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RAPPORT N° 368 - LE COMPTE SPECIAL DU TRESOR - DEVELOPPEMENT DES TERRITOIRES D'OUTRE MER


M. Yann GAILLARD, Sénateur


Commission des FINANCES, du CONTROLE BUDGETAIRE, et des COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT D'INFORMATION N°368 -1996/1997

Table des matières


INTRODUCTION
I.APERÇU GÉNÉRAL
A.ARCHITECTURE D'ENSEMBLE DES DÉPENSES
B.DES RECETTES INCERTAINES
1.L'avenir des instituts et l'Union monétaire
2.Les perturbations traversées par les instituts
a)Les produits du compte d'opérations paraissent désormais confortés
b)Les produits du réescompte sont vulnérables
C.UNE PROCÉDURE D'ATTRIBUTION DES CONCOURS TRÈS CENTRALISÉE
D.DES BÉNÉFICIAIRES CONTRÔLÉS ?
1.Les organismes horizontaux
a)La Caisse d'investissement des départements d'outre-mer (CIDOM)
b)La Société de gestion des fonds de garantie des départements d'outre-mer (la SOFODOM)
2.Les organismes locaux : les sociétés de développement économique départemental et les sociétés immobilières des départements d'outre-mer (SIDOM) de la Guadeloupe et de la Guyane
a)Les sociétés de développement départemental économique
(1)La société financière pour le développement économique de la Guyane (SOFIDEG) :
(2)La société de développement de la Guadeloupe (SODEGA)
b)Les SIDOM
(1)La Société immobilière de la Guyane (SIGUY)
(2)La Société immobilière de la Guadeloupe (SIG)
EXAMEN EN COMMISSION
ANNEXE N° 1

QUELQUES DONNEES ECONOMIQUES SUR LA GUADELOUPE ET LA GUYANE
ANNEXE N° 2

LES INTERVENTIONS DE LA CIDOM ENTRE 1991 ET 1996





N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la mission de contrôle effectuée sur le fonctionnement du compte spécial du trésor d'aide aux collectivités territoriales d'outre mer,

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Départements et territoires d'outre mer. - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Le présent rapport concerne le compte spécial du Trésor n° 903-23 "Actions en faveur des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer". Il est centré sur le fonctionnement de ce compte d'affectation spéciale en Guadeloupe et en Guyane. Mais, bien entendu, certaines considérations générales se sont imposées, compte tenu de l'évolution du contexte affectant le compte lui-même.

*

* *

La loi de finances pour 1990 a, dans son article 61, créé le compte d'affectation spéciale "Actions en faveur du développement des départements d'outre-mer". Il a été remplacé par l'article 72 de la loi de finances pour 1993 par le compte "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer".

Ainsi, à l'origine limité aux seuls départements d'outre-mer, l'instrument de financement mis à la disposition du Trésor en 1990 se trouvait-il, trois ans plus tard, élargi dans son objet aux territoires et collectivités territoriales d'outre-mer.

La novation introduite par la loi de finances pour 1990 consistait à réformer l'ordonnance no 59-74 du 7 janvier 1959, relative au régime d'émission dans les départements d'outre-mer et, plus précisément, à modifier les conditions d'affectation des bénéfices de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer. La loi de finances pour 1993 allait calquer les dispositions de 1990 pour les étendre aux territoires et collectivités territoriales d'outre-mer et modifier à son tour les règles d'affectation des bénéfices de l'Institut d'émission d'outre-mer.

Alors qu'auparavant les bénéfices des instituts d'émission ultramarins créés en 1959 et succédant aux missions de la Caisse centrale de coopération économique étaient d'utilisation libre, les réformes évoquées en affectaient le montant à un compte d'affectation spéciale à la disposition du Trésor.

Du fait du caractère très spécifique de leurs missions, les instituts se trouvaient liés au Trésor public par les dispositions de l'ordonnance du 7 janvier 1959 mais aussi par une convention conclue le 17 septembre de la même année.

Aux termes de la convention précitée, les versements ou les prélèvements effectués auprès de l'IEDOM par les comptables publics sont retracés sur un compte ouvert dans les écritures du Trésor et dénommé "compte d'opérations". Mais l'importance des fonds mobilisés par l'Etat en faveur des DOM avait fait que les transferts de la métropole vers cette zone étaient depuis l'origine très supérieurs à ceux opérés en sens inverse. Le montant net des avoirs de l'IEDOM auprès du Trésor s'était donc accru dans des proportions importantes. Ce mouvement s'était d'ailleurs accéléré à partir de 1975, la disparition des signes monétaires propres aux départements d'outre-mer ayant conduit à supprimer toutes les opérations de change qui jusqu'alors venaient s'imputer au débit du compte de l'Institut.

Or, dès 1959, il avait été prévu que le solde du compte d'opérations porterait intérêt au bénéfice de l'IEDOM s'il était créditeur et du Trésor dans le cas inverse.

Le compte étant toujours positif, la rémunération versée par l'Etat s'était accrue de façon considérable, passant de 25 millions de francs en 1971 à près de 700 millions de francs en 1989 soit, alors, 82 % des ressources de l'IEDOM.

L'Institut dégageait donc un excédent très important, évalué à 560 millions de francs pour 1988 et à 650 millions de francs pour 1989.

Suivant les dispositions de l'article 4 de l'ordonnance du 7 janvier 1959, l'IEDOM devait cependant verser au Trésor le solde de ses bénéfices nets, c'est-à-dire la somme restant disponible après imputation de l'impôt sur les sociétés et des dotations aux réserves. Les fonds ainsi recueillis étaient alors affectés à des organismes publics de caractère agricole, immobilier ou social, et participaient donc directement au développement des départements d'outre-mer.

Estimant que cette opération n'avait pas un caractère budgétaire, les pouvoirs publics avaient considéré que les sommes en cause devaient être inscrites sur un compte d'attente avant d'être réparties par arrêté du ministre des finances.

Toutefois, depuis 1985, cette affectation des bénéfices de l'IEDOM n'était plus exhaustive et -avec l'accord du Parlement- les gouvernements successifs avaient régulièrement opéré des prélèvements au profit du budget général afin de financer des actions conduites à partir du ministère des DOM-TOM.

C'est alors que la Cour des Comptes a formulé des observations très critiques sur le bien-fondé de ces diverses procédures.

En premier lieu, elle s'est interrogée sur la nécessité de faire rémunérer par l'Etat les avoirs que l'IEDOM détenait sur le compte d'opérations. En effet, dès lors que l'essentiel de ces sommes résultait de transferts de fonds publics, un tel mécanisme conduisait à verser des intérêts sur des dépenses budgétaires, ce qui pouvait paraître pour le moins surprenant.

Parallèlement, elle a dénoncé l'irrégularité de la méthode jusqu'alors retenue pour affecter les bénéfices de l'IEDOM et qui, en définitive, permettait au Gouvernement d'encaisser une recette publique et d'en disposer sans que le Parlement soit en mesure d'exercer son pouvoir de contrôle.

La conclusion de la Cour était d'ailleurs particulièrement sévère puisqu'elle indiquait :

"Il reste que les particularités de l'émission dans les DOM permettent par simple création de monnaie, le financement d'opérations hors des contraintes du budget, hors des règles de la comptabilité publique et hors du contrôle du Parlement. Il convient, en premier lieu, de régulariser cette situation. Si elle demeurait inchangée, la Cour se verrait contrainte de lui donner les suites juridictionnelles qu'elle comporte à l'égard des ordonnateurs et des comptables.

Alors que la départementalisation est achevée, la coexistence de deux instituts d'émission en France métropolitaine et dans les DOM peut apparaître, au surplus, comme la survivance d'une situation historique désormais révolue. Un nouvel examen de la nécessité de l'IEDOM paraît justifié ; le temps serait venu d'y procéder."

Dans un tel contexte, le Gouvernement a souhaité prendre rapidement les mesures qui s'imposaient.

Ainsi, devant l'Assemblée nationale, le ministre chargé du budget a tout d'abord indiqué que le mode de rémunération des avoirs de l'IEDOM auprès du Trésor serait modifié à compter du 1er janvier 1990. La fraction du solde du "compte d'opérations" correspondant à la part des dépenses de l'Etat dans les transferts à destination des DOM ne donnerait plus lieu à versement d'intérêt. En conséquence, le résultat de l'IEDOM devrait se contracter dans des proportions importantes.

Parallèlement, il fut proposé d'instituer une procédure d'affectation de ce bénéfice conforme aux dispositions de la loi organique et permettant au Parlement d'exercer effectivement son droit de contrôle. Ce fut la création du compte d'affectation spéciale.

Celui-ci permet donc de continuer à mobiliser les bénéfices de l'IEDOM pour financer des interventions dans les départements d'outre-mer. Toutefois, par rapport au schéma antérieur, il ouvre une nouvelle alternative ayant un caractère permanent : celle d'un versement au budget général. De ce fait, il pérennise un dispositif utilisé systématiquement depuis 1985, mais qui, jusqu'à présent, devait être mis en oeuvre par l'intermédiaire d'une mesure législative spécifique.

Le compte, alimenté en recettes par le solde des bénéfices nets des instituts après constitution des réserves et provisions, voit définies ses dépenses qui doivent correspondre à des versements à des organismes publics de caractère agricole, immobilier ou social ou au budget général.

I. APERÇU GÉNÉRAL

A. ARCHITECTURE D'ENSEMBLE DES DÉPENSES

Le compte spécial du Trésor n° 902-23 "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer" a, entre 1991 et 1996, été le support des dépenses suivantes :

.  25,3 millions de francs en 1991,

.  58,8 millions de francs en 1992,

. 126,4 millions de francs en 1993,

. 108,9 millions de francs en 1994,

. 205,6 millions de francs en 1995,

.  67,5 millions de francs en 1996,

soit un total de 592,5 millions de francs.

Outre l'irrégularité des flux annuels de dépenses, il faut observer que depuis sa création, le compte subit une constante sous-exécution de ses crédits. Les reports d'une gestion à l'autre se sont établis comme suit.


