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Le régime communautaire des aides à la construction navale


Mme Marie-Madeleine DIEULANGARD, Sénateur


Rapport d'information N° 97 - 1997 / 1998 -Délégation du Sénat pour l'Union européenne -

Table des matières







N° 97

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur

le régime communautaire des aides à la construction navale (n° E 936)


Par Mme Marie-Madeleine DIEULANGARD,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne. - Aides d'Etat - Industrie - Construction navale - Rapports d'information.

La construction navale est souvent considérée comme une industrie de main-d'oeuvre dont la délocalisation vers des pays en voie de développement est inéluctable et qui ne survit que grâce à l'apport massif de capitaux publics. Cette image ne reflète pas la réalité.

L'industrie de la construction navale dans le monde est aujourd'hui dominée par le Japon, la Corée du Sud et l'Europe occidentale. Le Japon produit à lui seul près de 40 % du tonnage mondial tandis que l'Europe occidentale représente entre 20 et 25 % de la production selon les années. Même si de nouveaux producteurs tendent à émerger, en particulier la Chine et certains pays d'Europe de l'Est, ces chiffres apportent un clair démenti à l'idée selon laquelle la construction navale devrait être abandonnée à des pays ayant des coûts de main-d'oeuvre peu élevés.

Au cours des dernières décennies, les chantiers de l'Union européenne ont fait l'objet de restructurations importantes. Celles-ci se sont traduites par une réduction de 70 % de la main-d'oeuvre et d'au moins 60 % des capacités par rapport à 1976. Malgré ces restructurations, l'industrie de la construction navale européenne est assez fragmentée, puisqu'on compte en 1997, 103 entreprises de chantiers navals, dont une douzaine fournissent 65 % de la production. En 1996, les cinq plus gros constructeurs représentaient 36 % du volume total produit en Europe, alors que les cinq plus gros constructeurs coréens représentaient 99 % de la capacité coréenne.

Une caractéristique importante de la construction navale européenne est la production de navires de plus grande valeur que la Corée du Sud ou le Japon. Ainsi, en 1996, la part de l'Europe dans le carnet de commandes mondial était la plus importante en valeur (31 %) alors qu'elle ne représentait que 21 % du total en volume. L'industrie de la construction navale est donc une industrie de haute technologie dans laquelle l'Union européenne fait bonne figure.

Au sein de l'ensemble européen, ce sont les chantiers allemands qui reçoivent les commandes les plus importantes (1,7 million de t.b.c. (1(*)) en 1995, 0,8 million de t.b.c. en 1996) devant l'Italie (1,1 million de t.b.c. en 1995, 0,66 million de t.b.c. en 1996), les Pays-Bas (0,46 million de t.b.c. en 1995, 0,54 million de t.b.c. en 1996) et l'Espagne (0,38 million de t.b.c. en 1995, 0,34 million de t.b.c. en 1996). Les chantiers français ont pour leur part reçu des commandes à hauteur de 104.000 t.b.c. en 1995 et de 111.000 t.b.c. en 1996 (2(*)).

En termes d'emplois, la construction de navires marchands dans l'Union européenne occupe 70.000 personnes selon la Commission européenne. En France, " la construction et la réparation navales emploient directement ou indirectement, quelque 23.000 salariés en incluant les sous-traitants et fournisseurs des chantiers dont la part au sein de ce total est de 5.700 personnes " (3(*)).

*

L'industrie de la construction navale en Europe, et singulièrement en France, est aujourd'hui à un tournant. La Commission européenne a présenté le 1er octobre 1997 des propositions qui visent à mettre en oeuvre " une nouvelle politique de la construction navale ". Ces propositions, dont l'axe presque unique est la remise en cause des aides publiques directes accordées à la construction navale suscitent des interrogations et des inquiétudes.

Le Sénat, saisi des propositions de la Commission en matière d'aides d'Etat au titre de l'article 88-4 de la Constitution, ne pouvait rester indifférent face à des textes qui pourraient avoir des conséquences importantes pour l'avenir de l'industrie de la construction navale.

Votre rapporteur a donc été chargée par la délégation du Sénat pour l'Union européenne d'examiner ces propositions afin que le Sénat puisse, le cas échéant, prendre position en adoptant une résolution.

I. LA NOUVELLE POLITIQUE PROPOSÉE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE : UNE LIMITATION DRASTIQUE DES AIDES PUBLIQUES

Le 1er octobre 1997, la Commission européenne a présenté deux documents distincts relatifs à la construction navale :

- le premier est une communication intitulée " Vers une nouvelle politique de la construction navale ", qui définit des orientations pour l'avenir de ce secteur industriel ;

- le second, transmis au Sénat au titre de l'article 88-4, contient deux propositions de règlement ; l'une vise à maintenir le régime communautaire des aides publiques actuellement en vigueur jusqu'à la fin de 1998 ; l'autre tend à définir un nouveau régime applicable à partir de 1999.
Les propositions contenues dans ces documents tendent pour l'essentiel à remettre en question le régime communautaire des aides publiques accordées aux entreprises de la construction navale. D'autres orientations sont sans doute définies par la Commission européenne, mais de manière beaucoup plus imprécise.

