe centrale et orientale -Albanie, Bulgarie, Macédoine et Roumanie- et une partie des pays de la CEI dans lesquels il faut compter la Russie ainsi que l'Arménie, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Moldova, l'Ukraine et l'Ouzbékistan ;

- enfin, les pays les moins avancés dans le processus de transition, où le secteur public demeure dominant et où le secteur privé représente moins de 20 % du PIB : l'Azerbaïdjan, le Bélarus, le Tadjikistan et le Turkménistan.

Cette classification rejoint la question plus générale dite de la " graduation " qui est encore débattue au sein de la BERD. Votre rapporteur estime à cet égard devoir formuler deux observations :

- la répartition des pays en catégories, selon le degré d'avancement du processus de transition, ne vise pas à dresser un quelconque " tableau d'honneur " des pays concernés ; elle permet en revanche d'apprécier de manière plus précise et synthétique l'évolution de la situation dans chacun d'eux ; elle permet surtout à la BERD d'élaborer, dans chaque cas, les modalités d'intervention les plus efficaces qui ne sont naturellement pas les mêmes dans les pays les plus avancés et dans les pays les moins avancés : dans le premier cas, la priorité pourra être donnée à des formes de partenariat plus élaborées, notamment avec des industries locales privatisées confrontées à des problèmes de restructuration ; dans le second cas, l'accent devra être mis sur des actions d'infrastructure ou sur le développement d'un secteur financier naissant ;

- la " graduation " pose ensuite plus largement la question de l'évolution à venir des activités de la BERD et, singulièrement, celle de savoir si la Banque devra continuer à intervenir dans les pays les plus avancés lorsque ceux-ci pourront avoir recours à des financements de marché à des conditions raisonnables. Certains souhaitent donner corps à cette notion de " graduation " par la définition d'un ensemble de critères économiques et financiers permettant d'évaluer, de manière aussi objective que possible, les progrès de la transition. Mais la plupart des observateurs soulignent qu'en tout état de cause la BERD devra rester active dans différents domaines -comme la restructuration des grandes entreprises, les systèmes financiers ou l'environnement- où beaucoup reste à faire et qu'il est politiquement difficile et techniquement peu souhaitable d'imaginer dès maintenant une cessation des activités de la Banque dans certains pays.

o

o o

B. LE CAS DE LA RUSSIE

Au-delà même du rôle de la BERD, l'importance intrinsèque de la transition économique en Russie a conduit votre rapporteur à estimer utile de rassembler ici quelques données sur l'évolution de la situation économique russe qui donne encore lieu à des appréciations contrastées, les investisseurs privés étrangers -et notamment français- semblant encore réticents à s'engager sur ce marché malgré les encouragements qui leur sont prodigués et la volonté politique de soutien à l'économie russe affichée par la plupart des gouvernements et les institutions financières internationales- particulièrement avant les dernières élections présidentielles en Russie ...

1. Une situation économique très préoccupante malgré des acquis incontestables

La Russie a incontestablement accompli des progrès sur la voie de l'instauration d'une économie de marché et de la transition économique. Des signes de meilleure stabilité économique ont été enregistrés depuis 1995 :

- le principal acquis de cette politique de stabilisation demeure la maîtrise de l'inflation ; grâce à des politiques de taux de change et d'émission rigoureuses, le taux d'inflation a été continûment réduit : plus de 800 % en 1993, 215 % en 1994, 130 % en 1995 et, selon certaines prévisions, environ 25 % en 1996 ;

- les résultats du commerce extérieur continuent également d'être honorables avec un excédent de 13,6 milliards de dollars pour le premier semestre 1996, malgré certains signes de fléchissement par rapport à 1995 (25 milliards d'écus d'excédent).

Les tendances macroéconomiques globales demeurent néanmoins, à bien des égards, négatives et font apparaître trois motifs de préoccupation majeurs.

- En premier lieu, la récession de ces dernières années n'a pas été surmontée. Contrairement aux prévisions optimistes -qui ont dû être révisées à la baisse- qui prévoyaient une croissance de plus de 2 % pour 1996, le PIB russe a connu une nouvelle chute, évaluée à 6 % pour les huit premiers mois de l'année. Certains experts voient dans cette évolution un rôle accru de l'économie informelle au détriment de l'économie officielle.

Des améliorations constatées en 1995 dans certains secteurs clés, qui auraient pu tirer l'économie russe vers une croissance positive, ont connu une nouvelle dégradation (industries pétrolières, chimiques et métallurgiques notamment). De la même manière, les investissements restent très insuffisants pour constituer un facteur de croissance à moyen terme et ont connu une nouvelle chute, de l'ordre de 10 %, au cours du premier semestre 1996.

- La crise budgétaire et fiscale constitue un autre élément essentiel de la persistance des difficultés économiques de la Russie. Alors que la situation s'était sensiblement améliorée en 1995 -le déficit budgétaire passant de 6 % à 4 % du PIB-, ce déficit s'est à nouveau accru au premier semestre 1996 pour atteindre 6,6 % du PIB et les prévisions pour l'ensemble de l'année ne sont guère meilleures.

Cette situation a pour cause principale une collecte fiscale très insuffisante et très inférieure aux objectifs. Les recettes fiscales n'ont ainsi atteint que 13 % du PIB en 1995 et pourraient être encore plus faibles (12 % du PIB) en 1996. La situation est de surcroît aggravée par la priorité donnée au paiement des arriérés de salaires, conduisant le gouvernement à emprunter sur le marché intérieur au détriment de la relance des investissements.

- La situation sociale -qui est la dernière traduction, la plus préoccupante par ses conséquences potentielles, des difficultés actuelles- est en effet caractérisée par la persistance des impayés de salaires.

Ces retards de paiement, ou leur absence totale, s'élevaient à 30 ou 40 milliards de roubles fin septembre 1996 et constituent l'un des problèmes les plus pressants, dans l'armée, dans le secteur d'Etat, mais aussi dans les entreprises.

Le chômage, pour sa part, continue de s'aggraver de façon régulière : 7,1 % en 1994, 8,2 % en 1995 et 9,1 % en août 1996 selon la définition du Bureau international du travail. Ce taux de chômage reste pourtant relativement faible au regard de la chute de la production, ce qui illustre le faible niveau de restructuration du secteur productif.

Au total, selon le ministère du travail russe, plus de 20 % de la population -soit plus de 30 millions de Russes- disposent aujourd'hui de revenus inférieurs au seuil minimum de subsistance.

2. La nécessité de profondes réformes pour assurer le succès de la transition

Cette situation économique et sociale appelle naturellement des mesures urgentes pour réduire le déficit budgétaire et améliorer la collecte fiscale. Dans ce contexte difficile et alors que la stabilisation financière n'est pas achevée, les résultats en termes de croissance économique restent inquiétants.

Mais il faut aller au-delà et mettre en oeuvre ou poursuivre des réformes en profondeur pour assurer le succès de la transition.

Les difficultés persistantes ne sauraient d'abord conduire à mésestimer les progrès accomplis, notamment en termes de gestion (politique budgétaire, gestion bancaire). De même, la BERD a pu conduire avec succès un certain nombre d'opérations sur le terrain -ce qui justifie, sur le plan micro-économique, une vision plus optimiste des possibilités qui s'offrent en Russie que celle qui résulte de l'analyse macro-économique générale.

L'évidence du chemin qui reste à parcourir conduit toutefois à souligner ici, parmi d'autres, l'importance de deux orientations majeures pour l'avenir :

- d'abord la nécessité de conforter le système bancaire russe : si, là aussi, certaines avancées ont été constatées, et si la probabilité d'une crise semble s'être estompée, un secteur bancaire solide et efficace constitue, là comme ailleurs, une priorité ; or, dans un environnement général dégradé, les grandes banques du pays risquent d'être elles-mêmes menacées et souffrent d'une sous-capitalisation importante, tandis que le système bancaire dans son ensemble demeure déficient ;

- ensuite la nécessité de renforcer la sécurité juridique, et plus généralement l'Etat de droit, en Russie : ainsi les règles juridiques en matière de droit de propriété ou de droit de la faillite doivent atteindre un degré de sécurité plus important ; de même les privatisations qui ont été effectuées ont souvent donné une place prédominante aux dirigeants et " conseils ouvriers " anciens, sans assurer l'indispensable amélioration de la gestion.

C'est à ces conditions, aux yeux de votre rapporteur, que la Russie pourra avancer sur la voie de la transition et que pourront notamment progresser les investissements étrangers dans ce pays dont la stabilisation -économique, mais aussi politique- est l'intérêt de tous.

*

* *

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Au terme de cette rapide analyse, votre rapporteur souhaite, en guise de conclusion, formuler trois observations principales sur les activités de la BERD et l'avenir de la transition économique dans les économies est-européennes.

