RAPPORT D'INFORMATION N°157 - L'AVENIR DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS DANS LE CADRE D'AGENDA 2000
M. Yann GAILLARD, Sénateur
Délégation du Sénat pour l'Union européenne - RAPPORT D'INFORMATION N° 157 - 1997/1998
Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. L'EFFORT GLOBAL DE COHÉSION : L'UNION AURA-T-ELLE LES MOYENS DE SES AMBITIONS ?
- II. LA CONCENTRATION THÉMATIQUE ET GÉOGRAPHIQUE : VRAIE REFORME OU FAUX SEMBLANT ?
- III. LE FONDS DE COHÉSION A-T-IL UN AVENIR ?
- CONCLUSION
- DEBAT CONSECUTIF A LA PRESENTATION DU RAPPORT
- ANNEXES
N° 157
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 4 décembre 1997.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union
européenne (1),
sur
l'avenir des
fonds structurels
européens
dans le cadre
d'
Agenda 2000
,
Par M.Yann GAILLARD,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de
: MM. Jacques Genton,
président
; James Bordas, Michel
Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon,
vice-présidents
; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant,
secrétaires
; MM. Robert Badinter, Denis Badré,
Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau,
Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise
Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean
François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue,
Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson,
Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle
Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra,
André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal,
Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'échéance de l'an 2000 constitue pour l'Union européenne
une grande perspective de développement impliquant des modifications
profondes dans son mode de fonctionnement et dans sa nature même,
auxquelles elle doit se préparer dès maintenant,
conformément aux demandes formulées lors du Conseil
européen de Madrid de décembre 1995.
C'est à cet exercice périlleux que se livre la Commission dans sa
communication " Agenda 2000 ", portant sur la période
2000-2006 et dont la difficulté est encore renforcée par les
obligations d'austérité budgétaire qu'imposent les
critères de Maastricht.
Dans ce document unique adopté le 15 juillet 1997, elle présente
les trois défis qui attendent l'Union au cours des tous prochains
mois : d'abord celui de son élargissement, voulu par les Etats
membres qui devront en assumer le coût ; ensuite, celui de la
réforme de la politique agricole commune, dont les implications seront
fondamentales ; enfin, celui de la poursuite de la politique de
cohésion économique et sociale, à financer dans des
conditions qui puissent demeurer acceptables pour les différents pays.
De ces trois objectifs, celui de la politique structurelle est certainement le
plus flou, le plus indéterminé, et celui qui mobilise le moins
l'attention aujourd'hui, bien que ces trois volets interagissent entre eux et
ne soient que difficilement séparables.
En effet, la politique régionale européenne représente,
depuis plusieurs années déjà, le deuxième poste de
dépenses de l'Union après la politique agricole commune : il
s'élève, pour la période 1994-1999, à près
de 141,5 milliards d'écus
(1(
*
))
(valeur 1992) et l'avant-projet de budget communautaire pour 1998 lui accorde
30,5 milliards d'écus en crédits d'engagement. Depuis 1988, la
priorité budgétaire accordée à la cohésion
économique et sociale a ainsi conduit à un développement
très substantiel des actions structurelles, passées de 12 % du
budget communautaire en 1984, à 30 % dix ans plus tard et 35 %
à l'horizon 1999.
En dépit de cette charge budgétaire qui pèsera lourdement
sur les perspectives financières de demain, le débat portant sur
l'avenir de la politique de cohésion européenne n'est pas encore
vraiment engagé au sein de l'Union. Si l'on espère du Conseil
européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre prochains qu'il
donne certaines orientations, à défaut de définir un
dispositif complet, il n'est pas réellement concevable qu'un compromis
puisse être trouvé entre les Etats membres à si
brève échéance. Les propositions initiales de la
Commission demeurent donc pour l'instant le seul élément positif
dont on dispose.
En même temps qu'elle indique les bases financières et
d'intervention de l'action régionale de demain, la Commission propose de
modifier, dans le sens de la simplification, la réglementation
applicable aux fonds structurels.
Une telle volonté ne peut être qu'encouragée : de nombreux
rapports ont souligné, par le passé, la complexité et la
rigidité des principes de l'action structurelle
(2(
*
))
dont l'élaboration semble avoir davantage
résulté des aléas rencontrés au cours des
élargissements passés de l'Union, que d'une réelle
démarche structurée.
C'est ainsi que quatre fonds structurels ont été successivement
créés : du plus général - le FSE, Fonds social
européen, instauré dès la signature du traité de
Rome en 1957, pour renforcer les politiques nationales en matière
d'emploi, d'insertion et de formation professionnelles- au plus particulier
-l'IFOP, Instrument financier d'orientation de la pêche, institué
en 1993 pour consolider les moyens consacrés aux secteurs de la
pêche et de l'aquaculture. S'y est adjoint, lors du Conseil
européen d'Edimbourg, un fonds de cohésion destiné aux
Etats membres affichant un retard de développement par rapport à
la moyenne communautaire et dont le bénéfice a été
accordé à quatre pays : la Grèce, le Portugal, l'Irlande
et l'Espagne.
De même que l'on multipliait les instruments financiers d'intervention,
on a vu croître les objectifs assignés à ces fonds : on en
compte désormais sept, depuis l'adhésion de l'Autriche, de la
Finlande et de la Suède, soit à vocation régionale
(3(
*
))
lorsque des critères
d'éligibilité ont été fixés, soit à
vocation nationale
(4(
*
)).
La réforme envisagée est donc d'une tout autre ampleur que celles
qui se sont succédé jusqu'à présent, en 1989 puis
en 1993, et qui ont essentiellement consisté en une augmentation massive
des fonds disponibles et un élargissement des objectifs. Il s'agit
là, à l'inverse, de limiter l'expansion des moyens financiers et
de resserrer le nombre des objectifs poursuivis.
Ceci explique que les propositions de la Commission aient été
accueillies très diversement par chacun des Etats membres et que l'on
ait vu s'opposer au cours des premières discussions, et de façon
parfois brutale, les contributeurs nets -Allemagne, Pays-Bas...- et les pays de
la cohésion, conduits notamment par l'Espagne.
Les questions, à la fois techniques et politiques, qu'il faudra trancher
peuvent être regroupées sous trois thèmes distincts, mais
intimement liés : d'abord, la juste mesure de l'effort global de
cohésion, ensuite le principe d'une concentration thématique et
géographique de l'action structurelle, enfin les perspectives d'avenir
du fonds de cohésion.
I. L'EFFORT GLOBAL DE COHÉSION : L'UNION AURA-T-ELLE LES MOYENS DE SES AMBITIONS ?
A. LA CONFIRMATION DES PRINCIPES
Après l'acte unique européen, qui a introduit
l'impératif de cohésion économique et sociale au sein des
préoccupations communautaires, le traité de Maastricht a
élevé la cohésion au rang de pilier de la construction
européenne, aux côtés de l'union économique et
monétaire et du marché unique
(5(
*
))
.
Dans la perspective de l'élargissement de l'Union, la Commission propose
de confirmer la priorité politique accordée à cet
objectif, et ce plus encore que par le passé car, cette fois,
les
candidats à l'adhésion sont tous de futurs
bénéficiaires de cet effort de solidarité.