A. LES AIDES D'ETAT REMISES EN CAUSE

En 1994, l'Union européenne a signé dans le cadre de l'OCDE un accord sur les conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes. Cet accord tend à interdire certaines mesures d'aides à la construction navale, en particulier les aides à la commande de navires.

En 1995, le Conseil de l'Union européenne a adopté un règlement destiné à appliquer les dispositions de l'accord de l'OCDE. Ce règlement, qui tendait à mettre fin aux aides interdites par l'accord, prévoyait sa propre applicabilité à la date d'entrée en vigueur de l'accord de l'OCDE. Dans cette attente, les dispositions existantes du droit communautaire, c'est-à-dire la septième directive du Conseil concernant les aides à la construction navale, devaient continuer à s'appliquer.

Cependant, l'ensemble des Etats signataires a ratifié l'accord de l'OCDE, à l'exception des Etats-Unis, de sorte que cet accord n'est toujours pas en vigueur. En avril dernier, le Conseil des ministres de l'industrie a décidé que, si cet accord n'entrait pas en vigueur, il conviendrait d'élaborer un nouveau régime spécifique concernant les aides à la construction navale. C'est l'objet des textes présentés par la Commission européenne.

1. La prolongation de la septième directive

Le premier texte proposé par la Commission européenne tend à proroger jusqu'au 31 décembre 1998 l'application de la septième directive sur les aides à la construction navale, qui devait prendre fin le 31 décembre 1997.

Cette directive, dont l'objectif était, selon la Commission européenne, " de sauvegarder l'industrie communautaire de la construction navale " autorise les Etats membres à accorder des aides au fonctionnement en faveur de la construction et de la transformation navales. Ces aides peuvent être accordées à concurrence d'un plafond maximum commun correspondant à la différence entre les coûts des chantiers les plus compétitifs de la Communauté et les prix pratiqués par leurs principaux concurrents internationaux, en ce qui concerne notamment les segments de marché sur lesquels les chantiers de la Communauté demeurent relativement compétitifs.

Conformément au principe de dégressivité établi par la directive, ce plafond, fixé à 28 % en 1987, a été progressivement ramené aujourd'hui à 9 % de la valeur des navires construits (4,5 % pour les navires de plus petite taille et les opérations de transformation).

La septième directive fixe également des règles spécifiques pour d'autres types d'aides :

les aides aux investissements, qui doivent être liées à un plan de restructuration n'entraînant aucun accroissement de la capacité de construction navale du chantier, sauf si cet accroissement conduit à une réduction de capacité correspondante et irréversible d'autres chantiers du même Etat membre ;

les aides à la fermeture, à condition que la réduction des capacités qui en résulte soit réelle et irréversible (les installations doivent rester fermées pendant une période qui ne peut être inférieur à cinq ans et ne peuvent pas être rouvertes au cours des cinq années qui suivent cette période de cinq ans sans l'autorisation préalable de la Commission) ;

les aides à la recherche et au développement.

La Commission européenne propose de prolonger d'un an l'application de la directive en avançant les arguments suivants : " Il est d'une importance vitale que l'accord de l'OCDE entre rapidement en vigueur si l'on veut parvenir à normaliser le marché mondial de la construction navale. En le ratifiant, la Communauté a déjà montré qu'elle souscrit à ses dispositions. Toutefois, tant que d'autres parties à l'accord ne l'ont pas ratifié et continuent à accorder des subventions ou à prendre d'autres mesures entraînant des distorsions dans le fonctionnement du marché, il serait inopportun que l'Union européenne démantèle de manière unilatérale son dispositif actuel en matière d'aides ".

On ne peut qu'approuver un tel raisonnement, dans la mesure où l'Union n'a pas à s'imposer des règles que ses principaux concurrents n'appliqueraient pas. Il est donc parfaitement logique que la septième directive continue à s'appliquer tant que l'accord de l'OCDE n'est pas entré en vigueur. Malheureusement, la Commission européenne refuse d'appliquer ce raisonnement jusqu'à son terme, puisqu'elle propose que la septième directive ne s'applique que jusqu'au 31 décembre 1998 et soit remplacée par un nouveau régime à partir de cette date, même dans l'hypothèse où l'accord de l'OCDE ne serait pas entré en vigueur.

2. Un nouveau régime d'aides en 1999 au plus tard

La seconde proposition présentée par la Commission tend à mettre en oeuvre une nouvelle réglementation sur les aides publiques à partir de 1999, même si l'accord OCDE n'entre pas en vigueur avant cette date. Cette réglementation aurait pour principal effet de mettre fin aux aides au fonctionnement accordées dans le secteur de la construction navale.