A. SUR LE DÉROULEMENT DE LA TRANSITION ET SON ACCOMPAGNEMENT PAR LA BERD

1. L'enjeu historique de la transition

La transition -vers l'économie de marché mais aussi vers la démocratie politique- dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les Etats issus de l'ex-Union soviétique constitue un enjeu historique pour l'avenir de notre continent. Cette extraordinaire mutation représente un double défi pour l'Europe :

- le défi de l'élargissement
de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale candidats, avec l'empressement que l'on sait, à l'adhésion ; or il va de soi que le succès de cet élargissement très difficile -même si chacun le considère aujourd'hui comme un objectif incontournable- suppose une profonde transformation des économies en cause pour que ces pays soient en mesure de satisfaire aux exigences de l'appartenance à la Communauté ; des progrès ont été accomplis, considérables dans certains pays, plus modestes dans d'autres, mais pour tous beaucoup reste à faire ; la tâche ne sera pas facile et prendra du temps ;

- le défi, ensuite, de favoriser le formidable bouleversement que constitue l'adaptation des Etats de l'ancienne URSS à l'économie de marché après des décennies de collectivisme ; car l'Europe de demain doit être ouverte sur l'extérieur et assumer ses responsabilités régionales et mondiales ; elle doit mettre en place un partenariat solide avec ces pays, et d'abord avec la Russie, car il y va de la stabilité géopolitique de notre continent.

Pour l'heure, ces paris ne sont pas gagnés. Certes, l'ensemble de la région évolue dans un sens globalement positif. En moins de six ans, des avancées considérables et des transformations profondes, parfois radicales, ont été réalisées. Les bases mêmes du fonctionnement de l'économie ont été modifiées. L'évolution va dans le bon sens, quoiqu'à des rythmes très différents, et est à cet égard encourageante.

Mais l'essentiel du chemin reste à parcourir, au moins pour les pays de la CEI. Les réformes qui doivent y être encore mises en oeuvre sont les plus complexes et exigeront beaucoup de temps, qu'il s'agisse de la mise en place d'un système juridique sûr et moderne, de l'indispensable réforme du secteur financier et bancaire ou des privatisations et restructurations nécessaires.

Ces bouleversements ont ensuite un coût social élevé. Et on ne peut aujourd'hui exclure, au moins dans certains pays qui ne sont pas encore parvenus à sortir de la récession, que des réactions sociales qui pourraient être compréhensibles n'affaiblissent la volonté politique d'aller de l'avant et finalement compromettent, voire interrompent, le processus de transition dans son ensemble.

C'est pourquoi votre rapporteur hésite pour sa part à partager l'optimisme relatif exprimé par les institutions financières internationales et par la BERD elle-même, particulièrement en ce qui concerne la situation économique en Russie.

Ce constat et ces incertitudes elles-mêmes ne font toutefois que renforcer l'importance de la mission et du rôle confiés à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

2. La BERD : une action très positive avec des moyens limités

Dans ce contexte difficile, la BERD conduit aujourd'hui, sous l'impulsion de son Président, une action très positive, compte tenu de ses moyens qui restent très limités, pour accompagner ce processus de transition dans l'ensemble des 25 pays de la zone. Trois points essentiels méritent à cet égard d'être rappelés.

- D'abord, le fait que la crédibilité et l'efficacité de la Banque supposaient la restauration de son image. Cet objectif, qui passait par une gestion très rigoureuse, par une stratégie recentrée et par une organisation interne plus rationnelle, a été atteint. La viabilité financière de la BERD a été renforcée. Le mérite en revient en premier lieu -chacun le sait- à l'action déterminée, maîtrisée et courageuse conduite depuis plus de trois ans par le Président de Larosière.

- Ensuite, le fait que la BERD est une institution originale. C'est une banque mais ce n'est pas une banque comme les autres. Elle est une institution publique porteuse d'un mandat politique qui doit s'assurer, à ce titre, aussi bien de l'état d'avancement de la démocratie que de la transition vers l'économie de marché tout en promouvant un développement durable, respectueux de l'environnement.

Si son propre développement implique qu'elle obtienne des résultats positifs -ce qui est, en soi, un paramètre de succès qu'on aurait tort de négliger- son objectif n'est pas de maximiser ses profits. Il y a là un équilibre difficile à tenir. Son succès même est le signe qu'elle doit bientôt se retirer d'une opération (ainsi, par exemple, de la sortie du capital). Elle doit aussi travailler " à la marge " dans un milieu mouvant et diversifié. Elle est donc obligée en permanence de veiller à sa propre vertu et tenue de défricher sans cesse de nouveaux terrains d'intervention.

- Troisième observation, la plus importante en pratique : la BERD joue désormais un rôle de premier plan dans le processus d'investissement de la région. Elle y est devenue le premier investisseur et a été associé à plus de 15 % des investissements étrangers directs qui y ont été effectués.

Intervenant dans l'ensemble des pays du champ, les projets qu'elle a déjà approuvés dépassent 8 milliards d'écus. Et son effet d'entraînement est plus important encore puisque la valeur totale des projets dépasse 21 milliards d'écus.

Ses moyens sont néanmoins strictement limités par le capital dont elle dispose. Le montant global de ses interventions reste ainsi relativement modeste et ne permet évidemment pas de combler la très grande insuffisance des investissements étrangers dans la zone par rapport à ceux attirés par des régions en développement comme l'Asie du sud-est.

L'action remarquable conduite par la BERD ne saurait dès lors, faute de moyens suffisants, être surestimée. Sa capacité d'intervention n'est pas, aux yeux de votre rapporteur, à la mesure du problème posé par la transition économique dans une zone de 400 millions d'habitants, ni même dans le seul immense pays qu'est la Russie.

o

o o

B. SUR LA CULTURE ET LE MODE DE FONCTIONNEMENT DE LA BANQUE

1. Une logique bancaire confirmée

Votre rapporteur avait souligné en 1992 (rapport d'information n° 500, 1991-1992) que, dès sa mise en place, la BERD avait reproduit assez fidèlement les méthodes de travail et la culture anglo-saxonnes qui caractérisent les institutions financières internationales et notamment le groupe de la Banque mondiale.

Cet état d'esprit a été confirmé et renforcé au cours des dernières années. La clarification nécessaire des structures de la Banque a permis de mettre un terme aux tensions résultant de la dichotomie initiale entre banque d'affaires et banque de développement. Il en est résulté une organisation plus rationnelle et plus efficace, mise en place de façon pragmatique et maîtrisée, qui réussit à concilier au mieux les deux cultures de l'aide au développement et de la banque privée et à rendre compatibles les mécanismes bancaires avec l'objectif d'intérêt général d'aide à la transition. Mais il est clair que cette évolution souligne l'influence déterminante prise dans les faits par le respect des principes bancaires et les méthodes de travail des banquiers d'affaires.

Cette évolution a fait la preuve de son efficacité et n'appelle donc pas de critiques de votre rapporteur même si elle a pu décevoir ceux qui, surtout en France, avaient imaginé à l'origine faire de la BERD une véritable banque de développement. Il n'est pas sûr au demeurant qu'une meilleure conciliation entre les objectifs généraux de la Banque et les impératifs de rentabilité aurait été obtenue par une organisation plus inspirée par les structures administratives françaises telle que l'a été, au moins à ses débuts, l'Union européenne.

On observera de surcroît que le profil retenu était en fait contenu dans le choix, dès l'origine, d'un instrument léger et tenu d'intégrer les règles bancaires de base et constitue aujourd'hui un des éléments incontestables de la crédibilité de la Banque, non seulement auprès des milieux financiers internationaux mais aussi auprès des interlocuteurs de la Banque dans les pays d'opération.

Il apparaît enfin somme toute naturel de la part d'une institution dont le but est de valoriser l'économie de marché d'adopter ces mêmes règles dans sa propre gestion face à des interlocuteurs qui en ont reconnu le bien-fondé et sont engagés dans un processus difficile pour s'y adapter.

Pour ces raisons, le tropisme anglo-saxon de la BERD n'est pas contesté en soi par votre rapporteur à la condition naturellement qu'il préserve l'influence française dans le fonctionnement de la Banque.

2. L'influence française au sein de la BERD

Votre rapporteur souhaite à cet égard formuler deux éléments de relative satisfaction et un élément de préoccupation.

- La France bénéficie d'abord d'une représentation assez satisfaisante au sein de la BERD. Notre pays est, rappelons-le, l'un des principaux actionnaires de la Banque (8,52 % du capital). Ses deux présidents successifs ont été français. Nos concitoyens y occupent une place non négligeable dans le personnel : 7,5 % des effectifs totaux et 8,2 % des cadres de haut niveau, banquiers ou juristes, sachant qu'il est assez naturel que le personnel de secrétariat soit recruté à Londres et que les recrutements de professionnels privilégient moins une nationalité qu'une connaissance des méthodes anglo-saxonnes et une expérience des techniques bancaires et financières.

- La France bénéficie ensuite des activités de la Banque. Les entreprises françaises occupent une place très significative dans les investissements réalisés avec le soutien de la BERD (16 projets représentant 15 % du total des financements alloués par la Banque en association avec le secteur privé).