Aucun Etat membre n'a envisagé, pour l'heure, de remettre en cause le
principe même d'une politique de cohésion, dont chacun d'entre eux
a bénéficié, à des niveaux différents. La
mise en oeuvre de cette politique a effectivement permis d'assister à un
certain rattrapage des niveaux de vie entre les Etats, auquel les fonds
structurels ont certainement participé, bien que leur valeur
ajoutée soit d'une mesure difficile. Certains résultats
spectaculaires comme en Irlande et, plus récemment, au Portugal, ont
été soulignés par le premier rapport sur la
cohésion, établi en application de l'article 130B du
traité, qui a démontré la nécessité et la
pertinence du système de soutien structurel communautaire.
En dépit de ces succès, il faut toutefois constater que les
résultats en termes d'emploi sont restées globalement
décevants et que certaines disparités se sont même
élargies entre les régions défavorisées et
prospères de l'Union. On aurait pu conclure à
l'inefficacité des politiques structurelles et envisager leur abandon ;
à ce stade du débat, les Etats membres ont, semble-t-il,
opté pour la confirmation de l'objectif de cohésion.
Pour conforter ce choix, on peut ajouter qu'à l'évidence, la
globalisation de l'économie mondiale, qui s'amplifiera encore, et
l'entrée dans la troisième phase de l'union économique et
monétaire, vont provoquer des chocs dans les économies les plus
fragiles qu'il faudra aider à la reconversion.
L'objet de la négociation ne portera donc pas sur le bien-fondé
des politiques structurelles ; il sera celui de la juste mesure de l'effort
financier que l'Union peut raisonnablement continuer de fournir dans cette
matière.
B. LE CONTRÔLE DES DÉPENSES
1. Les propositions financières de la Commission
Si l'on devait poursuivre sur la tendance
précédente, qui a accordé le doublement, puis le
doublement du doublement des fonds structurels, le budget entier de l'Union
pourrait presque n'y pas suffire. Aussi, la Commission a-t-elle proposé
de fixer la dotation allouée à l'action régionale pour la
période 2000-2006, en valeur absolue, à
275 milliards
d'écus
(valeur 1997), soit 0,46 % du PNB communautaire,
entendus pour une
Europe élargie.
La répartition présentée est la suivante :
a) pour l'Union à quinze :
- · 210 milliards d'écus seront réservés aux interventions structurelles destinées aux quinze Etats actuellement membres de l'Union européenne :
- · 20 milliards d'écus seront consacrés au seul fonds de cohésion :
b) pour les nouveaux adhérents :
-
· 38 milliards d'écus seront accordés aux nouveaux Etats
membres, y compris leur participation au fonds de cohésion ;
· 7 milliards d'écus seront destinés à l'aide aux infrastructures de transports et d'environnement au titre de la pré-adhésion, soit un milliard d'écus par an. Cette dotation bénéficiera, dans un premier temps, à tous les pays candidats puis sera ensuite concentrée sur ceux qui adhéreront plus tardivement. L'objectif assigné à cette dotation spécifique est, d'une part, de permettre un rapprochement avec le niveau des infrastructures communautaires, d'autre part, de constituer une initiation aux modalités de mise en oeuvre des actions structurelles.
L'enveloppe structurelle
Agenda 2000275 milliards d'écus ainsi répartis :
· Pour l'Union à quinze :
- fonds structurels : 210 milliards d'écus
- fonds de cohésion : 20 milliards d'écus
· Pour les nouveaux adhérents :
- aide à la pré-adhésion : 7 milliards d'écus
*
Cette enveloppe globale fait généralement l'unanimité des Etats membres. Toutefois, la définition d'un budget consolidé de 210 milliards d'écus destinés aux actuels Etats membres de l'Union est source de divergence sur la détermination de la période servant de référence : sachant que les dotations annuelles ont augmenté au fur et à mesure du déroulement de la phase de programmation, faut-il retenir une moyenne 1994-1999 ou opter pour le niveau atteint à fin 1999, comme le souhaitent les Etats bénéficiaires ? En outre, la méthode de calcul et la nature de la dotation font également l'objet de contestations.
2. Des conceptions différentes selon les Etats membres
En décembre 1992, le Conseil d'Edimbourg a
décidé de fixer à 0,46 % du PNB de l'Union
européenne le budget qu'elle devrait consacrer à la
cohésion économique et sociale. C'est à ce niveau de
solidarité significatif que la Commission a placé l'effort qui
sera consenti par l'Union après 1999, à l'issue de l'actuelle
période de programmation financière.
Elle considère qu'une meilleure utilisation des ressources et une
reprise de la croissance rendront "
possible de financer tant le
développement des politiques structurelles de l'Union à quinze
que l'intégration progressive de nouveaux Etats membres dès leur
adhésion
",
ce qui signifie qu'avec le même budget,
elle envisage de financer et la politique régionale et
l'élargissement de l'Union
.
a) Objectif ou plafond ?
Le débat porte essentiellement sur le point de savoir
si ce pourcentage de 0,46% constitue un objectif de dépenses ou un
plafond d'engagement. Ce point n'est pas neutre car, au cours des années
récentes, il a été fréquemment observé une
sous-utilisation des crédits disponibles
(6(
*
))
par
les Etats membres. Jusqu'à présent,
une sous-consommation se traduisait par un report automatique des fonds non
utilisés pendant l'année sur l'exercice suivant. La Commission
propose désormais que les fonds non mobilisés soient
reversés au budget global afin d'inciter à la mise en oeuvre de
projets, avec le risque aussi d'une utilisation mal calibrée et
précipitée pour éviter d'en perdre l'avantage financier.
La négociation oppose les Etats bénéficiaires des fonds
structurels, partisans de l'objectif de dépenses car inquiets de voir
amputé leur niveau de soutien par le financement de
l'élargissement, et les Etats contributeurs, favorables au plafond et
qui préconisent une plus stricte orthodoxie budgétaire.
b) Pourcentage ou montant global ?
Deux écoles s'opposent pour la détermination du montant de l'enveloppe financière allouée à l'action régionale. La première considère qu'il convient de l'évaluer en pourcentage fixe du PNB communautaire -en l'espèce 0,46 %-, la seconde, défendue notamment par la France, opte pour un montant fixe global, à comparer avec la précédente période de programmation, considérant qu'un pourcentage ne saurait constituer une base juridique et politique valable. En effet, il en découle une augmentation considérable de l'enveloppe structurelle entre 1994 et 2000, passée de 160 à 275 milliards d'écus, soit un accroissement de près de 60% en valeur absolue, toutes choses égales par ailleurs.
C. ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ DES FONDS STRUCTURELS
Tenant compte des nombreuses critiques formulées
à l'encontre des lourdeurs de gestion des fonds structurels
constatées par le passé, la Commission a affiché sa
volonté de valoriser l'utilisation des moyens financiers disponibles.
L'intention est louable, mais les voies d'action proposées restent trop
vagues pour que l'on puisse porter un jugement sur l'efficacité de la
démarche.
La Commission cite ainsi les nécessités de "
simplifier
la gestion
" et "
d'introduire une plus grande
flexibilité et décentralisation dans la mise en oeuvre
"
afin d'assurer "
une gestion moderne et compatible avec les
contraintes
futures en termes de personnel
".