La Commission européenne fait valoir à l'appui de sa proposition : " La construction navale est le seul secteur de l'industrie manufacturière à bénéficier systématiquement de ce type d'aide, et il y a lieu de se demander si ces dépenses représentent une utilisation efficace de ressources publiques limitées. En outre, étant donné l'âpreté de la concurrence que se livrent les chantiers de l'Union européenne, ces aides ont eu tendance à fausser la concurrence au sein du marché commun, en raison notamment de la grande disparité des niveaux d'aide effectifs accordés par les Etats membres, et donc à saper l'objectif qui était de mettre chacun sur un pied d'égalité ".

Les propositions de la Commission européenne pour la période commençant le 1er janvier 1999 sont les suivantes :

les aides au fonctionnement, si l'accord OCDE n'entre pas en vigueur, seront maintenues pendant une dernière période transitoire de deux ans et disparaîtront le 31 décembre 2000. Un an avant la suppression des aides au fonctionnement, la Commission sera appelée à déterminer si les chantiers européens sont affectés par des pratiques anti-concurrentielles. Si tel était le cas, la Communauté envisagerait l'introduction de mesures appropriées. Les aides liées au contrat octroyées comme aides au développement à un pays en voie de développement resteront en revanche autorisées, même si la Commission européenne exprime la crainte que ces aides, auxquelles ne recourt qu'un petit nombre d'Etats membres, ne faussent la concurrence à l'intérieur de l'Union. La Commission estime qu'il est difficile d'interdire ces aides, dans la mesure où elles sont autorisées par les règles de l'OCDE. Une telle interdiction pénaliserait les chantiers communautaires vis-à-vis de leurs concurrents internationaux.

· Les aides à la fermeture d'installations resteront possibles, mais la Commission propose que les installations fermées ne puissent reprendre leurs activités pendant une période de dix ans (actuellement, un réexamen par la Commission est possible après cinq années) ;

· en ce qui concerne les aides à la restructuration, la Commission propose de compléter les règles actuelles, qui ne concernent que les aides aux investissements, en prenant en considération d'autres formes d'aides telles que les injections de capital, les abandons de créances, les prêts bonifiés... La Commission souhaite surtout que soit strictement appliqué le principe du non-renouvellement des aides à la restructuration (" one time - last time ").

Afin de s'assurer que les réductions de capacités exigées en contrepartie de l'aide ont un effet réel sur la position de l'entreprise bénéficiaire, la Commission européenne propose de prendre comme facteur déterminant pour la définition de ces réductions de capacités le niveau de production au cours des cinq années précédentes plutôt que la capacité théorique du chantier.

Le texte proposé opère une distinction en matière d'aides à l'investissement entre les aides à l'investissement pour l'innovation et les aides régionales aux investissements. La Commission estime en effet que les aides servant à moderniser et à mettre à niveau des installations peuvent " constituer un outil précieux dans les régions défavorisées qui ont des handicaps structurels à surmonter " ;

· les aides à la recherche-développement continueront à être autorisées dans les mêmes conditions qu'actuellement ;

· enfin, la Commission propose d'autoriser également les aides pour la protection de l'environnement.
Le règlement proposé aurait vocation à s'appliquer jusqu'à la fin de 2003.

B. DES ORIENTATIONS COMPLÉMENTAIRES SANS RÉELLE PORTÉE

Les propositions relatives aux aides publiques transmises au Sénat au titre de l'article 88-4 constituent l'essentiel de la " nouvelle politique de la construction navale " que la Commission européenne a définie dans la communication qu'elle a présentée simultanément à ces textes. Cette communication contient d'autres orientations, qui laissent en fait l'impression de ne figurer dans le document que pour donner une tonalité plus positive à la nouvelle politique proposée.

· La Commission indique en premier lieu que, face aux défis que doit affronter la construction navale européenne, " les constructeurs européens peuvent relever le gant par un effort sensible pour améliorer la productivité. Ceci exige davantage d'innovations dans les produits et les procédés, ainsi qu'une coopération plus étroite (...). Il doit cependant être clair que le futur de la construction navale est avant tout entre les mains du secteur lui-même, et que c'est à la direction qu'il incombe de prendre les mesures nécessaires pour relever la compétitivité des chantiers en impliquant la main-d'oeuvre dans les cas appropriés ". De telles réflexions, qui ne manquent au demeurant pas de bon sens, conduisent à s'interroger sur la portée de la " Nouvelle politique de la construction navale " que la Commission européenne prétend définir.

· En ce qui concerne la Communauté elle-même, la Commission européenne souhaite qu'elle intervienne par la réalisation de quatre objectifs :
- assurer des conditions comparables au niveau mondial : il s'agit d'éliminer les obstacles empêchant l'accès des entreprises européennes aux marchés des pays tiers. La Commission fait valoir que " l'utilisation d'instruments de politique commerciale, quoique difficile dans le secteur de la construction navale, doit être envisagée dans le cadre de la stratégie d'accès aux marchés, de façon soit bilatérale (accord de coopération UE/Corée) soit multilatérale (enceintes telles que l'OMC, l'OCDE) ".

