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Rapport d'information n° 376 - L'afrique centrale : un nouveau départ ? Les exemples du Cameroun et du Congo


MM. Xavier de VILLEPIN, Guy PENNE et Mme Paulette BRISEPIERRE, Sénateurs


Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces arméesRapport d'information n° 376 - 1997-1998

Table des matières







N° 376

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SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 avril 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées (1) à la suite d'une mission effectuée au Cameroun et au Congo du
15 au 20 février 1998,

Par MM. Xavier de VILLEPIN, Guy PENNE

et Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.



Afrique centrale. - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'Afrique centrale a connu, au cours de l'année 1997, une succession de crises qui ont, dans l'ancien Zaïre, emporté le régime du maréchal Mobutu après trente années d'un pouvoir sans partage et conduit, au Congo, au terme d'une guerre civile sanglante et destructrice, au départ forcé du président Lissouba.

Ces événements, liés d'abord à l'évolution intérieure de chaque Etat (la déliquescence de l'autorité politique à Kinshasa, le choc d'ambitions rivales de l'autre côté du fleuve), revêtaient cependant une dimension internationale, ne serait-ce que par l'intervention dans les deux cas de forces étrangères (rwandaises au Zaïre, angolaises au Congo). En outre, la déstabilisation de ces deux pays menaçait, par effet de contagion, de se communiquer aux pays voisins rendus vulnérables par les difficultés économiques, mais aussi par les rigidités des pouvoirs en place. Le Gabon, le Cameroun ne risquaient-ils pas à leur tour de s'embraser ?

La maîtrise des richesses économiques d'une région dont les ressources pétrolières attisent les convoitises pouvait-elle dès lors se décider à l'occasion de ces événements ? A l'enjeu économique s'ajoutait pour la France la mise en cause possible de son influence dans une zone où sa présence reste traditionnellement forte.

Certes, le scénario annoncé par les tenants de la théorie des dominos ne s'est pas vérifié. Cependant, avec le recul du temps, quatre interrogations majeures demeurent :

- Les régimes actuels peuvent-ils combiner stabilité politique et transition démocratique ?

- Le retour à la croissance observé dans la plupart des pays de la zone constitue-t-il une orientation durable ?

- De nouveaux équilibres diplomatiques à l'échelle régionale se sont-ils formés à la suite des événements de 1997 ?

- Quel rôle les grandes puissances et en particulier les Etats-Unis et la France comptent-elles jouer sur le continent ?

Cette question présente une importance particulière au moment où la France met en place un nouveau dispositif de coopération.

Soucieuse de contribuer à apporter des réponses à ces différentes interrogations, votre commission a décidé d'organiser une mission, du 15 au 21 février dernier, au Cameroun et au Congo, deux pays dont l'évolution importe particulièrement à la France et joue un rôle essentiel dans l'équilibre de l'ensemble de l'Afrique centrale. A Brazzaville, il s'agissait également de renouer les liens avec les nouvelles autorités et de prendre la mesure des besoins soulevés par la reconstruction du pays.

Au Cameroun, la délégation présidée par M. Xavier de Villepin, et composée de M. Guy Penne et de Mme Paulette Brisepiere, a rencontré, en l'absence du président Biya -en voyage privé en Europe pendant la durée de la mission- le premier ministre, M. Peter Musonge, les principaux ministres d'Etat (défense, relations extérieures, économie et finances), plusieurs ministres, le secrétaire général de la présidence, M. Hamidou Marafa, le président de l'Assemblée nationale et de nombreux députés parmi lesquels plusieurs représentants de l'opposition.

Au Congo, la délégation a pu s'entretenir avec le chef de l'Etat, M. Denis Sassou-Nguesso, le président du conseil national de transition, M. Justin Koumba, ainsi que les principaux ministres (planification et privatisation, reconstruction, justice, relations avec le parlement) et l'administrateur-maire de Brazzaville, M. Yoka. Elle a également rencontré M. Milongo, membre du conseil national de transition et ancien président de l'Assemblée et M. Thystère-Tchikaya, ancien député-maire de Pointe-Noire. Enfin, tant au Cameroun qu'au Congo, de nombreux contacts avec la communauté française ont pu être ménagés.

La qualité de l'accueil qui nous a été réservé par les personnalités camerounaises et congolaises témoigne de la force de l'amitié qui unit la France à ces deux pays.

L'intérêt des entretiens a permis d'éclairer votre délégation sur la situation présente du Cameroun et du Congo et sur les perspectives d'évolution de la région. Elle tient à cet égard à remercier MM. Philippe Selz, ambassadeur de France à Yaoundé, Hervé Bollot, ambassadeur de France à Brazzaville, ainsi que l'ensemble de leurs collaborateurs, dont le concours précieux a permis le parfait déroulement des travaux de la délégation.

I. LE CAMEROUN : LE DÉFI DE L'OUVERTURE DANS LA STABILITÉ

Le Cameroun présente une double singularité, la première liée à la géographie, la seconde à l'histoire.

En effet, d'une part ce pays occupe une position stratégique particulière à la charnière entre l'Afrique occidentale et l'Afrique centrale, mais aussi entre le monde soudanais au nord et le monde bantou au sud.

D'autre part, le Cameroun a hérité de son histoire coloniale plusieurs traits spécifiques, au premier rang desquels le bilinguisme franco-anglais. Colonie allemande de 1884 à 1918, le Cameroun a été placé sous mandat de la Société des Nations (puis sous tutelle par l'Organisation des Nations unies à partir de 1946), administré par le Royaume-Uni pour sa partie occidentale et par la France pour sa partie orientale, de loin la plus étendue. En 1961, la zone anglaise se détermina par référendum pour le rattachement au Cameroun dans le cadre d'un Etat fédéral, à l'exception de sa partie septentrionale qui opta pour l'intégration au Nigéria.

Cependant, éprouvé par la longue rébellion animée par l'Union des populations du Kamerun (UPC) dans la partie sud-occidentale du pays -en pays bassa et bamiléké-, le pouvoir camerounais se prononça en 1972 pour un Etat unitaire considéré comme mieux à même de conjurer le spectre du séparatisme.

Aujourd'hui, sur une population estimée à 14 millions d'habitants, le pays compte 80 % de francophones et 20 % d'anglophones et les relations entre les deux communautés linguistiques du pays demeurent un facteur d'incertitude pour le pays.

Cependant, malgré ces clivages, le Cameroun a connu une stabilité politique remarquable. Deux présidents seulement se sont succédé depuis l'indépendance, M. Ahmadou Ahidjo (premier ministre en février 1958, président de 1960 à 1982) et après son retrait volontaire du pouvoir en 1982, M. Paul Biya ; un sudiste d'origine Béti prenait ainsi la suite d'un homme du nord, d'origine peuhle et musulman.

De la capacité du Cameroun à surmonter le défi de la transition démocratique et à retrouver les voies de la croissance dépendra la sauvegarde, dans les années à venir, de la stabilité de ce pays.

A. LA DIFFICULTÉ D'UNE TRANSITION DÉMOCRATIQUE DANS UNE SOCIÉTÉ MARQUÉE PAR DE NOMBREUX CLIVAGES

Le Cameroun est souvent apparu au cours de la dernière décennie comme l'"homme malade" de l'Afrique francophone. La succession des crises en Afrique centrale, au cours de l'année 1997, a même laissé croire à certains, adeptes de la théorie des dominos, que le Cameroun constituerait la prochaine étape d'un large processus de déstabilisation à l'oeuvre dans toute cette partie du continent.

Force est d'observer que ces sombres pronostics ne se sont pas confirmés. Certes, les facteurs de faiblesse ne manquent pas mais le pouvoir politique a su neutraliser les nombreux clivages de la société camerounaise, à la faveur d'équilibres délicats mais finalement durables. Il lui faut maintenant préserver la stabilité du pays sans le "confort" procuré par un système de parti unique mais, au contraire, en s'engageant sur les voies de l'ouverture politique.

1. Un équilibre politique complexe mais nécessaire

a) Les facteurs de faiblesse

Les facteurs de faiblesse apparaissent de plusieurs sortes. En premier lieu, le Cameroun, sur fond de mosaïque ethnique (quelque 240 ethnies avec une dizaine de regroupements influents), connaît un double clivage linguistique (entre les anglophones de l'ouest et les francophones) et religieux entre les musulmans du nord et les chrétiens du sud. Certes, cette multiplicité n'appartient pas en propre au Cameroun mais elle paraît très accusée dans ce pays et représente à coup sûr un frein à l'affirmation d'un Etat national.

En second lieu, la crise économique des années 80 a entraîné une forte dégradation de l'esprit public. La corruption et les détournements de fonds se sont répandus à de nombreux échelons de l'administration et pèsent certainement sur la reprise économique.

En outre, les principes de la démocratie ont quelques difficultés à entrer dans les usages de la classe politique camerounaise. Le décalage assez souvent observé entre les taux de participation annoncés -de l'ordre de 80 à 90 % du corps électoral- et les taux de participation effectifs traduit une certaine nostalgie pour les pratiques anciennes. L'opposition n'est pas loin de partager un état d'esprit comparable quand elle récuse systématiquement les résultats électoraux qui ne lui sont pas favorables. Dans ces conditions, le débat politique ne peut pas réellement s'engager ; les partis ne s'opposent pas vraiment sur des projets de société différents mais paraissent surtout guidés par l'attrait du pouvoir.

Enfin, le souci de préserver les équilibres existants comme l'extrême centralisation du pouvoir confèrent au processus de décision une lenteur excessive. Dans bien des cas, le pouvoir se décide à réagir sous la seule pression extérieure.

b) Les facteurs d'équilibre

Toutefois, malgré ces éléments de vulnérabilité, le Cameroun connaît une stabilité dont les pays voisins n'offrent pas toujours l'exemple. Trois facteurs principaux expliquent l'équilibre présent.

En premier lieu, les quinze premières années du Cameroun indépendant ont été marquées par les violences entretenues par les mouvements de dissidence. En 1984 encore, une tentative de coup d'Etat était sévèrement réprimée. Ces souvenirs constituent désormais pour l'opinion publique un garde-fou contre la violence.

En second lieu, la stabilité du Cameroun repose sur un compromis implicite entre les ethnies de la mosaïque camerounaise : aux chrétiens bamilékés de l'Ouest (francophones comme anglophones) l'essentiel du pouvoir économique et commercial, aux ethnies du Nord et du Sud -principalement les Bétis- la maîtrise de l'autorité politique. Depuis l'indépendance du Cameroun l'alliance des Bétis chrétiens du centre sud, des Foulbès animistes et des Kirdis animistes ou chrétiens du nord, répond au souci d'assurer un contrepoids au dynamisme économique des populations bamilékés. Au sein de cette alliance les équilibres peuvent certes varier sans que soit, toutefois, remise en cause une solidarité de principe. A titre d'exemple, sur une quarantaine de membres, le gouvernement actuel ne compte que deux Bamilékés. La volonté de perpétuer ces équilibres explique en partie la centralisation des décisions nécessaires pour répartir les postes aux différents échelons de l'administration.

L'autre force du Cameroun réside sans doute, enfin, dans un encadrement administratif solide (du gouvernement au chef de quartier en passant par les préfets, sous-préfets, maires, chefs de quartier) et dans une armée loyale et régulièrement payée.

2. Les signes d'une ouverture politique

Le souci de sauvegarder les équilibres savamment élaborés au temps du monopartisme explique sans doute, en partie, les difficultés du Cameroun à s'engager sur les voies de la démocratie au début des années 90. Plus conscient peut-être aujourd'hui qu'hier qu'une démocratisation maîtrisée constitue, à terme, le meilleur gage de stabilité, le pouvoir a, au terme des différents scrutins de l'année 1997, donné les témoignages d'une véritable ouverture politique.

Au cours des années qui ont suivi l'introduction, sous la pression populaire, du multipartisme fin 1990, le contexte politique s'est modifié : le pouvoir présidentiel, d'abord ébranlé par les premières élections pluralistes de 1992, s'est renforcé à la suite des différents scrutins de 1997.

a) Une transition difficile pour le régime de M. Biya

En effet, le parti du Président Biya, le Rassemblement Démocratique du peuple camerounais (RDPC), n'avait emporté les élections de 1992 qu'à une courte majorité (88 sièges sur 180) alors même qu'une partie de l'opposition dont le Front social démocratique (Social Democratic Front -SDF) dirigé par l'anglophone John Fru Ndi avait choisi l'abstention. Par ailleurs aux présidentielles d'octobre 1992, au scrutin majoritaire à un tour, le Président Biya obtenait une réélection difficile avec 40 % seulement des suffrages contre 36 % à M. Fru Ndi et 19 % à M. Bello Bouba Maïgari (Union nationale pour la démocratie et le progrès -UNDP).

La fragilité des résultats a placé le pouvoir dans une position défensive.

D'une part, il s'est refusé à tout dialogue avec l'opposition. La contestation par M. Fru Ndi de la régularité du scrutin -également mise en cause par certains observateurs internationaux- a même eu pour conséquence l'assignation à résidence du chef du SDF et la proclamation de l'état d'urgence dans le nord-ouest pendant deux mois. D'autre part, la réforme institutionnelle a marqué le pas. Ainsi la révision constitutionnelle engagée par la "conférence tripartite" de 1991 (création d'un Sénat, d'une Cour constitutionnelle et mise en place d'une large décentralisation), adoptée par l'Assemblée en décembre 1995 seulement, n'a reçu pour l'heure aucune traduction .

Enfin, les autorités n'ont trouvé d'autres réponses aux critiques d'une presse indépendante -mais pas toujours rigoureuse- que la censure ou la condamnation des journalistes à des peines de prison.

Le succès du SDF et de l'UNDP lors des élections municipales de janvier 1996 dans la plupart des grandes villes n'a pas contribué à décrisper les relations entre la majorité et l'opposition. Il a conduit, en effet, le gouvernement à désigner au printemps 1996, dans des conditions juridiques controversées, des délégués à la tête des principales villes camerounaises. Le SDF a réagi en appelant à des journées "ville morte". Cependant ce mot d'ordre ne rencontra pas, cette fois, beaucoup d'écho au sein d'une opinion quelque peu désabusée.

Les échéances électorales de 1997 (législative de mai et présidentielle d'octobre) se sont ainsi engagées dans un climat de tension encore alourdi par les troubles dans le nord du pays fomentés selon toute vraisemblance par un mouvement irrédentiste, le Southern Cameroon National Council.

L'opposition (SDF, UNDP et l'Union Démocratique du Cameroun -UDC-)a critiqué les conditions d'organisation des deux scrutins et même appelé au boycott à l'élection présidentielle d'octobre faute d'une réforme de la loi électorale.

En effet, au moment de la préparation de l'élection présidentielle, les autorités n'ont tenu aucun compte des critiques faites par les observateurs internationaux sur l'organisation des élections législatives (obstacles aux inscriptions sur les listes électorales et cas avérés de fraude). Elles ont même conféré à l'administration territoriale, en septembre dernier, un pouvoir quasi discrétionnaire d'accepter ou de refuser toute candidature.

b) Un pouvoir consolidé

Malgré ce contexte difficile, les scrutins successifs se sont déroulés dans le calme, signe sans doute de la lassitude de la population. Ils ont contribué à renforcer le pouvoir en place. Les élections législatives ont permis au RDPC d'accroître le nombre de ses élus (116 sièges sur 180). Elles ont également confirmé l'enracinement régional des deux principaux mouvements d'opposition : l'emprise du SDF -représenté pour la première fois à l'Assemblée nationale avec 43 sièges- sur l'ouest anglophone et l'influence de l'UNDP dans le nord -même si les sièges acquis à ce parti se contractent de 68 à 13 d'une législature à l'autre.

Aux présidentielles, l'incapacité de l'opposition à s'entendre sur un candidat unique en raison de rivalités personnelles mais aussi de considérations ethniques, puis sa décision de boycotter le scrutin, garantissait à M. Paul Biya une réélection sans difficultés, même si par ailleurs le nombre des suffrages -92,57 % des voix- comme le taux de participation -80 %- laissent prise à la contestation.

Fragile, le pouvoir s'était cantonné à une position défensive. Désormais renforcé, il semble prêt à donner les signes d'une réelle ouverture. Il en a apporté du moins un double témoignage.

En premier lieu, le Président de la République a offert à l'opposition la possibilité de participer au gouvernement : si le SDF et l'UDC ont refusé cette proposition, l'UNDP l'a, quant à elle, acceptée et obtenu deux portefeuilles (le ministère d'Etat au développement industriel et commercial qui revient au président de ce parti, M. Bello Bouba Maïgari, et le secrétariat d'Etat aux transports). L'équipe gouvernementale toujours dirigée par M. Peter Mafany Musonge a, du reste, été en partie renouvelée et rajeunie, même si les principaux titulaires des ministères économiques ont été reconduits afin d'inscrire l'action du nouveau gouvernement dans la continuité des orientations adoptées par le Cameroun au cours des derniers mois -et en particulier l'effort pour nouer de bonnes relations avec la communauté financière internationale.

En second lieu, le parti majoritaire, le RDPC, et le principal mouvement d'opposition sont convenus d'engager un dialogue consacré aux modalités d'organisation des élections. Les discussions ouvertes au début de l'année ont toutefois été suspendues avant que le comité d'études conjoint mis en place ne puisse rendre , comme prévu, ses conclusions à la fin du mois de février. Les divergences se cristallisent en effet sur la création d'une commission électorale nationale indépendante souhaitée par le SDF. La majorité estime avoir concédé un point important sur le fonctionnement des organismes de contrôle existants en acceptant que leur présidence revienne à des magistrats et non à des représentants de l'administration. Aux yeux du SDF, ces avancées demeurent très en deçà de l'objectif qu'elle poursuit de dessaisir l'administration de l'ensemble de l'organisation de la procédure électorale.

Votre délégation a pour sa part plaidé auprès des responsables du SDF en faveur du dialogue au moment où le Cameroun doit mobiliser toutes ses forces pour poursuivre son redressement économique.

Par ailleurs, interrogé par votre délégation sur la situation des droits de l'homme au Cameroun, le Premier ministre M. Musonge a exprimé sa volonté de donner à ce thème ainsi qu'à "la bonne gouvernance" une place accrue dans les préoccupations du nouveau gouvernement. Sur ce chapitre, votre délégation a d'ailleurs évoqué devant les autorités camerounaises l'affaire de l'incarcération du journaliste d'opposition Pius Njawe.

Comme l'a observé le Premier ministre, les progrès dans ce domaine doivent s'inscrire dans le cadre d'un effort continu et ne pourront se juger que sur le moyen terme.

B. LA RECHERCHE D'UNE CRÉDIBILITÉ NOUVELLE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Au lendemain d'une période de croissance soutenue (en particulier de 1980 à 1985, années au cours desquelles le PIB a été multiplié par trois), le Cameroun s'est enfoncé dans la crise sous l'effet d'un double facteur : la baisse du prix du pétrole (de l'ordre de 65 %) aggravée par l'érosion du dollar et la contraction des cours des matières premières (- 11 % pour le café, - 24 % pour le cacao) et une gestion laxiste.

Les finances publiques se sont profondément dégradées et l'alourdissement de la dette publique a contraint le Cameroun à mettre en oeuvre un premier programme d'ajustement structurel approuvé par le FMI. Cette crise ouvre une période de récession de huit années (1986-1994) pendant lesquelles le produit intérieur brut a été divisé par deux. Elle a eu pour conséquence une chute spectaculaire du revenu par habitant que traduit en particuler la réduction de moitié de la consommation en dix ans ; contraint de limiter les dépenses publiques, le gouvernement camerounais a choisi, dans un premier temps, de baisser les traitements de la fonction publique plutôt que le nombre de fonctionnaires.

La dévaluation du franc CFA, en 1994, est venue, dans un premier temps, redoubler les effets de cette contraction. Le changement de parité a toutefois jeté les bases d'un retour à la croissance même si celle-ci demeure encore insuffisante pour faire sentir ses effets dans la population.

1. Les moyens d'une croissance durable

L'économie camerounaise présente de nombreux atouts que la dévaluation du franc CFA a permis de mieux valoriser.

a) De nombreux atouts

Le Cameroun dispose de quatre atouts décisifs.

En premier lieu, malgré des disparités régionales, la production vivrière (et au premier chef, le sorgho) permet, dans l'ensemble, de satisfaire les besoins de la population.

En outre, le Cameroun bénéficie de richesses naturelles dont la commercialisation constitue une source importante de recettes à l'exportation. La production de bois (de l'ordre de 3 millions de mètres cubes sur la période 1996-1997, même si 2 millions seulement se prêtent à l'exploitation) place le Cameroun au second rang des pays africains derrière l'ancien Zaïre et représente 16 % des recettes d'exportations. Le café (100 000 tonnes, 7 % des recettes d'exportation), le coton (230 000 tonnes, 6,6 % des recettes d'exportation), le cacao (126 000 tonnes, 6,4 % des recettes d'exportation) représentent aussi des sources appréciables de devises. Surtout, le pétrole a pris une place prépondérante dans l'économie camerounaise depuis le début des années 80, même si la production a décru (5 millions de tonnes en 1995 contre 10 millions en 1989) en raison de l'épuisement des réserves du pays ; il assure aujourd'hui 41,5 % des recettes d'exportations du pays.

Le pays avec un PIB de 5 135 milliards de Francs CFA représente ainsi la moitié du potentiel économique des Etats de l'Union douanière et économique de l'Afrique centrale (UDEAC). Grâce à sa position de carrefour entre le Nigeria, le Tchad, la RCA, le Gabon, le Congo et la Guinée équatoriale, il peut, et c'est là son troisième atout, servir de couloir de transit pour les pays enclavés.

Enfin, le Cameroun dispose en partie grâce à un taux de scolarisation supérieur à la moyenne des Etats d'Afrique francophone, d'une main-d'oeuvre de qualité et d'une élite bien formée.

b) Une orientation économique plus favorable

L'évolution économique du Cameroun lui permettra-t-elle de valoriser ce potentiel important ? Trois éléments permettent de l'espérer : le retour de la croissance, l'assainissement des finances publiques et l'amélioration des relations avec les bailleurs de fonds internationaux.

. Le retour de la croissance

A suite de la dévaluation, le Cameroun a renoué avec la croissance, estimée à 3,3 % en 1994-1995 et à 5 % au cours des deux dernières années. La compétitivité accrue des productions camerounaises a relancé les exportations. Ainsi, les échanges ont progressé de 21 % en valeur au cours de l'exercice 1996-1997 par rapport à l'exercice précédent. La balance commerciale enregistre un excédent de 274 milliards de francs CFA en hausse de 25 milliards, lié essentiellement aux ventes de pétrole (hors pétrole, en effet les échanges se soldent par un déficit de près de 25 milliards de francs CFA).

En outre, certains projets ouvrent au Cameroun les perspectives d'une croissance plus durable. Les espoirs se concentrent en particulier sur l'oléoduc Tchad-Cameroun dont les travaux commenceront cette année. L'oléoduc d'une longueur de 1 500 km reliera les champs pétrolifères tchadiens de Doba (riches de réserves estimées à 135 millions de tonnes) au port camerounais de Kribi. Le projet représente un investissement de 3,2 milliards de dollars dont l'essentiel financera la construction de l'oléoduc (enterré à 1 mètre de profondeur) confiée, pour la partie camerounaise, à une société de transport d'hydrocarbures (formée par un consortium auquel participent le Cameroun, 8,3 % ; le Tchad, 5 % ; Elf, 17,3 % ; Shell, 34,5 % ; Exxon, 34,5 %).

La crise asiatique demeure un facteur d'incertitude car si elle peut favoriser un renouveau d'intérêt pour l'Afrique, elle risque en revanche d'affecter les secteurs bois et coton pour lesquels le marché asiatique représente respectivement 38 % et 65 % des exportations.

. L'assainissement des finances publiques et la mise en oeuvre de réformes de structures

Le retour à la croissance s'est inscrit dans un climat économique assaini. L'inflation reste maîtrisée et n'a pas dépassé 4,3 % sur l'exercice 1996-1997 alors qu'elle approchait 30 % en 1994. Par ailleurs, les autorités ont limité les dépenses publiques. Parallèlement, les recettes budgétaires ont progressé de 17 % sur la période 1996-1997 grâce à une conjoncture favorable et à une meilleure budgétisation des recettes (en hausse de 43 %) procurées par le secteur pétrolier. Ainsi la situation financière de l'Etat s'est améliorée en 1996-1997. Le solde primaire (solde budgétaire dont sont retranchés les intérêts de la dette) est passé de 28 milliards de francs CFA en 1993-1994 (moins de 1 % du PIB) à 297 milliards de francs en 1996-1997 (près de 6 % du PIB). Cette évolution a permis de financer sur ressources propres une grande partie des versements au titre de la dette extérieure. Ce dernier point a été déterminant dans la décision des bailleurs de fonds à d'accorder une nouvelle facilité d'ajustement structurel au Cameroun.

Par ailleurs, les autorités camerounaises, après plusieurs années d'immobilisme, paraissent montrer plus de résolution dans la réforme d'une économie marquée par le poids excessif de l'Etat. Certes, le programme des privatisations a enregistré plusieurs retards1(*). En effet, il se heurte au souci manifesté par certains responsables des sociétés publiques de préserver des sources de revenu avantageuses ou des réseaux de financement opaque. La restructuration du secteur bancaire paraît quant à elle bien avancée. Les mesures adoptées dans ce domaine se sont traduites notamment en 1997 par la mise en liquidation du Crédit agricole du Cameroun et la reprise des actifs sains de la plus grande banque du pays, la Banque internationale pour le commerce et l'industrie (BICI). Toutefois cette restructuration a fortement réduit l'implantation nationale des banques (77 agences contre 120 avant la restructuration) et limité leurs activités aux seules opérations rentables. Les besoins de financement dans les domaines de l'habitat social, de l'agriculture et des PME demeurent insatisfaits sans que le développement d'un réseau financier coopératif puisse vraiment prendre le relais d'un système financier déficient.

. L'amélioration des relations avec les bailleurs de fonds

Le non-respect par le Cameroun des quatre précédents accords signés avec le FMI avait considérablement affecté la crédibilité de ce pays auprès de la communauté financière internationale. L'octroi, le 21 août 1997, d'une nouvelle facilité d'ajustement structurel renforcé (FASR) de 162 millions DTS (environ 222 millions de dollars sur trois ans) a ouvert la voie à un accord sur le réaménagement de la dette publique extérieure dans le cadre du Club de Paris en octobre dernier. Les pays créanciers se sont engagés à annuler une partie de la dette publique extérieure (soit 540 millions de dollars sur 9 milliards de dollars).

La Banque mondiale pourrait débloquer prochainement un crédit d'ajustement structurel de 150 millions de dollars tandis qu'un nouveau programme indicatif national (PIN) de 113 millions d'écus a été conclu avec l'Union européenne. Le ministre des finances a souligné devant votre délégation la ferme résolution des autorités camerounaises de respecter le programme d'ajustement structurel négocié avec le FMI. Une mission de revue à mi-parcours de la première année du programme FASR organisée par le FMI a d'ailleurs pu faire état, en février dernier, de résultats encourageants. Le respect des critères de performance du programme pendant six mois consécutifs constitue une "première" dans le processus d'ajustement structurel.

Le Cameroun paraît ainsi déterminé à restaurer sa crédibilité auprès des bailleurs de fonds dont le soutien, il est vrai, lui demeure indispensable.

2. Une économie encore fragile

L'économie camerounaise souffre encore de nombreux facteurs de vulnérabilité. Aujourd'hui la nécessité d'un second souffle pour étayer la croissance sur des bases plus durables ne fait pas de doute.

a) Les sources de vulnérabilité

L'économie camerounaise connaît encore deux facteurs de fragilité : une dépendance excessive vis-à-vis des recettes à l'exportation et le poids de la dette.

Les exportations reposent principalement sur un nombre limité de matières premières et placent ainsi la conjoncture camerounaise sous l'influence de facteurs non maîtrisables, qu'il s'agisse des conditions climatiques ou de l'évolution du cours du dollar et des produits concernés. En outre, le pétrole représente plus de 40 % des exportations tandis que le montant des réserves connues ne dépasse pas, à ce jour, 10 ans.

Par ailleurs, la dette publique extérieure reste lourde (9 milliards de dollars fin 1996, soit 90 % du PIB) même si, dans le cadre du programme FASR et après la conclusion du nouvel accord de rééchelonnement avec le Club de Paris, la part des revenus budgétaires consacrés au service de la dette se réduira (de 32 % en 1996-1997 à 29 % en 1997-1998 puis 27 % en 1998-1999 et enfin 24 % en 1999-2000). L'allégement relatif de la contrainte extérieure permettra de dégager de nouvelles ressources pour l'investissement public mais aussi un relèvement des traitements des fonctionnaires, aujourd'hui nécessaire pour remobiliser l'administration, après les inévitables ponctions subies depuis le début des années 1990.

b) La nécessité d'un second souffle

Excessivement dépendante à l'égard de quelques produits de base, l'économie camerounaise doit rechercher une plus grande diversification. Dans cette perspective? le rôle des investissements privés apparaît comme la clef du développement. Encore faut-il lever auparavant deux hypothèques : l'insuffisance des infrastructures et, surtout peut-être, l'état préoccupant de l'environnement des affaires.

La situation des infrastructures n'apparaît pas, malgré quelques réussites (la route Yaoundé-Douala, par exemple), satisfaisant. Douala, la capitale économique du pays, ne dispose pas ainsi des infrastructures nécessaires à sa population (plus de 1,5 million d'habitants) ni à sa vocation de métropole économique. Sur 4 000 km de voirie, 400 seulement sont bitumés, alors même que le niveau de pluviométrie (4 000 mm d'eau) provoque pendant la saison des pluies une saturation de la nappe phréatique sur 60 % du territoire de la ville.

Quant au port de Douala, véritable poumon économique pour l'ensemble de la région, il souffre d'une gestion peu rigoureuse. A titre d'exemple, les délais de sortie de marchandises s'élèvent à 25 jours en moyenne contre trois jours à Libreville. En outre, les responsables n'organisent pas avec la régularité nécessaire les opérations de drague indispensables pour lutter contre l'envasement d'un port situé en effet à l'embouchure d'un fleuve peu profond. L'impéritie administrative a pour conséquence de limiter fortement la capacité du port.

L'esprit de réforme se heurte ici, comme dans d'autres domaines, à la défense de rentes de situations souvent fort profitables.

L'assainissement du climat général des affaires passe par une restauration de l'esprit public.

En effet, la compression des dépenses publiques, si elle revêtait un caractère indispensable après les excès des années 80, a pesé sur l'organisation et le fonctionnement des services publics.

La dégradation des revenus des fonctionnaires au début de la présente décennie n'a pas eu pour conséquence une explosion sociale mais plutôt le développement de l'absentéisme et de la corruption. Ces pratiques aujourd'hui très largement répandues nuisent beaucoup à l'efficacité des services publics et, par contrecoup, à l'activité des entreprises.

Par ailleurs, l'essor corrélatif d'une économie parallèle qui échappe à tout contrôle a pour effet de réduire la ressource imposable et de faire porter tout le poids de la fiscalité sur les sociétés -en particulier les entreprises françaises- respectueuses de la légalité.

Ainsi l'effort doit-il porter en priorité sur la motivation des fonctionnaires grâce aux marges de manoeuvre que pourrait dégager la croissance si elle se confirmait ainsi que sur l'amélioration des conditions de la collecte fiscale. Ce dernier point apparaît d'ailleurs, comme l'a souligné le ministre d'Etat chargé de l'économie et des finances, M. Edouard Akame Mfoumou, devant votre délégation, comme une priorité de l'action gouvernementale.

Par ailleurs, le Premier ministre nous a indiqué que dès le mois de mars 1998 serait mis en oeuvre, avec le soutien du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), un programme de "bonne gouvernance". Cette initiative s'inscrit dans le sillage du comité installé auprès de M. Musonge pour lutter contre la corruption.

Enfin la situation préoccupante des secteurs sociaux, qu'il s'agisse de la santé et de l'éducation demeurent des obstacles à un véritable développement durable. A ce titre elle justifie un effort particulier des autorités mais aussi des bailleurs de fonds.

Aujourd'hui la population camerounaise n'a pas encore perçu les fruits du retour à la croissance. La politique économique du nouveau gouvernement se jugera à l'aune de sa capacité à promouvoir une répartition plus équitable du revenu national dans le respect des grands équilibres financiers.

C. LA FRANCE, UN PARTENAIRE PRIVILÉGIÉ POUR UN PAYS CONFRONTÉ A UN ENVIRONNEMENT RÉGIONAL INCERTAIN

Les préoccupations diplomatiques du Cameroun apparaissent dominées par ses relations avec le grand voisin, le Nigeria, le pays le plus peuplé d'Afrique avec plus de 100 millions d'habitants, représente un point d'interrogation majeur tant son évolution pour les années à venir apparaît imprévisible. Dans ce contexte, l'intégration régionale reste trop peu développée pour que le Cameroun puisse trouver chez ses autres voisins l'appui nécessaire.

Au delà même de ce cercle, et malgré l'appartenance du Cameroun au Commonwealth, le pays apparaît souvent isolé. L'amitié de la France et son soutien -qui sait être critique lorsque les circonstances l'exigent- représentent dès lors un atout précieux.

1. Un certain isolement diplomatique

a) Cameroun-Nigeria : des relations difficiles

Les relations avec le Nigeria présentent une triple dimension : économique, d'une part, en raison de l'importance du commerce informel entre les deux pays, humaine, d'autre part, avec la présence au Cameroun de quelque trois millions de Nigérians, contentieuse enfin.

En effet, la vitalité démographique du Nigeria ne se traduit pas seulement par la présence pacifique d'une forte communauté immigrée au Cameroun, mais aussi par une pression constante sur toute la longueur de la frontière (1 800 km) -et en particulier autour du lac Tchad dont l'assèchement partiel favorise une extension nigériane au delà des frontières reconnues. Mais surtout, le contentieux a pris un tour particulièrement menaçant après l'occupation, en décembre 1993, de la moitié de la péninsule de Bakassi par les troupes nigérianes.

Ce territoire d'un millier de kilomètres carrés, principalement constitués de mangroves, commande l'accès au port nigérian de Calabar ; surtout, sa possession détermine la souveraineté sur les eaux territoriales et la zone économique exclusive dans une région présumée riche en ressources pétrolières. L'enjeu explique l'importance accordée par chacune des deux parties à cette question.

Sur le plan militaire, la position camerounaise paraît précaire. Certes l'armée camerounaise bénéficie de plusieurs atouts : le paiement régulier des soldes, un encadrement de qualité par des officiers formés, pour leur majorité, en France et, enfin, une attitude de neutralité vis-à-vis du pouvoir politique qui s'explique en partie grâce au brassage ethnique dont l'armée est l'instrument.

Cependant les effectifs (30 000 hommes dont 10 000 pour la seule gendarmerie), même si les deux tiers d'entre eux sont mobilisés pour la surveillance de la frontière nigériane, ne peuvent rivaliser avec la puissance militaire du grand voisin. Le budget de la défense, principalement consacré aux dépenses de rémunérationS (55 milliards de francs CFA sur un total de 62 milliards de francs) laisse peu de moyens pour les matériels. En outre, à l'image du fonctionnement de l'administration camerounaise dans son ensemble, le processus de décision souffre d'une centralisation excessive. Enfin l'entraînement, comme la formation des troupes, est demeuré trop longtemps négligé. Autant de facteurs qui font peser quelques doutes sur la valeur opérationnelle de l'armée.