Elles ont obtenu, depuis 1993, à la suite d'appels d'offres internationaux, des contrats pour un montant de 157 millions d'écus, représentant 10 % du total des contrats accordés dans le cadre des projets de la Banque dans le secteur public.

Enfin, les banques françaises ont été actives dans les opérations organisées par la BERD puisque, depuis sa création, huit banques françaises ont participé à 33 projets représentant 150 millions d'écus.

- En revanche, le rôle de la langue française au sein de la BERD n'est pas à la hauteur de ce que l'on pourrait espérer. Certes, le français fait partie des quatre langues autorisées (avec l'anglais, l'allemand et le russe) et les travaux du conseil d'administration -instance dirigeante principale de la Banque- ont effectivement lieu dans ces quatre langues. Mais la langue de travail quasi exclusive est bien l'anglais.

On peut y voir la conséquence naturelle de l'installation -qui n'est d'ailleurs pas sans avantages- du siège de la BERD à Londres, au coeur de la City. On peut voir aussi dans l'impossibilité d'accroître les coûts de traduction et d'interprétariat l'une des conséquences de l'effort -au demeurant exemplaire- de rigueur financière poursuivi par la Banque dans sa gestion pour redresser son image après les critiques dont elle avait fait l'objet.

Au-delà des principes, votre rapporteur regrette néanmoins que des documents essentiels de la Banque -tels que le rapport annuel sur la transition qui constitue un document de référence- ne soient pas diffusés en français, et éventuellement d'ailleurs dans d'autres langues. Car, au-delà de ses opérations concrètes, la BERD est devenue un lieu d'expertise très précieux pour la connaissance de l'évolution économique de l'ensemble des pays en transition. Il est important qu'elle se dote des moyens nécessaires pour informer de la manière la plus large possible l'ensemble des investisseurs potentiels sur la situation des pays concernés.

o

o o

C. SUR LE RÔLE À VENIR DE LA BERD

La question centrale pour la stratégie de la BERD est celle du rôle qui lui sera assigné pour l'avenir à moyen et à long terme, dès lors que sa mission est d'accompagner le processus de transition -par définition temporaire- dans son champ de compétences et que le caractère " additionnel " de ses interventions lui impose de n'intervenir que dès lors que le secteur privé ne peut le faire lui-même à des conditions raisonnables et d'envisager de se retirer d'une opération dès lors qu'elle a réussi.

Deux observations, au demeurant liées entre elles, peuvent être à cet égard formulées sur l'évolution géographique des actions de la BERD et sur l'accroissement de son capital.

1. L'évolution de la répartition géographique des interventions de la Banque

Si la BERD envisage de maintenir dans les prochaines années une couverture complète des différentes catégories de pays, la part relative de chaque catégorie de pays est appelée à subir une double évolution :

- la réduction du pourcentage d'opérations consacrées aux pays les plus avancés,

-
et la progression des opérations en Russie et dans les pays les moins avancés.

La première évolution tient compte des progrès importants accomplis par le processus de transition économique dans les pays les plus avancés (notamment les pays de Visegrad) et de l'expansion soutenue que connaissent désormais la plupart d'entre eux (en particulier la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et la Slovénie).

Elle pose, en revanche, à plus long terme, la question de savoir si ces pays sont appelés à disparaître de l'horizon de la BERD dans la perspective de leur adhésion à l'Union européenne. Il est à cet égard clair que, dans les années qui vont précéder leur entrée dans l'Union, la situation de ces pays justifiera encore une action substantielle de la BERD. Beaucoup d'améliorations restent en effet à accomplir, notamment en matière de restructuration d'entreprises, dans le secteur financier et bancaire, ou dans le domaine de l'environnement dans lequel la Banque a, de par ses statuts, une mission spécifique à accomplir. Le Président de Larosière a, par ailleurs, souligné devant notre commission que la BERD prêtant au taux du marché pour toutes les opérations privées, ses interventions n'étaient pas de nature à créer une quelconque distorsion.

L'accroissement programmé des opérations de la BERD en Russie (20 % des opérations de la Banque en 1995, environ 30 % en l'an 2000) est d'autre part, selon votre rapporteur, d'autant plus nécessaire que l'évolution économique dans ce pays reste très préoccupante, malgré un certain optimisme officiel.

L'essentiel du chemin reste à accomplir pour progresser dans le processus de transition économique, notamment pour renforcer l'infrastructure et la sécurité juridiques, accompagner les privatisations, améliorer la gestion des entreprises et conforter le système bancaire. Les difficultés sont considérables compte tenu de l'ampleur du problème et de la dimension du pays, sans parler du caractère douteux, selon certains observateurs, de certains groupements industriels et financiers apparus en Russie.

Mais il va de soi qu'accompagner la transition en Russie doit désormais, en raison de sa mission même, figurer au premier rang des priorités de la BERD, pour conduire effectivement ce pays sur la voie d'une économie concurrentielle et pluraliste. Encore faut-il qu'elle dispose de moyens à la hauteur de l'enjeu...

2. Les moyens de la BERD et l'efficacité de ses interventions

Le doublement du capital de la Banque, décidé en avril 1996, correspondait -pour les raisons évoquées ci-dessus- à une évidente nécessité pour lui permettre de poursuivre son action dans les prochaines années, dès lors qu'elle aurait atteint dès 1997 le chiffre d'engagements correspondant à son capital initial (10 milliards d'écus).

Mais l'ampleur des défis de l'avenir et l'accroissement prévisible de la demande conduisent à formuler quelques interrogations ou suggestions :

- en premier lieu, le passage de 10 à 20 milliards d'écus du capital de la Banque suffira-t-il ? Le Président de la BERD a estimé que cet accroissement lui permettrait de ne pas solliciter à nouveau ses actionnaires. Mais force est de constater que, si tel était le cas, la Banque ne pourrait guère accroître le montant de ses engagements annuels au-delà de 2,5 milliards d'écus au tournant du siècle. Cela signifie, à titre d'exemple, que, si la Russie est destinataire de 30 % de ses interventions, elle bénéficiera au maximum de 750 millions d'écus d'engagements annuels. Quel que puisse être l'effet d'entraînement et le rôle mobilisateur de la BERD, on peut craindre que ses interventions restent finalement relativement marginales au regard de l'ampleur des besoins ;

- faut-il ensuite considérer a priori que la BERD n'aura plus aucune vocation à intervenir dans les pays d'Europe centrale et orientale dès lors qu'ils auront adhéré à l'Union européenne ?
C'est naturellement la logique dès lors que la BERD a pour mission d'accompagner et de favoriser la transition. Plusieurs questions se posent néanmoins qui paraissent de nature à justifier une réflexion approfondie sur le sujet : la signature d'un traité d'adhésion à l'Union -qui devra au demeurant prévoir des périodes importantes de transition- signifiera-t-elle ipso facto que le processus de transition économique sera achevé dans les pays concernés ? Une telle perspective n'est-elle pas d'ailleurs de nature à retarder l'entrée de certains pays ? La BERD n'a-t-elle pas des actions spécifiques et de longue haleine à conduire dans ces pays qui ne seront pas achevées dans quelques années ? Enfin, les interventions de la Banque dans les pays les plus avancés renforcent désormais son bilan : leur arrêt brutal déséquilibrerait le portefeuille de la BERD et, de ce fait même, affaiblirait paradoxalement ses capacités vis-à-vis des pays moins avancés ;

- ne peut-on enfin améliorer l'efficacité de l'action de la BERD par une meilleure coordination de ses interventions avec l'Union européenne et les institutions financières internationales ? S'agissant de ces dernières, il y a certes, au plan des principes, complémentarité des actions ; ne pourrait-on toutefois sur le terrain mieux coordonner les interventions ? En ce qui concerne surtout les relations avec l'Union européenne, les relations entre la Banque et la Commission de Bruxelles, qui met en particulier en oeuvre les programmes Phare et Tacis, paraissent parfois se heurter à des lenteurs bureaucratiques qu'il serait sans doute possible de corriger. Une clarification paraît également nécessaire sur les rôles respectifs de la BERD et de la BEI (Banque européenne d'investissements) à l'égard des pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion à l'Union européenne.

Une réponse satisfaisante à ces questions serait, aux yeux de votre rapporteur, de nature à conforter le rôle pivot que joue la BERD dans l'action des organisations internationales vis-à-vis des pays de l'Est. Le déroulement harmonieux de la transition économique dans ces pays constitue une extraordinaire mutation, décisive pour l'avenir du continent européen. C'est l'intérêt bien compris de la France et de ses partenaires que de se donner les moyens nécessaires pour contribuer à sa réussite.

o

o o

ANNEXE -
AUDITION DE M. JACQUES DE LAROSIERE DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES DU SENAT LE 13 NOVEMBRE 1996

M. Xavier de Villepin, président - Mes chers collègues, la commission des affaires étrangères, élargie à la délégation du Sénat pour l'Union européenne et à la commission des finances, est heureuse de recevoir M. Jacques de Larosière.