Un tel objectif ne peut qu'être approuvé, mais la situation qui prévaut actuellement ne permet pas, comme nous le verrons, d'être optimiste pour l'avenir en cette matière ;

- promouvoir la recherche, le développement et l'innovation : il s'agit d'encourager, notamment par l'intermédiaire du futur cinquième programme-cadre de recherche, la recherche dans le secteur de la construction navale pour la mise au point de navires sûrs et efficaces. Une telle initiative ne peut qu'être encouragée ;

- appuyer la coopération industrielle ; la Commission fait valoir qu'elle " soutient la coopération industrielle horizontale et verticale " et qu'elle a créé en 1991 le Forum des industries maritimes afin de fournir aux acteurs de l'industrie un lieu de dialogue. Il est permis de s'interroger sur la portée réelle de cet objectif que la Commission souhaite voir assigné à la Communauté européenne ;

- stimuler la demande : pour réaliser cet objectif, la Commission européenne souhaite en particulier promouvoir la navigation maritime à courte distance et soutenir une application stricte des règles relatives à la sécurité des navires, afin de garantir que les navires ne respectant pas les normes de sécurité ne pourront plus accéder aux ports de l'Union européenne. La Commission estime qu'une telle politique pourrait permettre une augmentation de la demande de navires sûrs et neufs.

Ici encore, les intentions sont louables, mais la généralité des orientations proposées permet, hélas, d'avoir quelques doutes sur la capacité réelle de la Communauté européenne de conduire une action volontariste en cette matière.

Les propositions de la Commission européenne ont été examinées par le Conseil des ministres le 13 novembre dernier. Le débat a mis en évidence de fortes divergences sur la stratégie à suivre. Certains Etats, en particulier les Etats du Nord de l'Europe, souhaitent que les aides au fonctionnement disparaissent avant la date du 31 décembre 2000 proposée par la Commission européenne. D'autres, au contraire, dont la France, ont plaidé pour l'extension de la période transitoire. La France a demandé avec insistance qu'une clause de révision soit introduite dans le règlement permettant au Conseil d'évaluer, à la fin 2000, la nécessité éventuelle de maintenir les aides au fonctionnement, compte tenu de l'évolution de la situation du secteur en Europe et dans le monde.

Les Etats se sont également divisés sur l'opportunité de continuer à autoriser l'attribution d'aides régionales, certaines délégations faisant valoir que ces aides créent des distorsions de concurrence.

La proposition visant à proroger la septième directive sur les aides à la construction navale devrait être adoptée formellement en décembre. La proposition de règlement visant à instaurer un nouveau régime d'aides doit, quant à elle, être en principe adoptée au cours du premier semestre 1998, sous présidence britannique de l'Union européenne.

En définitive, on a le sentiment que la Commission européenne et certains Etats membres de l'Union sont décidés à imposer un nouveau régime d'aides publiques à la construction navale beaucoup plus restrictif que celui qui est aujourd'hui en vigueur. Les orientations complémentaires formulées s'apparentent beaucoup plus à des voeux qu'à de réelles propositions d'action en faveur de l'industrie de la construction navale.

II. UNE POLITIQUE ALTERNATIVE : FAIRE DE L'INDUSTRIE UNE PRIORITÉ EUROPÉENNE

Les propositions formulées par la Commission européenne tendent à faire des règles de concurrence une fin en soi au sein de l'Union européenne, en ignorant délibérément le contexte mondial. Ces propositions ne peuvent être acceptées, d'une part parce que les principaux concurrents de l'Union européenne ont un comportement qui ne permet pas l'existence d'une concurrence équitable sur le marché mondial, d'autre part parce qu'il est contestable de ne prendre en considération que les aides au contrat, alors même que d'autres mécanismes créent des distorsions de concurrence importantes au sein de l'Union européenne.

A. L'ABSENCE D'UNE CONCURRENCE ÉQUITABLE AU NIVEAU MONDIAL

1. Les Etats-Unis et l'accord de l'OCDE

Les propositions formulées aujourd'hui par la Commission européenne sont directement issues de l'accord signé dans le cadre de l'OCDE en 1994. Cet accord a été signé sous l'impulsion des Etats-Unis. Comme le note la Commission européenne dans sa communication " Vers une nouvelle politique de la construction navale ", " bien qu'ils ne représentent qu'une part limitée du marché, les Etats-Unis ont été le véritable moteur des négociations visant à éliminer les subventions à la construction navale dans le monde ".

Or, cet accord ne peut aujourd'hui entrer en vigueur du fait de l'absence de ratification par les Etats-Unis. Personne n'est en mesure de dire si ce pays ratifiera l'accord. Les autres parties prenantes en sont réduites à attendre le verdict du Congrès américain. Les américains demeurent ainsi libres de ratifier l'accord, libres également de choisir le moment de cette ratification.

Dans ces conditions, on peut légitimement s'interroger. L'Union européenne doit-elle vraiment, de manière unilatérale, démanteler les soutiens publics accordés aux chantiers navals, en l'absence de ratification d'un accord qui ne lui est pas particulièrement favorable ? L'Union doit-elle se sentir indéfiniment liée par sa signature dans l'attente d'une décision américaine dont nul ne sait quand elle interviendra ?