(en millions de francs)
Montant reporté à la gestion suivante % des crédits
disponibles
1991 74,7 74,7
1992 117,6 66,6
1993 169 57,2
1994 210,8 65,9
1995 130,8 38,9

Les taux de report sont donc considérables. Ils auraient été encore plus élevés si une part substantielle des ressources du compte n'avait pas été versée au budget général.

Lesdits reversements ont atteint 25 millions de francs en 1992 -14,2 % des ressources disponibles - 40 millions de francs en 1993 - 13,5 % des ressources disponibles - et 86 millions de francs en 1995 - 25,6 % des ressources disponibles - soit, au total 151 millions de francs.

C'est donc près de 25,5 % des dépenses effectives qui ont été consacrés à alimenter le budget général.

La Cour des comptes a eu l'occasion d'émettre des réserves sur ces reversements.

C'est ainsi que, dans son rapport sur l'exécution du budget de l'exercice 1995, elle a pu relever que le chapitre 4 du compte prévu à cet effet : "qui n'avait fait l'objet d'aucune prévision en loi de finances initiale, a été abondé en cours d'année par un virement de 25 millions effectué à partir du chapitre des actions en faveur des DOM afin de financer la réparation de dégâts causés par différents sinistres. La Cour a constaté que ce virement contrevenait aux règles fixées par l'article 14 de l'ordonnance organique puisqu'il représentait 104 % de la dotation initiale du chapitre sur lequel le prélèvement a été effectué. En outre, le chapitre 4 du compte a été doté de 61 millions sur les ressources supplémentaires constatées en cours d'année, de telle sorte que le versement au budget général a été de 86 millions, soit 41,95 % des dépenses du fonds qui s'établissaient à 205,6 millions. Son importance relative rend l'absence de prévision en loi de finances initiale d'autant plus regrettable que, par nature, le reversement est une dérogation au principe de l'affectation spéciale des ressources du fonds".

En réalité, plus que cette dernière objection juridique, le reversement au budget général pouvant être assimilé à la mobilisation d'une ressource non fiscale que la pratique observée a cependant pour effet d'occulter au moment de la discussion du projet de loi de finances, c'est le constat que des ressources en principe destinées aux DOM-TOM sont utilisées à d'autres fins qui doit être retenu. Il est d'autant moins satisfaisant que le supplément de ressources échu sur le compte en cours d'année a, semble-t-il, résulté d'un simple aménagement des conditions de règlement d'une dette des instituts qui se traduira par un creusement accentué des ressources du compte lors des années à venir. Il aurait donc été préférable de conserver ces ressources au compte comme une provision mobilisable pour financer les dépenses des gestions futures et, en particulier, les annuités dues à la Banque de France.

Entre 1991 et 1995, à côté des versements au budget général, les 70 % de dépenses restantes -374 millions de francs- ont été versés ou à des organismes locaux qui ont bénéficié de 267 millions de francs, soit un peu plus de la moitié des dépenses totales, ou à des "organismes" dont la vocation est d'intervenir indifféremment dans les DOM pour 107,5 millions de francs et 20,4 % des dépenses recensées entre 1991 et 1995.

Les bénéficiaires de ces derniers versements ont été les organismes horizontaux suivants :

•  l'Office de développement de l'économie agricole dans les DOM-ODEADOM- qui a reçu 15 millions de francs du compte en 1993 afin d'intervenir au profit des producteurs de bananes antillais ;

•  la SOFODOM qui, hors Saint-Pierre et Miquelon a consécutivement bénéficié de 20 et 15 millions de francs en 1994 et 1995 respectivement ;

•  et la CIDOM dont les ressources ont été abondées de 57,5 millions de francs en 1995.

B. DES RECETTES INCERTAINES

1. L'avenir des instituts et l'Union monétaire

L'incertitude sur l'évolution des recettes du compte d'affectation spéciale repose d'abord sur l'incertitude qui entoure l'avenir même des instituts d'émission d'outre-mer dans le contexte de la troisième phase de l'Union économique et monétaire.

L'existence même des instituts pourrait être remise en cause. Toutefois, deux situations doivent être distinguées.

L'Institut d'émission d'outre-mer pourrait subsister. Les territoires d'outre-mer sont en effet exclus du territoire de l'Union européenne et, par ailleurs, une clause spéciale du Traité de Maastricht prévoit que la France conservera le privilège d'émission dans les territoires d'outre-mer et est seule habilitée à fixer la parité du franc CFP. Seul le régime de Mayotte devrait donc susciter des difficultés puisque dans cette collectivité rattachée à l'IEOM le franc français auquel devrait se substituer l'euro est actuellement le signe monétaire en usage. Une solution simple en apparence consisterait à élargir les compétences de l'IEDOM à Mayotte.

Pour les départements d'outre-mer en revanche, les ferments d'évolution de leur régime monétaire ne manquent pas.

De façon liminaire, il faut rappeler que les justifications apportées au maintien d'un régime particulier à ces départements apparaissent d'ores et déjà relatives dans un contexte où leur statut administratif les rapproche à l'évidence des départements métropolitains et où, surtout, s'est imposée la liberté des mouvements de capitaux. En tout cas, les départements d'outre-mer appartiennent au territoire de l'Union européenne si bien qu'en principe, ils devraient être régis par les principes de la troisième phase de l'union monétaire.

Il reste qu'ils sont aussi considérés par le Traité comme des régions ultra-périphériques, c'est-à-dire qu'ils peuvent bénéficier de mesures spécifiques dans la mesure où des raisons objectives le justifient. Cette réserve pourrait trouver à s'appliquer mais rien n'est encore décidé en la matière.

Si la pérennité de l'IEDOM devait être remise en cause, la source principale d'alimentation du compte d'affectation spéciale se trouverait tarie et la survivance du compte compromise.

Si tel ne devait pas être le cas, il semble que l'entrée en vigueur de la troisième phase du Traité de Maastricht pourrait se traduire pourtant par une modification sensible des conditions d'interventions des instituts d'outre-mer.

Tel serait le cas si le réescompte n'était pas jugé compatible avec les stipulations du Traité, ou plus précisément avec les instruments de la politique monétaire qui pourraient être privilégiés dans ce cadre par la Banque centrale européenne. Par là également pourrait donc se trouver asséchée une ressource importante -près du tiers de l'ensemble- de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer. Toutefois, si cette ressource disparaissait, un autre système de refinancement des banques devant être mis en place, celui-ci générerait une ressource alternative qui pourrait rester à l'IEDOM.

2. Les perturbations traversées par les instituts

Mais l'avenir des recettes du compte d'affectation spéciale est incertain pour d'autres motifs.

Les recettes du compte, on l'a dit, proviennent de l'affectation des bénéfices nets de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM).

Le tableau qui suit récapitule l'évolution des bénéfices nets de ces instituts entre 1991 et 1995. Il démontre que ces bénéfices ont subi une diminution considérable puisqu'ils ne représentent plus en 1997 que moins du quart de ce qu'ils étaient encore en 1993.

Les bénéfices nets des instituts d'émission dépendent du solde des produits et des charges diminué de l'impôt sur les sociétés et des réserves constituées par les instituts.

Or, l'évolution des produits est mal orientée depuis quelques années. A titre d'exemple, entre 1993 et 1995 ils ont, pour l'IEDOM, chuté de près de 20 %, soit, en niveau, de 79,6 millions de francs.

On rappelle leur structure qui, en 1995, était la suivante : pour près des 2/3 (61 %), ils venaient des intérêts du compte d'opérations ; pour le reste, des produits financiers issus du réescompte.

a) Les produits du compte d'opérations paraissent désormais confortés

Les produits du compte d'opérations de l'IEDOM ont diminué, entre 1993 et 1995, de 12 %.

Les comptes d'opérations des instituts retracent les transferts financiers entre la métropole et l'outre-mer. Ils étaient, jusqu'en début 1997, inscrits dans les livres du Trésor qui versait une rémunération aux instituts dès lors que le solde de leurs comptes d'opérations étaient créditeurs. Le solde moyen journalier du compte était ainsi rémunéré au taux de 8,50 %, taux en vigueur depuis le 1er janvier 1985. Plus précisément, ce taux ne s'appliquait qu'au quart du solde des comptes de l'IEDOM et à 60 % de celui de l'IEOM, les assiettes de rémunération ayant été réduites à compter du 1er janvier 1990 pour les raisons évoquées plus haut.

Le solde moyen de ces comptes d'opérations a connu une inflexion sensible après la conclusion d'une convention entre le ministre de l'économie et des finances et le gouverneur de la Banque de France relative au remboursement de la fraction des avances consenties par celle-ci excédant les besoins de la circulation monétaire outre-mer. Etalé sur trois ans, entre 1995 et 1997, ce remboursement a amputé le solde du compte d'opérations d'un peu plus de 6 milliards de francs, soit, comptablement, un peu plus de 2 milliards en 1995, de 4 milliards en 1996 et de 6 milliards de francs en 1997. Ces remboursements étant acquis, ce facteur de diminution du solde moyen du compte d'opérations de l'IEDOM ne jouera plus à l'avenir.

Devrait s'ajouter un autre facteur favorable : le passage de l'inscription du compte d'opérations de l'IEDOM des livres du Trésor à ceux de la Banque de France.

En effet, le maintien du rattachement du compte d'opérations de l'institut d'émission des départements d'outre-mer dans les comptes du Trésor est apparu comme un survivance, non conforme aux règles communautaires excluant toute participation des banques centrales au financement de l'Etat.

Une solution pratique a consisté à y substituer un rattachement dans les écritures de la Banque de France, dont une convention du 3 février 1997 a réglé les conditions. Il en ressort que le solde du compte d'opérations sera désormais rémunéré au taux des appels d'offres de la Banque de France -3,1 %- qui est supérieur au taux de la rémunération qu'accordait le Trésor -2,125 %.

Conséquence pratique : l'Etat perdrait, de ce fait, une ressource de trésorerie qui s'élevait, pour le compte de l'IEDOM, à 11,8 milliards de francs en 1994 (montant du solde moyen journalier du compte), rémunérée au taux de 2,125 %. Compte tenu du niveau des taux des bons du Trésor, le surcroît net de dépenses résultant de cette opération pour l'Etat s'élèverait à environ 186 millions de francs.

