L'épargne retraite des fonctionnaires

Rapport d'information n° 5 - L'épargne retraite des fonctionnaires

M. Philippe MARINI, Sénateur

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport d'information n°5 - 1997/1998

Table des matières

N° 5

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er octobre 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' épargne retraite des fonctionnaires ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Epargne. - Rapports d'information.

AVANT-PROPOS

Il existe actuellement trois régimes d'épargne retraite complémentaire facultative pour les fonctionnaires :

- le plus ancien est le "CREF", complément d'épargne retraite de la fonction publique, issu de l'initiative du syndicat des secrétaires de mairie instituteurs. Celui-ci a créé en 1949 une caisse autonome mutualiste, qui s'est progressivement ouverte à toutes les mutuelles de la fonction publique : elle a adopté en 1987 son nom d'union des mutuelles retraite des instituteurs et des fonctionnaires de l'éducation nationale et de la fonction publique (UNMRIFEN/FP), et a donné à son régime d'épargne retraite le nom de CREF. Sur une population de quelque 3 millions de mutualistes (sans les conjoints), le nombre de cotisants est de 337.000, le nombre d'allocataires est de 53.000 ;

- le "CGOS" : comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé publique et des établissements publics d'hospitalisation, de soin, de cure et de prévention, a conclu avec les AGF, en 1963, un contrat d'assurance collective garantissant à ses adhérents une rente de cinq ans après la retraite. Sur une population potentielle de 1 million d'agents (sans les conjoints), le nombre de cotisants est de 182.000, le nombre d'allocataires de 96.000 ;

- enfin la "Préfon", régime le plus connu, est un complément de retraite viager dont le cadre est une convention conclue en 1967 entre une association de syndicats de la fonction publique (la Préfon) et la caisse nationale de prévoyance ; ce complément est offert à tous les agents et ex-agents du secteur public et leurs conjoints. Sur un public potentiel de quelque 6 millions, le nombre de cotisants est de 130.000, le nombre d'allocataires de 45.000.

Ces trois régimes, qui interviennent en dehors de tout cadre législatif et réglementaire d'ensemble, ont donc conservé, quelle que soit leur ancienneté, un caractère assez confidentiel : ce sont moins de 15 % des fonctionnaires qui ont fait le choix de l'épargne retraite complémentaire.

Alors que le législateur est intervenu pour favoriser la retraite par capitalisation des salariés du secteur privé, il est temps de s'interroger sur le profil de ces régimes peu connus et sur les perspectives offertes aux 6 millions de fonctionnaires pour la constitution d'une épargne complémentaire facultative.

CHAPITRE PREMIER

UN OBJECTIF COMMUN

Les trois régimes d'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires ont pour objectif de compenser la diminution de revenus liée au calcul de la retraite des agents publics sur la base du traitement hors primes. Les moyens obtenus pour assurer cette compensation sont, en revanche, différents d'un régime à l'autre.

I. LE PROBLÈME DE BASE : LA RETRAITE DES FONCTIONNAIRES EST CALCULÉE HORS PRIMES

A. DES RÈGLES DE CALCUL SPÉCIFIQUES

1. La pension de l'agent public est un "traitement différé"

La pension des agents publics fait partie de leur situation statutaire et réglementaire, même si "les fonctionnaires sont affiliés à des régimes spéciaux de retraite" (article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). Il reste que ces régimes ne revêtent pas un caractère conventionnel ou contractuel.

Comme le précise l'article premier du code des pensions civiles et militaires de l'Etat,

" la pension est une allocation personnelle et viagère, accordée en rémunération des services accomplis jusqu'à la cessation régulière de leurs fonctions. La pension tient compte du niveau, de la durée et de la nature des services. Elle garantit en fin de carrière à son bénéficiaire des conditions matérielles d'existence en rapport avec la dignité de la fonction ".

La pension de l'agent public est donc bien un traitement différé.

Le financement des pensions des fonctionnaires est d'ailleurs réalisé intégralement par le budget de l'Etat, les agents étant soumis à une retenue pour pension de 7,85 % du traitement brut, comptabilisée comme recette de l'Etat.

2. La base de calcul de la pension est le traitement brut

Le traitement servant de base au calcul de la pension est celui soumis à retenue afférent à l'indice correspondant aux emploi, grade, classe et échelon effectivement détenus depuis six mois au moins lors de la cessation des services valables pour la retraite.

La pension est égale à 2 % du traitement brut des six derniers mois, multiplié par le nombre d'années de service.

Le maximum d'annuités est de 37,5 années, ce qui représente un taux maximum de 75 % (qui peut être porté à 80 % avec bonifications).

B. DES CONSÉQUENCES PÉNALISANTES

La pénalisation constituée par l'exclusion des primes du calcul de la pension est naturellement plus ou moins forte selon le poids de ces primes dans la rémunération totale. Pour l'ensemble de la fonction publique d'Etat, le taux est de 16 %. Toutefois, pour certaines catégories d'agents, il peut dépasser 30 %. Ainsi le taux de primes atteint 33 % pour l'ensemble des cadres de la fonction publique, et il dépasse 40 % pour les ingénieurs des grands corps techniques.

Par ailleurs, pour certaines catégories de personnels, les fonctions exercées justifient un taux de prime particulièrement élevé, ainsi pour les personnels de la police et des prisons, dont le taux est de 31 %.

Dans la fonction publique hospitalière, le taux moyen des primes est nettement supérieur : 26,39 %, et il est particulièrement élevé pour les aides-soignants : 36,3 %.

Taux de prime moyen par catégorie socio-professionnelle
dans la fonction publique d'Etat (1995)

Catégories professionnelles	Salaire net de	Primes
	base (en francs)	Montant (en francs)	Taux (en %)
Cadres et professions intellectuelles supérieures	186.290	32.832	18
Cadres	188.945	67.907	36
Personnel de direction	319.727	119.641	37
dont : directeurs hors échelle	341.019	130.768	38
Magistrats	225.585	82.565	37
Administrateurs assimilés	232.966	93.546	40
dont : administrateurs hors-classe	264.723	95.293	36
Attachés et inspecteurs principaux	202.516	74.936	37
Attachés et inspecteurs	159.434	47.928	30
Ingénieurs des grands corps techniques	219.683	87.881	40
dont : ingénieurs en chef	265.555	113.545	43
Ingénieurs des travaux	167.209	73.461	44
Professeurs, professions scientifiques et culturelles	185.737	25.524	14
Professeurs d'université et assimilés	310.435	31.158	10
Maîtres de conférences et maîtres assistants	209.137	28.233	13
Assistants non agrégés	168.068	27.937	17
Professeurs agrégés	213.884	51.671	24
Professeurs certifiés et assimilés	169.445	21.409	13
Professions intermédiaires	137.249	18.970	14
Professeurs de collège titulaires	151.779	23.121	15
Instituteurs et assimilés	141.420	12.098	9
Secrétaires administratifs et contrôleurs	122.751	29.123	24
Professions intermédiaires de la police et des prisons	155.482	40.057	26
Agents techniques	105.826	15.404	15
Maîtrise ouvrière	109.149	13.575	12
Employés et ouvriers	100.841	20.765	21
Personnel de la police et des prisons	115.655	37.960	33
Employés à partir de l'échelle 4 de catégorie C	101.178	21.006	21
Autres employés de catégorie C	88.874	12.139	14
Employés de catégorie D	73.563	8.585	12
Personnels de service de catégorie C	88.060	5.599	6
Personnels de service de catégorie D	77.731	12.768	16
Ouvriers qualifiés	94.464	10.633	11
Ouvriers non qualifiés de catégorie C	85.917	11.185	13
Ouvriers non qualifiés de catégorie D	82.494	8.296	10
Ensemble	145.797	24.825	17

Source : DGAFP, bureau des rémunérations, pensions et durée du travail - Enquête sur les fichiers de paie INSEE

Taux de prime des personnels hospitaliers

Profession	Traitement brut de base moyen	Taux de prime moyen
Ensemble	113.765,3	29,70
Administration	112.937,7	22,17
Infirmier	135.946,9	30,08
Rééducation	135.847,8	22,02
Aide-soignant	96.543,3	39,66
A.S.H.	87.260,1	26,02
Médico-technique	135.170,7	127,58
Ouvrier	99.645,5	24,01
Autre	147.193,8	24,44

Source : Direction des hôpitaux - 1995

II. UN SOUCI DE COMPENSATION OFFICIELLEMENT RECONNU

A. LA VOLONTÉ D'ASSURER UN COMPLÉMENT DE REVENU SOUS FORME EXCLUSIVE DE RENTE.

Les trois régimes existants proposent des rentes intervenant après l'arrivée à l'âge de la retraite.