La situation actuelle est, d'une certaine manière, humiliante pour l'Union européenne. En mars dernier, lorsque la Commission européenne a envisagé la prolongation de la septième directive sur les aides à la construction navale, les Etats-Unis ont émis une protestation officielle par la voix de Mme Chalène BARSHEFSKY, représentant américain du commerce. Celle-ci a en effet déclaré : " L'Union européenne et toutes les parties signataires de l'accord OCDE sur la construction navale ont des obligations claires qu'ils doivent respecter au titre de cet accord. Nous demandons une explication immédiate, étant donné les engagements que l'Union européenne a accepté par cet accord " (4(*)).

De telles déclarations n'appellent pas de commentaires. Elles conduisent toutefois à se demander si une date limite ne devrait pas être fixée pour l'entrée en vigueur de l'accord OCDE, le dépassement de cette date entraînant automatiquement la caducité de l'accord. C'est la position prise par le Parlement européen le 24 avril dernier. Celui-ci, examinant une proposition de règlement présentée par la Commission européenne, a adopté un amendement précisant que " l'accord -dont l'entrée en vigueur était prévue en 1996- n'a toujours pas été ratifié par les Etats-Unis et qu'il ne saurait être possible de prolonger cette situation au-delà d'un délai raisonnable, lequel pourrait être fixé au 28 mai 1997, date au-delà de laquelle, si l'accord n'était toujours pas ratifié, il serait considéré comme nul et non avenu ".

Dans une résolution adoptée il y a une semaine, la Commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale a adopté une position identique en estimant que l'accord devrait être considéré comme caduc s'il n'était pas ratifié le 1er janvier 1998 (5(*)).

Quelle que soit la date retenue, il semble clair que l'Union doit désormais se préparer à reprendre son destin en main en refusant de laisser se prolonger une attente qui dure maintenant depuis deux ans.

2. Les faiblesses de l'accord de l'OCDE

Indépendamment de la question de la ratification par les Etats-Unis de l'accord de l'OCDE, ce dernier n'est pas favorable à la construction européenne, dans la mesure où il tend à démanteler certaines aides directes, mais n'évoque pas certains mécanismes protectionnistes qui concernent surtout les principaux concurrents de l'Union européenne. Les marchés de certains pays restent aujourd'hui très difficiles d'accès pour les entreprises européennes.

Dans sa communication " Vers une nouvelle politique de la construction navale ", la Commission européenne indique à propos du Japon : " Le secteur de la construction navale au Japon est concentré entre les mains de quelques groupes puissants qui bénéficient de l'intégration verticale et horizontale de leurs activités. Ils reçoivent un soutien important pour leurs activités de recherche et de développement et bénéficient d'un système national de crédit qui offre des prêts à taux d'intérêt réduit pour la construction navale nationale.

Traditionnellement, les armateurs japonais achètent presque exclusivement leurs bateaux à des chantiers navals japonais. Cela a contribué à permettre au Japon de conserver sa position de premier pays constructeur sur le marché mondial, où il détient quelque 40 % des parts de production
 ".

De même, à propos de la Corée du Sud, la Commission européenne doit constater que ce pays n'est pas un modèle en matière d'ouverture de son marché : " La Corée a réussi à orienter vers les chantiers coréens la demande publique de navires neufs et à exclure les chantiers européens concurrents, comme en témoignent les commandes de méthaniers passées récemment par la compagnie coréenne de gaz ".

En effet, en 1996, la compagnie nationale de gaz sud-coréenne a lancé un appel d'offres pour la construction de onze méthaniers en excluant les chantiers étrangers, au mépris des règles de l'OMC et de l'OCDE. La Commission européenne a protesté officiellement contre ce procédé, mais la Corée a fait valoir que les règles de l'OMC et de l'OCDE ne prenaient effet pour elle que le 1er janvier 1997.

En 1997, la même entreprise gazière a lancé un appel d'offres pour la fourniture de sept nouveaux méthaniers. Compte tenu des protestations européennes, la compagnie a réservé cette fois son appel d'offres à une liste d'armateurs tous Coréens. Finalement, cinq chantiers navals, tous Coréens, ont été désignés par les armateurs.

Par ailleurs, la Corée a augmenté ses capacités de production au cours des dernières années, contribuant ainsi à un abaissement des prix. Pour l'avenir, la Commission européenne estime que " la capacité disponible en Extrême-Orient devrait continuer à augmenter, du fait que de nouvelles unités de production seront mises en service en 1998, grâce aux investissements en Corée, et du fait que plusieurs sociétés japonaises et coréennes ont fondé des entreprises conjointes en Chine ".

Il convient en outre de souligner que certains Etats, dont les capacités de production tendent actuellement à augmenter dans de fortes proportions, ne sont pas parties à l'accord OCDE. Il s'agit en particulier de la Chine.

Enfin, l'accord de l'OCDE permet le maintien d'une grande partie des mécanismes protectionnistes en vigueur aux Etats-Unis et en particulier du Jones Act. Cette législation prévoit que les transports entre ports américains sont exclusivement réservés aux navires construits aux Etats-Unis et exploités sous pavillon américain avec un équipage américain. Pour l'accord de l'OCDE, l'exemption accordée au titre du Jones Act est limitée à 200.000 tbc par an environ. Si la production dépasse les limites fixées, l'accord prévoit la prise de mesures en réponse à ce dépassement.