En revanche, le solde moyen du compte d'opérations de l'IEDOM sera désormais rémunéré au minimum du taux des appels d'offre pratiqué par la Banque de France, ce qui accroîtra les produits de cet institut, son bénéfice à due concurrence et ainsi, ses versements au compte spécial.

Sur la base des données de 1995, qui n'intègrent toutefois pas l'ensemble des remboursements de l'avance de la Banque de France, on pouvait estimer à 94 millions de francs le surcroît de produits de l'institut d'émission DOM résultant de cette réforme. Compte tenu des remboursements intervenus depuis cette période, le supplément de ressources devrait être un peu moins élevé mais assez substantiel pour que les recettes du compte se redressent.

b) Les produits du réescompte sont vulnérables

L'intermédiation financière connaît dans les DOM des problèmes très sérieux, qu'illustre la situation de la Guyane et de la Guadeloupe, même si leur ampleur est variable d'un département à l'autre.

L'évolution des produits du réescompte en est affectée.

La situation des établissements de crédits locaux est fragilisée par les problèmes économiques auxquels sont confrontés les départements et par des handicaps structurels qui font redouter un véritable effondrement du secteur financier local.

Le secteur bancaire des deux départements est d'abord confronté au niveau très élevé de ses créances douteuses. En Guadeloupe, les créances douteuses représentent 24,4 % de l'encours des crédits ; en Guyane, elles atteignent 44,5 % de l'encours. On peut rappeler qu'en métropole ce ratio ne dépasse pas 7 % pour donner une idée des conditions extrêmement difficiles de l'activité bancaire dans les deux départements.

Cette situation est le reflet des difficultés économiques conjoncturelles des deux départements. Mais, elle vient également de facteurs plus structurels.

Ainsi, il semble que le secteur bancaire local, animé principalement par des filiales d'établissements nationaux, subisse les effets de la concurrence des banques "hors zone". En Guadeloupe, ceux-ci accordent près de 36 % de l'ensemble des concours bancaires ; en Guyane, cette proportion atteint 44 %. Dans ces conditions, les banques locales seraient structurellement "abonnées" aux mauvais risques.

Il s'ensuivrait un véritable cercle vicieux, le niveau du coût du crédit relativement plus élevé qu'en métropole afin de tenir compte des risques et de dégager une rémunération nécessaire à la poursuite de l'activité bancaire diminuant le volume de l'activité locale, les concours extérieurs apparaissant plus favorables, et affectant la situation financière d'entreprises déjà vulnérables et, en tout cas, exclues de tout autre financement que local.

Au terme de ce processus, la viabilité même des banques locales est en cause comme le démontrent plusieurs exemples récents :

•  La Banque nationale de Paris-Guyane (BNPG) détient 70 % du marché bancaire guyanais et près de 44 % de l'ensemble des concours financiers. Ses derniers exercices se sont soldés par de lourdes pertes -620 millions en quatre ans- avec 100 millions de francs en 1994 et 300 et 150 millions de francs respectivement en 1995 et 1996. En conséquence, la BNP a dû procéder à des recapitalisations successives de sa filiale à hauteur de 300 millions de francs en 1995 puis de 180 millions de francs en 1996. La BNP entend, semble-t-il, se retirer du marché guyanais. Sa filiale a d'ailleurs mis en place un plan social prévoyant une trentaine de suppressions d'emplois qui semble préluder à sa dissolution pure et simple.

•  La Caisse régionale de crédit agricole mutuel de la Guadeloupe qui est, de très loin, avec 6,1 milliards de francs de bilan en 1995, le plus gros établissement bancaire du département, a subi une série de pertes très importantes. Sa situation a justifié une recapitalisation très substantielle, de l'ordre de 400 millions de francs, et la mise en place d'une opération de défaisance portant sur 800 millions de francs.

Ces difficultés financières qui, incidemment, créent un contexte propice à solliciter l'intervention publique, s'accompagnent d'une baisse des encours de crédits. Associée à celle-ci, s'impose une contraction des opérations de refinancement de l'IEDOM qui constituent une source importante -le tiers environ- du produit de l'institut d'émission et donc de ses bénéfices.

A ce phénomène lourd s'ajoute, selon les observateurs locaux , la rigueur excessive des conditions d'éligibilité au réescompte, seul produit réellement attractif pourtant, qui évinceraient la plupart des entreprises de cette procédure.

On rappelle que le réescompte, qui constitue une survivance propre à l'outre-mer, a pour objectif de contribuer à alléger le coût du crédit aux entreprises appartenant aux secteurs d'activité jugés prioritaires. Le taux de refinancement appliqué par l'institut d'émission est particulièrement bas (2 % depuis juillet 1996) et, moyennant une marge réglementée, permet aux entreprises d'accéder à des financements préférentiels d'un niveau nominal toutefois supérieur à celui de la croissance économique. Cependant, outre qu'elles doivent exercer leur activité dans les secteurs prioritaires, les entreprises pour être éligibles au réescompte, doivent satisfaire à des critères de volume de leur chiffre d'affaires et de cotation.

S'agissant des premiers, seules les entreprises ayant un chiffre d'affaires inférieur à 200 millions de francs sont éligibles au réescompte. Ce critère n'est guère exigeant en pratique, rares étant les entreprises qui le dépassent dans les départements étudiés. Toutefois, pour celles qui se trouvent dans ce cas, la voie du réescompte est fermée et ne subsistent que deux solutions, soit recourir à un financement "hors zone", si leur situation financière le leur permet, soit, dans l'hypothèse contraire, subir les surcoûts du financement local.

S'agissant des exigences portant sur la qualité de leur cotation, elles semblent plus significativement restrictives. Ainsi, en Guadeloupe, seul un tiers des entreprises du département satisferait à ce critère.

Au total, la contraction du volume des opérations de réescompte, combinée à la baisse progressive du taux du réescompte pratiqué par l'IEDOM, - celui-ci est passé, depuis 1994, de 4 à 2 % - altèrent les produits de l'institut et, partant, les bénéfices susceptibles d'être versés au compte d'affectation spéciale. A preuve, les produits du réescompte ont diminué d'un tiers entre 1993 et 1995.

Entre 1992 et la mi-1996, les départements d'outre-mer et Saint-Pierre et Miquelon ont reçu 282,6 millions (72 %) de francs et les territoires d'outre-mer et Mayotte 109,8 millions de francs (28 %).

En s'en tenant aux dépenses susceptibles d'être immédiatement identifiées par département, parmi les départements d'outre-mer, la Guyane a bénéficié de soutiens à hauteur de 73,4 millions de francs et la Guadeloupe de 28,9 millions de francs. [1]

Les tableaux ci-dessous transmis par les services gestionnaires récapitulent les interventions réalisées dans les deux départements.

La ventilation des dépenses par objet, telle qu'elle a été fournie, n'est pas satisfaisante. Si les dépenses à vocation agricole peuvent bien être isolées, il apparaît que la répartition des crédits entre dépenses à objet social et interventions en faveur de l'immobilier manque de robustesse et parfois même de rigueur.

En réalité, les interventions du compte dans les deux départements ont consisté pour l'essentiel à aider le secteur de la construction immobilière à hauteur de 87,4 millions de francs et, secondairement, en Guyane exclusivement, à contribuer au financement des plans de développement de l'agriculture pour 30,5 millions de francs.

Une autre présentation des dépenses du compte peut être proposée.

Elle fait apparaître qu'en Guadeloupe, près de 22 millions de francs ont été consacrés à des opérations de réhabilitation du patrimoine immobilier de la SIG, la société immobilière de Guadeloupe, les 7 millions restant étant consacrés à permettre le rachat par cette société du capital de la SA HLM, alors en situation de cessation de paiement. En Guyane, les opérations de réhabilitation de la SIGUY, l'homologue de la SIG, n'ont bénéficié que de 1,6 million de francs sur un total de dépenses au profit d'organismes locaux de 73,4 millions de francs. En revanche, 30,5 millions de francs ont été destinés à des concours à l'agriculture, 24 millions de francs à verser une dotation à la SIGUY, le reste 17,3 millions de francs servant à compenser les intérêts échus sur des créances immobilières bénéficiant d'un moratoire.

Au terme de cette dernière présentation qu'il faut compléter en évoquant les 107,5 millions de francs versés, par fractions globales. Sans préjudice des observations que peuvent inspirer les versements aux organismes horizontaux, il apparaît que si les dépenses réalisées en Guadeloupe au profit des intervenants locaux ont été réalisées dans un cadre bien maîtrisé, il n'en est pas allé de même en Guyane où l'urgence a souvent dicté sa loi.

C. UNE PROCÉDURE D'ATTRIBUTION DES CONCOURS TRÈS CENTRALISÉE

La création du compte d'affectation spéciale a répondu à l'objectif de donner un habillage juridiquement satisfaisant à une procédure d'attribution de soutiens publics à des projets de développement local.

Dans les faits, on l'a dit, une partie substantielle des ressources disponibles a été versée au budget général pour satisfaire les exigences financières du moment.

Ce phénomène a été favorisé par la très grande centralisation des procédures de gestion du compte.

Dans les départements d'outre-mer au moins, les crédits sont ordonnancés par le ministre de l'économie et des finances, en pratique, par le directeur du Trésor.

Cette situation a pour conséquence de priver la quasi totalité des acteurs locaux de toute information sur les opérations du compte, voire même sur son existence comme a pu l'observer votre rapporteur.

Ce qui est vrai pour les responsables des collectivités territoriales, l'est aussi d'ailleurs pour les agents de l'Etat qui sont pourtant chargés de gérer des crédits dont l'affectation n'est pas indifférente aux concours publics que peut accorder le Trésor à partir du compte d'affectation spéciale. Cette observation vaut tout particulièrement pour les soutiens publics au logement.

Une gestion très centralisée.

L'exemple de la procédure à suivre pour l'octroi de subvention sur les produits de l'émission dans le cadre des opérations de réhabilitation des SIDOM.