M. Jacques de Larosière, qui a été directeur du trésor, directeur général du FMI, puis gouverneur de la Banque de France, est aujourd'hui président de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la BERD. Il a depuis trois ans brillamment géré cet organisme très important, dont on a choisi de laisser le siège à Londres, mais avec un président français, ce qui est fort important pour notre pays.

Monsieur le Président, nous sommes heureux de vous recevoir, car nous sommes extrêmement intéressés par l'évolution de la transition économique dans les pays d'Europe centrale et orientale, ces deux adjectifs dissimulant de très nombreux pays, dont certains très importants, comme la Russie. Je vous écouterai avec un grand intérêt sur la situation complexe de ce pays si important pour l'Europe, comme tous les pays qui l'entourent -l'étranger proche comme on disait en géostratégie.

M. Jacques de Larosière - Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, je voulais vous remercier très vivement de la chance que vous me donnez de partager avec vous quelques réflexions sur l'évolution des pays de l'est et de vous exposer le rôle de la BERD dans ce processus.

Au cours de l'année passée, des progrès importants ont été réalisés dans toute cette région. Ils se sont accompagnés d'une stabilisation accrue des marchés, d'une stabilisation de la production. Ces faits sont décrits dans notre " rapport annuel sur la transition ", qui a été publié le 4 novembre dernier.

Dans l'ensemble, sur le plan économique, on peut dire que la région continue d'évoluer dans un sens positif.

Il faut aussi mettre les évolutions en perspective. Ces réformes ont été engagées voici à peine cinq ans, et pourtant, des avancées considérables ont été réalisées, s'agissant tout particulièrement de la libéralisation des économies et de la structure de la propriété. Des transformations fondamentales ont été opérées : la structure sociale, la répartition des pouvoirs, les bases du fonctionnement de l'économie ont changé.

Si l'on songe au temps qu'il a fallu pour que l'Europe occidentale libéralise son économie après la deuxième guerre mondiale, on ne peut qu'être frappé par la rapidité des progrès accomplis dans la plupart de ces pays.

Mais ces changements sont difficiles et ils s'accompagnent souvent, comme on peut s'y attendre, de réactions sociales et politiques. Ce qui me paraît important, c'est que ces changements soient compris par les populations -ce qui n'est pas toujours le cas- comme une source de progrès social.

Si la transition ne peut apporter l'espoir d'un avenir meilleur, et si les faibles ne reçoivent aucune protection, je crains que le processus sinon s'interrompe du moins connaisse des aléas sérieux. Il est donc essentiel qu'apparaissent aux populations, dès que possible, de manière sensible, des changements positifs.

A cet égard, le retour à la croissance économique constitue à mon sens un test décisif. Certains pays connaissent déjà une expansion soutenue, tandis que d'autres, plus à l'est, sont seulement sur le point d'amorcer une reprise.

Ce n'est qu'à partir de la fin 1993 que l'on a commencé à connaître dans les pays d'Europe centrale et orientale et les Etats baltes des croissances positives. Elles se sont maintenant installées depuis avec des taux de croissance de l'ordre de 5 % par an.

C'est un phénomène extrêmement encourageant qui se joint, en Pologne, en République tchèque, en Slovénie et dans les pays baltes, à une stabilisation de la situation macro-économique, une amélioration du budget et une relative stabilisation de l'inflation...

M. le président - ... Ce qui suppose que vous avez confiance dans les statistiques de ces différents pays...

M. Jacques de Larosière - Dans une certaine mesure, oui...

Toutefois, dans d'autres pays, la dépression des premières années, après le démantèlement du système communiste, a été d'abord plus profonde, et l'on a atteint des chiffres de récession de 20 % dans les années 1991-1992. Ce n'est que depuis 1995 que ces pays commencent, en moyenne, à rejoindre les niveaux de PNB qui existait auparavant. On peut espérer qu'en 1997, ces pays connaîtront une évolution positive.

La part du secteur privé dans le produit intérieur brut des pays d'Europe orientale et centrale représente maintenant plus de 50 % de l'économie de ces pays. Ainsi, en 1996, la part du secteur privé dépassait 70 % en Estonie, Hongrie, République slovaque et République tchèque.

La rapidité avec laquelle l'ensemble des réformes de libéralisation et de stabilisation ont été mises en oeuvre est tout à fait remarquable.

Plus à l'est, le processus de réforme a été beaucoup plus tardif, mais il faut dire que le rôle des marchés va grandissant et que la concurrence entre les entreprises commence à s'intensifier. De nombreux pays ont libéralisé les prix et le commerce extérieur, et leur politiques en matière de subventions et de crédit sont devenues plus rigoureuses. Même au niveau de privatisation des grandes entreprises, nombre de pays de la CEI ont fait des progrès remarquables.

En outre, la chute de la production s'est arrêtée et l'inflation a considérablement baissé. En Russie, l'inflation est tombée de 2 300 % en 1992 à 130 % en 1995 et à 27 % pour la période allant d'octobre 1995 à octobre 1996.

Le FMI a joué à cet égard un rôle important. Ces politiques ont imposé des sacrifices rigoureux. Il faut aussi noter que les résultats de la politique anti-inflationniste en Russie cachent un certain nombre de phénomènes malsains, comme les retards de paiements de salaires et l'importance des dettes interentreprises.

On commence cependant à observer les effets positifs de ces réformes sur le taux de croissance, après cinq années de chute dramatique de la production. La Russie et l'Ukraine, qui ont de très fortes pondérations, devraient retrouver une croissance positive en 1997, mais ce n'est pas encore sûr...

Les besoins en investissements sont évidemment considérables et l'épargne intérieure devra en financer l'essentiel. C'est ce qui rend si importants la stabilisation du cadre macro-économique et le renforcement des systèmes bancaires locaux, sans lesquels le développement de l'épargne intérieure ne saurait se concevoir.

L'investissement étranger est en train de progresser. Après un démarrage extrêmement lent, de 1990 à 1994, les choses ont assez sensiblement progressé au cours de 1995, notamment en liaison avec la privatisation de masse qui est intervenue en Pologne et la privatisation individuelle beaucoup plus prononcée en Hongrie.

Mais ces chiffres sont cependant encore modestes. En 1995, il s'agit de 12 milliards de dollars à peu près. Comparés à l'ensemble des investissements directs étrangers, notamment ceux qui vont vers l'Asie du sud-est ou l'Amérique latine, ces chiffres sont modestes.

De 1989 à 1995, si l'on cumule les chiffres d'investissements directs étrangers sur toute la zone, on arrive à une trentaine de milliards de dollars, ce qui représente à peu près ce qu'a reçu la Malaisie sur trois ans. L'investissement étranger est donc encore relativement modeste...

L'établissement d'un secteur financier efficace dans ces pays constitue un défi très particulier. Parmi tous les secteurs de l'économie de marché, c'est sans doute le secteur bancaire qui était le moins développé dans l'ancien système, au point que dans la plupart des pays de la région, les banques telles que nous les connaissons n'existaient pas. Il s'agissait plus de réceptacles d'épargne privée allocatrices de crédits en fonction du plan, que de banques...

Des problèmes très difficiles restent à résoudre dans ce domaine. Les bilans de ces banques sont alourdis par des créances douteuses, voire irrécouvrables. Elles sont souvent insuffisamment capitalisées. Leurs ressources sont trop courtes, leurs frais généraux excessifs. Elles se sont engagées dans des investissements de spéculation et les systèmes de contrôle interne sont insuffisants.

Pour renforcer ce secteur, des mesures doivent être prises sur les trois fronts que sont la stabilisation macro-économique, l'assainissement des banques et la supervision bancaire. Nous nous y employons...

*

* *

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement, institution internationale qui comprend 60 actionnaires, européens, mais aussi américains, japonais, australiens, canadiens, etc., et bien entendu les pays de notre région d'opérations, a été fondée en 1991. C'était une réponse au défi de la transition et de l'effondrement du communisme.

La paix et l'unité de l'Europe dépendront à mon sens pour beaucoup de la manière dont se réalisera le passage de l'économie dirigée à l'économie de marché.

La Banque européenne a reçu un mandat clair et s'est dotée d'une stratégie recentrée. L'objectif est de favoriser la transition vers l'économie de marché dans les 26 pays de l'Europe centrale et orientale et de l'ancienne Union soviétique. Elle a été conçue pour promouvoir le développement du secteur privé en finançant aussi certaines infrastructures nécessaires.

Cinq ans après sa création et sur la base de l'expérience acquise dans la région, la BERD a développé une activité importante dans ces pays. Nos objectifs et nos priorités sont simples mais essentiels : encourager le développement du secteur privé, notamment du secteur privé local des PME. Il faut être actif dans tous les pays d'opérations et non seulement dans ceux qui ont décollé. Il faut donner de l'importance aux opérations des intermédiaires financiers locaux et avoir une approche plus active concernant les prises de participation en capital.