En définitive, l'accord de l'OCDE, tel qu'il a été signé en 1994, comporte des lacunes et ne permettra pas de mettre fin à l'ensemble des comportements qui créent des distorsions de concurrence. Ce constat vient renforcer l'idée selon laquelle l'Union ne peut se sentir indéfiniment liée par un accord que le pays le plus demandeur s'obstine aujourd'hui à ne pas ratifier.

3. Une politique commerciale européenne peu efficace

Face aux comportements protectionnistes de certains de ses concurrents, l'Union européenne s'est jusqu'à présent montrée incapable d'apporter des réponses commerciales appropriées.

Pour l'avenir, la Commission européenne indique que la Communauté devra s'attacher à assurer des conditions comparables au niveau mondial. On perçoit mal cependant pourquoi elle parviendrait mieux dans les années futures à lutter contre les pratiques déloyales de ses concurrents qu'elle ne l'a fait dans le passé.

En 1994, le Conseil a adopté un règlement sur les entraves aux échanges qui constitue un progrès par rapport à la situation précédente, dans la mesure où les procédures applicables ne permettent pas à une minorité d'Etats membres de bloquer une décision proposée par la Commission européenne. On demeure loin toutefois des mécanismes qui prévalent dans certains pays, en particulier aux Etats-Unis. Récemment, les Etats-Unis ont décidé d'interdire l'accès de leurs ports aux navires japonais, en guise de réponse à des comportements jugés protectionnistes de la part du Japon.

Ce type de réponse n'est absolument pas envisageable dans l'Union européenne, compte tenu des conceptions très diverses qui existent entre les Etats membres en matière de politique commerciale.

*

Il ressort de ces éléments que les conditions d'une concurrence loyale au niveau mondial ne sont pas réunies. Dans ces conditions, le renforcement de la compétitivité des chantiers européens que la Commission souhaite promouvoir en limitant drastiquement les aides publiques ne paraît absolument pas à même de permettre à l'industrie européenne de se défendre à armes égales sur le marché mondial.

B. DES DISTORSIONS DE CONCURRENCE AU SEIN MÊME DE L'UNION

Les propositions de la Commission européenne tendent pour l'essentiel à mettre fin aux aides directes à la construction navale. La France est particulièrement concernée par ces propositions, dans la mesure où l'essentiel de son système d'aide consiste en des aides au fonctionnement.

Cependant, pour avoir une claire vision de l'aide réelle apportée par chaque pays à son industrie de la construction navale, il conviendrait de prendre en considération l'ensemble des types d'aides existants et non seulement les aides au fonctionnement.

Dans certains pays, l'existence de chantiers produisant à la fois des navires marchands et des navires militaires permet certaines aides à la construction navale marchande par l'intermédiaire des commandes militaires. En France, ce type d'intervention n'existe pas, compte tenu de la séparation complète entre chantiers civils et militaires.

De même, certains pays accordent des garanties qui permettent un financement plus avantageux pour la construction de navires. Naturellement, ces aides sont beaucoup moins visibles que les aides directes au fonctionnement. Elles n'en constituent pas moins des avantages incontestables. En 1993, le ministère du Commerce et de l'Industrie du Royaume-Uni a fait réaliser une étude dressant un bilan des financements accordés à la construction navale dans les pays de l'Union européenne. Il ressort de cette étude que la France est loin d'être le pays qui aide globalement le plus son industrie de la construction navale, compte tenu des nombreuses aides indirectes qui existent dans d'autres Etats.

Une catégorie d'aides que la Commission européenne souhaite continuer à autoriser paraît aujourd'hui particulièrement contestable. Il s'agit des aides régionales. Ces dernières tendent, au nom du retard que connaissent certaines régions de l'Union européenne, à fausser les conditions de concurrence entre les entreprises, certes de manière plus subreptice que les aides au fonctionnement, mais de façon non moins contestable. Le soutien aux régions défavorisées est l'une des principales politiques de la Communauté et le développement régional ne saurait justifier la multiplication d'aides qui faussent gravement les conditions de concurrence. Par ailleurs, dans un passé récent, ces aides ont parfois été détournées de leur objet, en particulier en ce qui concerne les Länder de l'ancienne Allemagne de l'Est. Ainsi en 1996, la Commission européenne a constaté qu'une partie des aides allemandes versées à l'entreprise Vulkan de Brême avait été détournée ; au lieu de les destiner à ses filiales dans les Länder orientaux, l'entreprise les a attribuées à d'autres entreprises du groupe.

Dans ces conditions, l'objectif affiché de créer des conditions de concurrence équitables au sein de l'Union européenne ne saurait être atteint simplement en décrétant la fin des aides au fonctionnement.