"Les sociétés immobilières des départements d'outre-mer qui restaurent leur patrimoine locatif peuvent, en complément des aides du ministère de l'équipement, percevoir des subventions prélevées sur les crédits d'un compte spécial du Trésor, alimenté par les bénéfices nets de l'IEDOM[2] et dont le directeur du Trésor est l'ordonnateur. La procédure à suivre en vue de l'obtention de ces subventions comporte trois étapes.

1. Présentation des programmes annuels de réhabilitation au conseil d'administration des SIDOM.

Cette première étape nécessaire n'est, toutefois, pas décisive pour l'octroi de la subvention. En effet, l'agrément donné par le conseil à un programme n'équivaut en aucun cas à l'engagement de financer ledit programme sur les produits de l'émission. Seul le directeur du Trésor, ordonnateur du compte d'affectation spéciale précité a juridiquement la capacité de prendre un tel engagement.

Il est donc indispensable de soumettre à l'approbation du directeur du Trésor les programmes déjà agréés par le conseil d'administration.

2. Approbation par le directeur du Trésor.

Cette seconde étape est capitale, l'approbation du directeur du Trésor étant la condition sine qua non de tout versement de subvention.

Seuls sont susceptibles d'être approuvés, les programmes intégralement finalisés, dont le coût définitif est arrêté et qui sont présentés avec un plan de financement précis. Je vous rappelle à cet égard que le montant de la subvention prélevée sur le compte spécial du Trésor précité ne peut en aucun cas dépasser 43,4 % du coût total de l'investissement dans la limite de 70.000 francs par logement, étant précisé que les crédits du ministère de l'équipement contribuent obligatoirement au financement des programmes concernés.

Les travaux projetés doivent, en outre, faire l'objet d'une présentation exhaustive et claire, permettant de vérifier qu'ils relèvent bien de la réhabilitation au sens donné à ce terme par le décret n° 77.851 du 26 juillet 1977 et les textes qui l'ont complété.

Ce n'est qu'après avoir reçu l'approbation formelle de la direction du trésor que les sociétés concernées pourront engager les travaux.

3. Versement des subventions

A l'appui d'une première demande de subvention, les sociétés doivent obligatoirement produire :

- la copie de l'arrêté de la DDE octroyant une subvention sur les crédits du ministère de l'équipement au titre du programme concerné,

- un état d'avancement des travaux.

Une première moitié de la subvention IEDOM peut être débloquée dès lors que l'état d'avancement des travaux atteint ou dépasse 50 %. Le règlement du solde intervient lors de l'achèvement intégral des travaux.

En tout état de cause, toute opération de réhabilitation réalisée par une SIDOM doit se traduire par un réajustement en conséquence des loyers."

Autre inconvénient de cette centralisation, l'éloignement des décideurs, qui conjugué avec les changements très fréquents du titulaire du bureau de l'administration centrale des finances en charge du compte est peu propice à la garantie de décisions toujours opportunes et au contrôle des opérations et des organismes soutenus.

Mais la centralisation est également contreproductive par les délais qu'elle implique. Ceux-ci contribuent sans doute aux difficultés d'exécution des crédits, les délais de procédure se cumulant avec les lenteurs de certaines des opérations éligibles. Ce phénomène n'est pas sans incidence sur les organismes bénéficiaires qui, dans le cas des opérations de réhabilitation évoquées ci-dessus, doivent supporter des préfinancements coûteux.

La confidentialité qui entame les opérations du compte est enfin mal ressentie sur place. Le sentiment que ses interventions privilégient systématiquement certains opérateurs -ceux dont l'Etat détient le contrôle et où le Trésor est représenté- est dès lors inévitable. L'impression d'un traitement inégal réservé à des organismes pourtant semblables par leur objet tend à se diffuser.

C'est ainsi, par exemple, que ni la SIMKO, la société immobilière de Kourou qui, semble-t-il, a pourtant sollicité à plusieurs reprises le soutien du compte ni la société d'aménagement du département de la Guyane, en situation de redressement judiciaire (la SEMAGU), n'ont bénéficié des ressources du compte n° 902-23.

Il y a donc inévitablement un risque d'assimilation d'une gestion discrétionnaire à une gestion arbitraire qu'une meilleure information des partenaires locaux sur les conditions dans lesquelles les concours du compte peuvent être apportés permettrait sans doute d'atténuer.

D. DES BÉNÉFICIAIRES CONTRÔLÉS ?

Alors que les concours du compte spécial sont attribués au terme d'une procédure fortement centralisée, les organismes à qui ils sont versés et plus encore les opérations qu'ils favorisent n'apparaissent qu'insuffisamment maîtrisés.

1. Les organismes horizontaux

a) La Caisse d'investissement des départements d'outre-mer (CIDOM)

C'est par une décision interministérielle du 15 février 1983 que le ministre de l'économie, des finances et du budget et celui des DOM-TOM ont décidé de créer un instrument de financement nouveau baptisé Caisse d'investissement des départements d'outre-mer (CIDOM) par simple ouverture d'une ligne comptable dans les écritures de la SOCREDOM.

Ainsi, la CIDOM ne se différencie-t-elle pas de cette dernière entité qui, on le rappelle, est une filiale de la Caisse française de développement (CFD) holding des sociétés départementales de crédit des DOM qui constituent les établissements financiers spécialisés en charge du financement du développement économique des DOM.

Lors de sa constitution, la CIDOM fut dotée de 210 millions de francs prélevés sur les bénéfices de l'IEDOM. Une fois le compte n° 902-23 créé, cette source de financement aurait normalement dû être tarie. Il n'entre en effet pas dans les missions du compte d'affectation spéciale de financer directement les opérations d'organismes à vocation financière fussent-ils publics.

Pourtant, en contravention, semble-t-il, avec la lettre des règles gouvernant l'affectation des dépenses du compte, ce dernier a contribué au financement de la CIDOM. En particulier, une somme de 57,5 millions de francs a été versée à la CIDOM en 1995 représentant près de 60 % des dépenses du chapitre 1 du compte 902-23 -soit le chapitre concernant les seuls DOM- de l'exercice 1995.

Mais, dira-t-on, la CIDOM n'est qu'un intermédiaire si bien que, sur le fond, l'examen du respect de la volonté du législateur suppose l'identification des destinataires effectifs des interventions de la CIDOM.

En la matière l'examen direct se heurte d'abord à l'absence d'individualisation claire des comptes de la CIDOM dont les opérations sont, en effet, incluses dans celles de la SOCREDOM.

Cette confusion formelle semble recouvrir d'ailleurs une confusion substantielle en ce sens qu'en dépit de leur origine particulière les ressources allouées à la CIDOM "profitent" à la SOCREDOM et, à travers elles, "in fine", à la CFD.

Une estimation précise des ressources de la CIDOM et de ses engagements est hors d'atteinte compte tenu des voies comptables qu'emprunte sa gestion.

Or, il n'est pas douteux qu'existe un écart entre les ressources allouées à la CIDOM et les engagements pris par elle. Ainsi, en 1995, abondée de plus de 57 millions de francs par le compte spécial, la CIDOM n'a-t-elle contractée que 21,7 millions de francs d'engagements nouveaux.

Inversement, en 1996, malgré l'absence de nouvelle dotation, les engagements nouveaux de la Caisse se seraient élevés à 63,3 millions de francs.

Le signe de l'écart entre dotations du compte spécial à la CIDOM et engagements contractés par celle-ci reste, on l'a dit, à déterminer. On ne peut en l'état que constater que s'il apparaissait que les engagements de la Caisse étaient inférieurs aux ressources publiques accordées à elle, la CIDOM et donc la SOCREDOM et la CFD bénéficieraient de concours publics contribuant à leur équilibre financier alors que tel n'est pas leur objet légal ni d'ailleurs leur destination naturelle.

La nature des engagements de la CIDOM vient confirmer, en tout cas, l'élargissement en pratique du champ d'intervention du compte spécial du Trésor.

Il convient d'abord d'observer que, comme pour d'autres crédits issus du compte, les bénéficiaires ultimes de ses versements ne sont pas, contrairement à la lettre de la loi, des organismes publics mais bien des entreprises privées. C'est d'ailleurs l'objet même de la CIDOM que "d'apporter son soutien aux entreprises du secteur productif des DOM et de Saint-Pierre et Miquelon et de participer à la restructuration des filières économiques en apportant des concours sous forme de prises de participations, de prêts participatifs, de dotations de fonds de garantie et de caution."

Là comme ailleurs, la qualification d'organisme public des bénéficiaires des versement du compte apparaît largement comme un écran.

En outre, les crédits du compte sont dépensés à travers la CIDOM pour des objets qui ne sont pas toujours conformes à leur affectation légale.

Le tableau qui suit présente concrètement les engagements contractés par la CIDOM en 1996 :

Il en ressort clairement, même si les soutiens accordés à l'entreprise sucrière GARDEL de Guadeloupe peuvent être considérés comme relevant d'une vocation agricole, que le champ sectoriel des interventions de la Caisse dépasse, de beaucoup, celui défini pour le compte spécial par ses textes créateurs.

C'est le cas en particulier des opérations suivantes :

 les prêts participatifs de 1 MF respectivement en faveur d'une entreprise de matériaux de construction de Guyane et d'une entreprise fabriquant des pneus en Guadeloupe ;

•  le prêt participatif de 1 MF en faveur d'une entreprise hôtelière de la Réunion ;

•  les deux prêts participatifs d'un montant respectif de 1,3 et de 5 MF en faveur respectivement de deux entreprises de transports de Guyane et de Martinique ;

•  la dotation de 10 MF au fonds de participation de Guadeloupe (FGP) qui, constitué en 1996, sous la forme d'un compte géré par la SODERAG concourt conjointement avec le FEDER à la création et au financement d'entreprises du secteur productif exerçant leur activité dans la région Guadeloupe ;

•  et la dotation de 1 MF au fonds de participation de Saint-Pierre et Miquelon en cours de constitution qui, géré par la CFD, participe au financement des entreprises du secteur productif de Saint-Pierre et Miquelon.

L'entorse la plus nette avec l'objet assigné au compte spécial reste cependant la contribution de la CIDOM à une opération d'audit à la Réunion.

Ainsi, il a été confié à la Banque Paribas la mission d'expertiser l'adossement de la SODERE à la CFD. Cette opération étant réalisée à la demande de l'Etat, la CIDOM participe à hauteur de 2 MF au financement de cette mission dont le coût sera facturé à la CFD.