Nous disposons d'instruments variés et flexibles pour investir dans les projets. Nous disposons en effet de prêts, de prises de participation, de garanties. Cette gamme d'instruments et le fait que la Banque peut opérer aussi bien dans le secteur public, étatique, que dans le secteur privé, nous donne une grande flexibilité par rapport aux autres organisations internationales, et cette flexibilité est indispensable.

La transition est en effet un processus complexe, dont nous apprenons chaque jour à mieux saisir les exigences. Chaque pays est confronté à des besoins, à des défis particuliers, même si l'on peut dégager des principes et des lignes de solutions générales.

Mais le mandat de la BERD lui impose aussi de fonctionner comme une banque et les projets qu'elle finance doivent être rentables et nos prêts remboursés. C'est un des défis de cette Banque : il faut aider la transition et prendre des risques là où le secteur privé ne les prendrait pas et, en même temps, nous comporter comme une banque et que nous gérions correctement nos affaires.

Contrairement aux banques commerciales, nous appliquons deux critères supplémentaires dans la sélection de nos projets : en dehors de la rentabilité, notre apport doit avoir un caractère additionnel car nous ne devons pas nous substituer à des financements bancaires disponibles à des conditions raisonnables sans notre participation. En second lieu, nous devons spécifiquement rechercher des projets favorisant la transition et le développement du marché.

Nous avons réalisé des investissements très importants. Nous sommes en fait devenus le premier investisseur privé de la région.

Cette année, nous avons engagé environ 2 milliards d'écus comme l'année dernière, et 1,7 milliard l'année d'avant. Il s'agit là des chiffres annuels de contrats signés. Ce sont donc des opérations réelles.

Les autorisations données par le conseil d'administration sont évidemment plus importantes mais il faut du temps entre le moment où le conseil d'administration approuve un projet et la signature définitive.

En 1996, nous aurons déboursé 1,5 milliard d'écus. Il y a toujours une hystérésis entre la signature des projets et les déboursements, ces projets s'exécutant souvent sous forme de tranches. Nous devons donc vérifier l'exécution des différentes conditions avant de procéder aux déboursements.

Au total, la Banque a décollé et son activité se situe sur un étiage de nouveaux prêts de l'ordre de 2 milliards d'écus par an.

Notre conseil d'administration a approuvé depuis la création de la Banque pour 8 milliards d'écus de projets, ce qui équivaut à 80 % de notre capital initial de 10 milliards d'écus, montant que nous ne saurions dépasser, en fonction du ratio d'engagements sur capital de un pour un.

Si on ajoute à ces chiffres les ressources obtenues au titre de nos cofinancements, on constate que la BERD a été associée à plus de 15 % des investissements étrangers directs effectués dans la région. Nous sommes, ainsi, devenus en quatre ans environ le plus gros investisseur ou attracteur d'investissements privés dans la région.

La part des projets réalisés dans le secteur privé a considérablement augmenté depuis 1993-1994 dans le total de nos engagements. Nous sommes maintenant sur un étiage de 70 %. Nous atteindrons probablement 76 % en 1997. Notre charte veut que l'on fasse au moins 60 % de nos opérations dans le secteur privé : cet objectif est maintenant dépassé.

La part des prises de participation par rapport aux prêts a, elle aussi, beaucoup augmenté dans le total de nos engagements. Alors qu'en 1992 les prises de participation ne représentaient que 10 à 12 % du portefeuille, ce pourcentage a atteint 24 % l'an dernier. Nous réalisons un quart de nos opérations sous forme de prises de participation. Ceci est important pour la transition, car les entreprises privées qui s'établissent ont besoin moins de se charger en dettes que de se doter en capital, ce qu'elles trouvent très difficilement.

Les seuls engagements de la Banque donnent une idée incomplète de la situation, car les fonds que nous mobilisons et les financements que nous encourageons des tiers à effectuer constituent un aspect essentiel de notre action. A cet égard, il est intéressant de noter que la valeur totale des projets auxquels la BERD s'est intéressée s'élève à 24 milliards environ soit, pour un écu apporté par la Banque, à peu près 2 écus en complément.

La Banque a, par ailleurs, resserré sa gestion et fait apparaître des résultats positifs. Il n'importe pas seulement de croître, il faut aussi renforcer la viabilité financière de la BERD. C'est ce que nous nous sommes attachés à faire depuis trois ans. Pour obtenir ce résultat, il fallait augmenter la productivité de notre Banque et réduire ses coûts. De fait, notre portefeuille a quadruplé depuis la fin de 1993, sans aucun accroissement en termes réels, voire une légère régression des frais administratifs.

Nous ne pourrons être pris au sérieux et bénéficier de crédibilité auprès des Parlements qui votent les ressources accordées à la BERD que si nous pouvons montrer que nous resserrons nos frais de gestion qui sont financés par l'argent du contribuable.

Les résultats financiers sont encourageants. La BERD a réalisé un profit opérationnel avant provisions de 83 millions d'écus en 1995. Après une politique de provisionnement prudente, nous avons dégagé un bénéfice net de 7,5 millions d'écus. Pour les neuf premiers mois de 1996, nous avons environ 78 millions de profits opérationnels, et après provisionnement, un profit net de l'ordre de 2 millions. L'année dans son ensemble devrait être bonne.

Les dépenses de personnel ont très légèrement augmenté, mais à l'intérieur d'un budget en croissance nulle. Les frais généraux structurels ont été réduits de manière significative, puisqu'ils sont passés de près de 30 % à 22,5 %. Ceci est le résultat d'un effort acharné de la part de la direction générale qui a consisté à resserrer l'utilisation de l'immeuble, à sous-louer les étages ainsi dégagés à des banques londoniennes, à éliminer les "salles à manger exécutives ", à voyager en seconde classe, parce qu'il n'existe malheureusement pas de troisième classe... ! J'insiste un peu sur cet aspect des choses, car je considère que la question d'image est essentielle surtout pour une institution multilatérale financée sur fonds publics.

Dans le même temps, nous avons intensifié notre présence locale et avons maintenant quelque 23 bureaux locaux résidents qui regroupent environ 200 personnes, jusqu'à Vladivostok. Nous recrutons de plus en plus de banquiers provenant des pays eux-mêmes.

Nous avons diversifié géographiquement nos activités en augmentant le nombre des pays dans lesquels nous opérons. En très peu de temps, nos bureaux de représentation sont devenus pleinement opérationnels. Ce sont des segments de la Banque très actifs dans la génération, la négociation et le suivi des projets. Alors que nous avions à l'origine quelques bureaux de représentation, nous avons maintenant dans presque tous les pays des banquiers de plein exercice qui travaillent localement.

Un cinquième de nos opérations passe par des intermédiaires locaux. En effet, nous ne pouvons pas procéder à Londres à l'examen de projets individuels de petite taille pour des PME locales. Nous ne les connaissons pas et la taille modeste des projets ne justifierait pas notre intervention directe.

Nous avons donc décidé, fin 1993, d'intensifier notre action en vue d'améliorer la situation de banques locales, souvent fragiles, de les recapitaliser, de leur assurer une formation de gestion et, à travers ces banques, d'atteindre la réalité économique locale et en particulier les PME locales.

*

* *

Enfin, s'agissant de la collaboration avec les entreprises françaises, la France est l'un des principaux actionnaires de la Banque. Depuis la création de la BERD, la France a souscrit à 8,52 % du capital, dont 30 % de la première tranche de 10 milliards d'écus ont été appelés.

Le Gouvernement français a accordé également des dons pour plus de 160 millions de francs à des fins de coopération technique pour aider la préparation et la mise en oeuvre de projets.

De plus, dans le cadre d'initiatives conjointes des pays du G-7, la France finance l'assistance technique d'un fonds de capital-risque en Russie du sud, dans la région de Rostov sur le Don, Krasnodar et Stavropol, ainsi qu'un fonds pour les petites entreprises de Russie.

Enfin, la France est l'un des principaux contributeurs du compte de sûreté nucléaire qui finance des investissements dans certaines centrales atomiques particulièrement dangereuses, avant leur fermeture.

La France bénéficie aussi des activités de la BERD. Dans l'ensemble des projets que la Banque a réalisés avec des investisseurs étrangers, les entreprises françaises se placent dans le peloton de tête : seize projets représentent un coût total de 249 millions d'écus, dont 167 millions provenant de la BERD, soit 15 % du total des financements alloués par la Banque.

C'est ainsi, notamment, que nous avons apporté une part du capital de la BNP-Dresdner Bank créée en Bulgarie. Nous avons également signé des projets d'investissements avec une large gamme d'entreprises françaises, allant des plus importantes -France Télécom, Bouygues, CGC, Lyonnaise des Eaux, Danone, Compagnie générale des Eaux- à d'autres, moins grandes, mais très impliquées dans nos pays d'opérations -Sucreries et Distilleries de l'Aisne, Seribo, Faure et Machet...

De plus, suite à des appels d'offres internationaux, les entreprises françaises ont obtenu depuis 1993 157 millions d'écus de contrats représentant 10 % du total des contrats accordés dans le cadre des projets pour le secteur public.