Enfin, d'une manière générale, il convient de souligner que la France, contrairement à une idée reçue, ne fait pas partie des pays de l'Union européenne qui soutiennent le plus leur industrie. Dans un rapport de juillet 1995 sur les aides d'Etat dans le secteur des produits manufacturés et certains autres secteurs de l'Union européenne, la Commission européenne a formulé des observations intéressantes sur le niveau des aides dans l'Union européenne : " abstraction faite de la Grèce, les niveaux d'aide les plus élevés sont observés en Italie et au Portugal. Ces pays se situent bien au-dessus de la moyenne communautaire, l'Italie ayant même relevé son niveau par rapport à la période précédente, alors que le Portugal a fortement réduit le sien. La Belgique et le Luxembourg sont légèrement au-dessus de la moyenne communautaire, et la France, l'Irlande et les Pays-Bas, légèrement au-dessous.

[...] La situation en termes d'aides rapportées à la valeur ajoutée est plus ou moins confirmée par les statistiques des aides par personne employée. Ici, les nouveaux Länder allemands pris séparément se situent bien au-dessus de tous les Etats membres, suivis par l'Italie. La Grèce, le Luxembourg, la Belgique et l'Irlande sont au-dessus de la moyenne communautaire. Le chiffre très élevé enregistré par les nouveaux Länder allemands s'explique à la fois par les aides considérables accordées par la Treuhand et par une forte baisse du nombre de salariés. La France, l'ancienne Allemagne de l'Ouest et les Pays-Bas se situent bien au-dessous de la moyenne communautaire et le groupe des donneurs d'aides les plus modérés comprend maintenant, par ordre décroissant, le Danemark, le Portugal, le Royaume-Uni et l'Espagne
 " (6(*)).

C. DÉFENDRE LA CONSTRUCTION NAVALE EUROPÉENNE ET LES EMPLOIS QUI LUI SONT ASSOCIES

Compte tenu de tout ce qui précède, votre Rapporteur estime que les propositions formulées par la Commission européenne ne peuvent être acceptées en l'état. La construction navale n'est pas une industrie condamnée au déclin en Europe, c'est une industrie de haute technologie dans laquelle les pays européens ont démontré leur compétence. Cette industrie ne peut aujourd'hui vivre sans aides, notamment parce que les conditions de la compétition mondiale ne sont pas équitables.

La question qui se pose est donc de savoir si l'Union est prête à affirmer de manière volontariste son souhait de conserver une industrie de la construction navale en son sein.

Par ailleurs, l'industrie de la construction navale, ce sont des emplois, directs ou induits, qui méritent d'être pris en considération. Cette question n'est aucunement abordée dans la communication de la Commission européenne " Vers une nouvelle politique de la construction navale ". Elle doit pourtant être un élément important des décisions prises en matière industrielle. Dans son rapport sur la politique de concurrence en 1995, la Commission européenne fait valoir que " la politique de concurrence et la politique de compétitivité ne sont (...) pas antinomiques ; au contraire, elles poursuivent les mêmes objectifs, c'est-à-dire créer les conditions indispensables au développement et au maintien d'une industrie communautaire performante et concurrentielle, améliorer sans cesse la qualité des produits et des services offerts aux citoyens européens et assurer la stabilité de l'environnement économique " (7(*)). Il est temps que la politique de concurrence soit réellement un instrument au service de l'industrie européenne. Comme le soulignait récemment notre collègue Denis Badré devant la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, la pratique consistant à n'autoriser des aides publiques que lorsqu'elles visent à la fermeture d'entreprises donne une image désastreuse de l'Europe (8(*)).

Il est naturellement souhaitable que l'industrie de la construction navale puisse fonctionner sans aides publiques. Il importe cependant en premier lieu que cette industrie, dont la délocalisation n'est pas un phénomène inéluctable, puisse fonctionner.

Votre Rapporteur estime que le Sénat doit prendre position sur les propositions de la Commission européenne afin de manifester sa claire volonté de voir défendre la présence d'une industrie de la construction navale dynamique en Europe et en France.

*

· Si l'accord de l'OCDE entre en vigueur dans les prochains mois, le débat sur les propositions de la Commission européenne n'aura plus d'intérêt, puisque les dispositions de l'accord s'appliqueront immédiatement. L'Union peut difficilement renier ses engagements. C'est pourquoi il est nécessaire de définir une date limite pour l'entrée en vigueur de l'accord, afin que les pays européens retrouvent la liberté de définir des règles correspondant à la spécificité de leur industrie de la construction navale si les Etats-Unis persistent dans une attitude attentiste.

Dans l'hypothèse d'une entrée en vigueur prochaine de l'accord OCDE, les aides au fonctionnement deviendraient illégales. Il conviendrait donc de réfléchir, en particulier en France, à de nouveaux types d'aides susceptibles de permettre à nos chantiers d'affronter dans de bonnes conditions la concurrence internationale.