Outre ces observations, la forte concentration des concours de la CIDOM au projet de l'entreprise Gardel qui, après avoir bénéficié en 1995 d'un prêt participatif de 15 millions de francs -près de 70 % des engagements de la CIDOM cette année-là-, a encore reçu 27 millions de francs en 1996 soit plus de 42 % des engagements de l'exercice, doit être soulignée.

Elle contraste avec la dispersion des autres interventions, même si des engagements substantiels ont pu être pris au bénéfice d'entreprises individuelles et si les engagements financiers au profit du fonds de participation de la Guadeloupe ont été élevés en 1996 -10 millions de francs-.

Finalement, la CIDOM pose plusieurs problèmes :

 L'un, immédiat, est celui de son devenir dans la mesure où il entrait dans les intentions du précédent gouvernement de supprimer la SOCREDOM qui en constitue la structure de rattachement. Il semble que dans ce schéma la CIDOM aurait pu être directement géré par la CFD.

 Mais, plus fondamentalement, la justification même de l'existence de la CIDOM est posée. La justification de la création d'une structure chargée des missions propres à la CFD se pose. Elle se pose d'autant plus que les modalités retenues pour le financement de la CIDOM imposent une entorse aux règles gouvernant l'emploi des ressources ainsi affectées.

•  Enfin, il apparaît que les engagements du compte spécial en faveur de la CIDOM ne se traduisent pas par des dépenses effectives immédiates, si bien que des phénomènes de transferts de trésorerie se produisent aux dépens de l'Etat.

En toute hypothèse, une clarification des relations financières entre la CIDOM et le compte s'impose de même qu'un examen des financements accordés par la CIDOM qui devraient être toujours conformes aux règles d'intervention du compte spécial.

b) La Société de gestion des fonds de garantie des départements d'outre-mer (la SOFODOM)

A l'initiative de l'IEDOM, ont été créés à partir de 1978 des fonds de garantie interbancaire -FGI- dans chaque département d'outre-mer. Le fonds de la Guyane date de 1979 et la création du fonds de la Guadeloupe de 1982.

Localement, chaque FGI est géré par un comité de gestion qui, autour de l'IEDOM, réunit les établissements de crédit et les organisations socio-professionnelles.

Ces fonds ont été regroupés au sein de la SOFODOM en 1986. Celle-ci est une société financière dont le siège social est situé à Paris et dont le capital -5 millions de francs- est majoritairement -51 %- détenu par l'IEDOM et pour 49 % par les établissements de crédit installés dans les DOM.

Les activités de la SOFODOM sont doubles.

Elle exerce des activités qui lui sont propres à partir de ses ressources, mais elle agit aussi pour le compte de tiers en tant que partenaire technique.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution des ressources de la SOFODOM depuis sa création en les répartissant selon qu'elles ont servi à des opérations propres ou, au contraire, déléguées.

On relèvera que l'essentiel des ressources -574,3 millions de francs- est mobilisée pour des opérations propres et que les fonds gérés -56,9 millions de francs- représentent moins du dixième de l'activité de la SOFODOM.

Cependant, les subventions reçues pour financer des opérations propres atteignent, avec 92,6 millions de francs, un pourcentage important -16,1 %- des ressources nécessaires à l'activité propre de la SOFODOM.

Toutes activités confondues, les subventions reçues par la SOFODOM se sont élevées à près de 150 millions de francs, soit un peu moins du quart de l'ensemble de ses ressources.

Entre 1992 et 1995 le total des subventions a atteint 110,9 millions de francs et leur part dans le total des ressources de la société s'est accrue pour atteindre le tiers de cet ensemble.

Entre 1992 et la mi 96, la SOFODOM a été dotée hors Saint-Pierre et Miquelon de 35 millions de francs à partir du compte d'affectation spéciale.

Le tableau ci-après récapitule pour la Guadeloupe et la Guyane les sections propres et les fonds gérés pour compte de tiers des deux FGI.


FGI
GUADELOUPE
FGI
GUYANE
Sections propres

- économie générale

- réforme foncière et rénovation cannière

- cyclone Hugo

- commerce rural

- commerces de l'ïle de Saint-Martin

- renforcement du haut de bilan

Fonds externe

- logements évolutifs sociaux

Sections propres

- économie générale

- renforcement du haut de bilan

- soutien conjoncturel au BTP

- relance de la filière crevettière

Fonds externe

- fonds de garantie à l'habitat social


Source : Rapport pour 1995 de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer

Les champs d'intervention de deux FGI ne sont pas rigoureusement identiques. Seul le fonds de la Guyane pour des raisons propres à l'histoire de ses finances publiques locales est doté d'une section "soutien conjoncturel au BTP" qui, de surcroît, est inscrite au rang des sections propres du fonds.

Encore, cette dernière observation mérite-t-elle d'être nuancée. Les règles d'imputation des opérations entre sections propres et fonds gérés sont en effet particulièrement confuses.

C'est ainsi que le tableau ci-dessus, issu du rapport de l'IEDOM pour 1995, qui range les sections "soutien conjoncturel au BTP" et "relance de la filière crevettière" parmi les sections propres de la SOFODOM, est contredit par le rapport de l'IEDOM consacré à la Guyane en 1993 qui indiquait : "La SOFODOM intervient au titre des secteurs "LES", "Soutien conjoncturel au BTP" et "relance de la filière crevettière" "en tant que partenaire technique, gestionnaire de ressources publiques".

Cette confusion, entretenue sans doute par le caractère existentiel de certains rattachements-il est à souligner que la SOFODOM a ainsi ouvert en décembre 1992 la section de relance de la filière crevettière en vue de garantir les crédits mis en place par la SOFIDEG dans le cadre du plan de relance de ce secteur d'activité- nuit beaucoup à la clarté des relations entre la société et l'Etat. Il y a en effet lieu de rappeler que lorsqu'elle intervient pour compte de tiers la SOFODOM n'est pas engagée financièrement alors que dans l'hypothèse inverse elle l'est.

La confusion relevée plus haut rend cette distinction largement théorique dans les faits.

Au surplus, il y a lieu de souligner que les dépenses publiques en faveur de la SOFODOM sont, semble-t-il, considérées indifféremment comme des subventions. Ce "traitement" qui n'est pas convenable vient encore renforcer la confusion d'une situation que le flou des imputations retenues contribue en tout état de cause à créer.

En effet, dès lors que les fonds versés à la SOFODOM sont considérés comme des subventions dans tous les cas, ils deviennent, à tout coup, propriété de la société, sort auquel devrait échapper les fonds gérés par elle pour le compte de l'Etat.

Une conséquence pratique importante en découle : l'Etat ne bénéficie pas des intérêts produits par les sommes mises à disposition de la SOFODOM. Or, comme les bénéfices de celle-ci ne sont pas consolidés avec ceux de l'IEDOM pour le moment, l'Etat ne "récupère" pas ces intérêts, via l'affectation des bénéfices de l'IEDOM au compte d'affectation spéciale. Il reste vrai que l'Etat ne rémunère pas les services de la SOFODOM. Mais, les solutions retenues ne favorisent certes pas la clarté des relations financières entre l'Etat et la SOFODOM.

2. Les organismes locaux : les sociétés de développement économique départemental et les sociétés immobilières des départements d'outre-mer (SIDOM) de la Guadeloupe et de la Guyane

Les versements du compte au profit d'intervenants locaux concernent des organismes publics appartenant à deux catégories : les sociétés immobilières et les sociétés de financement du développement local.

a) Les sociétés de développement départemental économique
(1) La société financière pour le développement économique de la Guyane (SOFIDEG) :

Créée par l'arrêté interministériel du 24 mai 1982, la SOFIDEG est une société anonyme d'économie mixte qui emprunte le statut des sociétés financières.

Elle a pour objet de financer, par des concours à moyen et long terme, le développement économique et social du département.

Majoritairement détenue par l'Etat, la SOFIDEG a, l'an dernier, bénéficié d'une recapitalisation au terme de laquelle ses principaux actionnaires sont la SOCREDOM, filiale de la CFD (pour près de 22 % du capital), la CFD pour le compte de l'Etat (pour près de 10 % du capital), la Caisse nationale de crédit agricole (près de 19,4 % du capital), le département de la Guyane (près de 23 % du capital), la Région (près de 14 % du capital) et la Chambre de commerce et d'industrie (près de 11 % du capital).

Avant l'augmentation de ses fonds propres à hauteur d'un peu plus de 80 milliards de francs, la SOFIDEG se trouvait dans une situation très défavorable. Elle a accumulé les résultats négatifs qui se sont élevés en cinq ans, pour les années 1991 à 1995, à plus de 88 millions de francs. Depuis le 31 décembre 1993, la SOFIDEG ne respectait plus le ratio de solvabilité qui atteignait même la valeur de 0 en 1995 contre un taux minimum réglementaire de 8. L'activité de crédit de la SOFIDEG a même dû être suspendue au premier trimestre de 1995. En conséquence, les prêts octroyés en 1995 n'ont pas dépassé 67,2 millions de francs contre 242,2 millions de francs en 1990.

Les encours de crédits s'élevaient, au 31 décembre 1995, à 1.065,9 millions de francs et se répartissaient entre :

•  le secteur agricole pour 160,8 millions de francs (15,1 % du total),

•  l'habitat pour 477,4 millions de francs (44,8 % du total),

•  le soutien aux PME pour 426,8 millions de francs (40 % du total),

•  les prêts au personnel pour 0,8 million de francs.

Le niveau des créances contentieuses, précontentieuses et douteuses est considérable. Il atteint près de 50 % des encours.

Entre 1992 et la mi 1996, la SOFIDEG a bénéficié de concours en provenance du compte d'affectation spéciale s'élevant à près de 48 millions de francs.

Pour 30,5 millions de francs -63,5 % du total- ces concours ont été destinés à l'agriculture, le reste, 17,5 millions de francs et 36,5 % du total, étant voué au secteur du BTP.