Finalement, dans le cadre de nos projets de coopération technique, les consultants français ont obtenu plus de 180 contrats pour une valeur de plus de 21 millions d'écus.

Les banques françaises ont été très actives dans les syndications et cofinancements organisés par la Banque. Depuis la création de la BERD, 95 banques internationales ont participé au financement de 105 projets, pour un montant total de 3,6 milliards d'écus. Huit banques françaises ont participé à 33 projets pour 150 millions d'écus.

*

* *

En guise de conclusion, permettez-moi de rappeler que le conseil des Gouverneurs de la BERD a adopté, lors de notre Assemblée annuelle de 1996 à Sofia, en avril dernier, une résolution portant le capital autorisé de notre Banque de 10 à 20 milliards d'écus, dont 22,5 % de parts appelées dont les paiements s'étaleront sur une période de 8 ans au lieu de 5 ans au titre de la constitution du capital initial. Cette résolution est l'aboutissement d'un processus d'examen approfondi entamé dès 1994. Les membres de notre conseil avaient demandé à la Banque d'analyser son capital du point de vue du futur de ses opérations. Cette analyse a été présentée aux gouverneurs en 1995, et a fait l'objet en avril dernier de cette décision de doublement.

Tout au long de ce processus d'examen, nous avons été guidés par la position exprimée par les actionnaires début 1994, à savoir que la Banque n'obtiendrait une augmentation de capital pour la deuxième moitié des années 1990 et le début du siècle prochain que si elle parvenait à démontrer son efficacité opérationnelle et sa viabilité financière.

Les deux questions qui m'ont été constamment posées au cours de notre travail ont porté sur le fait de savoir si la Banque avait besoin d'une augmentation de capital et si elle le méritait.

La Banque a-t-elle besoin d'une augmentation de capital ? Comme je l'ai dit, les approbations de projets représentent plus de 8 milliards d'écus. Dans les premiers mois de 1997, nous atteindrons le chiffre fatidique de 10 milliards d'écus d'approbations. Après cela, nous ne pourrions, compte tenu de notre ratio de un pour un, continuer à travailler de manière significative.

Sans augmentation nouvelle, nous serions, en effet, contraints de recourir exclusivement, pour les prochaines opérations, aux repaiements sur les prêts existants. Mais étant donné le caractère récent de nos engagements et l'importance des périodes de grâce que nous accordons, qui vont souvent jusqu'à cinq ans, voire plus, nous ne pourrions en fait approuver au cours des 3 ou 4 prochaines années que des engagements annuels modestes. En 1997-1998, nous chuterions à moins de 500 millions d'écus par an, contre 2 milliards. C'est très progressivement, vers l'an 2004, que nous arriverions à un chiffre de l'ordre de 1.700 millions d'écus environ, encore nettement inférieur à ce que nous réalisons aujourd'hui.

Autrement dit, nous aurions manqué les années décisives de la transition. Seul un doublement de capital nous permettra de poursuivre notre action à un moment crucial de la transition, tout en nous permettant de ne plus recourir à l'avenir à de nouvelles augmentations de capital. Les repaiements et les cessions de participation permettront alors à la Banque de fonctionner sur ses propres ressources.

Or, la demande pour nos services augmente dans tous les pays d'opérations et, selon nos analyses, elle ne fera que s'intensifier, puisqu'un nombre croissant de pays abordent et commencent à parcourir les étapes intermédiaires de la transition, notamment dans les pays les plus à l'est de notre région.

Selon nos prévisions, la demande de services éligibles au type de soutien que nous accordons atteindra annuellement au moins 5 milliards d'écus dans les années à venir -et probablement deux fois plus...

Pour répondre à cette demande, sans soumettre la Banque à un rythme de croissance excessif, nous avons mis au point ce que j'ai appelé une "stratégie de croissance maîtrisable". En vertu de cette stratégie, nos opérations pourront ainsi continuer à croître jusqu'à 2,5 milliards en 1999 et au-delà.

Cette progression, jointe aux besoins de suivi des projets et de surveillance d'un portefeuille en forte expansion, requerra des gains de productivité considérables.

La deuxième question était : " La Banque mérite-t-elle une augmentation de capital ? " Les actionnaires ont donné leur réponse, et je crois que vous disposez maintenant de quelques éléments justificatifs...

Nous sommes aujourd'hui à un point décisif de notre jeune histoire. L'augmentation de capital de notre Banque est essentielle pour que nous puissions continuer à nous acquitter de notre mandat et mettre en oeuvre notre stratégie dans le cadre d'une stratégie de "croissance maîtrisable".

*

* *

M. le président - Nous vous remercions des informations très précieuses que vous nous avez apportées.

La parole est aux commissaires...

M. Michel Caldaguès - Monsieur le Président, vous avez certainement une échelle de notation des risques afférents à chaque pays de l'ancien bloc de l'Est. Cette échelle est-elle communicable, aussi bien quant à sa situation actuelle que quant à sa tendance ?

M. le Président - Je ne sais si la question est indiscrète, mais la réponse m'intéressera beaucoup !

M. Jacques de Larosière - Les questions ne sont jamais indiscrètes : ce sont les réponses qui le sont !

Il faut distinguer les risques-pays et les risques-projets.

Nous avons décidé de ne pas publier une échelle de risques par pays car c'est toujours très délicat dans une institution multilatérale. Tant que l'ensemble des pays membres honorent leurs obligations et se comportent comme de bons actionnaires de la Banque, nous ne souhaitons pas introduire et faire apparaître de différenciation dans le traitement de ces pays.

Quand nous finançons une opération avec la garantie d'un Etat souverain, nous respectons ce principe dans toutes ses conséquences, c'est-à-dire que nous appliquons un taux de marge unique de 1 % au-dessus du LIBOR 1(*) qui constitue une approximation du coût de nos ressources.

Nous avons donc décidé, pour les opérations avec garantie souveraine, d'avoir un taux de marge unique quel que soit le pays emprunteur (que ce soit la République tchèque ou un pays difficile d'Asie centrale).

C'est une politique que l'on peut contester mais qui a un avantage : elle met sur le même plan les pays souverains membres de notre Banque tant qu'ils se comportent comme de bons actionnaires et remboursent sans retard ce qu'ils nous doivent. Nous n'avons pas de raisons a priori de les traiter différemment.

Nous avons bien entendu notre idée des risques-pays et de la valeur des garanties souveraines qui nous sont accordées mais nous ne la diffusons pas.

Lorsqu'il s'agit d'un projet privé, comme une sucrerie en Pologne ou une banque privée dans un pays du Caucase -deux risques-pays assez différents- nous procédons à une cotation de nos risques privés, en fonction de la qualité du projet lui-même et de la qualité de l'environnement économique dans lequel ce projet s'insère. Nous introduisons donc d'une certaine manière un élément risque-pays dans l'appréciation du risque-projet.

Cette cotation des projets privés est établie par un département indépendant et distinct du département bancaire. Tous les trois mois, l'ensemble de notre portefeuille est revisité. Les cotations vont de 1 à 10. La cote 10 est attribuée à un projet qui est hors d'état de rembourser, les chiffres les plus faibles étant les plus favorables. La cote 7 est importante, car c'est celle à partir de laquelle nous plaçons le projet " sous surveillance spéciale ".

Nous fournissons ces cotations d'une manière régulière et transparente aux membres de notre conseil d'administration mais nous ne les faisons pas paraître pour des raisons de confidentialité ; les entreprises en question dépendent souvent des marchés internationaux.

M. Jean Clouet - Monsieur le Président, un grand homme d'Etat français disait que l'Europe s'arrêtait à l'Oural. Or, vous vous intéressez à l'Europe, mais j'ai le sentiment que la plus grande surface géographique concernée par votre Banque se situe en Asie. C'est presque une remarque de sémantique plus qu'autre chose.

Par ailleurs, vous avez parlé d'engagements, d'autorisations et de décaissements. Par souci de symétrie, j'aurais pensé aux encaissements que vous appelez "repaiements". Pouvez-vous dire quelque chose à ce sujet ?

Enfin, dans les pays dans lesquels vous agissez, il existe des bourses de valeurs. Vous arrive-t-il d'intervenir sur celles-ci ?

M. Jacques de Larosière - Il est vrai que l'Asie est la partie dominante de notre région. En effet, nous sommes une Banque européenne, mais nous nous occupons aussi de l'ancienne Union soviétique.

Historiquement, avant la dislocation de l'Union soviétique, la Banque s'adressait en priorité aux pays d'Europe centrale et orientale et à la Russie, car la Russie jusqu'à l'Oural, c'est encore l'Europe. Lorsque le système soviétique s'est effondré et a donné naissance à 15 républiques distinctes, nous en avons hérité et il y a eu en quelque sorte un déplacement du centre de gravité de la Banque vers l'Est. C'est une question essentielle au développement de l'activité de la BERD...

En 1995, 38 % des opérations ont été réalisées dans la partie la plus occidentale de l'Europe mais la Russie (avec 20 %) a gagné du terrain, ainsi que les pays d'Asie centrale ou du Caucase. On constate donc un déplacement géographique de nos opérations vers l'Est et la Russie.