1. Le CREF : complément retraite de la fonction publique

Le CREF propose huit options de complément retraite, allant de 3.057 F à 26.739 F en précisant : " celui-ci est exprimé en francs 1997 et évoluera dans les années à venir. En effet, notre objectif est l'indexation annuelle du CREF sur les traitements de la fonction publique, objectif toujours réalisé à ce jour ".

Extrait du prospectus "CREF"

" Choisissez le montant de votre complément-retraite annuel

Consultez ci-dessous le tableau qui correspond à votre âge de départ à la retraite : A, B ou C. Reportez-vous à la colonne 1 et choisissez le montant de votre complément-retraite parmi les huit options qui vous sont proposées. Celui-ci est exprimé en francs 1997 et évoluera dans les années à venir. En effet, notre objectif est l'indexation annuelle du CREF sur les traitements de la fonction publique, objectif toujours réalisé à ce jour.

Calculez le nombre d'annuités à verser

Le nombre d'annuités entières à verser pour obtenir votre complément-retraite est déterminé par différence de millésime entre l'année au cours de laquelle vous effectuez votre dernier versement et l'année de votre adhésion.

Exemple : vous adhérez en 1997, vous prévoyez un départ à la retraite à 60 ans en 2020, vous effectuez donc votre dernier versement en 2019 : 2019 - 1997 = 22 annuités entières de versements.

Déterminez le montant de votre versement annuel

En suivant la ligne relative à votre choix de complément-retraite, reportez-vous à la colonne qui correspond au nombre d'annuités à verser et déterminez ainsi le montant de votre cotisation annuelle. Cette cotisation progressera chaque année de façon à permettre l'indexation de votre complément-retraite.

Départ à la retraite à 60 ans

Nombre d'annuités à verser
Options	Complément retraite annuel	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	...
	Montant du versement annuel
I	3.057	3.534	3.171	2.870	2.618	2.403	2.218	2.059	1.919	1.793	1.682	...
II	6.120	7.073	6.348	5.745	5.242	4.812	4.440	4.120	3.838	3.588	3.365	...
III	9.185	10.615	9.526	8.622	7.867	7.220	6.662	6.182	5.759	5.384	5.048	...
IV	12.519	14.467	12.983	11.752	10.722	9.841	9.081	8.427	7.849	7.339	6.881	...
V	16.326	18.866	16.929	15.324	13.982	12.833	11.842	10.987	10.236	9.570	8.973	...
VI	20.618	23.826	21.382	19.352	17.657	16.207	14.954	13.876	12.926	12.086	11.331	...
VII	23.675	27.359	24.551	22.221	20.275	18.609	17.170	15.933	14.842	13.876	13.011	...
VIII	26.739	30.898	27.728	25.096	22.899	21.017	19.393	17.995	16.763	15.672	14.695	...

2. Le CGOS : complément retraite des hospitaliers

Le CGOS propose quatre classes de cotisations, calculées en pourcentage du traitement de base : 2,5 %, 3,5 %, 4,5 % ou 5,5 %, qui ouvrent droit à l'acquisition de points.

Extrait du prospectus "CGOS"

"Quand vous payez vos cotisations, vous achetez un certain nombre de points de retraite dont le prix d'achat ⁽¹⁾ est fixé le 1er janvier de chaque année pour une durée d'un an.

D'année en année, vos points s'accumulent sur votre compte. Si vous n'avez pas cotisé pendant une certaine période, vous pouvez, si vous le désirez, acheter des points pour rattraper votre retard. Pour connaître votre nombre de points, il suffit de diviser le montant de vos cotisations par le prix d'achat d'un point.

Exemple : Cotisation mensuelle en francs x 12 mois / 36,59 F (prix d'achat d'un point en 1997 = nombre de points acquis dans l'année 1997.

Si vous effectuez un rattrapage de cotisations, le prix d'achat d'un point est majoré par un coefficient en fonction de votre âge (à partir de 45 ans uniquement).

Ces points acquis ont une valeur de paiement ⁽¹⁾ qui évolue chaque année. Le montant de votre complément de retraite peut être calculé de la manière suivante :

Exemple : Nombre de points acquis jusqu'en 1997 x 3,11 F (valeur de paiement du point en 1997) = montant de la rente annuelle en francs.

Conclusion

Plus vous aurez acquis de points et plus votre complément de retraite sera important. Votre intérêt est donc de commencer à cotiser le plus tôt possible de manière à étaler votre investissement dans le temps.

De plus, sachez qu'en augmentant votre taux de cotisation ou en rattrapant les années où vous n'avez pas cotisé, vous augmentez le complément de ressources qui vous sera versé à la retraite.

(1) Les valeurs d'achat et de paiement du point retraite sont fixées annuellement par la Commission paritaire de la Complémentaire Retraite des Hospitaliers dont les membres actifs et retraités représentent le personnel et l'administration."

3. La Préfon : Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique

La Préfon propose onze classes de cotisations -d'un montant annuel de 1.041 francs à 18.738 francs en 1997-, convertibles en points au moment du versement de la rente.

Extrait du prospectus Préfon

"Onze classes vous sont proposées. Vous pouvez changer chaque année de classe de cotisation en fonction de l'évolution de vos revenus, et de la déduction fiscale souhaitée. Le tableau ci-dessous vous indique pour chaque classe le montant pour 1997 de la cotisation annuelle ainsi que le nombre de points correspondant à votre âge. Le prix d'achat du point en 1997 est de 6,740 francs.

Classe de cotisation	Montant annuel (en francs)	Nombre de points correspondants en fonction de l'âge de l'adhérent au moment du versement
		avant 26 ans	de 26 à 30 ans	de 31 à 35 ans	de 36 à 40 ans	de 41 à 45 ans	de 46 à 50 ans	de 51 à 55 ans	de 56 à 60 ans	de 61 à 65 ans	...
01	1.041 F	324 P	278 P	247 P	216 P	185 P	170 P	154 P	139 P	124 P	...
03 (01 x 2)	2.082 F	649 P	556 P	494 P	432 P	371 P	340 P	309 P	278 P	247 P	...
05 (01 x 3)	3.123 F	973 P	834 P	741 P	649 P	556 P	510 P	463 P	417 P	371 P	...
06 (01 x 4)	4.164 F	1.297 P	1.112 P	988 P	865 P	741 P	680 P	618 P	556 P	494 P	...
07 (01 x 5)	5.205 F	1.622 P	1.390 P	1.236 P	1.081 P	927 P	849 P	772 P	695 P	618 P	...
08 (01 x 6)	6.246 F	1.946 P	1.668 P	1.483 P	1.297 P	1.112 P	1.019 P	927 P	834 P	741 P	...
09 (01 x 8)	8.328 F	2.595 P	2.224 P	1.977 P	1.730 P	1.483 P	1.359 P	1.236 P	1.112 P	988 P	...
10 (01 x 10)	10.410 F	3.243 P	2.780 P	2.471 P	2.162 P	1.853 P	1.699 P	1.545 P	1.390 P	1.236 P	...
12 (01 x 12)	12.492 F	3.892 P	3.336 P	2.965 P	2.595 P	2.224 P	2.039 P	1.853 P	1.668 P	1.483 P	...
15 (01 x 15)	15.615 F	4.865 P	4.170 P	3.707 P	3.243 P	2.780 P	2.548 P	2.317 P	2.085 P	1.853 P	...
18 (01 x 18)	18.738 F	5.838 P	5.004 P	4.448 P	3.892 P	3.336 P	3.058 P	2.780 P	2.502 P	2.224 P	...

B. L'ENCOURAGEMENT FISCAL

Les trois régimes bénéficient d'un encouragement fiscal particulièrement favorable, puisqu'il s'agit d'une déduction intégrale du revenu imposable.

1. Le principe

L'article 83-1° bis du code général des impôts dispose que " les cotisations afférentes au régime de retraite complémentaire institué par la Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique " sont déductibles du revenu brut imposable.