Les concours agricoles ont d'abord bénéficié aux entreprises crevettières pour 10 millions de francs. Il s'agissait en fait pour le compte de contribuer aux mesures décidées afin de favoriser l'équilibre financier d'entreprises très lourdement endettées et sur lesquelles les établissements de crédits portaient des créances irrécouvrables. Il faut souligner que l'endettement des entreprises du secteur reste important et que leurs capacités d'y faire face sont insuffisantes.

Il est à noter que la SOFIDEG a depuis été appelée à financer le plan de restructuration décidé en faveur des entreprises artisanales du secteur le 17 novembre 1995. Ce plan de 48,3 millions de francs sur la période 1995 à 1998 suppose de sa part une conversion de créances pour 8,2 millions de francs[3].. En l'état, aucune précision ne peut être apportée sur l'impact sur le compte spécial d'une opération qui contribuera à dégrader la situation de la SOFIDEG.

Pour le reste, les concours à l'agriculture se sont inscrits dans le cadre du "Plan Vert". Défini par l'instruction interministérielle du 23 septembre 1989, il prévoyait, notamment, l'octroi de prêts bonifiés aux exploitants agricoles qui poursuivaient leur activité. La SOFIDEG a été chargée pour constituer l'intermédiaire en la circonstance, l'Etat lui garantissant une marge brute de 3 % sur l'encours de ses prêts. En outre, le FIDOM garantissait par son aval les annuités.

Malheureusement, la cohérence entre les interventions du compte et celles du FIDOM a été défaillante.

Dans les faits, à partir de novembre 1994, le FIDOM a suspendu ses prises en charge, sa dette à l'égard de la SOFIDEG étant estimée par les dirigeants de celle-ci à 30 millions de francs. Par ailleurs, le montant des créances impayées est considérable et fait l'objet d'une demande récurrente de moratoire de la part des socio-professionnels. En conséquence, et alors que l'économie agricole du département continue de connaître une situation difficile marquée par un recul des productions, il apparaît, selon toute vraisemblance que cette section des opérations de la SOFIDEG restera une source de déséquilibre et par là même une source constante d'appels au financement public, et ce, même si la société a réduit à rien ses concours au secteur.

Les autres dépenses du compte au bénéfice de la SOFIDEG ont contribué à atténuer l'impact sur ses comptes des difficultés de remboursement du secteur du BTP. Confronté à la crise de la commande publique produit elle-même pour une grande part de la crise des finances locales, le secteur a de fait bénéficié d'un moratoire. Le compte a donc été appelé pour verser les intérêts des prêts concernés par ce moratoire. Il reste que, si l'encours a diminué, grâce à la reprise des remboursements, la moitié des engagements -soit 17 millions de francs- est fortement compromise, situation qui apparaît sans que les solutions soient évidentes. Car, si la mise en jeu du fonds de garantie interbancaire à hauteur de 7 millions de francs a permis de réduire à 10 millions de francs le montant des créances nettes de la SOFIDEG à ce titre, celle-ci se trouve "coller" avec un prêt de 10 millions de francs consenti sans cession de créances.

(2) La société de développement de la Guadeloupe (SODEGA)

La société de développement de la Guadeloupe est l'homologue pour ce département de la SOFIDEG de Guyane.

Majoritairement détenue par l'Etat grâce à des participations indirectes à travers la CFD la SODEGA est une filiale de la SOCREDOM, elle-même filiale de la CFD cet établissement créé en 1969 est destiné à financer le développement économique du département.

Les intérêts locaux sont représentés à son capital puisque le conseil général porte 40 % de celui-ci.

La SODEGA, à l'inverse de la SOFIDEG, n'a pas reçu de dotation du compte spécial du Trésor depuis longtemps, le dernier versement de l'Etat à son profit ayant été effectué en 1983 à une époque où le compte d'affectation spéciale n'existait pas.

La situation financière de la SODEGA apparaît moins difficile que celle de la SOFIDEG ce qui doit être pris en considération si l'on veut estimer le degré de sollicitation éventuelle du compte spécial du Trésor. Elle aurait ainsi dégagé un bénéfice de 1 million de francs en 1996. Mais, la société supporte un volume important de créances compromises dont le taux de provisionnement pourtant élevé apparaît encore insuffisant.

Cette charge combinée avec des difficultés d'accès au financement de la CFD et de l'IEDOM a provoqué une réorientation de la politique de prêts de la SODEGA.

Celle-ci s'est d'abord montrée plus rigoureuse dans ses octrois de crédits, refusant en particulier de participer au plan d'allongement de la duration de la dette de l'entreprise sucrière Gardel.

Mais, surtout, elle a développé son activité de prêts aux particuliers qui, avec 170 millions de francs de crédits sur un total de 300 millions de francs en 1996, s'est affirmée au détriment des financements apportés aux secteurs prioritaires (tourisme, artisanat, industrie et habitat social) soumis à de réelles difficultés financières.

b) Les SIDOM
(1) La Société immobilière de la Guyane (SIGUY)

La SIGUY est une société d'économie mixte -grâce aux 1,56 % de son capital détenus par la Caisse d'allocations familiales !- détenue majoritairement par l'Etat qui possède 57,6 % du capital, les 40,89 % restant appartenant aux collectivités locales.

La participation de l'Etat est portée par la Caisse française de développement - CFD- en son nom propre (24,67 % du capital) ou pour le compte de l'Etat (32,89 % du capital).

Le conseil d'administration de la société est donc majoritairement composé de représentants de l'Etat, la CFD ne disposant assez curieusement que d'un siège au conseil d'administration alors qu'elle détient en propre le quart du capital de la SIGUY. Le conseil d'administration tient en général deux réunions par an à Cayenne auxquelles assistent avec régularité les représentants de la Direction du Trésor et du ministère des DOM-TOM.

La SIGUY gère un patrimoine de 3.000 logements et a subi depuis 1992 une succession de pertes s'élevant selon les années entre 13 et 6 millions de francs. En 1994, la perte de l'exercice s'était montée à 12,2 millions de francs ; en 1995, elle fut encore de 8,6 millions de francs.

La crise financière apparue au tournant des années 90 a justifié le versement d'une dotation en capital de 24 millions de francs. Les ressources du compte spécial ont été sollicitées afin d'y pourvoir, un premier versement de 20 millions intervenant en 1993, complété l'année suivante par un versement de 4 millions de francs.

En dépit de cette augmentation de capital, les capitaux propres de l'entreprise représentaient, en 1995, à peine 12 % des immobilisations nettes.

Les dettes extérieures de la SIGUY s'élèvent à 669,8 millions de francs et sont, pour les 9/10èmes, des dettes financières.

Les besoins en fonds propres de la société sont estimées à 40 millions de francs.

La société, qui semble avoir un temps connu des problèmes de gestion, est d'abord handicapée par un patrimoine dont les deux tiers sont constitués de logements à "marge brute négative".

Plus fondamentalement, elle souffre d'un effet de ciseau entre le coût de ses ressources -elle a construit 900 logements entre 1982 et 1992, période de taux d'intérêts élevés- et l'évolution de ses recettes qui, longtemps réglementairement encadrée, reste soumise au contexte socio-économique du département et paralysée par l'état d'un patrimoine qui réclame d'importantes opérations de réhabilitation. Celles-ci sont, en l'état, très insuffisantes. A l'encontre de la situation observable en Guyane, les soutiens du compte d'affectation spéciale, sollicités par d'autres interventions, n'ont d'ailleurs apporté qu'un financement marginal à ces opérations. Celles-ci sont pourtant nécessaires à l'équilibre financier de la SIGUY et à la satisfaction des besoins locaux. Il importe que le compte privilégie à l'avenir les interventions réalisées dans ce domaine.

Il est à observer que l'actionnaire de référence, la CFD, n'a guère contribué à favoriser l'équilibre de la SIGUY se contentant d'apporter un prêt participatif au taux de 7 %. En outre, si l'Etat, comme on l'a dit, a accru les ressources de l'entreprise, atténuant ainsi l'impact des réticences de la CFD, il s'est montré peu empressé à assumer les conséquences financières d'un rééchelonnement des dettes de la SIGUY auprès du Crédit foncier de France, évaluées à 25 millions de francs, alors que cette mesure paraissait s'imposer.

(2) La Société immobilière de la Guadeloupe (SIG)

La SIG est une société d'économie mixte qui joue, dans le département de la Guadeloupe, un rôle analogue à la SIGUY en Guyane et aux sociétés d'HLM de métropole.

Son capital est majoritairement détenu par l'Etat dont les actions sont portées par la CFD. Le département -pour près de 37 % du capital- et les communes -près de 11 % du capital- sont les deux autres actionnaires principaux. Il est à souligner que la Région ne participe pas à ce tour de table à l'encontre de la situation en Guyane.

Créée en 1950, la SIG gère un patrimoine de 11.000 logements après avoir construit 16.000 logements en 45 ans, l'écart entre ces deux chiffres provenant en particulier des cessions d'une partie du parc aux accédants à la propriété.

Après avoir connu une crise entre 1985 et 1990 imputée à un surdéveloppement de la société qui s'était dotée d'une régie d'entretien aux effectifs nombreux (300 employés) mal utilisée, la SIG a supprimé cette régie et adopté un calibre plus réaliste. Un peu plus de 200 emplois ont été supprimés si bien qu'aujourd'hui l'entreprise fonctionne avec environ 85 employés.

L'activité de construction de logements qui tourne autour de 5 à 600 logements nouveaux par an, les opérations de réhabilitation et la nécessité d'absorber les dégâts causés par les cyclones assurent une extension et un renouvellement satisfaisants du patrimoine qui reste toutefois insuffisant pour satisfaire la demande.

Les produits locatifs évoluent favorablement, la SIG ayant semble-t-il, il faut l'observer incidemment, bénéficié d'autorisations administratives lui permettant de relever ses loyers un peu au-delà de ce que le cadre légal aurait théoriquement permis.

Entre 1992 et la mi-1996, la SIG a bénéficié de versements du compte spécial du Trésor, totalisant 28,9 millions de francs.

7 millions de francs ont été consacrés à aider la SIG à racheter 184 logements appartenant à la Société anonyme HLM qui se trouvait en 1990 dans une situation très précaire.