Cet objectif suppose "
plus de sélectivité et de rigueur
dans la définition des priorités en amont
" et le
renforcement des
" systèmes de suivi et d'évaluation,
ainsi que des contrôles
" en aval.
En pratique, il pourrait être proposé d'effectuer la programmation
des projets en partageant plus clairement les responsabilités entre la
Commission et les Etats membres : à celle-là incomberait la
définition de la stratégie et de ses axes prioritaires, à
ceux-ci leur mise en oeuvre -fidèle-, le contrôle et la
justification des opérations conduites.
Il est en effet indispensable, compte tenu du mode actuel de fonctionnement des
fonds structurels, que les
décisions d'effet local soient prises
à cet échelon
et que l'on évite les
phénomènes de remontées d'information vers Bruxelles, qui
retardent, voire paralysent, certains dossiers en raison de la lourdeur des
procédures bureaucratiques.
Il convient également de renforcer le dispositif de contrôle et
de sanctions
, afin de limiter les cas d'usage abusif des fonds
communautaires : le huitième rapport-bilan récemment
présenté par la Commission
(7(
*
))
met ainsi en exergue l'existence de nombreuses irrégularités
financières et administratives dans les Etats membres.
Par ailleurs, on observera qu'il n'est pas fait mention dans le cadre
" Agenda 2000 " du
principe du cofinancement
, ni des
grilles
de répartition qui pourraient être élaborées. Si le
principe même de l'additionnalité des financements
Communauté-Etat membre est utile, pour accroître la pertinence des
programmes et leur effet de levier, il conviendra d'examiner avec attention les
pourcentages à retenir. Les contraintes d'austérité
budgétaires ont en effet empêché la réalisation de
nombreuses opérations pour lesquelles les fonds européens
étaient bien disponibles, mais sans que l'Etat membre puisse y joindre
sa contribution nationale.
Enfin, la Commission propose de
mettre en réserve
en cours de
période une partie des fonds, estimée à au moins 10 %.
Ceux-ci seraient ensuite redistribués à mi-parcours aux Etats
membres les plus performants, en fonction de résultats
vérifiables telle l'exécution budgétaire, afin d'optimiser
la gestion des programmes. L'annonce de cette mesure a été mal
perçue, à juste titre, par les Etats, qui y ont vu l'expression
d'une sanction déguisée à leur égard et le risque
d'un libre-arbitre de la Commission en fonction de critères subjectifs.
II. LA CONCENTRATION THÉMATIQUE ET GÉOGRAPHIQUE : VRAIE REFORME OU FAUX SEMBLANT ?
A. LA NOUVELLE RÉPARTITION PROPOSÉE
Le contexte de rigueur budgétaire et de valorisation de l'utilisation des ressources financières obligent à une politique de redistribution des fonds plus sélective. La Commission propose donc de resserrer l'effort sur trois objectifs, au lieu des sept existants, et de concentrer l'intervention communautaire sur les régions les plus sensibles.
1. Deux objectifs régionaux et zonés :
a) Un objectif 1 plus restrictif
-
· pour qui ?
Resteraient éligibles à cet objectif, pratiquement inchangé, les régions en retard de développement. Toutefois, celles-ci seraient désormais appréciées en appliquant plus strictement le critère de PNB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire . La Commission a donc fait le choix de maintenir l'aide structurelle aux régions pauvres des pays riches de l'Union.
Aux dires de la Commission, ce critère objectif sera apprécié sur la base du PNB de l'Union à quinze et restera valable pour toute la période de programmation. Il n'est donc pas prévu de recalculer une nouvelle moyenne communautaire au fur et à mesure des adhésions successives.
· comment ?
A échéance 2000-2006, une grande part des régions actuellement couvertes seraient donc exclues du bénéfice de l'objectif 1 : on parle de l'Irlande intégralement, de la Corse et de la Sardaigne, du Hainaut belge et français, des Pouilles, des régions de Lisbonne et, peut-être, de Valence..., soit au total environ 20 millions d'habitants. Pour ces régions, une phase transitoire de sortie douce du dispositif (" phasing out ") sera ultérieurement prévue ; ses modalités pourraient être proposées par la Commission en février ou mars 1998.
Par un hasard qui devrait aider à l'acceptation du nouveau dispositif, tous les Etats membres sont concernés par cette réduction, à l'exception de la Grèce et des Länder de l'ancienne Allemagne de l'Est.
Par ailleurs, la situation particulière des régions ultrapériphériques -pour lesquelles un nouvel article et un protocole ont été introduits dans le traité- conduira à les assimiler de façon spécifique à l'objectif 1, disposition qui bénéficiera aux quatre départements d'outre-mer français. De même, les régions nordiques de l'ex-objectif 6 sortant de l'objectif 1, nouvelle version, bénéficieraient d'arrangements particuliers.
· combien ?
En valeur, cet engagement aboutit à accroître l'enveloppe de l'objectif 1 de 20 % environ , pour atteindre 160 milliards d'écus, alors même que le nombre des bénéficiaires potentiels est en net recul. Cette situation est paradoxale si l'on rappelle que la Commission entendait réduire le poids de l'objectif 1 dans l'enveloppe globale. Ceci se traduira nécessairement par une diminution des fonds destinés aux deux autres objectifs.
b) Un objectif 2 plus large
-
· une grande ambition
Le nouvel objectif 2 regrouperait désormais les actuels objectifs 2, 5b et 3, partiellement, ainsi que le programme d'initiative communautaire (PIC) Urban. Comme aujourd'hui, son champ géographique sera distinct de celui couvert par l'objectif 1.
Son nouveau domaine d'action consisterait en la promotion et le soutien au développement des régions en mutation économique (industrie et services), en restructuration, en difficulté économique ou des zones urbaines fragiles et rurales en déclin précisément identifiées. L'aspect urbain, qui constitue une novation, conduirait à prendre en compte non pas une ville dans son intégralité, mais ses quartiers en difficulté. Il est en outre prévu d'agir dans les régions frappées par la crise de la pêche pour lesquelles un effort particulier serait accompli.
La Commission évoque de multiples voies d'intervention dans ce domaine, afin de valoriser le potentiel de développement économique de ces régions, d'accompagner les restructurations et d'encourager les adaptations nécessaires, notamment par l'éducation, la formation et l'accès aux nouvelles technologies : renforcer le soutien aux PME et à l'innovation, privilégier la formation professionnelle, protéger l'environnement, réhabiliter les quartiers difficiles, lutter contre l'exclusion sociale...
L'idée générale est de faire en sorte que toutes les actions fassent désormais l'objet d'un projet unique de l'objectif 2, ce qui permettra une plus grande cohérence d'ensemble et un allègement des procédures.
· des critères encore flous
La Commission considère aussi que les demandes des Etats membres sur l'objectif 2 ne seront acceptables que sur les zones où l'Etat engage directement des aides nationales, comme la prime à l'aménagement du territoire française. En pratique, le zonage objectif 2 devrait donc être englobé dans les zonages d'intervention nationale. Le but est d'aboutir à un champ d'intervention moins diffus qu'aujourd'hui et à une action concentrée sur les régions, rurales et urbaines (9( * )) , les plus affectées de l'Union.
Pour l'heure, aucun chiffrage financier n'est indiqué pour ce type d'actions, mais il sera proposé une enveloppe par pays, correspondant aux nécessités locales, en fonction du degré de gravité de chaque situation. Toutefois, sachant que l'objectif 1 bénéficiera des deux tiers des fonds disponibles, les objectifs résiduels 2 et 3 ne peuvent prétendre, ensemble, qu'à 29 % environ de l'enveloppe globale (10( * )) .
Comme pour l'objectif 1, une phase transitoire de sortie, limitée en volume, sera accordée aux zones actuellement éligibles aux objectifs 2 et 5b, mais qui en perdraient le bénéfice.
En conséquence de ces modifications, la population des régions de l'Union à quinze couverte par ces deux objectifs 1 et 2 nouvelle version devait être ramenée de 51 % à un taux compris entre 35 % et 40 %. L'objectif 1 pourrait ne plus concerner que 20 % seulement de la population communautaire.
2. Un objectif horizontal et thématique
L'objectif 3 se substituerait aux actuels objectifs 3, en
partie, et 4, et serait davantage axé sur des actions innovantes dans le
domaine des ressources humaines. Cet objectif serait exclusivement
destiné
aux régions situées hors objectifs 1 et 2
nouvelle version
, afin que le développement des ressources humaines
soit également pris en compte sur l'ensemble du territoire de l'Union,
en cohérence avec les plans pluriannuels pour l'emploi et le nouveau
titre sur l'emploi intégré au traité d'Amsterdam.
L'objectif 3 aurait pour but d'aider les Etats membres à adapter et
moderniser leur système d'éducation, de formation et d'emploi
(11(
*
))
: il serait désormais
thématique et non plus ciblé sur certaines populations fragiles
comme c'est le cas actuellement. Quatre domaines d'intervention sont
prévus :
- l'accompagnement des changements économiques et sociaux,
- les systèmes de formation et d'éducation tout au long de la vie,
- les politiques actives de lutte contre le chômage,
- la lutte contre l'exclusion sociale.
Il faut souligner que les moyens financiers accordés par l'Union sur cet
objectif seront infiniment inférieurs à ceux que les
autorités nationales consacrent à la lutte contre le
chômage.
L'apport communautaire n'aura d'intérêt que s'il
est concentré sur quelques projets précis et non pas fondu dans
la masse des budgets sociaux des Etats membres où il perdrait toute
efficacité
.
3. Des interventions directes de la Communauté mieux calibrées
a) Les programmes d'initiative communautaire
-
·
La situation actuelle
Résultant de la réforme des fonds structurels de 1993, les programmes d'initiatives communautaire (PIC) constituent une forme particulière d'action régionale. Ces programmes sont bien proposés par les Etats membres mais ils ont pour origine des orientations d'actions élaborées par la Commission européenne elle-même.
En principe, les projets décidés sur cette base sont ceux comportant une incidence communautaire particulière, qui dépassent les intérêts des Etats membres et qui complètent ainsi l'efficacité de chacun des objectifs.
Pour la période 1994-1999, sept thèmes généraux ont été retenus pour encadrer les programmes proposés par les Etats membres et adoptés par la Commission :
- la coopération transfrontalière : l'initiative INTERREG -la plus importante des initiatives communautaires, dotée de 2,9 milliards d'écus- a pour but la préparation des régions frontalières à l'achèvement du marché unique et les problèmes spécifiques de développement économique des régions frontalières intérieures et extérieures de la Communauté ;
- le développement local en milieu rural : LEADER II (1,7 milliard d'écus) qui vise essentiellement à promouvoir la coopération transnationale comme support de la cohésion rurale dans l'Union ;
- l'intégration professionnelle des femmes, des jeunes et des groupes défavorisés : EMPLOI (1,4 milliard d'écus) ;
- le soutien aux régions ultrapériphériques : REGIS (0,6 milliard d'écus) ;
- l'adaptation aux mutations industrielles : plusieurs initiatives coexistent (ADAPT, PME, RECHAR...) pour une dotation globale de 3,8 milliards d'écus ;
- la politique urbaine : URBAN (0,6 milliard d'écus) ;
- la restructuration de la pêche : PESCA (0,25 milliard d'écus).
· Les modifications envisagées
Il est donc prévu de réserver désormais ce mode d'intervention aux domaines relevant clairement de l'intérêt communautaire et pour lesquels le caractère innovant de l'initiative est incontestable.
La Commission a donc proposé de s'en tenir à trois sujets où l'intervention communautaire apparaît utile :
- la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, afin d'agir pour un aménagement du territoire harmonieux et équilibré, soit un INTERREG III ;
- le développement rural, soit un LEADER III reformulé, pour en minimiser la complexité bureaucratique et renouveler les propositions concrètes, aux dires du commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler ;
- les ressources humaines dans un contexte d'égalité des chances.
Les autres actions jusqu'alors conduites dans le cadre des PIC seront désormais rattachées aux trois objectifs généraux. Dans ces conditions, le financement destiné à ces programmes serait ramené de 9 % à 5 % des moyens accordés aux fonds structurels, soit environ 10,5 milliards d'écus (contre 13,45 milliards d'écus pour la période 1994-1999) (13( * )) .
b) Les actions novatrices et les projets pilotes
Par dérogation au principe de programmation des
interventions régionales en partenariat avec les Etats membres, la
Commission européenne mène, de sa propre initiative et avec des
moyens financiers spécifiques, certaines actions novatrices
destinées à ébaucher des politiques nouvelles. Ce mode
particulier d'intervention des instances communautaires avait pour objectif de
tester des projets innovants, de servir de levier de financement et de
développer des partenariats renforcés.
Quatre priorités avaient été fixées pour 1994-1999 :
- la coopération interrégionale : coopération entre
autorités locales, coopération avec les régions de pays
tiers voisins...
- l'aménagement de l'espace européen : programme " Europe
2000 " concernant l'évolution du territoire européen et la
cartographie, cofinancement de plans d'aménagement ou d'études de
faisabilité...
- le développement économique régional : valorisation des
ressources locales, technologie et télécommunications dans les
régions les moins favorisées, patrimoine culturel...
- le développement des politiques urbaines : financement d'actions
intégrées dans les quartiers difficiles des villes
européennes.
Ces actions novatrices bénéficiaient jusqu'alors d'un
crédit s'élevant à 1 % de l'ensemble des fonds
structurels (soit 1,3 milliard d'écus environ sur la période qui
s'achève).
Exposée au reproche d'un saupoudrage de financement
sur une multitude de mini-projets dénués d'efficacité et
difficilement contrôlables, cette procédure devrait être
révisée
. Selon la Commission, "
une réflexion
sur une concentration sur des projets significatifs et une mise en oeuvre
simplifiée et transparente s'impose
".
B. UNE RÉELLE SIMPLIFICATION ?
1. La tentation du reclassement
L'intérêt d'une simplification du système des objectifs est évident : dans le dispositif actuel à sept objectifs, une même région peut être bénéficiaire de fonds structurels pour dix programmes différents, ce qui ne permet pas toujours une grande cohérence d'ensemble des actions. Le risque est grand, toutefois, que, dans les faits, les anciens objectifs soient simplement replacés dans la version nouvelle, sans réelle remise à plat du dispositif en vigueur.
2. Le maintien de la pluralité des fonds
On peut aussi observer que la volonté de simplification
n'est pas allée jusqu'à organiser l'unification des
différents fonds structurels existants, alors même que l'article
130 du traité prévoit cette faculté de regroupement .
Quatre fonds continueront donc de co-exister, FEDER, FSE, FEOGA et IFOP.
L'argument avancé pour maintenir le statu quo réside dans le fait
que les différents fonds structurels sont mentionnés
séparément dans le traité, qu'ils ont chacun leur propre
règlement et leur mode spécifique de fonctionnement, ce qui rend
impossible, en l'état, de prévoir leur fusion. Cette situation ne
contribue pas à la clarté du dispositif global.
La seule amélioration qui est envisagée actuellement consisterait
à désengager le FEOGA-section orientation de l'action
structurelle, et de ne prévoir son intervention qu'au titre de
l'objectif 1. Les discussions actuellement en cours sur le " paquet
financier " et la réforme de la PAC pourraient aboutir à la
prise en charge de l'aide aux structures de développement rural
directement par la PAC si elle en a les moyens financiers.
C. CE QUI CHANGERA POUR LA FRANCE
1. La dotation actuelle
S'agissant des fonds structurels destinés à la
France, le montant programmé pour la période 1994-1999
s'élève à 15,17 milliards d'écus, soit 102,6
milliards de francs environ.
Cette dotation équivaut à 8,2 % de l'enveloppe structurelle, taux
de retour médiocre si l'on rappelle que la France contribue au budget
communautaire à hauteur de 17,5 %. Les crédits sont ainsi
répartis par objectif :
-
· Objectif 1 14,5 %
· Objectif 2 25,1 %
· Objectifs 3 et 4 21,1 %
· Objectif 5a 13,2 %
· Objectif 5b 15,2 %
· PIC 10,9 %
a) Les objectifs zonés
- · au titre de l'objectif 1 (régions en retard de développement), la France percevra, sur la période 94-99, 2,2 milliards d'écus, soit 15 milliards de francs.
- · au titre de l'objectif 2 (aide à la reconversion des zones industrielles en déclin), les interventions se répartissent sur une cinquantaine de territoires ou bassin appartenant à l'ensemble des régions métropolitaines, à l'exception de la Corse et de l'Ile-de-France.
- · au titre de l'objectif 5b (aide aux zones rurales fragiles et dépeuplées), la France recevra, sur la période, 2,3 milliards d'écus pour un zonage couvrant la diagonale Lorraine-Pyrénées, y compris le Jura, les Alpes du Sud, la Basse-Normandie et le centre breton.
b) Les objectifs nationaux
Les objectifs s'appliquant à l'ensemble du territoire rapportent à la France 4,8 milliards d'écus sur la période (plus de 30 milliards de francs), ainsi répartis :
-
· Objectif 3 (lutte contre le chômage de longue durée et
contre l'exclusion du marché du travail) : 2,5 milliards d'écus
(17 milliards de francs).
· Objectif 4 (adaptation des travailleurs aux mutations industrielles, prévention de l'exclusion professionnelle et mobilité professionnelle) : 700 millions d'écus (4,6 milliards de francs).
· Objectif 5a (adaptation des structures agricoles et modernisation de la pêche) : 2 milliards d'écus, soit environ 13,5 milliards de francs.
Enfin, pour ce qui concerne les PIC, ces programmes s'élèvent à 1,65 milliard d'écus, soit 11,2 milliards de francs sur la période.
2. Les nouvelles dotations
a) Sur la base du futur objectif 1
Compte tenu des éléments actuellement
disponibles, seuls les quatre DOM français continueront d'être
éligibles au bénéfice de l'objectif 1 nouvelle
version.
Les régions aujourd'hui couvertes en objectifs 1, 2 et 5 b
bénéficieront d'un soutien communautaire au titre des mesures
progressives de " phasing out "
jusqu'en 2003
(14(
*
))
, afin de rendre
psychologiquement acceptable la
nouvelle concentration géographique proposée. Il pourrait
être envisagé le maintien des dotations actuelles la
première année de la nouvelle période de programmation,
puis une diminution par paliers jusqu'à l'année de sortie. Il va
de soi que certaines parties des régions actuellement en objectif 1
seront alors reclassées en futur objectif 2, si elles en
réunissent les conditions d'éligibilité.
b) Sur la base du futur objectif 2
Il est prématuré aujourd'hui, d'évaluer
le zonage qui résultera du futur objectif 2 dont les
critères sont encore trop imprécis pour que l'on apprécie
la portée de la réforme proposée.
Toutefois, certaines estimations officieuses laissent entendre que la France
pourrait être le premier bénéficiaire de cet objectif en
raison de son fort taux de chômage et conserverait de ce fait le montant
global de fonds européens qu'elle perçoit aujourd'hui .
c) Sur la base du futur objectif 3
Le territoire français sera éligible à l'objectif 3 pour les zones non couvertes par les objectifs 1 et 2.
III. LE FONDS DE COHÉSION A-T-IL UN AVENIR ?
A. LE DISPOSITIF ACTUEL DE COHÉSION
Instauré par le Conseil européen d'Edimbourg de
décembre 1992 pour aider les Etats membres en retard de
développement, le fonds de cohésion intervient pour la
" réalisation de projets dans le domaine de l'environnement dans
celui des réseaux transeuropéens en matière
d'infrastructure des transports "
(article 130 D du traité de
Maastricht).
L'action du fonds de cohésion est soumise à deux conditions
impératives :
- elle est d'abord exclusivement réservée aux Etats membres dont
le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne
communautaire
, disposition qui en a réservé le
bénéfice exclusif à quatre pays : l'Espagne, la
Grèce, l'Irlande et le Portugal, pour l'ensemble de leur territoire ;
- elle est subordonnée à
l'adoption d'un programme national de
convergence économique
, dont le respect est contrôlé.
C'est ainsi que la Commission européenne a appliqué, pour la
première fois en juin 1996, les dispositions du fonds de cohésion
prévoyant que ce financement spécifique pourrait être
suspendu si les pays bénéficiaires ne respectaient pas les
objectifs fixés par le Conseil en matière de réduction des
déficits excessifs. Les objectifs ayant été d'ailleurs
largement atteints
(15(
*
))
, la poursuite des
versements a pu être autorisée.
B. LA CONFIRMATION DU DISPOSITIF
1. Pour les actuels bénéficiaires
a) Des critères inchangés
Dans le cadre " Agenda 2000 ", la Commission a
proposé
de maintenir le fonds de cohésion selon les normes actuellement en
vigueur. Seule novation, elle a précisé, toutefois, qu'il sera
procédé à une vérification à mi-parcours de
l'éligibilité au critère d'un PNB inférieur
à 90 % de la moyenne communautaire.
Une interrogation demeure sur la manière dont sera calculée la
moyenne communautaire du PNB par habitant : sera-t-elle revue
systématiquement à chaque nouvelle adhésion ? Comment
seront gérés les effets de seuils qui en résulteront
forcément ?
D'après les premiers éléments dont on dispose, il semble
que l'éligibilité du fonds de cohésion sera
constatée en 1999, en fonction des résultats de PNB, et restera
valable jusqu'au contrôle de mi-parcours. Il devrait en résulter
une sortie
(16(
*
))
de l'Irlande, vers 2003, si ce
pays est resté inclus dans le dispositif en 2000, et un maintien du
bénéfice des dotations de cohésion pour les trois autres
bénéficiaires.
b) Le maintien du bénéfice du fonds de cohésion pour les pays accédant à l'union économique et monétaire
Le débat porte sur le point de savoir si les pays
accédant à la troisième phase de l'union économique
et monétaire doivent, du même coup, se voir exclus du
bénéfice du fonds de cohésion. Même si, tout
naturellement, certains Etats s'opposent à cette vision des choses
-notamment l'Espagne-, il paraît en effet logique de considérer
que les Etats accédant à l'Euro ne remplissent plus les
conditions d'allocation du fonds de cohésion, qui aura alors accompli sa
mission
(17(
*
))
.
Or, la Commission a précisément indiqué que les Etats
membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la
moyenne communautaire et qui ont adhéré à la
troisième phase de l'union économique et monétaire
resteront éligibles au concours de ce fonds, pour la totalité de
leur territoire, sous réserve qu'ils respectent les dispositions
prévues par le pacte de stabilité et de croissance et, notamment,
les programmes de stabilité. L'argument qui lui a semblé
décisif a été de considérer qu'en dépit des
progrès réalisés, ces pays restaient encore
" à la traîne " de l'Union et qu'il ne semblait pas
justifié, au regard des sommes en cause, de supprimer ce financement.
Il faut toutefois souligner que le rapprochement de l'augmentation
respective du fonds de cohésion et de l'objectif 1 entraînera une
très forte concentration des aides pour certains
bénéficiaires .
c) Une forte augmentation de la dotation budgétaire
Pour les actuels membres de l'Union, l'enveloppe à
répartir s'élève à
20 milliards
d'écus sur la période
(18(
*
))
,
soit une augmentation de plus de 25 % par rapport à la situation
actuelle : le fonds de cohésion était en effet doté de
15,5 milliards d'écus pour 1993-1999.
De nombreuses voix se sont élevées contre cette hausse massive.
Le Comité économique et social de l'Union a ainsi
considéré, sur ce point, que cette dotation était
incohérente, notamment parce qu'il est encore impossible de
déterminer quels pays répondront au critère du PNB au
début de la période et à mi-parcours
(19(
*
))
.
Le volume accru de l'enveloppe pour un nombre de bénéficiaires
qui devrait décroître est un point important de la
négociation qui va s'ouvrir. Elle est intimement liée à la
question de l'élargissement de l'Union, car souvent
considérée comme le prix à payer aux Etats de la
cohésion pour obtenir leur adhésion au principe de
l'élargissement.
2. L'élection des nouveaux adhérents au fonds de cohésion
S'agissant des futurs membres, et notamment des pays de
l'Europe centrale et orientale, il est prévu le droit à
bénéficier des fonds structurels et du fonds de cohésion
pour l'ensemble des nouveaux adhérents dès leur entrée
dans l'Union.
Par précaution, la Commission a envisagé de plafonner les aides
dont ils seront bénéficiaires à hauteur de 4 % maximum de
leur PIB respectif afin de tenir compte de leur capacité d'absorption
budgétaire et des difficultés, administratives et techniques,
qu'ils peuvent rencontrer pour gérer des programmes lourds et complexes.
Cette limite a été calculée par comparaison avec la
capacité actuelle d'utilisation des fonds européens par la
Grèce et le Portugal, qui est de l'ordre de 3 % aujourd'hui.
Enfin, le niveau élevé de cofinancement assuré par le
fonds de cohésion aujourd'hui (85 %) devrait permettre, dès
l'adhésion, et compte tenu de l'existence d'un programme de convergence,
le financement de projets importants dans des secteurs comme l'environnement et
les réseaux transeuropéens.
Le programme " Agenda 2000 " évalue à 3 ou 4 milliards
d'écus environ, sur les 38 globalement attribués aux
nouveaux entrants, la partie affectée au fonds de cohésion, soit
environ 10 % de l'enveloppe structurelle comme pour les membres actuels de
l'Union. Cette enveloppe variera en fonction de la date effective et du nombre
des adhésions qui conduiront chaque nouvel Etat membre à
bénéficier plus ou moins longtemps de cette dotation sur la
période 2000-2006. A titre de référence, l'entrée
simultanée des onze candidats à l'adhésion dans l'Union en
2003 aurait mathématiquement conduit à calibrer la dotation
destinée aux nouveaux arrivants à 85 milliards d'écus.
Il n'en demeure pas moins que la contribution de l'Union sera nettement plus
favorable aux membres actuels qu'aux entrants, créant le risque d'une
" Europe à deux vitesses ", dont l'existence serait
difficilement acceptable .
CONCLUSION
A ce stade du débat, il est encore trop tôt pour
savoir ce que sera demain la réalité de la politique
régionale de l'Union.
Le Conseil européen de Luxembourg n'apportera pas de réponse
définitive à cette interrogation. Tout au plus peut-on en
attendre un accord sur quelques orientations générales pour :
- la confirmation de la priorité accordée à la
cohésion économique et sociale ;
- l'affirmation d'un objectif 1 prioritaire ;
- la réduction du nombre des objectifs généraux et des
programmes d'initiatives communautaires ;
- la poursuite du fonds de cohésion sur les bases théoriques
actuelles.
Bref, sur ces quatre points principaux, la seule innovation porterait sur la
concentration thématique et géographique des objectifs, ce qui ne
constitue pas une réelle surprise, et peut-être sur le principe de
l'aide à la pré-adhésion, qui doit être rapidement
organisée.
Considérant qu'il est fort improbable qu'un accord se dessine avant les
élections allemandes, les négociations se poursuivront
vraisemblablement jusqu'en décembre 1998 pour être conclues au
Conseil européen de Vienne, afin de commencer d'ouvrir les discussions
avec les Etats membres début 1999. Si elles devaient n'aboutir qu'au
cours du premier semestre 1999, sous présidence allemande, alors se
poserait un problème de calendrier pour que les nouvelles dispositions
soient opérationnelles dès l'an 2000.
Il faut également garder à l'esprit que la période de
référence prévue -2000-2006- constitue une phase de
transition qui débouchera, à nouveau, sur une nouvelle donne.
En effet, à l'issue de cette troisième phase de programmation, et
si les critères aujourd'hui retenus ne sont pas modifiés,
l'action structurelle de l'Union ne bénéficiera
mathématiquement plus à aucun de ses membres actuels -à la
seule exception, peut-être, de la Grèce- mais sera
entièrement consacrée au rattrapage économique et social
des nouveaux entrants et à la préparation des
élargissements suivants. Il n'est en effet pas concevable que les
nouveaux adhérants laissent perdurer la situation d'une " Europe
à deux vitesses " telle qu'elle est proposée ici, avec une
dotation par habitant infiniment supérieure dans les actuels Etats
membres à celle accordée aux arrivants.
Le niveau des besoins futurs rapproché des limites acceptables du budget
communautaire peuvent laisser à penser que l'action structurelle aura
alors atteint ses bornes. L'ampleur de la tâche sera telle qu'on peut
légitimement se poser la question de savoir si son aboutissement restera
encore à la portée des Etats membres.
DEBAT CONSECUTIF A LA PRESENTATION DU RAPPORT
Réunion du 4 décembre 1997
M. Xavier de Villepin :
Je suis d'accord avec le rapporteur pour considérer que cette négociation n'en est qu'à ses prémices et qu'il nous faudra suivre de près son évolution. Je suis toutefois perplexe sur la proposition de la Commission pour maintenir l'avantage du fonds de cohésion aux Etats membres qui accéderaient à la troisième phase de l'union économique et monétaire, car il me semble légitime de considérer que, dans ce cas, le fonds de cohésion aura accompli sa mission. Par ailleurs, j'ai le sentiment que la France semble plutôt mal traitée dans ce projet : la Corse va perdre le bénéfice de l'objectif 1 alors que les Länder de l'ex-Allemagne de l'Est vont en conserver l'avantage, même si les réalisations passées n'ont pas prouvé l'efficacité des sommes considérables dont ils ont bénéficié jusqu'ici afin de leur permettre de rattraper le niveau moyen communautaire.
M. Denis Badré :
En tant que rapporteur spécial de la Commission des
Finances sur la contribution française au financement de l'Union
européenne, je souhaite souligner l'importance d'utiliser les fonds
disponibles -30 milliards d'écus par an- d'une manière exempte de
critiques et allant dans le sens du renforcement de la cohésion et de la
construction européenne. C'est pourquoi je trouve difficile de justifier
les retards pris dans la consommation des fonds structurels, qui correspondent
globalement à une année budgétaire. Il faut à la
fois simplifier les procédures et obtenir une bonne exécution de
ces opérations.
En outre, le taux de retour français n'est pas très satisfaisant
: il s'élève à 10 % environ, alors que notre participation
correspond à 17 % du budget communautaire. Si la réforme
proposée doit réduire encore ce taux de retour, il faut
être conscient que nous assisterons à une renationalisation de ces
politiques et il convient d'obtenir du gouvernement français qu'il
s'engage à assurer une transition, au niveau national, pour les fonds
qui ne viendront plus de l'Europe. Enfin, je suis partisan de ne financer sur
les fonds structurels que ce qui sert la cohésion européenne, les
projets de strict intérêt local devant relever des interventions
nationales en vertu de l'application du principe de subsidiarité. Il est
clair que le principe d'additionnalité et le principe de
subsidiarité sont antinomiques.
M. Pierre Fauchon :
Les politiques structurelles ont été
conçues pour permettre le rapprochement des niveaux de
développement au sein de l'Union, au nom d'une solidarité
communautaire.
Pour la France, les fonds structurels sont très utiles pour les cantons
qui accusent un certain retard, mais qui peuvent ainsi trouver l'occasion de
rattraper ce retard. J'ai l'exemple de mon propre canton, classé
actuellement en zone 5b, où les fonds européens ont permis de
financer des opérations lourdes qui ont amélioré son
potentiel d'activité. Il est vrai qu'il faudrait simplifier le
système, mais il est par nature complexe. Il y a en tout cas peu de
place pour le gaspillage en France, ce serait-ce que parce que l'exigence d'une
participation française en contrepartie constitue un frein. Il faut en
tout cas éviter l'émiettement car il n'entre pas dans la mission
de l'Europe de secréter des petits projets. Enfin, il me semble normal
que l'on ne renouvelle pas systématiquement l'attribution de fonds
européens : ils ne sont pas un dû, mais simplement une chance de
développement à saisir au moment adéquat ; et ils ne
doivent pas devenir une habitude.
M. Michel Barnier :
La réflexion engagée au sein de la Commission
est intelligente et construite. Il faut impérativement remettre à
plat notre dispositif entre 1999 et 2004, avant l'arrivée des nouveaux
adhérents, car c'est alors que les vraies difficultés
surviendront. Il n'est plus imaginable d'augmenter comme par le passé
les dotations structurelles, il faut faire plus avec moins d'argent. Ce que
j'ai retiré de mon expérience passée, c'est d'abord le
fait que les Etats sont très heureux de pouvoir bénéficier
de fonds extérieurs qui suppléent leurs propres lacunes. Les
fonds structurels ont un vrai effet de levier, même pour de petits
projets dans des cantons ruraux, où ils ont produit des effets
très bénéfiques. Il faut toutefois éviter le
saupoudrage et se fixer des priorités car il est normal que la dotation
française diminue après 1999. Il me semblerait utile de
procéder à l'audition de Mme Dominique Voynet pour faire le
point des projets d'aménagement du territoire dans cette étape
transitoire de la politique régionale européenne. Enfin, il faut
impérativement contrôler l'usage qui sera fait de ces fonds dans
les pays de l'Est pour qu'ils ne soient pas détournés de leurs
destinataires, ni utilisés pour financer certains projets
catastrophiques en termes d'environnement que l'on ne finance plus dans l'Union
actuelle. L'attribution des fonds devrait être soumise à une
conditionnalité reposant sur l'analyse de leur impact sur
l'environnement.
M. Pierre Lagourgue :
J'ai personnellement du mal à croire que l'Etat français
compensera, notamment pour les départements d'outre-mer, les fonds qui
ne seraient plus distribués par l'Europe. Je vous indique par ailleurs
que des procédures de contrôle ont été
instituées, par exemple à la Réunion, qui ont grandement
facilité la mise en oeuvre des dotations structurelles. Je serais
heureux que vous puissiez venir constater, dans mon département, le bon
usage que nous avons fait des fonds structurels européens depuis quinze
ans.
M. Christian de La Malène :
Les fonds structurels, que j'ai vu naître, avaient pour objectif premier
de permettre le développement de la construction européenne en
monnayant l'appui de certains Etats membres. Ce n'est que par la suite que la
Commission européenne leur a, très adroitement, assigné
une mission en faveur de l'aménagement du territoire. Je ne suis pas
très convaincu du bien-fondé de cette mission : il me semble que
chaque Etat peut aussi bien faire, voire mieux, que l'Europe en la
matière. Je considère qu'il faut conduire une réflexion
globale sur l'efficacité des politiques structurelles, en liaison avec
les autres politiques de l'Union, notamment en matière agricole.
M. Jacques Oudin :
La lecture du rapport m'a laissé les trois impressions suivantes :
d'abord, celle d'une prolifération de fonds structurels ; ensuite,
celle de la lourdeur et de la complexité des procédures qui
conduisent parfois à renoncer à faire appel aux dotations
communautaires ; enfin celle d'une dispersion des crédits souvent
excessive. Je considère que l'action régionale de l'Europe est
une chose utile. Elle peut permettre la mise en oeuvre d'actions horizontales
exemplaires, comme celle conduite en matière de zones humides
littorales. Mais je m'étonne qu'on puisse à la fois disperser
ainsi des sommes importantes et dire qu'on ne peut trouver les moyens de
financer les grands travaux européens, alors même que ceux-ci
seraient par nature structurants. J'ai le sentiment que la solidarité
européenne a plus vocation à s'appliquer à la
périphérie de l'Union où les besoins sont sans doute plus
perceptibles.
M. Yann Gaillard :
Compte tenu du fait que la négociation entre les Etats membres n'en est
encore qu'à ses balbutiements, je serai partisan, si vous en
étiez d'accord, de présenter une nouvelle étude de
l'évolution de la politique structurelle européenne, à un
stade plus avancé des discussions.
M. Jacques Genton :
Cette idée me semble très pertinente. J'y ajouterai celle du
dépôt d'une question orale européenne avec débat,
portant sur ce sujet, début 1998.
Après avoir approuvé les suggestions de son président,
la délégation a décidé d'autoriser la publication
du présent rapport.
ANNEXES
LES FONDS STRUCTURELS SUR LA PERIODE 1993-1999
|
Objectifs |
Fonds
|
Régions concernés |
|
Développement et ajustement structurel des régions en retard de développement |
FEDER
FSE FEOGA-orientation |
Liste arrêtée par le Conseil et comprenant :
|
|
Reconversion des régions gravement affectées par le déclin industriel |
FEDER
|
Liste arrêtée pour trois ans par la Commission, sur proposition des Etats membres, des régions, régions frontalières ou parties de région, y compris les bassins d'emplois et les communautés urbaines comportant :
|
|
Lutte contre le chômage de longue durée et l'exclusion du marché du travail |
FSE |
Ensemble du territoire |
|
Adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production |
FSE |
Ensemble du territoire |
|
Promotion du développement
rural
|
FEOGA-orientation
|
Ensemble du territoire |
|
5b : développement et ajustement structurel des zones rurales |
FEOGA-orientation
|
Liste arrêtée par la Commission, sur proposition des Etats membres, des zones rurales non incluses dans les régions couvertes par l'objectif 1, présentant un faible niveau de développement socio-économique (mesurée sur la base du PIB par habitant) et remplissant deux au moins des critères suivants :
|
|
Développement des régions semi-désertiques |
FEDER
|
Régions arctiques
dont la densité de population
n'excède pas 8 habitants au km
2
|
Source : Rapport de M. Jacques Genton " Les fonds structurels européens : premiers enseignements de la seconde phase de programmation " n° 478 (1995-1996)
TABLEAU D'ENSEMBLE DU NOUVEAU CADRE FINANCIER 2000-2006
Prix 1997
|
Milliards d'écus - prix 1997 - Crédits pour engagements |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
AGRICULTURE (Ligne directrice) |
43,3 |
44,1 |
45,0 |
46,1 |
47,0 |
48,0 |
49,0 |
50,0 |
|
ACTIONS STRUCTURELLES
|
36,1
|
35,2 |
36,0 |
38,8 |
39,8 |
40,7 |
41,7 |
42,8 |
|
POLITIQUES INTERNES |
6,1 |
6,1 |
6,4 |
7,3 |
7,5 |
7,7 |
7,9 |
8,1 |
|
ACTIONS EXTÉRIEURES |
6,6 |
6,6 |
6,8 |
7,0 |
7,1 |
7,3 |
7,5 |
7,6 |
|
ADMINISTRATION |
4,5 |
4,5 |
4,6 |
5,1 |
5,2 |
5,3 |
5,4 |
5,5 |
|
RÉSERVES |
1,2 |
1,0 |
1,0 |
0,8 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
|
TOTAL CREDITS POUR ENGAGEMENTS |
97,8 |
97,5 |
99,8 |
105,1 |
107,1 |
109,5 |
112,0 |
114,5 |
|
TOTAL CREDITS POUR PAIEMENTS |
92,5 |
94,1 |
96,6 |
101,1 |
103,9 |
106,5 |
108,9 |
111,4 |
|
Crédits pour paiements (en pourcentage du PNB) |
1,25 % |
1,24 % |
1,24 % |
1,22 % |
1,22 % |
1,22 % |
1,22 % |
1,22 % |
|
Marge |
0,02 % |
0,03 % |
0,03 % |
0,05 % |
0,05 % |
0,05 % |
0,05 % |
0,05 % |
|
Plafond des ressources propres |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
1,27 % |
Source : Communication Agenda 2000.
EVOLUTION DES DÉPENSES AU TITRE DES ACTIONS
STRUCTURELLES
Prix 1997
|
Milliards d'écus - prix 1997 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Communauté à Quinze
|
31,4 |
31,3 |
32,1 |
31,3 |
30,3 |
29,2 |
28,2 |
27,3 |
|
Fonds de cohésion |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
2,9 |
|
Nouveaux Etats membres (*) |
|
0,0 |
0,0 |
3,6 |
5,6 |
7,6 |
9,6 |
11,6 |
|
Aide pré-adhésion |
|
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
|
TOTAL |
2033,3 |
2035,2 |
2037,0 |
2040,8 |
2042,8 |
2044,7 |
2046,7 |
2048,8 |
(*) Y compris la participation au fonds de cohésion
Source
: Communication Agenda 2000
(1) hors fonds de cohésion.
- 159,7 milliards d'écus, fonds de cohésion inclus.
(3) Objectif 1 : Promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement.
-
Objectif 2
: Reconvertir les zones en déclin industriel.
Objectif 5b : Promouvoir le développement des zones rurales vulnérables.
Objectif 6 : Prendre en compte le particularisme des zones arctiques semi-désertiques.
Objectif 4 : Faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production.
- Objectif 5a : Accompagner l'évolution des structures agricoles et de la pêche.
(6) notamment en objectifs 2 et 5b actuels.
(7) COM (97) 526 final du 30 octobre 1997 : huitième rapport annuel sur les fonds structurels en 1996.
(8) y compris les mesures de sortie progressive.
(9) la Commission prévoit d'indiquer les règles de répartition entre zones rurales et zones urbaines afin d'aider les Etats membres à élaborer les programmes d'intervention.
(10) compte tenu de la ponction de 5 % destinée aux programmes d'initiative communautaire (PIC).
(11) ou plutôt d'" employabilité ".
(12) dont une centaine pour le seul cadre LEADER.
(13) par comparaison, les quatorze initiatives communautaires définies sur la période 1989-1993 avaient bénéficié d'une dotation de 3,8 milliards d'écus (base 1989).
(14) peut-être même jusqu'en 2005 ou 2006 pour les zones de l'actuel objectif 1.
(15) en Espagne, Grèce et Portugal seulement, l'Irlande ne se trouvant pas en situation de déficit excessif.
(16) progressive, elle aussi.
(17) c'est, notamment, l'opinion allemande et néerlandaise.
(18) ce montant résulte de la soustraction des fonds destinés aux quinze Etats membres (210 milliards d'écus) et aux nouveaux adhérents (45 milliards d'écus) de l'enveloppe globale (275 milliards d'écus). La communication de la Commission parle de 3 milliards d'écus par an sur la période, soit 21 milliards d'écus.
(19) session plénière des 29 et 30 octobre 1997.
- cf Europolitique - 5 novembre 1997.