Par exemple, pour un versement de 1.000 francs, et pour un taux marginal de 43 %, l'économie d'impôt se calcule après les abattements de 10 % et 20 %, elle est donc égale à :

1.000 F x (1 - 10 %) x (1 - 20 %) x 43 % = 310 F.

En contrepartie, la rente Préfon est intégralement imposable, après abattements de 10 % et 20 %, ce qui amène ses adhérents à remarquer : " D'un point de vue fiscal, vous êtes réellement gagnant si votre taux d'imposition marginal effectif pendant la retraite est inférieur à sa valeur pendant votre période de cotisations " ^{1( * )} .

L'avantage fiscal immédiat est, en tout état de cause, très important, car il s'applique sans limitation aux cotisations rachetées, possibilité avantageuse lorsque l'on sait que le régime Préfon ne fixe lui-même aucune limite aux facultés de rachat des cotisations : chaque année antérieure à l'affiliation au-delà de l'âge de 16 ans ouvre droit à rachat par versement d'une cotisation supplémentaire. Cette faculté est ouverte à tous les bénéficiaires, y compris les ex-agents publics et leurs conjoints ^{2( * )} . Elle peut être particulièrement motivante pour d'anciens fonctionnaires ou assimilés, et pour leurs conjoints, si les intéressés sont assujettis aux tranches supérieures du barème de l'impôt sur le revenu, et ce d'autant plus que l'application est possible pour des personnes n'ayant eu qu'un lien très bref avec l'une des fonctions publiques, sous quelque statut que ce soit. Il s'agit là d'une "niche fiscale" particulièrement généreuse !

2. Le champ d'application

Cette déduction fiscale intégrale a été obtenue par le régime Préfon auprès des pouvoirs publics en 1967, à titre d'encouragement officiel à la constitution d'une épargne retraite complémentaire par les fonctionnaires, mais l'avantage peut être étendu, sur la base de l'article 83-1° bis du code général des impôts, qui dispose que " des décrets peuvent étendre le bénéfice de cette disposition aux régimes de retraites complémentaires constitués au profit des fonctionnaires et agents de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics, soit auprès d'organismes relevant du code de la mutualité, soit auprès d'entreprises d'assurances régies par le livre III du code des assurances ".

Sur cette base, seuls les deux régimes du CGOS et du CREF bénéficient de la même déduction fiscale que la Préfon (article 38 sepdecies de l'annexe III du code général des impôts) :

- le CGOS en vertu d'un décret n° 69-533 du 11 mars 1969,

- le CREF en vertu d'un décret n° 89-543 du 4 août 1989.

Les possibilités de rachat du CREF sont beaucoup plus limitées que celles de la Préfon : elles ne concernent que les années de cotisations antérieures, pour lesquelles seul un changement de classe peut être effectué.

Au total, le coût pour le budget de l'Etat de ces déductions fiscales ^{3( * )} est loin d'être négligeable : il devrait s'établir autour de 370 millions de francs en 1997.

CHAPITRE II

DES GESTIONS DIFFERENTES

Les trois régimes existant ont des cadres juridiques distincts et pratiquent des techniques différentes.

I. DES CADRES DIFFERENTS

A. ASSURANCES ET MUTUELLES

1. Les régimes d'assurance : le CGOS et la Préfon

a) Le CGOS

Le régime du CGOS a pour cadre un contrat d'assurance collective conclu entre le comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé et des hôpitaux et les AGF, le 2 décembre 1963.

Les adhérents au régime sont les établissements publics hospitaliers, et les affiliés sont les membres du personnel. La convention a pour objet la mise en oeuvre d'un régime de retraite complémentaire en faveur des affiliés, les prestations étant payées sous forme d'arrérages de rentes par l'assureur. Ce sont les AGF qui en garantissent le montant et la durée de service des rentes.

b) La Préfon

La Préfon est une association à but non lucratif constituée par des syndicats de la fonction publique. Le régime d'épargne retraite complémentaire repose sur une convention passée le 1er juin 1967 entre la Préfon et la Caisse nationale de prévoyance : les souscriptions de rentes se font auprès de la CNP, qui assure le service des rentes.

La Caisse nationale de prévoyance assume les risques du régime dont elle cède 63 % aux trois grandes compagnies publiques de l'époque, qui ont souhaité participer à un régime qui paraissait promis à une large diffusion : l'UAP pour 32 %, le GAN pour 21 %, les AGF pour 10 %. La CNP est chargée de la gestion administrative, la CNP et les réassureurs sont chargés de la gestion financière, au sein d'un consortium qui arrête sa stratégie au sein de réunions périodiques.

2. Un régime mutualiste : le CREF

Le régime du CREF est géré par deux caisses autonomes mutualistes : l'une fonctionnant en répartition, l'autre en capitalisation.

Les caisses sont administrées par le Conseil d'administration de l'Union nationale des mutuelles retraite des instituteurs et fonctionnaires de l'éducation nationale et de la fonction publique, qui élit un comité de gestion.

Les deux caisses fonctionnent conformément au code de la mutualité et leurs comptes sont transmis chaque année pour examen au ministre chargé des finances et au ministre chargé de la mutualité.

B. COTISATIONS ET PRESTATIONS DEFINIES

Les trois régimes pratiquent des techniques différentes, selon qu'ils se basent sur les cotisations versées, qui déterminent des prestations futures (régimes "à cotisations définies"), ou bien qu'ils annoncent des prestations futures, qui déterminent le niveau de cotisations à verser (régimes "à prestations définies").

1. Deux régimes à cotisations définies : le CGOS et la Préfon

Le CGOS calcule la rente de ses adhérents en fonction de la classe de cotisations versées (de 2,5 à 5,5 % du traitement brut) : le montant de la rente " est égal au nombre de points inscrits au compte du bénéficiaire, au titre des cotisations versées, multiplié par la dernière valeur de service de ces points ".

Même système dans le régime de la Préfon : le montant de la retraite est égal au nombre de points inscrits au compte de l'affilié multiplié par la valeur de service du point telle qu'elle est déterminée chaque année par le conseil d'administration.

Ainsi, pour la classe 01 de cotisations (1.041 francs par an en 1997), le tableau ci-dessous permet d'évaluer le montant de la retraite complémentaire obtenue à 60 ans :

- colonne 5 sur la base de la valeur actuelle du point (0,4718 francs) ;

- colonne 8, en valeur estimée à l'échéance sur la base d'une hypothèse de revalorisation annuelle de 3,5 % (taux maximal permis par la législation du code des assurances).

Extrait du prospectus "Préfon"

Votre année de naissance	Votre âge à l'adhésion	Nombre de cotisations annuelles jusqu'à 59 ans inclus	Nombre de points acquis à 60 ans. (Hypothèse où cotisation et prix du point augmentent de 3,5 % par an)	Retraite annuelle obtenue à 60 ans en valeur du point 1997	Année de vos 60 ans	Valeur du point	Retraite annuelle obtenue
(1)	(2)	(3)	(4)	(5) = (4) x 0,4.718	(6)	(7)	(8)=(4)x(7)
1977 1976 1975 1974 1973 1972	20 ans 21 ans 22 ans 23 ans 24 ans 25 ans	40 39 38 37 36 35	8.750 P 8.426 P 8.102 P 7.778 P 7.454 P 7.130 P	4.128 F 3.975 F 3.823 F 3.670 F 3.517 F 3.364 F	2037 2036 2035 2034 2033 2032	1,8680 F 1,8048 F 1,7438 F 1,6848 F 1,6278 F 1,5728 F	16.345 F 15.207 F 14.128 F 13.104 F 12.134 F 11.214 F

Pour les autres classes , multipliez les chiffres donnés pour la classe 01 par :

x 2 pour la classe 03 x 3 pour la classe 05 x 4 pour la classe 06 x 5 pour la classe 07 x 6 pour la classe 08

x 8 pour la classe 09 x 10 pour la classe 10 x 12 pour la classe 12 x 15 pour la classe 15 x 18 pour la classe 18

2. Un régime à prestations définies 4( * ) : le CREF

Le CREF est basé sur un principe totalement différent : l'adhérent choisit un âge de départ à la retraite, un complément de retraite annuel (allant de 3.057 à 26.739 francs, valeurs 1997) et se voit déterminer un montant annuel de cotisations. Ce régime est basé sur une philosophie de revenu de remplacement, qui s'accompagne d'un objectif affiché -sans engagement- d'indexation sur l'évolution des traitements de la fonction publique.