Cela était indispensable. La Russie représente en effet près de 150 millions d'habitants, l'Ukraine 50 millions, et il aurait été impossible de conserver un esprit de solidarité et de cohésion au sein de la Banque si celle-ci ne s'était pas occupée davantage de ces pays. Si l'on faisait le rapport de ce qui a été engagé par habitant, on s'apercevrait d'ailleurs que la Russie et les pays dits " intermédiaires " sont sous-représentés.

Par ailleurs, vous auriez souhaité voir apparaître une colonne "encaissements". Je puis vous rassurer : les encaissements et les retours ne sont pas négligeables. Sur une année de revenus, ceux qui proviennent de nos opérations bancaires représentent 40 % du total. Il y a trois ans, c'était de l'ordre de 10 ou 12 %. Il y a donc eu une montée en puissance -normale du reste- les prêts s'accroissant et les périodes de grâce, pour les plus courtes, commençant à toucher à leur fin.

Si les revenus de nos opérations bancaires représentent maintenant 40 % du total, les 60 % restants proviennent des placements que nous réalisons sur nos liquidités elles-mêmes, essentiellement représentées par les apports en capital souscrits par les Etats membres. Comme je l'ai dit, si nous comptions exclusivement sur nos repaiements et sur nos revenus en trésorerie (sans augmentation de capital), nous ne pourrions dégager qu'environ 500 millions d'écus pour nos opérations au cours des années à venir.

Sommes-nous actifs sur les bourses de valeurs ? Oui. Nous assistons ces pays techniquement. Mais nous sommes aussi un acteur assez décisif, en ce sens que nous participons aux privatisations. La BERD a en effet souscrit des actions de sociétés en cours de privatisation, en général sous forme d'augmentation de capital. Nous ne souhaitons pas, en règle générale, nous borner à acheter ses parts à l'Etat -ce qui est la manière la plus simple de procéder. Transférer de l'argent à l'Etat est sans doute bon pour son budget, mais ce n'est pas là le rôle de la BERD. Ce que nous cherchons c'est à acquérir des actions tout en apportant des ressources nouvelles à l'entreprise.

Notre objectif est donc d'intervenir dans les privatisations sous forme d'émissions d'actions nouvelles. Nous pouvons acheter des blocs de titres ou nous pouvons participer à une émission en bourse en garantissant une part du placement ce qui aide au succès de l'opération et aussi au développement des bourses. Ainsi, lorsqu'une société lance, de façon aléatoire, pour 150 millions d'écus des actions en bourse, la BERD peut en prendre 40 millions à son compte et l'émission, par sa seule présence, devient un succès. C'est un stimulant décisif.

Ces marchés bancaires, pour le moment très modestes, se développent avec la privatisation.

M. André Dulait - Monsieur le Président, on relève une forte implantation de la BERD dans les PECO, qui frappent à la porte de l'Europe de l'ouest. Comment envisagez-vous de gérer la sortie de la BERD de ces pays, à relatif court terme -on parle de l'an 2000 pour certains- afin de ne pas créer de disparités dans le financement des entreprises intérieures à l'Europe, au fur à mesure de son évolution ?

M. Jacques de Larosière - Cette question est centrale pour la stratégie de la Banque. En effet, un certain nombre de pays parmi les plus actifs dont nous nous occupons, se sont engagés dans le processus qui va sans doute les conduire à entrer dans l'Union européenne au début de la décennie prochaine.

Cela veut-il dire que ces pays vont disparaître de l'horizon de la BERD ? Personnellement, je ne le crois pas, car je pense que, dans la période qui va précéder leur entrée dans l'Union, il y aura beaucoup de chemin à faire, beaucoup de rattrapage, notamment sur les plans institutionnel, des bourses de valeurs et du renforcement des banques.

Il y aura beaucoup de travail en matière de restructuration d'entreprises, car en dépit du succès des privatisations de certains de ces pays, beaucoup de sociétés sont encore gérées selon l'ancienne manière, et ne sont pas vraiment très compétitives.

D'autre part, ces pays sont très en retard dans le domaine de l'environnement, où nous avons un mandat très fort, et nous allons donc continuer à les aider dans ce domaine.

Vous craignez par ailleurs certaines distorsions. Ce serait vrai si l'on prêtait à des taux d'intérêt au-dessous du marché. En fait, nous prêtons au taux du marché pour toutes les opérations privées, c'est-à-dire au taux auquel nous empruntons, à quoi nous ajoutons la marge nécessaire pour financer nos opérations.

Certes, ces pays seront un jour pleinement membres de l'Union européenne et auront, plus tard, entièrement accès aux financements de marchés pour leurs investissements. Il faudra alors que la Banque s'efface, car nous ne sommes pas faits pour durer indéfiniment !

M. Christian de La Malène - Quel écho a rencontré la décision du conseil d'administration de passer de 10 à 20 milliards d'écus, en particulier chez nos amis américains et auprès de la Banque mondiale ? Ont-ils trouvé que c'était une décision justifiée et également estimé que la BERD méritait le doublement de ses moyens ?

M. Jacques de Larosière - La réponse est affirmative. Les Etats-Unis ont voté cette résolution qui a été adoptée à l'unanimité en avril dernier, et cela dans un contexte pourtant difficile. En effet, c'était une année d'élection présidentielle, le Congrès et l'administration mettant l'accent sur la lutte contre le déficit budgétaire et la réduction des dépenses publiques. L'aide internationale était, comme on le sait, un élément sensible du débat. Une décision positive sur la BERD au mois d'avril 1996 n'était donc pas évidente ...

Je suis allé au Congrès en mars dernier, un mois avant la décision, et j'ai pu m'entretenir avec un certain nombre de parlementaires et leurs collaborateurs. Sur la base des performances réalisées par la BERD en matière d'activités et de gestion, j'ai recueilli au Congrès des réactions favorables.

Les Etats-Unis ont maintenant réglé leurs arriérés, qui s'étaient accumulés depuis 1993, époque à laquelle ils avaient décidé de couper les crédits à la BERD.

Mme Danielle Bidard-Reydet - Monsieur le Président, exercez-vous des contrôles sur les fonds que vous prêtez, la presse faisant état de situations mafieuses assez préoccupantes ?

Par ailleurs, vous nous avez dit que le bien-fondé social de votre action n'était pas perçu, au contraire. Je suis pour ma part convaincue que les populations souffrent déjà et risquent même de souffrir davantage. Le volet social est-il pris en compte dans vos investissements ?

Enfin, qu'en est-il de la souveraineté nationale des pays en fonction des activités qui sont les vôtres ?

M. Jacques de Larosière - Nos fonds sont contrôlés depuis le départ puisque nous finançons des projets. Il ne s'agit pas d'une aide à fonds perdus. Nous finançons des kilomètres d'autoroutes, des ports, des quais, des terminaux, des sucreries, des marchés de gros dans des villes, etc.

L'argent que nous mettons à la disposition de ces projets -et non des pays- est par définition contrôlé. Nous ne déboursons que lorsque nous sommes certains que l'état d'avancement des travaux le justifie. On peut cependant imaginer que des groupes mafieux puissent en tirer avantage. C'est pourquoi il est extrêmement important de savoir avec qui nous travaillons et qui sont nos partenaires. Je dois dire que nous sommes devenus absolument intransigeants sur la qualité de nos partenaires locaux.

Ainsi, nous n'accceptons de financer aucun projet qui localiserait ses fonds dans des paradis fiscaux à l'encontre des réglementations fiscales et de change des pays hôtes. Si l'on nous le demande, nous refusons et suggérons à nos partenaires de soumettre la requête au Ministre des Finances ...

Nous travaillons avec des consultants locaux qui ont développé une assez bonne connaissance des tenants et des aboutissants de nombre d'investisseurs. Nous avons refusé de financer des projets après avoir reçu de mauvais renseignements sur certains participants. Je ne vous dirai pas que nous sommes sûrs à 100 % de ne pas nous engager sur un mauvais terrain, mais nous sommes très vigilants et conscients du danger.

Par ailleurs, s'agissant du volet social, la réponse est non, car notre structure financière ne nous le permet pas. Nous sommes une Banque et devons financer des projets rentables, cela est une obligation statutaire. Nous avons, certes, une très bonne signature, mais il nous faut cependant emprunter l'argent au taux du marché, et nous ne pouvons subventionner nous-mêmes certaines de nos opérations.

Cela ne veut pas dire que nous n'avons pas un impact social. Lorsque nous examinons un projet, nous considérons comme un élément de notre décision la création d'emplois. D'autre part, nous n'acceptons pas de financer un projet avec une main d'oeuvre sous-payée par rapport aux normes du marché.

S'agissant de la souveraineté nationale, chaque projet que nous finançons, même dans le secteur privé, est soumis à l'approbation des autorités nationales, lesquelles sont représentées au conseil d'administration de la BERD. Sans leur accord, il n'y a pas de financement possible. En aucun cas un projet financé par la BERD ne saurait s'opposer aux choix politiques d'un Gouvernement.