Dans sa communication, " Vers une nouvelle politique de la construction navale ", la Commission européenne évoque à cet égard une hypothèse qu'il conviendra d'étudier de près. Elle fait en effet valoir : " Les Etats membres devraient envisager de lier une taxation préférentielle ou des garanties d'Etat pour l'acquisition de nouveaux navires à une exigence " européenne ", qui serait de faco ou de jure commune aux régimes nationaux de crédits à la construction navale des Etats membres, des USA, du Japon ou de la Corée du sud et qui serait compatible, dans certaines conditions, avec l'accord de l'OCDE en matière de construction navale. Cette mesure peut également entrer dans le cadre de la politique communautaire sur la sécurité maritime, afin de promouvoir l'utilisation de navires sûrs et propres, si l'aide n'est octroyée qu'aux navires construits dans l'Union européenne selon des normes de sécurité très strictes ".

Ce paragraphe semble ouvrir des possibilités de régimes fiscaux dérogatoires qui marqueraient l'instauration d'une certaine forme de préférence communautaire. Cette hypothèse devra être étudiée sérieusement dans l'hypothèse d'une application prochaine de l'accord OCDE.

· En revanche, en l'absence d'entrée en vigueur de l'accord, on voit mal pourquoi l'Union mettrait fin de manière unilatérale à son système d'aides. Les aides au fonctionnement ne créent pas plus de distorsions de concurrence que d'autres catégories d'aides et leur disparition ne devrait être envisagée qu'à partir du moment où l'industrie de la construction navale sera capable de s'en passer. Il est donc nécessaire qu'aucune date limite ne soit fixée pour la disposition de ces aides. Le régime communautaire d'aides à la construction navale devrait faire l'objet de réexamens réguliers afin d'évaluer la situation de la construction navale européenne et l'évolution des conditions de concurrence au niveau mondial. Votre Rapporteur souhaite donc que la référence à la date du 31 décembre 2000 pour la suppression définitive des aides au fonctionnement soit supprimée. Cette date ne correspond à aucune réalité économique. Pourquoi en effet laisser subsister les aides au fonctionnement pendant trois ans, plutôt que quatre ans ou deux ans ?

Le régime d'aides devrait être réexaminé en l'an 2000. Alors seulement, il conviendra de déterminer si les conditions sont réunies pour une disparition des aides. En tout état de cause, la défense d'une industrie européenne de la construction navale forte doit être l'objectif prioritaire des institutions communautaires, les règles de concurrence devant être un appui et non une entrave à l'affirmation de cette industrie.

CONCLUSION

Après avoir examiné le présent rapport, la Délégation a approuvé le dépôt, par votre rapporteur, d'une proposition de résolution dont le texte est le suivant :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 936,

Vu la proposition de résolution adoptée par la Commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale le 12 novembre 1997,

- approuve la prolongation de l'application de la septième directive sur les aides à la construction navale jusqu'au 31 décembre 1998 ;

- demande au Gouvernement de tout mettre en oeuvre pour que le Conseil de l'Union européenne fixe une date limite pour l'entrée en vigueur de l'accord sur la construction navale négocié dans le cadre de l'OCDE ;

- demande au Gouvernement d'envisager la mise en oeuvre d'un nouveau système d'aides à la construction navale, dans l'hypothèse où l'accord négocié dans le cadre de l'OCDE entrerait en vigueur dans un proche avenir ;

- demande au Gouvernement, en l'absence de ratification de l'accord signé dans le cadre de l'OCDE :

de s'opposer à la disparition automatique des aides au contrat à la date du 31 décembre 2000 ;

d'obtenir au sein du Conseil un réexamen du régime d'aides à la construction navale en l'an 2000, la suppression éventuelle des aides au contrat ne pouvant être décidée qu'après un examen approfondi de la situation de la construction navale européenne et des conditions de concurrence au niveau mondial ;

- demande enfin au Gouvernement d'obtenir de la Commission européenne la réalisation d'une étude évaluant le montant de l'ensemble des aides publiques -directes ou indirectes- qui sont accordées à l'industrie de la construction navale dans chacun des Etats membres de l'Union européenne.

ANNEXE : ELÉMENTS STATISTIQUES
SUR LA CONSTRUCTION NAVALE
EN EUROPE ET DANS LE MONDE

LIVRAISONS MONDIALES EN 1996

EN TBC

Source : Chambre syndicale des constructeurs de navires




(1) tonneaux bruts compensés

(2) On trouvera en annexe au présent rapport des éléments statistiques plus complets sur l'industrie de la construction navale en Europe et dans le monde.

(3) Avis de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1998 - Industrie - M. Claude BILLARD, n° 310, 9 octobre 1997.

(4) Agence Europe, 27 mars 1997.

(5) Voir le rapport de M. Patrick Rimbert présenté au nom de la Commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, n° 432, 12 novembre 1997. Voir également le rapport d'information de M. Henri Nallet présenté au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, n° 393, 30 octobre 1997.

(6) Quatrième rapport de la Commission sur les aides d'Etat dans le secteur des produits manufacturés et certains autres secteurs de l'Union européenne, COM (95) 365 final, 26 juillet 1995.

(7) XXVème Rapport sur la politique de concurrence.

(8) Bulletin des commissions, réunion du 28 octobre 1997, p. 1030.



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