Le risque de la gestion financière est assumé par l'organisme gestionnaire, qui peut toutefois ajuster le niveau des cotisations des adhérents (mais jamais de façon rétroactive)

Cotisations et prestations définies

Le régime d'épargne retraite complémentaire à cotisations définies comporte quatre étapes :

- première étape : la constitution d'un capital, par versement des cotisations qui donnent lieu à gestion financière ;

- deuxième étape : la constatation du capital, constitué de la somme des cotisations et des revenus financiers ;

- troisième étape : le calcul de la rente par application des tables de mortalité, permettant de déterminer l'espérance de vie de tout individu en fonction de son âge et de sa date de naissance ;

- quatrième étape : le versement de la rente, par consommation du capital qui continue de faire l'objet d'une gestion financière.

Le régime d'épargne retraite à prestations définies repose sur une logique différente :

- première étape : la détermination de la rente future, dès l'entrée dans le régime ;

- deuxième étape : la fixation du capital à constituer pour permettre le service de cette rente, à l'aide des tables de mortalité ;

- troisième étape : le calcul annuel des cotisations en fonction de la pyramide des âges du régime et des rendements des marchés financiers.

II. DES OBLIGATIONS DIFFERENTES

A. UN CORPS DE REGLES COMMUNES

Les trois régimes obéissent à un corps de règles communes ou comparables.

1. Du point de vue des obligations de contrôle

Les deux régimes (CGOS, Préfon), qui ressortent du code des assurances sont soumis à la juridiction de la commission de contrôle des assurances : celle-ci peut contrôler ces régimes à travers les comptes des compagnies concernées, qui font l'objet de comptabilités séparées.

Le régime du CREF est soumis au contrôle (art. L.531-1 du code de la mutualité) de la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance, qui peut s'adjoindre notamment des membres de l'inspection générale des affaires sociales : le contrôle n'est, cette fois-ci, pas effectué par le corps des commissaires contrôleurs des assurances.

Par ailleurs, deux des trois régimes sont soumis au contrôle de commissaires aux comptes :

- le CREF est contrôlé par les commissaires aux comptes de l'Union nationale des mutuelles retraite des instituteurs et fonctionnaires de l'Education nationale et de la fonction publique ;

- la Préfon est contrôlée (association et régime de retraite) par un commissaire aux comptes dans le cadre des obligations prévues par la loi du 4 décembre 1985 relative aux entreprises en difficulté, pour les associations d'une taille minimale.

Le CGOS, quant à lui, fait l'objet, depuis 1993, d'une étude annuelle confiée à une société d'actuaires dont l'objet est différent de ce type de contrôles, puisqu'il s'agit de définir les conditions de pérennité du régime.

2. Du point de vue des règles applicables

a) La contrainte démographique : les tables de mortalité

Les tables de mortalité permettent de déterminer, pour chaque classe d'âge, la probabilité d'un individu d'être encore vivant à une échéance donnée. Afin d'intégrer l'augmentation de l'espérance de vie, ces tables ont été renouvelées en 1993.

L'utilisation de ces nouvelles tables de mortalité a entraîné, pour l'ensemble des trois régimes, une diminution du taux de couverture des engagements, ainsi que la nécessité d'une baisse du rendement pour les adhérents.

Ainsi, le rendement de la Préfon est passé de 10 % à 7,9 % (pour un retraité de 65 ans) et les cotisations du CREF ont été augmentées dans des proportions qui ont parfois pu atteindre 20 %.

b) La protection des adhérents : la couverture des engagements

Les régimes fonctionnant en répartition (CGOS et caisse de répartition du CREF) sont tenus d'assurer le provisionnement de cinq années de prestations.

Les régimes basés sur la capitalisation (Préfon et Caisse de capitalisation du CREF) sont astreints (respectivement depuis 1995 et 1996), d'assurer le provisionnement de 100 % de leurs engagements.

c) les contraintes de la gestion : la rémunération des provisions

L'ensemble des trois régimes pratique un taux de revalorisation minimum garanti aux adhérents (dit taux technique) : 3 % pour la Préfon, 3,5 % pour le CREF et 4,5 % pour le CGOS ^{5( * )} .

L'obligation de rémunérer les provisions mathématiques -correspondant au total des engagements vis-à-vis des adhérents- à un taux au moins égal à ce taux technique (prévue par les textes pour la Préfon et le CREF, et par la convention CGOS-AGF) permet d'expliquer la nature des placements des trois régimes. En effet, seuls des actifs obligataires permettent d'assurer une rémunération minimale régulière.

Pour la Préfon, cette obligation est renforcée par l'article R 441-7 du code des assurances qui prévoit une rémunération annuelle de 3,5 % de la provision technique spéciale, correspondant au montant des cotisations versées.

Structure des placements pour la quote-part de la Préfon gérée par CNP

(situation au 31 décembre 1995)

	Valeur nette au bilan (en MF)	Valeur nette au bilan (en %)
Immeubles bâtis	229	4,1 %
Obligations cotées	4.342	77,8 %
OPCVM d'obligations	148	2,7 %
TCN et divers	45	0,8 %
Total placements obligataires	4.535	81,3 %
Actions cotées	615	11,0 %
OPCVM d'actions	200	3,6 %
Total placements actions	815	14,6 %
TOTAL	5.579	100,0 %

Répartition de l'actif net du CREF au 31 décembre 1996
(17,9 milliards de francs au total)

Obligations	65,75 %
Immobilier	16,50 %
Court terme	10,25 %
Actions	7,32 %

Actifs du CGOS au 31/12/96
(total : 9 milliards de francs)

Produits de taux	88,9 %
Actions françaises	3,7 %
Actions étrangères	4,2 %
Pierre papier	1,2 %
Immeubles	0,1 %
Liquidités	2,0 %

Cette prédominance des actifs obligataires commence tout juste à être tempérée par la tendance de l'ensemble des gestionnaires à renforcer leurs compartiments " actions " ^{6( * )} .

B. DES CARACTERISTIQUES BIEN DISTINCTES

1. Capitalisation et répartition7( * )

a) Un régime de répartition pure

Le CGOS fonctionne par pure répartition, c'est-à-dire que les cotisations perçues au cours d'une année servent à payer les prestations au cours de la même année. Ainsi, aux termes de l'article 8 de la convention CGOS/AGF : " les primes d'assurance sont financées par les cotisations versées par les affiliés, nettes de la taxe et du chargement d'encaissement ".

La valeur de service du point de retraite est fixée, chaque année, par le conseil d'administration au vu des calculs actuariels présentés par les AGF.

b) Un régime de capitalisation

La Préfon fonctionne en capitalisation : les cotisations sont versées au compte de l'adhérent et capitalisées jusqu'au départ en retraite. Les cotisations sont converties en points de retraite, dont la valeur d'acquisition (pour la cotisation) et la valeur de service (pour le service de la rente), sont fixés chaque année par le Conseil d'administration (articles 17 et 18 du règlement du régime Préfon).

c) Un régime mixte

Le régime du CREF présente la particularité d'être mixte : les deux-tiers de la prestation de l'adhérent sont assurés par la technique de la répartition des cotisations, le tiers restant par capitalisation, ces deux opérations étant gérées par des caisses autonomes distinctes.

La capitalisation a été introduite dans ce régime en 1953 afin de tempérer les aléas démographiques liés à la répartition.

2. Des spécificités très fortes

a) Les aléas de la répartition

Les régimes de répartition (caisse de répartition du CREF et du CGOS) sont basés sur l'adhésion facultative, ce qui renforce l'aléa né de leur évolution démographique naturelle.

Le CGOS a tiré depuis l'origine les conséquences de cet aléa, en ne garantissant à ses adhérents que cinq années de versement de rentes.

L'article 7 de la convention CGOS/AGF précise ainsi : " l'assureur garantit à tout instant (...) le service pendant cinq ans (...) de la retraite acquise par cotisations ".

L'article 11 précise par ailleurs que la résiliation du régime intervient " lorsque les réserves mathématiques du régime au 31 décembre d'un exercice déterminé sont inférieures au niveau minimum fixé au dernier alinéa de l'article 9 ", c'est-à-dire 35 % des réserves que devrait posséder le régime si les rentes étaient viagères et non temporaires.