M. Claude Estier - Monsieur le Président, pouvez-vous nous rappeler quels sont les principaux participants au capital initial de la BERD et de quelle manière se fera le passage de 10 à 20 milliards ?

Par ailleurs, selon vous, quels sont les pays les mieux placés pour la prochaine adhésion à l'Union européenne, et estimez-vous que la République tchèque, qui est considérée comme l'un des meilleurs candidats, puisse adhérer à l'horizon de l'an 2000 ?

M. Jacques de Larosière - Le capital de la Banque se répartit entre 60 pays membres. Les plus gros actionnaires individuels sont les Etats-Unis, avec 10 %, puis viennent les pays d'Europe occidentale, comme la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie, qui ont tous la même participation de 8,52 %, ainsi que le Japon. Les participations s'étagent ensuite en fonction de la richesse des pays, jusqu'à des décimales pour les pays les plus petits.

Le passage de 10 à 20 milliards d'écus se fera selon les mêmes proportions. Il n'y aura pas de changement, puisque chaque pays a accepté de garder sa quote-part. Les conditions de libération du capital seront plus douces dans la seconde augmentation que dans la première.

En effet, dans la première souscription de capital de 10 milliards d'écus, 30 % devaient être versés en 5 années. Cette fois-ci, il s'agira de 22,5 %, parce qu'on a estimé que la BERD avait dégagé un certain niveau de réserves, et on a étalé les paiements sur 8 ans. Certaines modalités de souscription sont également plus favorables, en ce sens que l'on peut payer la souscription en partie en bons du trésor mobilisables sur une période de 5 ans.

Par ailleurs, vous me demandez quels sont les meilleurs candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Vous avez bien fait de citer la République tchèque. J'aurais personnellement ajouté la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie, la Slovénie et les pays baltes...

Je crois que les choses vont s'enclencher à partir de l'an 2000. Peut-être y aura-t-il, pour certains, un début de négociation en l'an 2000 et mise en oeuvre en 2002 ou 2003 ? Ce sont en tout cas les ordres de grandeur que j'ai présents à l'esprit pour les tout premiers du peloton de tête...

M. le président - Pour terminer, Monsieur le Président, combien employez-vous de Français à la BERD ? D'autre part, la langue française constitue-t-elle la langue véhiculaire ou l'anglais domine-t-il la BERD ?

Par ailleurs, les Balkans rentrent-ils dans votre zone géographique ? J'ai beau y regarder de près, je n'y aperçois pas que de démocrates !

Ma troisième question porte sur la Russie. Il me semble qu'avant l'élection présidentielle, le FMI a été généreux dans son approche vis-a-vis de la Russie, et qu'il commence maintenant à froncer les sourcils, tout l'argent prévu n'étant pas pour le moment définitivement accordé. Qu'en pensez-vous ? Parallèlement, beaucoup de salaires restent impayés, ce qui provoque une légitime irritation.

En outre, il apparaît en Russie des "groupements industriels et financiers" qui rassemblent un certain nombre d'entreprises. Ces groupements, qui ne sont pas nouveaux, ne dissimulent pas à votre avis des activités critiquables ?

M. Jacques de Larosière - On compte 57 Français à la BERD, soit 7 % du personnel. Mais si l'on veut regarder les choses de manière plus significative, il faut surtout prendre en compte les cadres. En effet, s'il est assez normal que le personnel de secrétariat soit recruté à Londres, banquiers et juristes français sont au nombre de 42, soit 8,2 % de l'effectif, pour une participation française en capital de 8,5 %. On peut donc considérer que la France est bien représentée à la BERD.

Certes, quelques pays sont mieux représentés : c'est le cas de la Grande-Bretagne pour des raisons géographiques assez évidentes. En revanche, l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et d'autres sont moins bien représentés et en conçoivent quelque souci. Nous nous efforçons de corriger ces déséquilibres.

Quant à la langue, quatre sont autorisées au conseil d'administration : le français, l'anglais, l'allemand et le russe. Les débats du conseil d'administration ont lieu dans ces quatre langues, avec une interprétation simultanée. Un certain nombre de documents sont mis à la disposition des pays dans ces langues, mais l'essentiel des documents de travail sont en anglais. Ce serait trop cher de tout traduire systématiquement en quatre langues et l'on ne pourrait pas le faire. La langue de travail est l'anglais.

Quant aux Balkans, vous n'y voyez pas suffisamment de démocratie... Il y a une certaine liberté d'expression. Je reviens ainsi de Croatie. C'est évidemment un Gouvernement exécutif et fort, mais il y a beaucoup de journaux d'opposition. On y trouve des éléments de démocratie, mais je reconnais avec vous que la réalité de la situation générale dans les Balkans pose problème.

Que pouvons-nous faire ? ... L'article 1er de notre charte dit que nous devons nous efforcer de favoriser la transition, non seulement vers l'économie de marché, mais aussi la transition démocratique, et nous y sommes très attentifs, en étroite liaison avec le Conseil de l'Europe, la CSCE et l'Union européenne, notamment dans le cadre de la Bosnie. Nous ne prêterions pas à un pays dont le processus démocratique serait enrayé.

Nous sommes assez bien informés de ce qui se passe, mais nos pouvoirs sont relativement limités. Il m'arrive d'écrire ou de dire à des chefs d'Etat de la région que le conseil d'administration s'émeut de la situation.

J'ai effectué des démarches personnelles qui ont eu des effets concrets notamment en Asie centrale. Nous sommes actifs sur le terrain dans la mesure où nous le pouvons. Notre crédibilité est plus grande maintenant que nous sommes devenus plus actifs. Je pense qu'on nous écoute davantage, mais tout ceci est relatif.

En Russie, en effet, le FMI a été très engagé puisqu'il a mis à la disposition de la Russie une dizaine de milliards de dollars. Il est vrai que le processus de stabilisation économique, qui est apparemment sur la bonne voie puisque l'inflation se réduit et que la tendance à la production est meilleure, recouvre beaucoup de choses, comme le non-paiement des salaires.

Bien évidemment, il est problématique de respecter les critères du FMI en suspendant les paiements, car c'est une manière artificielle et non soutenable de comprimer la dépense publique, et vous avez raison de dire qu'il y a des problèmes considérables derrière tout cela.

Nous n'aimons pas plus que vous, Monsieur le Président, ces groupements industriels et financiers. C'est une des particularités du pays. Je sens dans ces groupements d'une part le retour à des positions dominantes et à des monopoles et, d'autre part, le risque de l'institutionnalisation d'une certaine vision clanique de la société et de l'économie dans ce pays.

Je ne manque jamais l'occasion, quand je suis en Russie, de dire à mes interlocuteurs qu'ils sont à la croisée des chemins entre une société pluraliste, où les entreprises peuvent se développer et se faire concurrence sur un véritable marché libre mais doté des contrôles nécessaires et d'un autre côté une économie de clans, où le système s'organise de manière dirigiste entre groupes de pouvoir. Nous les mettons en garde contre les dangers de cette deuxième voie, qui est de nature à retarder leur développement et leur intégration dans l'économie mondiale.

Compte tenu de l'histoire et de la longue période d'économie centralisée, on conçoit que les choses prennent du temps et qu'il y ait encore beaucoup de chemin à faire.

Néanmoins, le fait pour la BERD de promouvoir l'investissement privé et les "joint ventures" avec les investisseurs étrangers est une manière de changer les choses. En effet, les grandes entreprises internationales ne jouent pas le jeu des clans, mais veulent se développer, gagner de l'argent et des parts de marché et travailler comme on travaille chez nous. Il y a donc une interaction entre ces investisseurs individuels et le système qui est en train de se mettre en place. Cette interface est salutaire.

Il existe maintenant en Russie un Conseil Consultatif en matière d'investissements étrangers, composé des plus grandes entreprises internationales françaises, allemandes, anglaises, américaines, espagnoles, italiennes, néerlandaises, suisses, scandinaves .... Celles-ci ont fait des investissements et font face à des problèmes d'application fiscale et juridique aux plans national et local. Ces entreprises ont donc créé un Groupement consultatif avec la Russie et nous sommes la seule institution internationale à avoir été invitée dans ce groupe. Ayant un accès direct au Premier ministre et à son gouvernement, nous exposons des cas concrets de problèmes à résoudre. C'est une excellente manière de collaborer pour favoriser l'investissement étranger et l'amélioration du cadre juridique et fiscal du pays.

J'ajoute que notre activité de prêts et de participations en capital dans les PME russes, qui a pris une grand ampleur dans toute une série de régions est extrêmement positive et encourageante. C'est là que se développe une nouvelle génération d'entrepreneurs privés.

M. le président - Monsieur le Président, merci beaucoup de cet exposé passionnant.

M. Jacques de Larosière - Merci infiniment de m'avoir écouté.




1 taux d'intérêt interbancaire offert à Londres.



Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli