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RAPPORT D'INFORMATION N° 295 - SITUATION DES PORTS MARITIMES FRANCAIS AU REGARD DES PORTS DU BENELUX


M. Marc MASSION, Sénateur


COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT D'INFORMATION N° 295 - 1997/1998

Table des matières







N° 295

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 12 février 1998

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 février 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la situation des ports maritimes français au regard des ports du Benelux,

Par M. Marc MASSION,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Henri Torre, René Trégouët.

 

Mer et littoral. - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans le cadre de ses fonctions de contrôle du budget des ports maritimes à la commission des finances du Sénat, votre rapporteur a pris la mesure de la double contrainte qui enserre la politique portuaire française : d'une part, une contrainte budgétaire générale qui conduit à limiter et à différer les investissements en faveur des ports ; d'autre part, une forte contrainte de compétitivité internationale dans le secteur maritime, qui rend indispensable un soutien effectif des pouvoirs publics aux ports.

Au regard de cette redoutable contradiction, une démarche comparative apparaît utile, afin de mieux saisir les raisons du succès des ports étrangers immédiatement concurrents des ports français, ainsi que les stratégies des pouvoirs publics qui en exercent la tutelle.

Le présent rapport est le résultat d'une mission de contrôle et d'information menée pendant les mois de mai, juin et juillet 1997, qui a conduit votre rapporteur à se rendre, d'une part, dans les ports d'Anvers et de Rotterdam et, d'autre part, dans les ports du Havre, de Rouen et de Dunkerque.

Une visite a également été rendue à Bruxelles aux services en charge des questions portuaires à la Direction générale des transports de la Commission européenne, qui se sont montrés courtois bien que manifestement pressés par des tâches plus urgentes.

Ce n'est pas seulement en raison de ses attaches rouennaises que votre rapporteur a choisi de concentrer son attention sur la compétition entre les ports français de la façade Manche-Mer du Nord et les ports du Benelux, mais aussi et surtout parce que c'est dans cette zone que la concurrence européenne à laquelle sont soumis les ports français atteint sa plus grande intensité.

Il ne faudrait pas en conclure que le défi de la compétitivité ne s'impose pas aux autres ports français, à commencer par le port de Marseille qui, après avoir pendant longtemps tiré avantage de la faiblesse de ses voisins, est en train de perdre sa prééminence en Méditerranée.

I. LA RELATIVE FAIBLESSE DES PORTS FRANÇAIS

Par rapport à leurs voisins du Benelux, les ports français de la Manche-Mer du Nord apparaissent en situation d'infériorité, dans un contexte de politique portuaire européenne balbutiante et de forte contrainte budgétaire nationale.

A. LE CONSTAT : UNE NETTE DOMINATION DES PORTS FRANÇAIS PAR LES PORTS DU BENELUX

1. Un contexte fortement concurrentiel

Les ports constituent les points de départ et d'arrivée du transport maritime, qui est un secteur d'activité éminemment concurrentiel. La liberté des mers, ainsi que le fantastique développement du commerce international depuis trois décennies ont placé ce secteur à l'avant-garde de la mondialisation de l'économie. Les taux de fret fluctuent avec les cours des matières premières et les taux de croissance des différentes zones de l'économie mondiale ; la pression sur les coûts est constante et les marges de rentabilité sont réduites.

Cette forte concurrence dans le secteur du transport maritime se retrouve également dans le secteur du transport terrestre, les ports se trouvant à l'interface des deux modes. La densification des réseaux d'infrastructures et l'achèvement du marché unique ont eu pour effet d'accroître la concurrence dans le secteur des transports terrestres en Europe. En France, les mouvements sociaux successifs des routiers et l'évolution du statut de la SNCF ne sont qu'une manifestation de ce phénomène. Du point de vue des chargeurs, le continent européen forme un ensemble auquel il est indifférent d'accéder ou de sortir par tel port plutôt que par tel autre, pourvu que les coûts et les délais de transport soient optimaux.

A ce contexte concurrentiel général, s'ajoutent des facteurs techniques comme l'augmentation de la taille des navires porte-conteneurs. Ceux-ci ont longtemps été calibrés pour passer le canal de Panama, ce qui limitait leur capacité à 2.500 conteneurs EVP (équivalent vingt pieds). Mais, depuis le début de la décennie, les armateurs ont mis en service sur les lignes tour du monde reliant l'Asie à l'Europe des porte-conteneurs dits "over-panamax" de 4.500 à 6.000 EVP.

Techniquement, ces navires géants ne peuvent plus accéder à tous les quais, les ports en eau profonde se trouvant à cet égard avantagés par rapport aux ports d'estuaire. Financièrement, ils ne peuvent être rentabilisés qu'à la condition de limiter le nombre de leurs escales pour ne plus desservir que les ports les plus importants.

Au total, l'activité des ports maritimes en Europe s'inscrit dans un contexte de forte pression concurrentielle, qui s'exerce tant sur mer que sur terre, de la part des armateurs comme de celle des chargeurs.

Cette logique concurrentielle sous-tend le "plan d'urgence en faveur des ports français et du commerce international" rendu public en janvier 1997 par un collectif regroupant les principales organisations professionnelles impliquées dans la filière portuaire et certains des armements internationaux parmi les plus importants 1(*). Pour appuyer leur analyse fort pertinente des blocages de la filière portuaire française, les auteurs de ce document procèdent de manière systématique à des comparaisons chiffrées de coûts et de tarifs entre les ports français et les ports européens voisins.

2. Des flux d'activité sans commune mesure

L'un des principaux faits dont il convient d'avoir pleinement conscience, est que les ports du Benelux se situent à une toute autre échelle que les ports français. Le port de Rotterdam, qui est le premier port mondial, représente à lui seul un trafic supérieur à celui de l'ensemble des ports français. Le port d'Anvers, qui est le quatrième port mondial et le deuxième port européen, à un trafic près de deux fois supérieur à celui du premier port français dans la région, Le Havre.

Trafics totaux des principaux ports de la façade Manche-Mer du Nord

(en millions de tonnes)

 

1992

1993

1994

1995

1996

Rotterdam

293,0

282,2

293,9

294,3

290,6

Anvers

104,0

101,8

109,5

108,1

106,5

Le Havre

53,1

54,9

54,4

53,8

56,1

Dunkerque

40,2

40,8

37,2

39,4

34,9

Rouen

23,9

23,6

19,5

19,8

18,1

Source : Direction du Transport maritime, des Ports et du Littoral.

Encore faut-il savoir que ces chiffres de trafic total sont trompeurs, dans la mesure où ils intègrent les trafics d'hydrocarbures qui ne sont que faiblement influencés par la qualité des services portuaires.

Pour avoir une image exacte de la compétitivité réelle des ports, il est plus significatif de comparer les trafics de conteneurs, fret à haute valeur ajoutée et nécessitant une manutention performante.

Trafics de conteneurs des principaux ports de la façade Manche-Mer du Nord

(en millions de tonnes)

 

1992

1993

1994

1995

1996

Rotterdam

44,3

45,7

50,0

52,5

52,7

Anvers

19,6

20,3

24,3

25,8

29,5

Le Havre

6,9

8,4

8,3

9,1

9,5

Dunkerque

0,6

0,8

0,7

0,8

0,7

Rouen

0,8

0,9

1,1

1,1

1,1

Source : DTMPL

3. Des arrière-pays largement concurrents

Les ports français de la façade atlantique sont préservés de la concurrence par leur éloignement, et le port de Marseille est relativement protégé des ports espagnols et italiens par les barrières des Pyrénées et des Alpes. Il en va tout autrement pour les ports français de la façade Manche-Mer du Nord, dont les zones d'influence sont très largement recoupées par celles de leurs voisins du Benelux.

Dans son rapport de juillet 1996 sur la desserte terrestre des ports français, M. Marius Belmain, inspecteur général des Ponts et Chaussées, s'est efforcé de définir les hinterlands, ou arrière-pays, de chacun des ports en utilisant les données douanières. Les cartes ci-contre permettent de visualiser d'un seul coup d'oeil le résultat de cette analyse. Elles retracent, pour 1992, les flux de trafics hors hydrocarbures en tonnes par région.

Il apparaît que les hinterlands des ports concurrents du Nord recoupent ceux du Havre, de Rouen et Dunkerque sur un vaste quart nord-est de la France. Leur influence est particulièrement forte dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Lorraine et, dans une moindre mesure, en Picardie et Île-de-France, mais elle s'étend de façon significative jusqu'aux régions Pays-de-la-Loire et Rhône-Alpes.

4. Des détournements de trafic massifs

Les statistiques douanières ont permis jusqu'en 1992 de déterminer, sur un certain nombre de destinations, les parts de marché des ports français et étrangers dans l'acheminement du commerce extérieur de la France. Cet indicateur, communément appelé "détournements de trafics" permettait de suivre l'évolution de la compétitivité des ports français par rapport à leurs concurrents.

La méthode utilisée consistait à comptabiliser à nos frontières la part du commerce extérieur acheminée par les ports français (frontière maritime) et celle acheminée par les ports étrangers (frontière terrestre française dans le cadre d'échanges avec des pays outre-mer).

Depuis le 1er janvier 1993, la suppression des contrôles aux frontières a rendues indisponibles les informations nécessaires à l'élaboration de cet indicateur. Il est cependant utile de rappeler les résultats antérieurs, dont l'ordre de grandeur n'a vraisemblablement pas changé en cinq ans.

Jusqu'en 1992, on a pu ainsi observer :

- que les ports du Benelux ont concentré la grande majorité de ces trafics captés (96 %). Venait ensuite l'Allemagne, avec 2,2 %, alors que l'ensemble des ports étrangers d'Europe du sud ne représentait que 1,85 %, avec seulement 460.000 t "détournées", dont 289.000 t par les ports espagnols ;

- qu'à l'import comme à l'export, les régions frontalières, Nord, Picardie, Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne, ont concentré plus de 65 % des trafics captés en volume ;

- enfin, que les trafics des régions Ile-de-France ou Rhône-Alpes, malgré leur proximité géographique des ports français, font l'objet d'une vive concurrence et que les ports étrangers ont capté des volumes importants sur ces régions (environ 25 % à l'import pour les deux régions ; environ 15 % pour l'Ile-de-France et 20 % pour Rhône-Alpes à l'export).

NB : Le "détras" (pour détournements de trafic) représente la part de marché des ports étrangers sur le commerce extérieur par mer.

Les "fuites" de trafics représentent la part de marché des ports étrangers sur le commerce extérieur acheminé par mer.

Source : DTMPL


Il convient toutefois de souligner que les trafics des régions frontalières de l'Est et du Nord ne peuvent pas à proprement parler être considérés comme "détournés", puisque les ports du Benelux constituent pour eux un débouché plus naturel que les ports français. Les interlocuteurs de votre rapporteur lors de sa visite au port d'Anvers préféraient d'ailleurs parler de trafics "attirés" : cette nuance sémantique semble recevable.

Il n'en va pas de même pour les trafics de régions centrales comme l'Ile-de-France ou Rhône-Alpes qui transitent par des ports étrangers, et sont bel et bien détournés des ports français géographiquement les plus proches.

B. LE CONTEXTE COMMUNAUTAIRE : UNE POLITIQUE PORTUAIRE EMBRYONNAIRE

1. Un domaine négligé par la politique de la concurrence

Alors que l'Union européenne a élaboré une véritable politique en matière de transports maritimes, axée sur le renforcement de la sécurité et l'ouverture des marchés, sa réflexion sur les questions portuaires est encore en gestation. Le Livre vert sur la politique portuaire communautaire présenté par la Commission le 10 décembre 1997 constitue à cet égard une première.

Cette absence de politique portuaire européenne s'explique par le fait que les ports sont longtemps restés dans un "champ mort" des règles communautaires. En effet, les investissements dans les ports maritimes, comme tous les investissements d'infrastructure de transport, ne sont pas directement visés par l'article 92 du Traité de Rome qui encadre les aides accordées par les Etats. En tant qu'entités économiques, les ports sont sans conteste des "entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général" visées à l'article 90 du Traité, auxquelles les règles de concurrence ne s'appliquent que de façon atténuée.

Toutefois, les services de la Direction générale des transports de la Commission européenne ont décidé en début d'année d'examiner de près la conformité aux principes du Traité des systèmes d'emploi des dockers en Europe.

Pour sa part, la Direction de la concurrence de la Commission européenne a engagé un recensement systématique des aides d'Etat aux ports maritimes, en dépit de l'opposition de l'Allemagne qui estime que le financement d'infrastructures portuaires n'est pas assimilable à une aide d'Etat relevant de la compétence de la Commission.

Le récent "Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes" marque ce regain d'intérêt de la Commission européenne pour les questions portuaires. Il s'agit d'un simple document de réflexion, destiné à susciter un débat au sein des instances communautaires et avec tous les acteurs portuaires. Mais il est clairement présenté comme un premier pas vers la mise en place d'une politique portuaire européenne plus structurée.

Après avoir rappelé la manière dont les questions portuaires sont déjà prises en compte de manière incidente par diverses politiques communautaires (réseau transeuropéen de transport, transport intermodal, sécurité maritime, protection de l'environnement, recherche), le Livre vert propose deux axes d'organisation d'une véritable politique portuaire :

- l'instauration de principes communs pour le financement et la tarification des infrastructures portuaires ;

- une libéralisation du marché des services portuaires dans les principaux ports de trafic international.

Votre rapporteur approuve le principe de l'instauration de règles européennes de concurrence en matière portuaire.

2. Des projets de réseaux transeuropéens de nature à accentuer la domination des ports du Benelux

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont arrêté le 23 juillet 1996, selon la procédure de codécision, les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport. Cette décision pose les principes d'une intégration des réseaux de transport des Etats membres en sélectionnant un certain nombre de projets d'intérêt commun qui seront rendus, autant que possible, interopérables et connectés.

L'inscription dans les schémas des réseaux transeuropéens n'entraîne en tant que telle aucune obligation, notamment financière, ni pour les Etats membres, ni pour la Commission. Les orientations fixées doivent néanmoins servir de base pour d'éventuelles décisions prises dans le cadre des fonds structurels. Il s'ensuit que si une inscription dans les réseaux n'assure pas de financement, la non inscription peut être préjudiciable.

Les financements spécifiques de l'Union européenne dans le cadre des réseaux transeuropéens de transport sont limités actuellement à 10 % des coûts des travaux de réalisation, mais peuvent atteindre 50 % des études de faisabilité. Les projets compatibles avec les objectifs de la décision peuvent en outre bénéficier de bonifications d'intérêts, en particulier de la BEI.

Un examen des 14 projets prioritaires qui ont été retenus au Conseil européen d'Essen en décembre 1994, et qui sont annexés à la décision du 23 juillet 1996, montrent que ceux-ci sont plutôt de nature à renforcer la prééminence des ports du Benelux. En effet, 1 seul des 14 projets est susceptible d'avoir un impact positif pour les ports français : il s'agit du couloir routier Valence - Saragosse - Somport, qui pourrait avoir un intérêt pour les ports français de l'Atlantique et surtout celui de Bordeaux.

En revanche, deux projets prioritaires seraient de nature à avantager les ports du Benelux : il s'agit de la liaison routière et ferroviaire Irlande - Royaume-Uni, Benelux et, surtout, de la liaison rail/transport combiné entre Rotterdam et la frontière allemande, qui est de la plus grande importance pour le port concerné.

Un autre projet communautaire susceptible de jouer en faveur des ports du Benelux est relatif à ce qu'il est convenu d'appeler les Transeuropean Rail Freight Freeways (TERFF). Constatant les difficultés grandissantes découlant de la priorité donnée à la route, ainsi que le déclin relatif du transport ferroviaire, la Commission européenne propose de revitaliser celui-ci en créant des "corridors de fret" spécialisés.

Les principes de ces corridors de fret seraient les suivants : priorité au transport de marchandise ; redevances d'infrastructures équitables ; commercialisation en commun des accès aux différentes infrastructures internationales ; réduction des arrêts aux frontières exigés par les règlements intérieurs des compagnies ferroviaires.

Pour déterminer les tracés concrets des TERFF, trois équipes ont travaillé respectivement sur les projets "scandinaves", sur les projets "Ouest-Est", et sur les projets "transalpins". Aucune de ces équipes n'incluait la France.

Dès lors, il n'est guère étonnant que les deux premiers projets de corridors de fret décidés par le Conseil de l'Union européenne en juin 1997 lient, d'une part, les ports belges à la région lyonnaise, et, d'autre part, les ports du Benelux et de l'Allemagne à l'Italie, à travers l'Autriche et la Suisse.

Ainsi, les corridors de fret, tels qu'ils ont été engagés, risquent de renforcer l'orientation Nord-Sud des liaisons transeuropéennes et, partant, de défavoriser les ports français, qui ont surtout besoin de liaisons Ouest-Est.

3. Des politiques sectorielles susceptibles de favoriser un développement plus harmonieux des ports européens

Globalement, les politiques de réseaux de transports européens tendent plutôt à renforcer les positions dominantes des ports du Benelux. Cela est inévitable puisque les instances communautaires n'ont en la matière qu'un pouvoir de coordination, et ne font qu'entériner les projets nationaux. La logique de compétition l'emporte donc.

L'Union européenne a néanmoins engagé des politiques sectorielles qui semblent susceptibles de favoriser un développement plus équilibré des ports européens.

La première de ces politiques sectorielles concerne le transport multimodal, en faveur duquel une action communautaire a été entreprise depuis 1992 dans le cadre du programme PACT (pour Pilot Actions for Combined Transport). Les ports maritimes qui associent le rail, la route, la voie fluviale et la voie maritime, sont des plate-formes multimodales par excellence.

Ils devraient être donc largement destinataires du programme PACT, pour lequel 35 millions d'écus sont prévus entre 1997 et 2001. Le souci affiché par la Commission européenne est de contribuer à une meilleure dissémination des technologies et de démontrer la viabilité d'itinéraires considérés comme difficiles. Cette politique devrait donc bénéficier d'abord aux ports actuellement délaissés par les flux commerciaux spontanés, qui vont au plus facile.

La deuxième des politiques sectorielles communautaires concernant les ports est la politique en faveur du transport maritime intra-européen. Afin de désengorger les voies de transports terrestres, la Commission européenne a engagé depuis 1995 un programme d'action en faveur de ce qu'il est convenu d'appeler le transport maritime à courte distance.

Cette politique peut certes renforcer la position des ports dominants, en encourageant la pratique du "feedering", c'est-à-dire l'alimentation en conteneurs des ports de second rang depuis les ports principaux qui concentrent les touchées de lignes maritimes internationales.

Mais, en donnant la préférence au cabotage sur les modes de transport terrestres, la politique du transport maritime à courte distance ne peut que favoriser un développement plus harmonieux du réseau des ports maritimes européens, alors que l'on observe aujourd'hui un drainage des trafics par la route au profit des ports du Benelux.

C. LE CONTEXTE NATIONAL : UNE FORTE CONTRAINTE BUDGETAIRE

1. L'érosion des crédits budgétaires

Les crédits accordés par l'Etat aux ports maritimes ont été orientés à la baisse sur la période récente. Le tableau ci-après, qui retrace l'évolution des crédits budgétaires sur les six dernières années, est éloquent.

Source : DTMPL

Non seulement les crédits consacrés aux ports sont chaque année présentés en baisse par rapport à la loi de finances précédente, mais ils sont en exécution touchés par la régulation budgétaire dans des proportions significatives.

Ainsi, en francs courants, les crédits votés de 1997 sont inférieurs de 22,5 % à ceux de 1992, et les crédits effectivement disponibles en 1997 sont inférieurs de 17,8 % à ceux de 1992.

Le désengagement budgétaire de l'Etat se traduit par le fait que celui-ci ne participe plus aux dépenses d'équipement et d'entretien des ports autonomes à hauteur des obligations qui lui sont théoriquement imposées par la loi portuaire de 1965. Le tableau ci-après rappelle ces règles légales de participation de l'Etat au financement des ports autonomes.

Type de dépense

Part de l'Etat (ou de la SNCF)

Investissements

 

Accès maritimes

Etat 80 %

Quais, engins de radoub

Etat 60 %

Terre-pleins, routes

0 %

Voies ferrées

SNCF 50 %

Superstructures, outillages, bâtiments

0 %

Entretien

 

Accès maritimes

Etat 100 %

Quais, engins de radoub

0 %

Terre-pleins, routes

0 %

Voies ferrées

SNCF 100 %

Superstructures, outillages, bâtiments

0 %

Personnel

 

Accès et écluses

Etat 100 %

Capitaine, personnel administratif et technique

0 %

Personnel d'exploitation

0 %

2. L'essoufflement des investissements locaux

Le désengagement budgétaire de l'Etat a été pour partie compensé par une participation accrue des collectivités locales, qui financent les investissements portuaires revêtant un intérêt direct pour le développement économique régional.

Toutefois, la participation des collectivités locales ne contribue pas au financement de l'entretien et du fonctionnement des ports. Par ailleurs, elle est également contrainte par les limites budgétaires des collectivités locales, ce qui explique qu'elle soit tendanciellement en retrait ces dernières années. Le tableau ci-dessous permet d'apprécier l'importance de la participation des collectivités locales par rapport aux autres sources de financement des investissements des ports autonomes.

Modes de financement des investissements dans les ports autonomes de 1991 à 1997

(en millions de francs)

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997
(prévisions)

Etat

163,4

143,8

130,5

104,2

130,3

99,1

94,5

Collectivités locales & tiers (FEDER)


258,1


177,8


254,9


214,3


233,8


216,2


277,4

Emprunt

162,8

150,5

140,0

191,2

223,3

136,5

60,0

Port
(ressources propres)


549,0


426,1


352,7


375,7


271,4


259,4


524,4

Total

1.133,4

898,3

878,1

885,2

858,8

711,2

956,3

Source : DTMPL

Après une décroissance continue depuis 1993, année où elle avait atteint 254,9 millions de francs, la contribution des collectivités locales (et du FEDER) connaît un regain en 1997, année où elle remonte à 277,4 millions de francs. Toutefois, le rebond de l'investissement des ports autonomes en 1997, qui devrait s'élever à 956,3 millions de francs, s'explique essentiellement par un fort autofinancement, à hauteur de 524,4 millions de francs, rendu possible par le redressement de leurs résultats d'exploitation.

L'investissement des ports autonomes en 1997 reste néanmoins inférieur à son niveau de 1991, qui était de 1,133 milliard de francs. Quant à la participation de l'Etat, elle apparaît tout à fait marginale, avec un montant de 94,5 millions de francs, soit moins de 10 % du total des investissements.

Le retard pris dans l'exécution des projets d'intérêt portuaire prévus par les contrats de plan Etat-Régions pour la période 1994-1997 est le signe que les flux réels d'investissement restent en-deçà des ambitions affichées. Le tableau ci-dessous retrace le bilan des contrats de plan pour les trois ports autonomes de la façade Manche-Mer du Nord.

Exécution des contrats de plans Etat-Régions

(en millions de francs)

Port/opération

Crédits d'Etat-Mer-AP-Prévisions 1994-1998

1994 (réalisation)

1995 (réalisation)

1996 (réalisation)

1997 (prévisions)

Taux d'exécution

Dunkerque

 
 
 
 
 
 

- Dégagement des accès de la darse 4

30,00

 
 
 
 

0 %

- Réalisation d'un 1er poste à quai


40,00

 
 
 
 


0 %

- Mise en oeuvre d'un quai d'accostage


52,00

 
 


14,23

 


27,4 %

Le Havre

 
 
 
 
 
 

- Etudes et premiers travaux d'aménagement pour l'accueil des grands navires porte-conteneurs transocéaniques




124,50

 




3,06

 
 




2,4 %

Rouen

 
 
 
 
 
 

- Approfondis-sement du chenal (descente à 10,30 m)



100,00

 
 



18,77



28,33



47,1 %

- Construction de terminaux spécialisés

9,00

 

9,0

 
 

100 %

Totaux

355

 

12,06

33

28,33

20,7 %

Source : DTMPL

Les taux d'exécution des engagements de l'Etat sont extrêmement variables selon les opérations, et vont de 0 % à 100 %. Mais le taux moyen d'exécution des contrats de plan reste des plus décevants, puisqu'il n'est que de 20,7 % en 1997, alors qu'il s'agit théoriquement de l'avant-dernière année de la programmation.

3. Un léger infléchissement dans le budget pour 1998

Les crédits du budget des ports maritimes pour 1998 s'élèvent à 592,7 millions de francs, soit une hausse de 1 % par rapport au budget voté de 1997. Cette légère augmentation, qui ne couvre même pas l'inflation, est plus un infléchissement qu'une rupture, mais elle tranche cependant avec la baisse continue des crédits au cours des années antérieures.

Budget des ports maritimes pour 1998

 
 
 

(en millions de francs)

 

Nature des crédits

LFI 1997

PLF 1998

Différence 1997-1998

Evolution en %

Titre III Moyens des services

37,6

43

5,4

14,4

Titre IV Interventions publiques

394

394

0

0,0

Total des dépenses ordinaires

431,6

437

5,4

1,3

Titre V Investissements exécutés par l'Etat

 
 
 
 

AP

157,6

180,1

22,5

14,3

CP

152,7

153,7

1

0,7

Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat

 
 
 
 

AP

4,5

4

-0,5

-11,1

CP

2,5

2

-0,5

-20,0

Total des dépenses en capital

 
 
 
 

AP

162,1

184,1

22

13,6

CP

155,2

155,7

0,5

0,3

TOTAL GENERAL (crédits de paiement)

586,8

592,7

5,9

1,0

Source : projet de loi de finances pour 1998

Cette progression modeste des crédits recouvre un gel des dépenses d'entretien des ports autonomes au niveau de 394 millions de francs et une quasi-reconduction des dépenses d'investissement, qui ne progressent que de 0,3 % pour atteindre 155,7 millions de francs en crédits de paiement.

L'augmentation du budget des ports maritimes résulte presque uniquement de la hausse des crédits d'entretien des ports d'intérêt national, qui progressent nettement de 14,4 %, pour atteindre le niveau toutefois modeste de 43 millions de francs .

Il faut par ailleurs remarquer la progression des autorisations de programme, qui augmentent de 13,6 % pour atteindre 184,1 millions de francs, ce qui laisse présager une reprise des investissements de l'Etat dans les ports au cours des prochaines années.

Néanmoins, l'infléchissement du budget des ports maritimes pour 1998 doit encore être confirmé en exécution. A cet égard, l'arrêté d'annulation du 16 janvier 1998 n'est pas très encourageant, puisque les crédits des ports sont une fois de plus touchés par la régulation budgétaire, à hauteur de 4,5 millions de francs, soit à peu près le montant de leur progression affichée.

II. LES RAISONS DU SUCCES DES PORTS DU BENELUX

A. UN EFFET DE MASSE

Bien plus que dans leur organisation technique et commerciale, le secret de la compétitivité des ports du Benelux réside d'abord dans leur gigantisme. En effet, la logique du secteur des transports favorise les effets de masse.

1. Des économies d'échelle substantielles

La capacité annuelle de manutention du port de Rotterdam est actuellement de 4,5 millions de conteneurs et devrait doubler d'ici au début du siècle prochain. Les terminaux à conteneurs les plus récents, complètement automatisés, permettent de charger les "boîtes" à bord des navires sur 18 largeurs, tandis que des trains routiers de cinq remorques font la navette entre les portiques et les parcs.

Le terminal charbonnier et minéralier du port de Rotterdam a une capacité de déchargement de 140.000 tonnes par jour, les godets de ses portiques pouvant engloutir en une fois 85 tonnes. Les navires reçus par ces installations sont à la mesure de leur gigantisme. Les méga porte-conteneurs peuvent charger jusqu'à 6.000 conteneurs EVP (équivalent vingt pieds) et les vraquiers peuvent atteindre 350.000 tonnes de port en lourd.

Cet effet de taille permet de réduire considérablement le coût unitaire du traitement de la marchandise. Ainsi, une étude du port de Rotterdam a établi que le compte d'escale d'un porte-conteneurs s'élève en moyenne à 60.359 florins à Rotterdam, 53.330 à Anvers et 52.032 florins seulement au Havre. Le plus faible compte d'escale est donc celui du Havre, mais c'est aussi dans ce port que le diviseur, c'est-à-dire le nombre de conteneurs manutentionnés au cours d'une escale, est le plus bas.

A ces économies d'échelle d'ordre technique, s'ajoute un effet de masse de nature commerciale. Le volume et la variété des marchandises traitées dans des ports tels qu'Anvers ou Rotterdam garantissent à tout armateur qu'il pourra y compléter une cargaison.

Cet effet de masse joue également pour la desserte terrestre : tous les camions ou les trains qui viennent apporter des marchandises dans ces ports sont assurés de ne pas en repartir à vide. L'économie des transports repose sur la recherche de ce qu'il est convenu d'appeler la "massification des flux". Cette logique ne peut que jouer en faveur des ports qui se trouvent déjà en situation dominante.

2. Une politique tarifaire lucrative

L'attrait des économies d'échelle pour les utilisateurs est tel que les ports du Benelux peuvent se permettre de pratiquer des tarifs par navire relativement élevés. Le tableau ci-dessous, issu d'une enquête effectuée par l'association européenne des armateurs, montre que les ports français sont comparativement moins chers, pour une même escale, que leurs voisins du Nord.

Source : UPACCIM

Toutefois, compte tenu de la taille supérieure des navires, les frais d'escale ramenés à la tonne de marchandise restent inférieurs dans les ports du Benelux.

De même, la demande des entreprises pour s'installer dans les zones industrielles des ports du Benelux est si forte que ceux-ci peuvent pratiquer des tarifs élevés pour la location des terrains. Une récente étude comparative des recettes domaniales portuaires par mètre carré loué montre que, si Le Havre est pris comme base 100, ces recettes s'élèvent à 131 à Anvers et atteignent 205 à Rotterdam.

3. Des flux multiplicateurs d'investissements privés

L'effet de masse permet aux ports du Benelux d'avoir un équilibre entre investissement public et investissement privé bien différent de celui des ports français.

Ces ports dépendent des municipalités, le port de Rotterdam étant une simple régie municipale, tandis que celui d'Anvers a acquis depuis le début de 1997 son autonomie financière. Ils autofinancent la construction et l'entretien des voies d'accès, des écluses, des bassins et des quais, grâce à leurs revenus provenant des taxes portuaires et d'occupation des quais, ainsi que de la location des sites et entrepôts industriels.

Les ports du Benelux ne s'occupent que des infrastructures, qui sont ensuite confiées à des concessionnaires privés chargés de l'équipement et de l'exploitation des quais, ainsi que de la gestion des entrepôts. La durée des concessions, de nature emphytéotique (99 ans) laisse largement le temps aux investisseurs privés d'amortir leurs investissements.

Les gestionnaires des ports du Benelux estiment ainsi que pour 1 franc d'investissement de leur part, la mise des investisseurs privés est de 5 à 6 francs.

B. UN SOUTIEN SANS FAILLE DES POUVOIRS PUBLICS

1. Des financements publics importants

La question du montant des financements publics aux ports du Benelux est un sujet sensible. Aucune récapitulation systématique de ces concours n'existe, et le travail de recensement entrepris par la Direction de la concurrence de la Communauté européenne fera sans doute oeuvre pionnière. Lors de ses déplacements aux ports d'Anvers et de Rotterdam votre rapporteur, qui a été par ailleurs fort bien reçu, n'a obtenu aucune information sur ce point et n'a pas pu avoir connaissance des comptes annuels des établissements portuaires visités.

Le sujet est d'autant plus délicat que les structures portuaires ne sont pas comparables et que la participation des pouvoirs publics aux dépenses des ports prend chez nos voisins une forme plus détournée que la subvention budgétaire.

Ainsi, le statut municipal des ports de type hanséatique aboutit à faire supporter à la commune l'essentiel des charges de personnel du port qui lui est rattaché. Le changement de statut du port d'Anvers, intervenu au 1er janvier 1997, a permis de prendre la mesure de cette subvention implicite. Le personnel du port a dû opter entre le statut de droit public du personnel municipal et un nouveau statut de droit privé. Il a été ainsi ramené de 3.500 à 2.000 personnes, et devrait se stabiliser à 1.800 personnes à terme. Par ailleurs, le port doit verser chaque année à la municipalité, au titre des retraites de son personnel, une contribution de 1,7 milliard de francs belges.

La prise en charge directe des travaux de dragage par les États belge ou hollandais rend également plus difficile la comparaison avec les ports français, qui doivent financer ces travaux dont l'Etat leur assure ensuite le remboursement, théoriquement à 100 %.

Des chiffres sont rendus publics par la région flamande, qui exerce en la matière la compétence de l'Etat belge. Ils font apparaître que les financements des dragages pour les ports belges se sont élevés en 1994 à 3,596 milliards de francs belges, soit 598 millions de francs français, contre 381 millions de francs inscrits la même année en loi de finances pour les ports français.

Des chiffres sont également disponibles pour les financements publics des investissements portuaires en Belgique, qui montrent qu'en 1994 ceux-ci se sont élevés à 2,360 milliards de francs belges, soit 393 millions de francs français, à comparer aux 138 millions de francs prévus en loi de finances initiale pour les ports français.

L'importance des contributions publiques dans les ports de nos voisins permet de limiter la participation demandée à l'usager. Le tableau ci-dessous, qui ramène les différentes recettes des ports autonomes français et du port d'Anvers à la tonne de marchandise, est instructif. Il montre que, bien que le coût global des ports français soit inférieur de 14,6 %, la contribution de l'usager à travers les droits de port et les recettes domaniales y est supérieure de 9,1 %.

Origine des ressources dans les ports autonomes français
et dans le port d'Anvers

Source : UPACCIM

2. Des pratiques douanières et fiscales conciliantes

Les ports du Benelux sont officiellement soumis aux règles d'imposition de droit commun. Cependant, en raison de leur caractère d'établissements municipaux, ils échappent en réalité à l'essentiel des impositions. En outre, il n'existe pas en Belgique ni aux Pays-Bas d'imposition équivalente à la taxe professionnelle ou aux impôts fonciers français.

Les plus importants des ports, tels Anvers ou Rotterdam, doivent un reversement à la commune, mais qui reste limité et est dans certains cas affecté à des dépenses liées au port. Dans d'autres ports, tel celui de Gand, la ville verse au contraire une subvention annuelle destinée à combler le déficit d'exploitation du port, au titre de la rémunération de l'activité économique apportée par le port à la ville.

Les administrations douanières participent par leur souplesse à la compétitivité globale des ports. Bien que les réglementations en vigueur soient identiques au sein de l'Union européenne, les délais sont comprimés à l'extrême pour la réalisation des formalités. Le dédouanement d'un cargo de 100.000 tonnes de capacité s'effectue en deux heures à Rotterdam, au lieu de 3 à 2 jours dans les ports français. Tout le port est considéré comme une seule zone en douane et les contrôles ne se font plus selon la technique du guichet, qui oblige les véhicules à s'arrêter, mais lors du chargement. Les grandes compagnies disposent à proximité de leur terminal d'exploitation d'un poste de douane qui leur est dédié.

Sur le plan fiscal, le régime contractuel du "ruling" existant en Belgique comme aux Pays-Bas permet aux grandes entreprises de négocier au préalable, avec un service spécialisé de la direction des impôts, la fiscalité qui leur sera appliquée. Ce mécanisme est très avantageux pour l'implantation de centres de distribution et d'unités industrielles dans les zones portuaires. Une fois signé, l'accord entre le fisc et l'entreprise ne peut plus être remis en cause, sauf circonstances très exceptionnelles.

3. Une vision stratégique de long terme

L'engagement financier des pouvoirs publics en faveur des ports en Belgique et aux Pays-Bas s'inscrit dans une vision stratégique de long terme. A l'occasion de ses visites, votre rapporteur a été impressionné par l'ambition des projets d'extension engagés par des ports déjà gigantesques.

Le développement du port d'Anvers, qui s'est fait historiquement le long de la rive droite de l'Escaut, est venu buter sur la frontière toute proche avec les Pays-Bas. Le port a donc entrepris de s'étendre sur la rive gauche du fleuve, où une superficie de 6.400 hectares fait actuellement l'objet d'un aménagement par phases. La capacité du port se trouvera ainsi doublée d'ici à l'an 2010.

A Rotterdam, le port envisage d'investir 16 milliards de francs d'ici à l'an 2010 dans l'opération dite de Plaine de la Meuse II (Maasvlakte II). Pour sa part, l'Etat investira 30 milliards de francs en infrastructures portuaires, ferroviaires et routières. L'aménagement consiste à gagner sur la mer une surface de 2.000 hectares, qui augmentera la surface du port de 40%. Rotterdam est en effet confronté à une pénurie de terrain. Le port dispose actuellement d'environ quatre années de réserves, mais a dû répondre négativement à 13 demandes d'implantations industrielles en 1996 pour manque d'espace.

C. UNE EXCELLENCE LOGISTIQUE

1. La primauté des considérations commerciales

La notoriété des ports du Benelux provient d'abord d'une stratégie commerciale qui vise à satisfaire le client avant tout. Anvers comme Rotterdam veillent à conserver tous les types de trafics de façon à offrir un nombre important de dessertes et de lignes régulières sur les marchés émergents. Cette stratégie commerciale "tous azimuts" facilite la rencontre entre le fret et les chargeurs, en accroissant les chances pour un navire venant décharger au port de trouver du fret de retour.

Toutes les entreprises de la zone portuaire travaillent selon le principe des "flux tendus", fondé sur une rotation rapide des stocks. Les entreprises industrielles concourent elles-mêmes à la productivité horaire en réalisant, lors du conditionnement, certaines opérations de différenciation des produits. Les sociétés de transitaires proposent une activité de sous-traitance aux firmes qui exportent sur le marché européen, et la flexibilité des entrepôts leur permet de répondre à la commande de petites séries très différenciées.

Les administrations portuaires et douanières participent par leur souplesse à la compétitivité globale du port. Elles ont entièrement intégré la primauté de la logique commerciale dans leurs comportements quotidiens.

2. Une desserte terrestre adaptée

Les ports du Benelux bénéficient d'un avantage naturel qui est leur position géographique idéale en Europe. Situés au confluent des grands courants d'échanges entre le Nord de l'Europe et l'Europe centrale, ils constituent le débouché fluvial de l'Allemagne et plus particulièrement de la Ruhr.

Cet avantage naturel est exploité adroitement par une desserte terrestre sans faille. Par l'intermédiaire de plates-formes intermodales situées en avant-port, Anvers et Rotterdam sont en prise directe avec les réseaux autoroutiers, ferroviaires et fluviaux de l'Europe entière. Les principaux centres industriels du continent peuvent être atteints en 24 heures. Ces ports offrent des gammes étendues de solutions logistiques intégrant tous les modes de transport à un prix compétitif.

La croissance continue des trafics aboutit certes à des engorgements des accès terrestres, qui pourraient affecter la compétitivité globale des ports s'il n'y était pas remédié. Mais, là encore, les pouvoirs publics belges et néerlandais consentent en temps utile les investissements nécessaires pour lever ces verrous : modernisation du port fluvial desservant Anvers dans le cadre du projet "Rhin d'acier", construction d'une ligne ferroviaire dédiée au fret de Rotterdam à la frontière allemande dans le cadre du projet "Bettuwe".

3. Une automatisation poussée

La compétitivité des ports du Benelux repose sur une automatisation poussée dans tous les domaines, qui ne répond pas tant au souci d'économiser la main d'oeuvre qu'à celui de gagner du temps.

Cette automatisation accroît la productivité des engins de manutention et des outils de gestion des parcs à conteneurs et des entrepôts. L'informatisation des installations portuaires permet aux différents acteurs d'anticiper l'arrivée d'un navire. Ainsi, le système informatique du port de Rotterdam permet de connecter tous les acteurs privés entre eux et avec les autorités douanières, qui suivent en temps réel la situation de la marchandise et n'ont plus besoin d'interrompre le chargement pour les contrôles et les formalités.

Les ports de Benelux atteignent ainsi une maîtrise du temps qui est un élément essentiel de leur compétitivité. Les navires y viennent aussi pour apurer les retards pris dans d'autres ports. Le temps d'accostage est de 2 heures à Rotterdam et de 4 heures à Anvers. Le temps d'escale est de 32 heures en moyenne à Rotterdam et de 72 heures à Anvers.

Cette vitesse de travail des ports du Benelux leur permet de faire accepter aux chargeurs des coûts de manutention relativement élevés.

4. Un climat social serein

A Anvers comme à Rotterdam, les dockers sont organisés en pools de travail en situation de monopole. Les entreprises bénéficient néanmoins de la liberté de choix pour le recrutement des intermittents. Dans les faits, chaque compagnie de manutention dispose d'une équipe fidélisée. Par ailleurs, à Anvers, une prolongation excessive des périodes de chômage indemnisé peut entraîner le retrait du statut d'ouvrier portuaire.

Le dialogue social est une institution fortement ancrée aux Pays-Bas comme en Belgique. Il y prend la forme d'une recherche permanente du consensus dans le cadre de négociations globales annuelles et surtout, une fois l'accord conclu, du respect des engagements pris.

A Anvers, la forte productivité des ouvriers portuaires est la conséquence d'une individualisation poussée des salaires. Les entreprises ont mis en place un système de primes libres, qui représentent jusqu'à 30% du salaire des dockers, qui s'établit en moyenne à 12.000 francs. Cette individualisation est la contrepartie d'un assouplissement des règles d'organisation du travail qui permet aux activités portuaires de ne jamais s'interrompre. Le travail se poursuit les samedis, dimanches et jours fériés.

La flexibilité du travail des dockers n'a pas été poussée aussi loin à Rotterdam. Mais, dans tous les cas, la sérénité du climat social confère aux ports du Benelux une excellente image de marque auprès des armateurs et des chargeurs, qui ont la certitude de ne jamais se retrouver bloqués à quai. La parfaite fiabilité d'un port est un argument commercial majeur pour ses utilisateurs.

III. LES ENSEIGNEMENTS À TIRER

Un certain nombre d'enseignements peuvent être tirés des analyses précédentes au profit des ports français. Il ne s'agit pas pour autant de transposer en France un hypothétique "modèle" étranger. Ce serait ignorer le poids de nos traditions nationales, au regard desquelles le statut de port autonome apparaît bien adapté.

Néanmoins, votre rapporteur est convaincu que la proximité d'une tutelle municipale contribue à l'efficacité du soutien des pouvoirs publics aux ports du Benelux. Une évolution en ce sens est perceptible en France, où les collectivités locales concrétisent financièrement un intérêt pour les ports que l'Etat ne manifeste plus guère.

Il ne semblerait pas illogique de pousser cette évolution jusqu'au bout en renforçant -sous une forme à déterminer- la participation des collectivités territoriales à la gestion des ports, y compris et surtout des plus importants. Ce débat institutionnel reste toutefois secondaire, car l'efficacité concrète d'un port est largement indépendante de son organisation statutaire.

A cet égard, une attitude d'imitation servile serait d'autant plus vaine que le secret de la compétitivité des ports du Benelux réside autant dans l'acquis de leur taille gigantesque que dans leur mode de fonctionnement propre.

Ce dernier constat ne doit pas pour autant conduire à la résignation. Votre rapporteur reste persuadé qu'il est utile, et urgent, d'agir avec pragmatisme en matière de politique portuaire, après avoir bien défini ce qui dépend de l'intervention de la puissance publique.

A. ACCROÎTRE L'INVESTISSEMENT DANS LES PORTS FRANÇAIS

1. Consacrer les ports comme priorité budgétaire

Les ports français doivent être consacrés comme une véritable priorité budgétaire, afin de recevoir les moyens de leur développement.

Jusqu'à présent, les pouvoirs publics français ne semblent pas avoir pris pleinement conscience que le dynamisme des ports conditionne très largement la localisation de l'activité industrielle. L'investissement public dans les ports maritimes est très certainement l'un des types d'investissement public qui a le plus fort effet multiplicateur, compte tenu de l'activité et des emplois induits.

Il est absolument nécessaire, surtout en période de rigueur budgétaire, de préserver une capacité d'investissement qui ménage l'avenir.

A la différence de la France, pays de tradition terrienne, la Belgique et les Pays-Bas ont une claire conscience de ce qu'ils doivent à leurs ports, et conçoivent l'ensemble de leurs politiques d'infrastructures en fonction des intérêts de ceux-ci. Votre rapporteur, qui sait combien les concours budgétaires sont chichement mesurés aux ports français, a été frappé de constater que nos voisins n'hésitent pas à se lancer dans des investissements portuaires apparemment surdimensionnés, convaincus qu'une fois en place, les installations sauront générer le trafic. Et force est de constater que ce volontarisme n'a jusqu'à présent jamais été démenti par les faits.

2. Solliciter plus systématiquement les aides communautaires

La modestie relative des concours budgétaires impose de chercher à utiliser au mieux les aides européennes existantes. La difficulté vient de la complexité du système des aides communautaires et du fait qu'il n'existe pas un programme unique d'aide pour les ports.

Un port est un établissement qui couvre beaucoup d'aspects de la vie économique et tout projet portuaire est de nature à relever d'une pluralité de programmes sectoriels, notamment dans les domaines suivants :

- développement régional ;

- protection de l'environnement ;

- développement de la recherche et des nouvelles technologies ;

- emplois, éducation et formation permanente ;

- économies et sécurité énergétiques.

Votre rapporteur a pu constater que le port de Rotterdam, par exemple, n'hésitait pas à demander la qualification de ses travaux de dragage et d'entretien des digues au titre des programmes communautaires de protection de l'environnement. Les ports français pourraient utilement s'inspirer de cette pratique, qui suppose toutefois un traitement des résidus de dragage irréprochable sur le plan écologique.

Le port du Havre a développé une capacité d'expertise dans le domaine des aides communautaires, et entretient avec la Commission de Bruxelles des contacts permanents. Il serait opportun de trouver le moyen de faire profiter l'ensemble des ports français de cette expérience.

3. Encourager l'investissement privé dans les zones portuaires

Les ports français de la Manche-Mer du Nord possèdent l'avantage de disposer encore de l'espace qui fait aujourd'hui défaut à leurs concurrents du Benelux. Cet atout est renforcé par une politique de tarifs comparativement bas pour la location de ces espaces à aménager.

Le frein principal à l'investissement privé dans les zones portuaires françaises a longtemps été le manque de fiabilité de nos ports. Cette crainte s'estompe aujourd'hui, et les conditions semblent réunies pour un développement rapide des investissements privés. La France reste l'un des premiers pays européens d'accueil des investissements étrangers et il ne semble pas inconcevable de réussir à orienter ce flux vers les zones portuaires.

Néanmoins, le dispositif résultant de la loi sur la domanialité publique du 25 juillet 1994 apparaît encore trop restrictif par rapport aux pratiques de nos voisins. En particulier, la durée des baux, fixée à 70 ans maximum, reste relativement courte. De même, la règle selon laquelle les installations deviennent gratuitement la propriété du port à l'issue de cette période, est évidemment dissuasive pour les investisseurs privés.

B. AMÉLIORER LA DESSERTE TERRESTRE DES PORTS FRANÇAIS

1. Mettre en oeuvre les schémas directeurs

Le schéma de desserte terrestre des ports maritimes défini en 1996 par le rapport Belmain, en fonction des prévisions d'activité à l'horizon 2015 et des besoins exprimés par chacun des ports, constitue une base solide, qui mérite d'être intégrée aux schémas directeurs routier, fluvial et ferroviaire.

Les tableaux ci-après récapitulent les besoins exprimés par les ports de la Manche-Mer du Nord.



Besoins du port autonome du Havre en matière de desserte terrestre

MODE ROUTIER

MODE FERROVIAIRE

MODE FLUVIAL

- A28 (Rouen-Alençon).

- Liaison entre l'A29 au sud du Pont de Normandie et l'A28.

- Mise à 2x2 voies de la RN 154 (Rouen-Chartres-Orléans).

- Mise à 2x2 voies de la RN 31 (Rouen-Reims).

- Contournement de Rouen par l'ouest.

- Electrification de la section Motteville-Montérolier-Buchy de la ligne Le Havre-Amiens.

- Raccordement TGV aux plates-formes de la région parisienne et à celles du réseau européen.

- Electrification de la ligne Le Havre-Metz (inscription au schéma transeuropéen).

- Développement et mise en place de trains navettes et de trains dédiés vers l'ensemble des pays européens.

- Développement de ports secs reliés par des services ferroviaires à haute productivité.

- Restauration des écluses de Tancarville et des ouvrages de Notre Dame La Garenne.

- Restauration des écluses de Tancarville et des ouvrages de Notre Dame La Garenne.

- Passage du gabarit de 1.000 t à celui de 3.000 t pour la section Bray-Nogent.

- Aménagement progressif de la liaison Seine-Est.

- Réserves en ce qui concerne la liaison Seine-Nord.

Besoins du port autonome de Dunkerque en matière de desserte terrestre

MODE ROUTIER

MODE FERROVIAIRE

MODE FLUVIAL

- Achèvement par la Belgique du tronçon devant relier l'A16 au réseau autoroutier belge.

- Poursuite des travaux de l'A16 entre Boulogne et Amiens.

- Contournement de Lille par une liaison autoroutière Bailleul-Béthune.

- Electrification et doublement de la voie reliant Dunkerque au Port-Ouest et au Tunnel.

- Travaux de modification de la desserte ferroviaire du QPO.

- Installation d'une plate-forme multimodale sur le site du port.

- Proposition d'une charge pour le développement de la voie fluviale à Dunkerque, rassemblant le Port Autonome et l'UMC, VNF, les représentants des transporteurs fluviaux et le port de Lille.

- Relèvement des ponts du canal de Dunkerque à Valenciennes et réalisation de l'ascenseur de Strepy.

- Réalisation de la liaison Seine-Nord.

- Application de la règle de réciprocité relative à l'aménagement des rivières mitoyennes.

Besoins du port autonome de Rouen en matière de desserte terrestre

MODE ROUTIER

MODE FERROVIAIRE

MODE FLUVIAL

Desserte de proximité :

- Achèvement de la pénétrante Sud III et de ses ouvrages complémentaires, puis, sixième franchissement de la Seine.

- Contournement de Rouen par l'est.

Desserte de l'hinterland :

- Aménagement à 2x2 voies de la RN 154 Rouen-Chartres-Orléans et liaison avec les autoroutes vers le sud et sud-est.

- Mise à 2x2 voies de la RN 31 (Rouen-Reims).

- Mise à 2x2 voies du tronçon Caen-Rennes de la route des estuaires.

- Réalisation du tronçon de l'A28 entre Rouen et Tours.

- Résoudre le problème de la congestion de la grande ceinture.

- Passagers : accès rapide et direct à la Défense et à Roissy.

- Desserte de la Champagne par Compiègne-Reims et par des aménagements définitifs jusqu'à Nogent.

- Assurer une promotion commune des liaisons Seine-Est et Seine-Nord.

Le fait que la desserte des ports ait été pendant longtemps négligée dans les schémas autoroutiers nationaux et dans le développement du réseau ferroviaire peut s'expliquer par la pluralité inévitable des objectifs de la politique des transports dans un pays étendu comme la France. A cet égard, les arbitrages sont plus aisés à rendre dans des pays plus petits et plus densément peuplés comme la Belgique ou les Pays-Bas.

Le retard qui a été ainsi pris dans la desserte terrestre des ports français semble à présent en passe d'être rattrapé, à la condition que les opérations programmées soient effectivement financées.

Votre rapporteur ne peut qu'espérer la réalisation la plus rapide possible de toutes ces opérations, tout en ayant bien conscience que l'ampleur des financements nécessaires suppose des délais importants, au moins à échéance de dix ans.

2. Utiliser au mieux les infrastructures existantes

L'impossibilité de réaliser immédiatement tous les travaux souhaitables d'amélioration de la desserte terrestre rend d'autant plus nécessaire d'utiliser efficacement les infrastructures existantes. Des progrès restent à faire sur ce point.

Ainsi, en matière de transport routier, la réglementation en vigueur limite le poids des camions à 40 tonnes s'ils vont à destination d'un port français, mais à 44 tonnes s'ils sont à destination d'un port belge ou hollandais. Cette aberration s'explique par le fait que la France ne souhaite pas l'harmonisation à 44 tonnes envisagée au niveau communautaire, mais ne peut imposer sa propre limitation que sur les trajets purement nationaux.

En matière de transport fluvial, certaines réformes organisationnelles seraient de nature à renforcer la compétitivité de ce mode de transport. Il s'agit de lever les entraves réglementaires à la liberté de navigation des bateaux fluviaux dans les enceintes portuaires, ainsi que de supprimer l'obligation du tour de rôle pour les contrats au voyage.

En matière de transport ferroviaire, le développement du trafic des marchandises souffre de la priorité donnée au trafic de voyageurs sur le réseau français, priorité encore renforcée par l'ouverture de nouvelles lignes TGV.

S'il semble difficile de revenir sur cette priorité aux voyageurs, la compétitivité du transport ferroviaire peut être grandement améliorée par la mise en service de "navettes" à cadences rapprochées et régulières entre les grands ports et les principales villes. Les préoccupations de rentabilité de la SNCF l'ont conduite à mettre en place dans un premier temps des navettes à destination d'Anvers, mais elle a récemment mis en service des navettes desservant le Havre.

3. Orienter les programmes communautaires

Les préoccupations portuaires semblent insuffisamment relayées par la France au niveau communautaire, à la différence de la Belgique ou des Pays-Bas, qui ont toujours veillé à ce que les intérêts de leurs ports soient intégrés dans les programmes européens de réseaux de transports.

De ce point de vue, l'épisode des "corridors de fret" est révélateur. Les études de la Commission européenne ont été étrangement favorables aux ports du Nord de l'Europe, et les premiers projets arrêtés par le Conseil ont confirmé cette orientation.

La SNCF a certes présenté des contre-propositions, plus favorables aux ports français. Mais celles-ci doivent encore être appuyées officiellement par le Gouvernement auprès des instances bruxelloises. En tout état de cause, la compagnie ferroviaire nationale ne pourra pas prendre en charge le coût des investissements nécessaires à la concrétisation de ces liaisons Ouest-Est, qui dépend d'une décision politique.

Plus généralement, à l'exemple des pays voisins, la France ne devrait pas non plus hésiter à user de son influence pour orienter favorablement à ses ports les décisions prises dans les instances communautaires, et s'efforcer de le faire le plus en amont possible.

Cette stratégie apparaît d'autant plus opportune qu'une politique portuaire européenne spécifique pourrait bientôt être mise en place.

C. RENFORCER L'EFFICACITÉ PROPRE DES PORTS FRANÇAIS

1. Consolider la réforme de la manutention

La réforme de la manutention engagée en 1992 est globalement un progrès, mais elle doit encore être consolidée sur plusieurs points.

Premièrement, le retour au droit commun du travail doit s'effectuer de la manière la plus complète, ce qui suppose que soit levée l'ambiguïté sur la notion de docker occasionnel, qui ne doit pas devenir un moyen détourné de ressusciter en fait le système de l'intermittence.

Deuxièmement, la question des sureffectifs, qui se pose à nouveau en raison des progrès constants de la productivité, pourrait être réglée par des mesures d'âge.

Troisièmement, les gains de productivité résultant de la réforme de la manutention sont en partie limités par le maintien d'une organisation réservant la conduite de l'outillage à du personnel de l'administration portuaire. Les négociations engagées dans certains ports pour intégrer progressivement le personnel grutier dans les entreprises de manutention mériteraient d'être poursuivies et étendues.

En toute hypothèse, la mise en oeuvre de ces réformes ne peut se faire que de manière consensuelle. Une résurgence des mouvements de grève de 1992 serait une catastrophe pour les ports français. Votre rapporteur a pu constater lors de sa mission que le souvenir en est encore vif chez les armateurs et les chargeurs, et que les ports étrangers concurrents ne se font pas faute de l'entretenir.

2. Moderniser les professions réglementées

Les services portuaires très spécialisés du pilotage et du remorquage sont organisés en professions réglementées qui disposent d'un monopole de droit pour la première et de fait pour la seconde.

Le caractère réglementé et monopolistique de ces professions s'explique par des impératifs de sécurité vitaux pour le bon fonctionnement des ports. Mais il a eu pour conséquence de créer des rentes de situation qui sont de moins en moins défendables à mesure que la pression de la concurrence se renforce sur tous les autres acteurs de la filière portuaire.

Toutefois, la solution radicale de l'abandon du monopole n'est pas la seule. Votre rapporteur estime qu'une amélioration de la productivité de ces professions pourrait être obtenue de façon pragmatique, dans le cadre réglementaire actuel, par la modernisation de leurs modes de fonctionnement.

Il s'agit notamment de la révision des modes de fixation des tarifs dans le sens de la transparence, impliquant la négociation directe avec le client et la disparition des prestations fictives.

Au-delà de la question des professions réglementées, se pose celle de la fragmentation des professions portuaires en France. L'une des forces des ports du Benelux est de proposer à leurs utilisateurs les services de sociétés de logistiques très intégrées, capables d'offrir une prestation complète d'un bout à l'autre de la chaîne du transport. Il n'en va pas de même dans notre pays, où la multiplication des intermédiaires est un facteur de complications et de coûts supplémentaires. Mais, l'amélioration de cette situation ne peut évidemment pas résulter d'une initiative législative ou réglementaire des pouvoirs publics.

3. Réduire les distorsions douanières et fiscales

Les ports français sont victimes de certaines distorsions de concurrence d'origine douanière et fiscale par rapport à leurs voisins.

En ce qui concerne les contrôles vétérinaires et phytosanitaires, l'harmonisation communautaire est encore insuffisante et la réglementation, lorsqu'elle existe, n'est pas toujours respectée par les ports nord-européens.

Les délais de régularisation des restitutions versées dans le cadre de la politique agricole commune restent encore plus longs que ceux des ports du Benelux, en dépit des progrès récents.

Mais, plus grave que ces différences de réglementations, sont les différences des pratiques douanières. Les douanes des pays du Benelux sont notoirement plus accommodantes que les douanes françaises, et leurs sanctions plus légères. Aux Pays-Bas, il n'y a pas d'amendes proprement dites. En cas d'infraction, l'entreprise fautive est simplement tenue d'acquitter les droits dus. La seule voie d'amélioration réside dans les travaux en cours de la Commission européenne pour harmoniser au niveau communautaire les contrôles et les sanctions douanières.

Une autre distorsion de concurrence résulte du régime de la taxe professionnelle sur les transports. L'acheminement terrestre de marchandises passant par le port d'un Etat étranger est considéré comme un transport international ouvrant droit à une réduction de taxe professionnelle pour les transporteurs qui les réalisent. En revanche, cette réduction n'est pas possible lorsque la marchandise passe par un port français.

Enfin, certaines marchandises importées de pays tiers à l'Union européenne sont frappées par des taxes parafiscales à leur arrivée en France. Or, les mêmes marchandises échappent à ces taxes si elles sont importées dans un autre Etat membre puis mises en libre pratique pour être expédiées en France. Ce mécanisme entraîne, pour les produits concernés, des détournements de trafics au profit des ports européens concurrents.

Taxes parafiscales sur les produits importés en France de pays tiers

Intitulé

Taux

Champ d'application

Pêches maritimes et cultures marines

0,30 % ou 0,20 %

Abattements possibles de 25 % ou 50 %

Poissons, crustacés, mollusques, algues, échinodermes de mer, saumons et truites de mer

Secteur du cuir

0,18 %

Cuir, chaussures, maroquinerie

Textile et maille

0,08 % textiles

0,08 % maille

0,03 % filature

Produits textiles et en maille

Habillement

0,11 %

Articles d'habillement

Ameublement

0,15 % ou 0,20 %

Articles d'ameublement

Horlogerie

0,20 %

Articles d'horlogerie et de bijouterie

Tomates (actuellement suspendue)

0,030 à 0,6 F/kg net
selon le produit

Tomates, jus de tomates, conserves, concentrés

Pruneaux

4 %

Pruneaux

CONCLUSION

Le contexte international dans lequel s'inscrit la politique portuaire française est en mutation. Sous l'effet des évolutions techniques, la concurrence entre les ports européens s'intensifie. Réagissant à cette tendance spontanée, la Commission européenne commence à s'inquiéter de l'égalité des conditions de concurrence entre les places portuaires et propose de mettre en place une véritable politique commune dans ce domaine.

Il est par ailleurs intéressant d'observer la manière dont la Commission se trouve prise dans ses propres contradictions, entre son inspiration purement libérale d'origine et sa nouvelle préoccupation d'aménagement du territoire communautaire.

En effet, le simple jeu des forces du marché ne peut qu'aboutir à renforcer la concentration des flux de trafics dans les ports déjà en situation dominante, d'une manière inéquitable pour les différents Etats membres et préjudiciable à l'équilibre économique et écologique global des transports terrestres en Europe.

S'agissant du sujet plus précis de la situation des ports français de la Manche-Mer du Nord face à leurs voisins du Benelux, votre rapporteur retire trois impressions de sa mission de contrôle et d'information.

Première impression, comparés à leurs concurrents du Benelux, les ports français de la Manche-Mer du Nord ne déméritent ni par la qualité de leur gestion, ni par le niveau de leurs tarifs. La question de leur fiabilité continue toutefois de faire peser sur eux une hypothèque sérieuse.

Mais leur vraie faiblesse par rapport à leurs voisins du Nord réside dans le fait qu'ils sont des outils techniques plus que de véritables communautés d'affaires ou, autrement dit, des "ports d'ingénieurs" plus que des "ports de marchands". Toutefois, les mentalités évoluent rapidement, comme le prouvent la révolution récente des pratiques douanières ou l'appel "oecuménique" lancé par l'ensemble des professions portuaires françaises et les armateurs étrangers au début de cette année.

Ce nouveau dynamisme des acteurs portuaires, qui demande à être confirmé, est encourageant car il constitue le véritable espoir de succès des ports français. L'intervention publique, aussi utile soit-elle, ne peut s'y substituer s'il fait défaut.

Deuxième impression, la compétitivité supérieure des deux ports champions du Benelux s'explique d'abord par les économies d'échelle découlant de leur taille, même si elle est aussi confortée par une forte implication des pouvoirs publics.

Toutefois, ce modèle de gigantisme semble avoir atteint ses limites, avec le manque d'espace et l'engorgement des accès terrestres. Par ailleurs, la cherté relative de ces grands ports est de plus en plus mal supportée par leurs utilisateurs, et un mouvement de déplacement d'activité vers des ports de moindre taille se fait jour.

Troisième impression, il existe une réelle opportunité à saisir pour les ports français de la Manche-Mer du Nord qui, sans pouvoir prétendre faire jeu égal, ne partent certainement pas battus d'avance dans la compétition avec leurs voisins. Mais il est nécessaire d'agir vite, car les ports du Benelux ont planifié les investissements nécessaires pour faire sauter les goulots d'étranglement de leur développement, et retrouveront bientôt toute leur agressivité commerciale.

*

* *

Réunie le mercredi 22 octobre 1997 sous la présidence de M. Christian Poncelet, la commission des finances a donné acte à M. Marc Massion des conclusions de sa mission de contrôle et en a décidé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT

1. Renforcer institutionnellement la participation des collectivités territoriales à la gestion des ports ;

2. Consacrer effectivement les ports maritimes comme une priorité budgétaire ;

3. Solliciter de façon plus systématique les aides communautaires, en mettant à profit les expériences acquises ;

4. Encourager l'investissement privé dans les zones portuaires en assouplissant la loi sur la domanialité publique du 25 juillet 1994 ;

5. Respecter scrupuleusement la programmation du schéma de desserte terrestre des ports ;

6. Utiliser au mieux les infrastructures de transport existantes en harmonisant la réglementation routière communautaire et en développant les navettes ferroviaires ;

7. Orienter dès leur conception les programmes européens de réseaux de transports dans un sens favorable aux ports français ;

8. Consolider la réforme de la manutention de 1992, en achevant le retour au droit commun du travail, en résorbant les sureffectifs résiduels et en intégrant fonctionnellement le personnel grutier ;

9. Moderniser les modes de fonctionnement et de tarification des professions portuaires réglementées du pilotage et du remorquage ;

10. Réduire les distorsions douanières et fiscales, en harmonisant les pratiques douanières européennes et en corrigeant certaines particularités du droit fiscal interne pénalisantes pour les ports français.

ANNEXES

I. PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS

Port d'Anvers - Mercredi 23 avril 1997

7H40 Départ de Paris

10H45 Accueil à la maison du port (Havenhuis) par le baron Delwaide, échevin-président du port.

11H00 Séance de travail avec différents acteurs portuaires :

M. A. AUDET, directeur général de Northern Shipping Cy

M. C. INGHELS, directeur de l'administration de la douane

M. P. BLONDÉ, directeur général de l'association des intérêts portuaires

M. J. BURVENICH, directeur général adjoint du port

M. F. VAN OSHAEGEN, conseiller à la direction générale du port

12H30 Déjeuner.

14H30-16H30 Visite en voiture des installations portuaires, des travaux d'extension et du zoning industriel.

17H53 Départ d'Anvers .

Port de Rotterdam - Lundi 28 avril 1997

7H20 Départ de Paris

10H30 Accueil au siège de l'autorité portuaire de Rotterdam

10H45 Introduction et présentation générale du port par :

M. Ivo BLOM, directeur du service des communications et relations extérieures

11H30 Exposé sur l'attractivité et la compétitivité du port par :

MM. G. VAN HASSELT, directeur du service stratégie et innovation du port et T. Willemsen, responsable du service informatique du port

12H45 Déjeuner

14H30 Visite du port de Rotterdam à bord du navire "Nieuwe Maze"

17H00 Visite du terminal automatisé de conteneurs "Delta" du manutentionnaire "E.C.T."

18H15 Retour au centre de Rotterdam, fin de la visite

19H32 Départ pour Bruxelles.

Direction générale des transports (DG VII) de la Commission européenne - Mardi 29 avril 1997

8H45 Entretien avec M. Daniel HOLTGEN, Chef de l'unité D/3 Projets de réseaux, à la Direction des réseaux transeuropéens et M. Dirk VAN VRECKEM, Chef de l'unité B/1 Marchandises, à la Direction des transports terrestres

10H00 Entretien avec M. Fernando ARAGON MORALES, Chef de l'unité D/4 Politique portuaire, à la Direction des transports maritimes

12H30 Déjeuner avec MM. LAMOISE et DUMONT, conseillers pour les questions de transports à la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne.

15H07 Départ de Bruxelles

Port autonome de Rouen - Mardi 24 juin 1997

10H00 Entretien avec M. René GENEVOIX, directeur du port autonome.

Port autonome de Dunkerque - Vendredi 4 juillet 1997

9H00 Entretien avec M. Bruno VERGOBBI, directeur du port autonome

12H30 Déjeuner

14H00 Visite du port.

Port autonome du Havre - Mardi 9 juillet 1997

10H00 Entretien avec M. André GRAILLOT, Directeur du port autonome.

12H30 Déjeuner

II. PERSONNES AUDITIONNÉES

Collectif des organisations professionnelles et des armements internationaux auteurs du "Plan d'urgence au service des ports français et du commerce international" - Mercredi 21 mai 1997

Mme Daphnée EHRMANN, secrétaire générale de l'Association des Utilisateurs de transport de Fret - Conseil des Chargeurs Maritimes Français.

M. Edouard de CLEBSATTEL, président de la Fédération des Agents Consignataires et Agents Maritimes de France.

M. Hubert PIETRI, président de l'Union Nationale des Industries de la Manutention.

M. Gabriel PERI, secrétaire général de l'Union des Ports Autonomes et des Chambres de Commerce et d'Industrie Maritimes.

M. Paul-Marie RIVOALEN, directeur des transports de Vallourec-Mannesmann tubes

M. Jean-Yves PAMART, directeur général de Sea Land - Le Havre.

M. Pierre KARSENTI, directeur-adjoint des transports maritimes d'Elf-Aquitaine.

M. Armand TOUBOL, directeur du fret à la SNCF - Mercredi 25 mai 1997

M. Michel DANET, directeur de l'Union douanière et de la coopération internationale à la DGDDI - Mercredi 4 juin 1997

M. André CHAVARROT, directeur du Transport Maritime, des Ports et du Littoral - Mercredi 18 juin 1997

M. Joseph Erwan COURTEL, président de l'Union des Ports Autonomes et des Chambres de Commerce et d'Industrie Maritimes - Jeudi 26 juin 1997




1 Association des utilisateurs de Transport de Fret (AUTF - CCMF) - Fédération Française des Organisateurs et Commissionnaires de Transport (FFOCT) - Fédération des Agents Consignataires et Agents Maritimes (FACAM) - Union nationale des Industries de la Manutention (UNIM) - et les armements internationaux : COSCO, EVERGREEN, MAERSK, MITSUI/OSK, OOCL, P & O / NEDLLOYD, SEA-LAND, ZIM.



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