Ainsi, même si les rentes ont pu être versées de façon viagère depuis l'origine, le régime n'est nullement à l'abri d'une évolution défavorable.

Depuis l'année 1992, le CGOS, conscient de ce risque, a eu recours à un audit annuel d'un cabinet d'actuaires. En octobre 1996, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales soulignait : " la combinaison d'une évolution démographique défavorable et d'un taux de rendement élevé conduit nécessairement à l'impossibilité de maintenir le versement des rentes viagères à une échéance qui peut se rapprocher considérablement en fonction de la variation des paramètres utilisés ".

C'est sur cette base que le conseil d'administration du CGOS a décidé d'abaisser, à partir de 1997, le rendement du régime de 10 % à 7 %.

Le CREF surveille également l'évolution démographique de son régime en effectuant des travaux de prospective qui vont jusqu'en 2040, assortis de différentes hypothèses de nombre annuel de recrutements et de taux de rendement.

L'aléa démographique est ici tempéré par l'obligation d'une durée minimale des cotisations fixée à 10 ans, par des pénalités infligées en cas de démission du régime ainsi que par des avantages accordés aux jeunes cotisants. Par ailleurs, le CREF a mis au point un indicateur qui mesure le rapport entre les prestations servies et les cotisations augmentées des revenus financiers des réserves, qui évolue depuis une dizaine d'années entre 38 et 40 %, soit de manière favorable selon les responsables du régime.

b) La capitalisation collective : le système des points de la Préfon

Contrairement à la caisse de capitalisation du CREF, qui pratique une capitalisation individuelle des droits, la Préfon apparaît comme un régime de capitalisation collective.

En, effet, le régime d'épargne retraite complémentaire de la Préfon se situe dans le cadre de l'article L. 441-1 du code des assurances : il s'agit des opérations ayant pour objet " l'acquisition ou la jouissance de droits en cas de vie " dans lesquelles est encadré le recours au système des points.

Ainsi la valeur d'acquisition du point, qui détermine le montant des cotisations, et la valeur de service du point, qui détermine la valeur de prestation de la rente viagère, sont arrêtées chaque année par le régime ; elles ne peuvent évoluer de manière totalement indépendante puisque le quotient de la valeur de service par la valeur d'acquisition doit être au moins égal à 0,05.

Chaque adhérent se voit ainsi constituer un compte accumulant les cotisations versées sous forme de points, la conversion des cotisations en points étant affectée d'un coefficient d'âge par génération.

Ce compte est converti en rente viagère, dont le montant est obtenu en multipliant le nombre de points accumulés sur le compte par la valeur de service du point, réévaluée chaque année.

Le régime d'épargne retraite de la Préfon peut donc :

- faire jouer une solidarité entre générations par la fixation des coefficients d'âge ;

- ajuster la valeur de service pour distribuer les produits financiers nés de la gestion des cotisations des adhérents : cet instrument permet de ménager des marges de manoeuvre financières au régime.

En effet, comme tout régime soumis au " L. 441-1 " du code des assurances, la Préfon peut, en cas de gestion financière favorable, ne pas choisir d'augmenter la valeur de service à son niveau maximum (qui permettrait tout juste la couverture à 100 % des engagements) mais, en choisissant une valeur " raisonnable ", amener le taux de couverture des engagements pris à plus de 100 %.

Ce mode de gestion permet :

- de lisser dans le temps la revalorisation de la valeur de service, malgré les aléas des produits financiers ;

- de prendre en compte l'amélioration continue de l'espérance de vie humaine.

Naturellement, une telle gestion peut provoquer un conflit d'intérêts entre les différentes classes d'âge, selon leur préférence pour une distribution plus ou moins différée des produits financiers.

CHAPITRE III

DES CHANGEMENTS SOUHAITABLES

Le caractère massif du problème de la retraite des fonctionnaires ainsi que la variété des règles régissant l'épargne retraite complémentaire vont nécessiter à bref délai une intervention de l'Etat qui permettrait de rénover le panorama précédemment décrit.

I. LA NÉCESSITÉ D'AGIR

A. L'AMPLEUR GRANDISSANTE DU PROBLÈME DES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES

Les perspectives démographiques des régimes de fonctionnaires amènent à prévoir de façon certaine des charges croissantes pour les budgets des employeurs publics (Etat, collectivité locales, hôpitaux).

Pour l'Etat, l'évolution d'ici à 2015 serait une progression de plus de 80 % des fonctionnaires civils retraités.

Années	1995	2000	2005	2010	2015	Taux de croissance
Retraités	828.308	956.711	1.126.718	1.318.503	1.491.840	+ 80,1 %
Cotisants (1)	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689	-
Rapport démographique	2,51	2,18	1,85	1,58	1,40	- 44,6 %

(1) Population supposée stable à titre conventionnel.

Source : Direction du Budget.

Cette progression, combinée à la croissance de la pension moyenne, conduirait à une charge budgétaire supplémentaire pour l'Etat de près de 65 milliards de francs par an au terme des 10 prochaines années.

En ce qui concerne les collectivités locales et les hôpitaux, les perspectives sont également défavorables.

Les projections de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (gérant les retraités des territoriaux et des hospitaliers) font apparaître, pour l'ensemble des deux fonctions publiques, une diminution de 62 % du rapport démographique, soit de 3,1 cotisants pour un retraité aujourd'hui à 1,2 d'ici à 2015.

	1994	2000	2005	2010	2015
Nombre de pensionnés (territoriaux et hospitaliers)	485.027	662.100	892.700	1.092.600	1.298.500

Source : CNRACL

Les prestations de retraites de la CNRACL représentent d'ores et déjà 40 milliards de francs en 1997.

B. LA DISPARITE INJUSTIFIÉE DES RÉGIMES D'ÉPARGNE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE

La loi du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social a créé, pour les exploitants agricoles, un régime complémentaire d'assurance vieillesse facultatif ^{8( * )} .

Par ailleurs, deux lois sont intervenues récemment pour encadrer la constitution d'une épargne retraite complémentaire :

- La loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dite " Loi Madelin " prévoit des contrats d'assurance de groupe en vue de retraite complémentaire pour les travailleurs indépendants, ouvrant droit à une rente, ou à un capital en cas d'invalidité ou de liquidation judiciaire.

- La loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite pour les salariés du secteur privé institue des plans d'épargne, abondés par l'employeur, ouvrant droit à une rente viagère ou à un versement en capital.

La comparaison du régime fiscal de ces dispositifs avec celui de l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires fait apparaître des disparités injustifiées.

Dispositifs utilisables pour l'épargne retraite

Comparaison fiscale

	Fonctionnaires (CREF/CGOS/Préfon)	Exploitants agricoles	Travailleurs indépendants (loi Madelin 1994)	Salariés (épargne retraite 1997)
Versements de l'employeur	Néant	Néant	Néant	Jusqu'à 4 fois les montants versés par les salariés exonérés d'im-pôt sur le revenu et de cotisations sociales sous plafonds
Versements de l'adhérent impôt sur le revenu	non imposés	non imposés	non imposés jusqu'à 19 % de 8 fois le plafond de la sécurité sociale	non imposés jusqu'à 20 % du plafond de la sécurité sociale
Sortie en rente Impôt sur le revenu	totalement imposée	totalement imposée	totalement imposée	totalement imposée
Sortie en capital Impôt sur le revenu	impossible imposée	versement unique si le compte est inférieur à un certain nombre de points imposée	possible en cas d'inva-lidité ou de liquidation judiciaire non imposée	possible jusqu'à 123.480 F. imposée avec coef-ficient de progressivité

Il appartient au législateur d'intervenir pour harmoniser ces régimes de manière équitable.

II. ASSAINIR LES BASES DES REGIMES PAR REPARTITION

A. UN PROBLEME IMMINENT

Le régime du CGOS -dans une moindre mesure celui du CREF, qui fonctionne en partie par capitalisation- présente les inconvénients de la répartition, entièrement soumise aux aléas démographiques : cet aléa est renforcé par le fait que les adhésions restent facultatives.

Ainsi, le dernier rapport (juillet 1996) de la société d'actuaires évaluant la pérennité du régime CGOS relève que l'hypothèse d'un nombre d'affiliations nouvelles de 4.500 par an permet de maintenir le nombre de cotisants autour de 180.000 pendant 10 ans, mais qu'une décroissance sensible pourrait ensuite être constatée : en 2020 le nombre de cotisants serait de 121.000. Le taux de couverture viager passerait alors de 48 % en 1994 à 25 % en 2020 : il passerait en dessous de 35 % en 2016 et le régime devrait alors être résilié.

B. DES SOLUTIONS DELICATES

L'Etat ne peut ignorer l'imminence du problème du CGOS. Face à cette situation, le "renflouement" du régime par une subvention, qui devrait être de l'ordre de 10 milliards de francs, paraît peu vraisemblable dans le contexte budgétaire actuel.

Dès lors, deux solutions restent possibles :

- amener à extinction le régime actuel et le remplacer par un régime par capitalisation, ce qui poserait un problème délicat de garantie des droits des "anciens" affiliés, et supposerait aussi, à ce titre, une intervention budgétaire.

- rendre obligatoire l'affiliation au CGOS pour les agents hospitaliers.

De manière générale, il ne paraît pas responsable, pour l'Etat de continuer à prodiguer un encouragement fiscal à la souscription de régimes de répartition facultatifs.

III. OUVRIR A LA CONCURRENCE L'EPARGNE RETRAITE COMPLEMENTAIRE DES FONCTIONNAIRES

A. L'EXEMPLE DE LA PREFON

La convention liant la Préfon et la Caisse nationale de prévoyance, qui date de 1967, reflète les contours du paysage des assurances des années 60, dominé par les trois grandes compagnies publiques.

Ainsi les risques sont répartis entre la CNP et des grands assureurs, sur des critères qui ne peuvent plus s'expliquer rationnellement. 63 % des risques sont cédés par la CNP aux 3 assureurs, dont 32 % pour l'UAP, 21 % pour le GAN, 10 % pour les AGF.

Autant la Caisse nationale de prévoyance est attachée à la gestion du régime Préfon, qu'elle considère comme une sorte de "vitrine" pour les régimes de prévoyance (la Préfon représente 6 milliards de francs sur un total de 18 milliards de francs d'actifs gérés par la CNP), autant les AGF, par exemple, paraissent moins concernées par ce régime.

B. UNE OUVERTURE SOUHAITABLE

1. Un appel à la concurrence

De manière générale, une ouverture plus large des régimes d'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires à la concurrence est aujourd'hui parfaitement envisageable : elle permettrait de proposer aux adhérents différentes politiques de gestion des actifs, et d'arrêter leur choix par exemple entre rendement annuel ou à long terme.

Aucune disposition légale ou réglementaire n'interdit une telle ouverture, qui pourrait s'accompagner d'une réflexion sur les règles prudentielles actuellement applicables (notamment celles du régime "L 441-1" du code des assurances) aujourd'hui dissuasives pour les placements en actions.

Un début de concurrence : Le projet de l'APERF

L'Association nationale des adhérents des régimes de retraite complémentaire de la fonction publique ("APERF") -constituée d'associations de hauts fonctionnaires- se propose aujourd'hui de créer un nouveau plan d'épargne des fonctionnaires dont les caractéristiques seraient les suivantes :

Régime fiscal de l'article 83-1°bis du C.G.I. : déductibilité des cotisations (mais imposition des prestations).

Régime fonctionnant en capitalisation individuelle pure.

Régime en francs (et non en points).

Capitalisation individuelle des droits de chaque adhérent ; immunisation contre les effets des évolutions démographiques futures.

Régime supervisé par les adhérents eux-mêmes (l'affilié est membre de l'APERF).

Cantonnement des actifs, appels d'offre réguliers et contrôle des performances des gestionnaires.

Gestion axée, pour la phase d'épargne, sur la performance à long terme (d'où une part importante des fonds investie en actions).

Possibilité de transférer les droits acquis vers un autre plan (principe figurant dans la loi de 1994 pour les travailleurs indépendants).

Restitution de l'épargne en cas de décès avant l'âge de la retraite.

Information complète et transparente des adhérents (taux de couverture des engagements, performance des investissements de chaque gestionnaire, etc.).

Audit externe des comptes, communiqué aux adhérents.

L'Aperf a sollicité au début de l'année 1997 un agrément fiscal dans le cadre de l'article 83-1° bis du code général des impôts afin d'obtenir la déduction des cotisations à son plan d'épargne retraite.

2. Une meilleure information

Le besoin de transparence et de participation aux décisions, actuellement ressenti dans tous les milieux, l'est également par les fonctionnaires : une meilleure association à la gestion de leurs régimes d'épargne retraite complémentaire irait dans le sens de la réforme de l'Etat entamée depuis 1995, visant à accroître la motivation des agents publics et la décentralisation de leur gestion.

Ainsi, le cadre actuel de la Préfon, organisant le dialogue sur la gestion entre une association constituée de syndicats de fonctionnaires et un consortium d'assurances, ne paraît pas satisfaire à cette exigence de transparence : on voit s'opposer depuis plusieurs années une critique soutenue de la gestion (opacité des comptes, rendement insuffisant...) par une association d'adhérents (l'"Arcaf" citée plus haut), et une appréciation favorable de l'autorité de contrôle sur la prudence de cette même gestion.

La mise en place de comités de surveillance, telle que la prévoit la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite pour les salariés du secteur privé, permettrait d'associer utilement les adhérents aux orientations de gestion des régimes d'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires.

Il convient de rebattre les cartes en prévoyant un appel à la concurrence, qui permettrait aux adhérents à la Préfon de se voir proposer différentes possibilités de gestion des actifs -même si les règles du code des assurances (art. L. 441-1 et suivants) restent contraignantes de ce point de vue, en imposant une rémunération annuelle minimale de 3,5 % des provisions techniques et même si les adhérents de la Préfon souhaitent un rendement annuel élevé (en se référant aux performances de l'AFER). Ces exigences expliquent l'importance des obligations dans les actifs générés par les assureurs.

Par ailleurs, un tel appel à la concurrence devrait s'accompagner d'une meilleure association des adhérents aux prises de décisions : le cadre actuel de dialogue entre une association constituée de syndicats de fonctionnaires et un consortium d'assureurs ne semble pas satisfaire à ces exigences de démocratie.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 1 ^er octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini sur les régimes de retraite complémentaire des fonctionnaires.

M. Philippe Marini a tout d'abord rappelé qu'il existait actuellement trois régimes d'épargne retraite complémentaire facultative pour les fonctionnaires :

- le complément d'épargne retraite de la fonction publique, issu de l'initiative du syndicat des secrétaires de mairie et instituteurs, créé en 1949, dont le nombre de cotisants (exclusivement mutualistes) est de 337.000 et le nombre d'allocataires de 53.000 ;

- le régime du comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé publique et des établissements publics d'hospitalisation, de soin, de cure et de prévention, créé en 1963, sous forme d'un contrat d'assurance collective garantissant à ses adhérents une rente de cinq ans après la retraite, dont le nombre de cotisants est de 182.000, le nombre d'allocataires de 96.000 ;

- enfin la "Préfon", régime le plus connu, qui est un complément de retraite viager dont le cadre est une convention conclue en 1967 entre une association de syndicats de la fonction publique (la Préfon) et la caisse nationale de prévoyance, et dont le nombre de cotisants est de 130.000, le nombre d'allocataires de 45.000.

M. Philippe Marini a souligné que ces trois régimes, qui interviennent en dehors de tout cadre législatif et réglementaire d'ensemble, ont donc conservé, quelle que soit leur ancienneté, un caractère assez confidentiel, puisque ce sont moins de 15 % des fonctionnaires qui ont fait le choix de l'épargne retraite complémentaire.

M. Philippe Marini a rappelé que l'ensemble de ces trois régimes avaient un objectif commun, qui était la compensation de la diminution de revenus liée au calcul de la retraite des agents publics sur la base du traitement hors primes, mais que les moyens obtenus pour assurer cette compensation étaient, en revanche, différents d'un régime à l'autre.

M. Philippe Marini a souligné que la pénalisation constituée par l'exclusion des primes du calcul de la pension était naturellement plus ou moins forte selon le poids de ces primes dans la rémunération totale, car si pour l'ensemble de la fonction publique d'Etat, le taux est de 17 %, pour certaines catégories d'agents, il peut dépasser 30 %.

M. Philippe Marini a précisé que, dans ce souci de maintien du revenu, les trois régimes existants proposaient des rentes intervenant après l'arrivée à l'âge de la retraite :

- le complément retraite de la fonction publique propose huit options de complément retraite, allant de 3.057 francs à 26.739 francs, avec un objectif d'indexation sur les traitements de la fonction publique ;

- le complément retraite des hospitaliers propose quatre classes de cotisations, calculées en pourcentage du traitement de base : 2,5 %, 3,5 %, 4,5 % ou 5,5 %, qui ouvrent droit à l'acquisition de points ;

- la Préfon enfin propose onze classes de cotisations -d'un montant annuel de 1.041 francs à 18.738 francs en 1997-, convertibles en points au moment du versement de la rente.

M. Philippe Marini a ensuite souligné que les trois régimes bénéficiaient d'un encouragement fiscal particulièrement favorable, puisqu'il s'agit d'une déduction intégrale des cotisations du revenu imposable, et que le coût pour le budget de l'Etat de ces déductions fiscales était loin d'être négligeable, puisqu'il devrait s'établir autour de 370 millions de francs en 1997.

M. Philippe Marini a ensuite précisé que les trois régimes existant avaient des cadres juridiques distincts et pratiquaient des techniques différentes.

En effet le complément retraite des hospitaliers a pour cadre un contrat d'assurance collective conclu entre le comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé et des hôpitaux et les Assurances générales de France, le 2 décembre 1963. Le régime d'épargne retraite complémentaire de la Préfon repose sur une convention passée le 1er juin 1967 entre la Préfon, association à but non lucratif constituée par des syndicats de la fonction publique, et la Caisse nationale de prévoyance, qui assume les risques du régime ; 63 % des risques sont cédés aux trois grandes compagnies publiques de l'époque, qui ont souhaité participer à un régime qui paraissait promis à une large diffusion : l'Union des assurances de Paris pour 32 %, le Groupement d'assurances national pour 21 %, les Assurances générales de France pour 10 %.

Enfin, le régime complément retraite de la fonction publique est géré par deux caisses autonomes mutualistes, l'une fonctionnant en répartition, l'autre en capitalisation.

M. Philippe Marini a ensuite rappelé que les trois régimes pratiquaient des techniques différentes, selon qu'ils se basaient sur les cotisations versées, qui déterminaient des prestations futures (régimes "à cotisations définies"), ou bien qu'ils annonçaient des prestations futures, qui déterminaient le niveau de cotisations à verser (régimes "à prestations définies").

Ainsi le complément retraite des hospitaliers calcule la rente de ses adhérents en fonction de la classe de cotisations versées (de 2,5 à 5,5 % du traitement brut), le montant de la rente étant égal au nombre de points inscrits au compte du bénéficiaire, au titre des cotisations versées, multiplié par la dernière valeur de service de ces points. De même dans le régime de la Préfon, le montant de la retraite est égal au nombre de points inscrits au compte de l'affilié multiplié par la valeur de service du point telle qu'elle est déterminée chaque année par le conseil d'administration. En revanche le complément retraite de la fonction publique est basé sur un principe totalement différent, puisque l'adhérent choisit un âge de départ à la retraite, un complément de retraite annuel (allant de 3.057 à 26.739 francs, valeurs 1997) et se voit déterminer un montant annuel de cotisations ; ce régime est basé sur une philosophie de revenu de remplacement, qui s'accompagne d'un objectif affiché -sans engagement- d'indexation sur l'évolution des traitements de la fonction publique, et où le risque de la gestion financière est assumé par l'organisme gestionnaire, qui peut toutefois ajuster le niveau des cotisations des adhérents.

M. Philippe Marini a ensuite rappelé que ces trois régimes obéissaient à un corps de règles communes.

Du point de vue des obligations de contrôle, les deux régimes qui ressortent du code des assurances sont soumis à la juridiction de la commission de contrôle des assurances : celle ci peut contrôler ces régimes à travers les comptes des compagnies concernées, qui font l'objet de comptabilités séparées.

Le régime du complément retraite de la fonction publique est soumis au contrôle (article L. 531-1 du code de la mutualité) de la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance, qui peut s'adjoindre notamment des membres de l'inspection générale des affaires sociales : le contrôle n'est, cette fois ci, pas effectué par le corps des commissaires contrôleurs des assurances.

Par ailleurs, deux des trois régimes (complément retraite de la fonction publique et Préfon) sont soumis au contrôle de commissaires aux comptes, alors que le complément retraite des hospitaliers, quant à lui, fait l'objet, depuis 1993, d'une étude annuelle confiée à une société d'actuaires dont l'objet est différent de ce type de contrôles, puisqu'il s'agit de définir les conditions de pérennité du régime.

M. Philippe Marini a ensuite précisé que trois contraintes s'imposaient à l'ensemble de ces régimes :

- l'utilisation des nouvelles tables de mortalité qui a entraîné, pour l'ensemble des trois régimes, depuis 1993, une diminution du taux de couverture des engagements, ainsi que la nécessité d'une baisse du rendement pour les adhérents ;

- la couverture des engagements, les régimes fonctionnant en répartition étant tenus d'assurer le provisionnement de cinq années de prestations, les régimes basés sur la capitalisation étant astreints d'assurer le provisionnement de 100 % de leurs engagements ;

- l'obligation de rémunérer les provisions mathématiques -correspondant au total des engagements vis-à-vis des adhérents- à un taux au moins égal au taux de revalorisation minimum garanti aux adhérents, qui permet d'expliquer la nature des placements des trois régimes : en effet, seuls des actifs obligataires permettent d'assurer cette rémunération minimale régulière, et leur prédominance au sein des placements des régimes commence tout juste à être tempérée par la tendance de l'ensemble des gestionnaires à renforcer leurs compartiments "actions".

M. Philippe Marini a ensuite souligné que les trois régimes présentaient des caractéristiques bien distinctes : le complément retraite des hospitaliers fonctionne par pure répartition, c'est à dire que les cotisations perçues au cours d'une année servent à payer les prestations au cours de la même année.

La Préfon fonctionne en capitalisation : les cotisations sont versées au compte de l'adhérent et capitalisées jusqu'au départ en retraite. Les cotisations sont converties en points de retraite, dont la valeur d'acquisition (pour la cotisation) et la valeur de service (pour le service de la rente), sont fixés chaque année par le Conseil d'administration.

Enfin le régime complément retraite de la fonction publique présente la particularité d'être mixte : les deux tiers de la prestation de l'adhérent sont assurés par la technique de la répartition des cotisations, le tiers restant par capitalisation, ces deux opérations étant gérées par des caisses autonomes distinctes.

M. Philippe Marini a insisté sur les spécificités très fortes de ces trois régimes.

En effet, les régimes de répartition sont basés sur l'adhésion facultative, ce qui renforce l'aléa né de leur évolution démographique naturelle.

Le complément retraite des hospitaliers a d'ailleurs tiré depuis l'origine les conséquences de cet aléa, en ne garantissant à ses adhérents que cinq années de versement de rentes. L'article 11 de la convention servant de base au régime précise par ailleurs que la résiliation du régime intervient "lorsque les réserves mathématiques du régime au 31 décembre d'un exercice déterminé sont inférieures au niveau minimum fixé au dernier alinéa de l'article 9", c'est-à-dire 35 % des réserves que devrait posséder le régime si les rentes étaient viagères et non temporaires.

Le complément retraite de la fonction publique surveille également l'évolution démographique de son régime en effectuant des travaux de prospective qui vont jusqu'en 2040, assortis de différentes hypothèses de nombre annuel de recrutements et de taux de rendement.

M. Philippe Marini a ensuite opposé à ces régimes par répartition le régime de la Préfon qui apparaît comme un régime de capitalisation collective.

Dans ce régime, chaque adhérent se voit constituer un compte accumulant les cotisations versées sous forme de points, la conversion des cotisations en points étant affectée d'un coefficient d'âge par génération ; ce compte est converti en rente viagère, dont le montant est obtenu en multipliant le nombre de points accumulés sur le compte par la valeur de service du point, réévaluée chaque année :

Le régime d'épargne retraite de la Préfon peut donc faire jouer une solidarité entre générations par la fixation des coefficients d'âge, et ajuster la valeur de service pour distribuer les produits financiers nés de la gestion des cotisations des adhérents, ce qui permet de ménager des marges de manoeuvre financières au régime.