Le reste, environ 22 millions de francs, a été consacré à aider la société à mener plusieurs opérations de réhabilitation.

L'aide apportée par les crédits du compte, qui obéit à un taux-plafond égal à 43,4 % du coût total de l'investissement dans la limite de 70.000 francs par logement est qualifiée de considérable par les dirigeants de la société.

Quelques motifs d'espoir

Une source importante des problèmes financiers des SIDOM vient de l'effet de ciseau entre le coût de leurs ressources et l'évolution de leurs produits.

Plusieurs évolutions récentes pourraient atténuer l'ampleur de cet effet. Il s'agit de :

- la baisse du taux du livret A qui s'est répercutée sur le coût des programmes et même de l'encours du crédit de ces sociétés, diminuant d'1/6ème ses coûts ;

- du système des annuités progressives qui a été réagencé avec une option pour des remboursements constants ou des annuités progressives de 1 % au-delà de 15 ans contre, dans le système antérieur, 1,95 % pour les prêts de la CDC et même 4 % pour ceux du Crédit foncier ;

- des loyers qui ont été partiellement libérés et déconnectés de l'évolution de l'indice du coût de la construction, si bien que les conseils d'administration tenus fin 1996 ont pu décider des augmentations de l'ordre de 2 % ;

- enfin, de la loi sur les surloyers qui devrait permettre de remédier aux situations d'abus.

Cependant, il reste beaucoup d'hypothèques à lever :

- assainir le passé ;

- raccourcir les délais des opérations dont chaque étape est trop longue, qu'il s'agisse de l'obtention et de la viabilisation des terrains, des délais d'obtention du permis de construire, les communes la conditionnant souvent à la viabilisation et prise en charge par les sociétés des voies et réseaux divers, de l'obtention des garanties auprès des collectivités locales qui se montrent de plus en plus réticentes, soit qu'elles soient contraintes financièrement, soit qu'elles montrent une certaine mauvaise humeur à l'égard de partenaires dont la direction leur échappe ou des décisions de financement enfin, la CDC ayant accru sa vigilance, en particulier à l'égard de la SIGUY à propos de laquelle elle avait, en 1996, déclenché une procédure d'audit.

*

* *

L'examen des dépenses du compte spécial n° 902-23 n'appelle pas d'observations critiques majeures. Toutefois, plusieurs améliorations sont souhaitables :

- un certain nombre de clarifications dans les relations financières entre l'Etat et les organismes bénéficiaires des versements du compte s'imposent,

- la recherche d'une meilleure visibilité pour les intervenants locaux des conditions de gestion des ressources du compte est nécessaire,

- une pleine conscience du poids des impondérables une orientation des dépenses vers les opérations de réhabilitation du patrimoine immobilier social dans les départements devrait être privilégiée,

- le contrôle des organismes bénéficiaires des subsides du compte et des opérations réalisées par eux doit être plus continu et s'inscrire dans le cadre des réformes nécessaires.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 24 juin 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a procédé, sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à l'examen des conclusions de son rapport consacré au fonctionnement du compte spécial du Trésor n° 902-23 "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer" en Guadeloupe et en Guyane.

Après un débat auquel ont pris part M. Christian Poncelet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Emmanuel Hamel et Henri Torre, la commission a adopté les conclusions du rapporteur et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE N° 1

QUELQUES DONNEES ECONOMIQUES SUR LA GUADELOUPE ET LA GUYANE

I. LA GUADELOUPE

Les comptes départementaux des DOM sont disponibles avec beaucoup de retard. Les dernières données disponibles, celles de 1992, ne rendent pas compte des enchaînements économiques défavorables de ces dernières années. Mais elles révèlent certains des traits caractéristiques de l'économie guadeloupéenne.

La demande intérieure y excède de beaucoup le PIB. La seule consommation finale -hors investissement- en représente 113 %.

Il en résulte un important déséquilibre des échanges "extérieurs" de 7,6 milliards de francs en 1992, soit près de 43 % du PIB local.

Malgré un taux de croissance nominal élevé, de 7,8 % entre 1987 et 1992, le nombre des chômeurs s'accroît rapidement de 4 % en moyenne annuelle entre octobre 1986 et mars 1993. En 1996, le chômage s'est accru de 6 %. Le taux de chômage atteint 25,7 % des actifs.

En dépit de conditions de refinancement apparemment favorables, le taux de base bancaire à la Guadeloupe et le coût du crédit aux entreprises du département sont élevés.


Les taux d'intervention de l'IEDOM
En % de refinancement plafonds des crédits
Taux de réescompte à court terme

Taux de réescompte à moyen terme

Taux de réescompte des PBC (à compter du 1/02)

2,00

2,00

3,00

5,75

5,75

8,20/8,65



Le taux de base bancaire à la Guadeloupe
04-96 05-96 06-96 07-96 08-96 09-96 10-96 11-96 12-96 01-97 02-97
9,98 9,91 9,91 9,91 9,91 9,91 9,87 ,987 9,82 9,82 9,82


Le coût du crédit aux entreprises à la Guadeloupe

Il s'ensuit une évolution très défavorable des crédits, les concours bancaires des établissements de crédit locaux ayant stagné entre 1994 et 1996.

II. LA GUYANE

La Guyane est le seul DOM à enregistrer un PIB supérieur à la consommation finale. Cette situation très récente (depuis 1990) s'explique par la montée en puissance des activités spatiales.

L'économie guyanaise est fortement dépendante des activités du Centre spatial de la Guyane (CSG). C'est ce qui ressort d'une étude de l'INSEE qui a évalué l'impact des activités spatiales sur le département à partir de deux hypothèses, l'une minimale (H1) comprenant l'activité spatiale stricto sensu, l'autre (H2) prenant en compte un certain nombre d'éléments indirects.

Mais, le secteur bancaire local, lui, ne profite guère du CSG. Handicapé par un taux de créances compromises très élevé -autour de 45 %-, il est fragilisé par la perspective de fermetures d'établissement occupant des positions majeures dans un contexte de contraction significative de l'activité.

La population du département connaît une croissance rapide dont les chiffres des recensements ne rendent pas totalement compte étant donné l'importance des phénomènes d'immigration clandestine.

Longtemps relativement épargné par le chômage, le département a enregistré un doublement du taux de chômage entre 1991 (9,7 %) et janvier 1996 (plus de 20 %).

ANNEXE N° 2

LES INTERVENTIONS DE LA CIDOM ENTRE 1991 ET 1996

Entre 1991 et 1996, les interventions de la CIDOM ont atteint 197,9 millions de francs, soit environ 87 % du montant des dépenses publiques du compte d'affectation spéciale n° 902-23 au cours de cette même période.

Si ce dernier n'a, durant ces années, apporté que 57,5 millions de francs à la CIDOM, les interventions de la Caisse entre 1991 et 1996 ont pu s'appuyer sur les ressources constituées à l'origine par un versement de 210 millions de francs prélevé sur les bénéfices de l'IEDOM.

Finalement, au cours de la période sous revue, les mêmes ressources, les bénéfices de l'IEDOM, ont alimenté les interventions de deux structures différentes, le compte d'affectation spéciale et la CIDOM, qui ont atteint des montants très proches.

Les soutiens de la CIDOM, qui prennent théoriquement la forme de prises de participation, de prêts participatifs, de dotations de fonds de garantie et de caution -sont exclus les subventions et les prêts ordinaires avec garantie- ont financé des aides à la restructuration de filières industrielles, des mesures en faveur d'entreprises individuelles et la dotation de fonds de garantie.

- Les aides à la restructuration de filières industrielles ont atteint 92 millions de francs, soit près de 47 % du total.

Selon les informations de la direction du Trésor, il a été octroyé à ce titre :

 5 millions de francs à l'Armement Paturel Dagort (un prêt participatif de 4 millions de francs et une avance à court terme de 1 million de francs ) ;

 29 millions de francs à la société Interpêche (une avance à moyen terme de 4 millions de francs , une autre avance à moyen terme de 14 millions de francs, et un concours financier de 11 millions de francs ;

 42 millions de francs à la société sucrière GARDEL dont 15 millions de francs en 1995 et 27 millions de francs en 1996 (sur les 48 millions de francs octroyés cette dernière année 21 millions de francs ont été remboursés) ;

 16 millions de francs au groupe Le Villain opérateur immobilier intervenant dans l'ensemble des DOM.

- Les mesures en faveur d'entreprises individuelles ont atteint 64,9 millions de francs, soit près de 33 % du total.

D'un point de vue sectoriel, les interventions se sont réparties de la manière suivante :

•  BTP : 27 millions de francs, soit :

 deux prêts participatifs d'un montant total de 3 millions de francs à quatre entreprises de Guyane ;

 deux prêts participatifs d'un montant total de 8 millions de francs à deux entreprises ;

 cinq prêts participatifs d'un montant total de 16 millions de francs à quatre entreprises de Martinique.

•  Agriculture et industrie agro-alimentaire : 7,4 millions de francs, soit :

 une prise de participation et un prêt participatif d'un montant total de 2 millions de francs en faveur d'une entreprise de Martinique ;

 deux concours (prêt participatif et crédit relais) d'un montant total de 2,4 millions de francs à une autre entreprise de Martinique ;

 trois prêts participatifs d'un montant total de 3 millions de francs à deux entreprises réunionnaises.

•  Industrie : 16,5 millions de francs, soit :

 un prêt participatif de 1 million de francs à une entreprise fabriquant des pneus en Guadeloupe.

 trois prêts participatifs d'un montant total de 5 millions de francs à deux entreprises de Guyane :

 un prêt participatif de 5 millions de francs à une société d'industrie chimique de Martinique ;

 un prêt participatif de 5 millions de francs à une entreprise de nettoyage de Martinique ;

 un prêt participatif de 0,5 million de francs à une entreprise de la Réunion.

•  Hôtellerie : 1,5 million de francs

 représentant un prêt participatif octroyé à une entreprise de la Réunion.

•  Transports : 6,3 millions de francs, soit :

 deux prêts participatifs d'un montant de 1,3 et de 5 millions de francs respectivement octroyés à deux entreprises de Guyane et de Martinique.

•  Organismes financiers : 3 millions de francs au titre de la recapitalisation de la SOFIDEG.

•  Missions d'audits : 3,2 millions de francs, soit :

 0,2 million de francs au titre d'une dotation non remboursable octroyée à une société de Guyane ;

 1 million de francs en faveur d'un groupe hôtelier de la Réunion ;

 2 millions de francs au titre de la SODERE.

- Les dotations à des fonds de participation ont atteint 41 millions de francs, près de 21 % du total.

Il a été octroyé :

 une dotation de 5 millions de francs en 1993 au fonds Guyanais de participation (FGP). Créé par convention signée le 28 juillet 1993 entre l'Etat, le CNES et la SOFIDEG, sous la forme d'un compte géré par cette société, le FGP participe à la création ou au développement d'entreprises locales du secteur productif par des prêts participatifs ou des prises de participation.

 une dotation de 10 millions de francs en 1991, une dotation de 5 millions de francs en 1993 et une dotation de 2 millions de francs en 1995 au fonds réunionnais de participation (FRP). Créé par convention signée le 23 juin 1992 entre l'Etat et la SOFIDER, sous la forme d'un compte géré par cette société, le FRP participe à la création ou au développement d'entreprises dans les zones défavorisées et dans les secteurs de l'horticulture, de l'artisanat de production, de la petite industrie et du tourisme. Ses interventions prennent essentiellement la forme de prêts participatifs ou des prises de participation.

 une dotation de 8 millions de francs en 1993 au fonds martiniquais de prêts participatifs (FMP). Créé par convention signée le 5 septembre 1992, entre l'Etat, et la SODERAG, sous la forme d'un compte géré par cette société, le FMP concourt par des prises de participation à la création ou au développement d'entreprises locales dans les secteurs de l'artisanat, de l'industrie du tourisme et du BTP. Cette dernière dotation constituait la part nationale d'un projet communautaire auquel participe le FEDER.

 une dotation de 10 millions de francs en 1996 au fonds de participation de Guadeloupe (FGP). Créé par convention signée le 14 novembre 1996, entre l'Etat et la SODERAG, sous la forme d'un compte géré par cette société, le FGP concourt par des prises de participation, à la création ou au développement d'entreprises locales du secteur productif.

 une dotation de 1 million de francs au fonds de participation de Saint-Pierre-et-Miquelon en cours de constitution. Géré par le CFD, ce fonds a pour objet de concourir au financement des entreprises du secteur productif de Saint-Pierre-et-Miquelon par des prêts participatifs et des prises de participation.

Plusieurs observations s'imposent.

 Les interventions de la CIDOM ne correspondent pas aux règles d'affectation des crédits du compte d'affectation spéciale. L'affectation des crédits à un organisme à vocation financière tel que le CIDOM n'est au demeurant pas prévue par les textes instituant le compte.

Si la CIDOM est bien un organisme public, ses interventions finales bénéficient à des entreprises privées.

Sauf à retenir de la vocation sociale des interventions du compte une interprétation particulièrement extensive, nombre des opérations de la CIDOM ne répondent pas aux critères relatifs au champ d'intervention des crédits du compte d'affectation spéciale.

 Les formes d'intervention de la CIDOM ne correspondent pas toujours aux règles formelles auxquelles elles sont astreintes. Un certain nombre d'avances à court et moyen terme ou de crédits-relais ont été consentis à diverses entreprises. Elles n'ont pas contribué à renforcer leurs fonds propres. La CIDOM a contribué à des dépenses de fonctionnement en participant au financement de plusieurs audits.

 La CIDOM a alloué plus du cinquième de ses interventions à une seule entreprise qui, selon le bulletin trimestriel de mars 1997 de l'IEDOM, "dernière unité sucrière de Guadeloupe continentale,... dépend largement des aides publiques" et dont malgré le redressement attendu de la récolte de canne en 1997, "la rentabilité de l'usine ne sera pas assurée."

 Contrastant avec la concentration des engagements de la CIDOM au profit de cette entreprises, les autres interventions paraissent fort éparpillées, ce qui pose les deux problèmes des méthodes de choix des engagements et de la capacité de la CIDOM a les assumer. Sur ce dernier point, on doit observer que la CIDOM a privilégié les prêts participatifs par rapport aux prises de participation, celles-ci prenant exclusivement la forme de dotations aux fonds de participation départementaux.

 En ce qui concerne ces derniers, on peut d'abord relever que le choix des partenaires est variable puisqu'en Guyane le fonds est géré par la société départementale de crédit -la SOFIDEG- tandis qu'en Guadeloupe la gestion en est confiée à la société de développement régionale -la SODERAG- et non à la SODEGA. Les raisons de ces rattachements différents n'apparaissent pas clairement.

Plus fondamentalement, les fonds de participation départementaux paraissent confrontés à des difficultés sérieuses. S'il est trop tôt pour se prononcer sur l'avenir du fonds de participation de Guadeloupe créé en novembre 1996, le fonctionnement du fonds de la Guyane apparaît peu prometteur. Les difficultés de sa gestation doivent être rappelées. Ainsi, si au terme de la convention institutive, le fonds devait être doté de 5 millions de francs par le CIDOM et de 15 millions de francs par le CNES, la contribution de ce dernier a été révisée à la baisse -9 millions de francs - afin de permettre au CNES de verser une subvention de 6 millions de francs au Conseil Régional de Guyane pour permettre à celui-ci de participer à l'augmentation du capital social de la SOFIDEG. Il est à noter que la subvention du CNES au fonds de participation ne devait être libéré que le 15 février 1997, soit 3,5 années après la création du fonds. Enfin, le nombre des demandes de financement n'avait pas dépassé la quinzaine en deux ans si bien que, malgré un assouplissement des règles d'intervention, les encours du fonds n'excédaient que, de peu, 5 millions de francs après deux ans d'existence.

A l'évidence, ce type de structures se trouve confronté à un risque de défaut de projets éligibles si bien que, outre que leur objet étant le même que celui de la CIDOM, on peut regretter une inutile redondance, se pose la question de l'utilisation effective des sommes versées par celle-ci et "in fine", des crédits du compte d'affectation spéciale.

I. PROGRAMME DU DÉPLACEMENT EN GUYANE


Mercredi 5 mars 1997
8 H 45 Entretien avec M. Vian, préfet de Guyane

Hôtel préfectoral des Palmistes

9 H 30

Entretien avec M. Coffinet, directeur adjoint -IEDOM-

8 rue Christophe Colomb à Cayenne

11 H 00 Entretien avec M. Laballery, directeur adjoint -Caisse Française de Développement- 1 lotissement Héliconias, route de Baduel à Cayenne
12 H 15 Entretien avec M. Phinera, président du Conseil général

Conseil général, Place L. Héder à Cayenne

16 H 00 Entretien avec M. Perrot, directeur -Société Immobilière de Kourou- SIMKO 32 avenue Jean-Jaurès à Kourou
20 H 30 Dîner à la résidence préfectorale de Bourda
Jeudi 6 mars 1997
8 H 30 Entretien avec M. Malergue, Trésorier payeur général
10 H 00 Entretien avec Mlle Patient, directeur par intérim -SOFIDEG-

le connétable PK3 route de Baduel à Cayenne

11 H 30 Entretien avec M. Karam, président du Conseil régional

Conseil régional 66 avenue du Gal de Gaulle à Cayenne

15 H 00 Entretien avec M. Durbec, directeur -Banque nationale de Paris Guyane- 2 Place Scheolcher à Cayenne
16 H 15 Entretien avec M. Didier, secrétaire général pour les affaires économiques (SGAE) - nouvelle préfecture rue Fiedmont
Vendredi 7 mars 1997
9 H 00 Entretien avec M. Jacamon, directeur -Société immobilière de la Guyane- SIGUY, 25 avenue Pasteur à Cayenne.

II. PROGRAMME DU DÉPLACEMENT EN GUADELOUPE


Lundi 10 mars 1997
9 H 30

Trésorerie générale à Basse-Terre

Entretien avec M. le Trésorier payeur général M. Maloisel

16 H 00 Entretien avec M. Veau Sgaer et M. Rivière -DDE à la préfecture
20 H 00 Dîner à la Résidence préfectorale à l'invitation de M. Jean Fedini, préfet de Guadeloupe
Mardi 11 mars 1997
9 H 30 Entretien avec M. Derancourt, adjoint au directeur de l'IEDOM, Bld Légitimus jà Pointe à Pitre
11 H 00 Entretien M. Bruguières, sous directeur de la CFD
14 H 30 Entretien M. Desfray, secrétaire général de la SIG, Grand Champ, Abymes
16 H 00 Entretien avec M. Louison, directeur de la SODEGA aux Abymes

III. LISTE DES ENTRETIENS PRÉALABLES À LA MISSION

- M. Denis Ferman, premier sous-gouverneur de la Banque de France.

- M. Gilles Audren, directeur de l'IEDOM et de l'IEOM

- M. Pierre Martel, contrôleur d'Etat

- Mme Marie-Laure Micoud, sous-directeur des affaires économiques, ministère de l'outre-mer

- Mme Jocelyne Beauvois-Sandras et M. Eric Preiss, chargés du bureau D4 de la direction du Trésor

Le compte spécial du Trésor n° 902-23 contribue au financement de l'outre-mer.

Les inquiétudes nées de la raréfaction de ses ressources, les bénéfices des instituts d'émission monétaire ultramarins, ont justifié un examen circonstancié des interventions du compte. Il a été centré sur les deux départements de la Guadeloupe et de la Guyane.

Au terme de cet examen, si les incertitudes sur les ressources futures du compte ne sont que réduites, s'impose le constat de la permanence et de l'ampleur des besoins locaux, donc des dépenses potentielles du compte.

Au-delà de certains aménagements techniques, l'utilisation des crédits du compte spécial en Guadeloupe et en Guyane devra donc obéir à quelques priorités et, en particulier, financer les opérations de réhabilitation du patrimoine immobilier.

Elle devra par ailleurs être mieux concertée avec les intervenants locaux.




1 Hors dotations à la SOFODOM.

2 Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer.

3 Incidemment, on doit relever que la CIDOM contibuera à ce plan pour 2,2 millions de francs.



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