Ce mode de gestion permet de lisser dans le temps la revalorisation de la valeur de service, malgré les aléas des produits financiers, et de prendre en compte l'amélioration continue de l'espérance de vie humaine.

M. Philippe Marini a fait remarquer qu'une telle gestion pouvait provoquer un conflit d'intérêts entre les différentes classes d'âge, selon leur préférence pour une distribution plus ou moins différée des produits financiers.

A l'issue de cette présentation des trois régimes, M. Philippe Marini a estimé que le caractère massif du problème de la retraite des fonctionnaires ainsi que la variété des règles régissant l'épargne retraite complémentaire nécessitaient à bref délai une intervention de l'Etat qui permettrait de rénover le panorama précédemment décrit.

M. Philippe Marini a en effet souligné que les perspectives démographiques des régimes de fonctionnaires amenaient à prévoir de façon certaine des charges croissantes pour les budgets des employeurs publics : pour l'Etat, l'évolution d'ici à 2015 serait une progression de plus de 80 % des fonctionnaires civils retraités, cette progression, combinée à la croissance de la pension moyenne, conduisant à une charge budgétaire supplémentaire de près de 65 milliards de francs par an au terme des dix prochaines années ; en ce qui concerne les collectivités locales et les hôpitaux, les perspectives sont également défavorables, puisque les projections de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (gérant les retraités territoriaux et hospitaliers) font apparaître, pour l'ensemble des deux fonctions publiques, une diminution de 62 % du rapport démographique, soit de 3,1 cotisants pour un retraité aujourd'hui à 1,2 d'ici à 2015, alors que les prestations de retraites de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales représentent d'ores et déjà 40 milliards de francs en 1997.

M. Philippe Marini a ensuite souligné la disparité injustifiée des régimes d'épargne retraite complémentaire.

En effet, deux lois sont intervenues récemment pour encadrer la constitution d'une épargne retraite complémentaire, la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dite "Loi Madelin" qui prévoit des contrats d'assurance de groupe en vue de retraite complémentaire pour les travailleurs indépendants, ouvrant droit à une rente, ou à un capital en cas d'invalidité ou de liquidation judiciaire, et la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite pour les salariés du secteur privé qui institue des plans d'épargne, abondés par l'employeur, ouvrant droit à une rente viagère ou à un versement en capital.

La comparaison du régime fiscal de ces deux dispositifs avec celui de l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires fait apparaître des disparités injustifiées et il appartient au législateur d'intervenir pour harmoniser ces trois régimes de manière équitable.

M. Philippe Marini a ensuite insisté sur la nécessité d'assainir les bases des régimes par répartition : ainsi, un rapport de juillet 1996 de la société d'actuaires évaluant la pérennité du régime complémentaire de retraite des hospitaliers relève que l'hypothèse d'un nombre d'affiliations nouvelles de 4.500 par an permet de maintenir le nombre de cotisants autour de 180.000 pendant dix ans, mais qu'une décroissance sensible pourrait ensuite être constatée : en 2020 le nombre de cotisants serait de 121.000 ; le taux de couverture viager passerait alors de 48 % en 1994 à 25 % en 2020 : il passerait en dessous de 35 % en 2016 et le régime devrait alors être résilié.

Face à cette situation, le "renflouement" du régime par une subvention, qui devrait être de l'ordre de 10 milliards de francs, paraît peu vraisemblable dans le contexte budgétaire actuel, et dès lors, deux solutions restent possibles : amener à extinction le régime actuel et le remplacer par un régime par capitalisation, ce qui poserait un problème délicat de garantie des droits des "anciens" affiliés, et supposerait aussi, à ce titre, une intervention budgétaire, ou bien rendre obligatoire l'affiliation au complément retraite pour les agents hospitaliers.

De manière générale, il ne paraît pas responsable, pour l'Etat de continuer à prodiguer un encouragement fiscal à la souscription de régimes de répartition facultatifs.

M. Philippe Marini a enfin souligné la nécessité d'ouvrir à la concurrence l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires, à partir de l'exemple de la convention liant la Préfon et la Caisse nationale de prévoyance, qui date de 1967 et qui reflète les contours du paysage des assurances des années 1960, dominé par les trois grandes compagnies publiques : ainsi les risques sont répartis entre la Caisse nationale de prévoyance et les grands assureurs, sur des critères qui ne peuvent plus s'expliquer rationnellement.

M. Philippe Marini a estimé que de manière générale, une ouverture plus large des régimes d'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires à la concurrence était aujourd'hui parfaitement envisageable : elle permettrait de proposer aux adhérents différentes politiques de gestion des actifs, et d'arrêter leur choix par exemple entre rendement annuel ou à long terme ; aucune disposition légale ou réglementaire n'interdit une telle ouverture, qui pourrait s'accompagner d'une réflexion sur les règles prudentielles actuellement applicables (notamment celles du régime "L. 441-1" du code des assurances) aujourd'hui dissuasives pour les placements en actions.

M. Philippe Marini a enfin conclu à la nécessité d'une plus grande transparence et participation aux décisions, actuellement ressenti dans tous les milieux, et également par les fonctionnaires : une meilleure association à la gestion de leurs régimes d'épargne retraite complémentaire irait dans le sens de la réforme de l'Etat entamée depuis 1995, visant à accroître la motivation des agents publics et la décentralisation de leur gestion ; la mise en place de comités de surveillance, telle que la prévoit la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite pour les salariés du secteur privé, permettrait d'associer utilement les adhérents aux orientations de gestion des régimes d'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires.

A l'issue de cette communication, un débat s'est ouvert.

En réponse à M. François Trucy, M. Philippe Marini a rappelé que la prédominance des actifs obligataires dans les placements des régimes d'épargne retraite était liée à l'engagement de rendement annuel minimum pris par ces régimes vis-à-vis de leurs adhérents, ainsi qu'à des règles prudentielles particulières au régime dit du "L. 441-1" du code des assurances, en ce qui concerne la Préfon ; cette gestion n'exclut pas toutefois la nécessité d'une diversification des actifs, comme le montre la part grandissante des actions cotées dans les placements de ces régimes.

Répondant à M. Joseph Ostermann, M. Philippe Marini est convenu de l'importance du problème de l'avenir des retraites, aujourd'hui bien connu ; il a rappelé que l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, lors de la précédente législature, avait décidé d'étudier plus particulièrement la question des retraites des fonctionnaires, et que ce sujet devrait utilement être soumis à l'office dans sa nouvelle configuration.

Enfin en réponse à M. Emmanuel Hamel, M. Philippe Marini a insisté sur la qualité du contrôle effectué sur les régimes d'épargne retraite des fonctionnaires par la commission de contrôle des assurances, ce contrôle étant sans doute de nature moins technique sur le régime du complément épargne retraite de la fonction publique soumis à la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Philippe Marini de sa communication, et a décidé de la publier sous forme de rapport d'information

¹ Bulletin de l'Association nationale des adhérents des régimes de retraites complémentaires de la fonction publique, constituée en 1994.

² Actuellement près de 20 % des affiliés à la Préfon sont des ex-agents publics ou conjoints d'agents publics.

³ Même si celles-ci peuvent être considérées comme un différé d'imposition, les rentes étant assujetties à l'impôt sur le revenu.

⁴ Le CREF ne pousse pas jusqu'au bout la logique de prestations définies car il ne sanctionne pas par la rupture une suspension de cotisations.

⁵ Les textes en vigueur prévoient un plafonnement de ce taux technique à 3,5 %, destiné à garantir la solvabilité des régimes. Toutefois le CGOS n'est pas assujetti à cette obligation.

⁶ Cette diversification est également freinée par les règles prudentielles du code des assurances imposant un provisionnement des moins-values latentes sur les actifs.

⁷ Cette distinction de base n'est pas absolue : ainsi le CGOS, régime de répartition, a constitué un fonds de capitalisation ; de même, la Préfon, régime de capitalisation, applique une part de répartition à travers son système de points et de coefficients d'âge.

⁸ Régime dont l'application est suspendue à la suite d'une décision du Conseil d'Etat du 8 novembre 1996 annulant une partie du décret d'application du 26 novembre 1990.