Du reste, les autorités camerounaises en sont conscientes et ont privilégié la voie diplomatique pour régler le conflit sur Bakassi. Elles ont ainsi saisi en mars 1994 la Cour internationale de justice de La Haye. Cette juridiction devrait prochainement se prononcer sur sa compétence, première étape d'une longue procédure qui ne devrait pas aboutir avant deux ans.

Le Cameroun, convaincu de son bon droit au terme des accords territoriaux passés entre les deux anciennes puissances coloniales -le Royaume-Uni et l'Allemagne- a fait savoir qu'il se rendrait aux conclusions de la Cour quel qu'en soit le sens. Il n'est pas sûr toutefois que le Nigeria se soumette à une solution juridictionnelle.

Le ministre d'Etat délégué à la présidence chargé de la défense, M. Amadou Ali, a regretté devant votre délégation la faiblesse de la réaction internationale face aux manoeuvres nigérianes. Il est vrai que le Cameroun, dont la diplomatie s'est montrée jusqu'à présent peu active, rencontre quelques difficultés à obtenir des soutiens extérieurs.

b) Une intégration régionale à pas comptés

Sur le plan régional, le Cameroun ne peut pas réellement compter sur la solidarité de ses voisins -ou trop faibles ou peu conciliants- pour faire contrepoids à la puissance nigériane.

Les relations avec la Guinée équatoriale demeurent tendues même si le Cameroun n'a aucune raison objective de se sentir menacé par ce pays. Les liens avec le Tchad souffrent de l'insécurité entretenue aux frontières par les actes de banditisme souvent conduits par les mouvements de rébellion hostiles au pouvoir en place à N'Djamena. L'exploitation de l'oléoduc Tchad-Cameroun apparaît comme le gage d'une coopération appelée à s'affermir au cours des prochaines années.

Les relations avec la République centrafricaine et avec le Gabon ne présentent pas de contentieux majeur mais elles ne sont pas non plus empreintes d'une grande chaleur du fait, parfois, des relations difficiles entre les chefs d'Etat respectifs de ces pays.

Dans ce contexte, l'intégration régionale, dans le cadre de la communauté des Etats d'Afrique centrale, marque le pas en raison des troubles sociaux dont plusieurs Etats de la région sont le théâtre mais aussi des craintes suscitées chez les pays voisins par une éventuelle hégémonie du Cameroun.

Le Cameroun assure 65 % des échanges au sein de l'UDEAC -les relations avec la zone ne représentent que 5 % du commerce camerounais. Dans ce domaine, les statistiques ne traduisent cependant qu'une part de vérité et les échanges informels occupent parfois une place prépondérante.

Après avoir obtenu le siège du secrétariat permanent de l'Organisation pour l'harmonisation du droit des affaires (OHADA), le Cameroun a revendiqué avec succès le poste de secrétariat exécutif au sein de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC), destinée à se substituer à l'UDEAC. Les nouvelles institutions, dont la mise en place avait été longtemps bloquée par le Cameroun, devraient donc pouvoir fonctionner rapidement.

Yaoundé a accueilli, en juillet 1996, le sommet de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) et assuré à partir de cette date la présidence annuelle de l'organisation panafricaine sans prendre cependant d'initiative particulière dans une période marquée par plusieurs crises.

Le Cameroun acceptera-t-il de participer à la mise en place d'une force interafricaine destinée à prendre le relais de la MISAB en Centrafrique ? Si les ministres rencontrés par votre délégation n'ont pas exprimé d'opposition de principe, le ministre de la défense, M. Amadou Ali nous a cependant manifesté quelques réticences à engager des contingents camerounais sur un théâtre extérieur au moment même où les tensions avec le Nigeria nécessitaient une vigilance maintenue sur les frontières.

Au-delà du cercle régional, la diplomatie camerounaise semble avoir toujours connu quelques difficultés à valoriser l'image du pays auprès des pays occidentaux et singulièrement auprès des Etats anglo-saxons.

Certes, le Cameroun a été admis en novembre 1995 au sein du Commonwealth -au moment où le Nigeria en était exclu pour deux ans. Cependant, le Royaume-Uni a critiqué les conditions dans lesquelles se sont déroulées les élections législatives de 1997 et notamment le rejet, par les autorités camerounaises, d'un projet anglo-saxon de formation d'observateur. Les Etats-Unis, quant à eux, montrent une vigilance particulière pour le respect des droits de l'homme. Ils témoignent une certaine attention pour les revendications du SDF comme l'a montré la suspension des deux tiers de leur programme d'assistance au Cameroun à la suite des élections contestées de 1992.

Le nouveau gouvernement cherche à donner un nouvel élan à la politique étrangère du Cameroun comme en témoigne la nomination auprès du ministre des relations extérieures de deux ministres délégués : le premier, chargé des relations avec le Commonwealth, le second, chargé des relations avec le monde islamique.

Cependant dans un contexte diplomatique difficile, l'amitié de la France apparaît comme un point stable sur lequel le Cameroun peut compter.

2. Des relations bilatérales étroites

Le 14 février dernier, l'explosion de deux wagons-citernes à Yaoundé causait la mort de plus d'une centaine de personnes. Arrivée le lendemain au Cameroun, votre délégation a pu prendre, dans ces circonstances tragiques, la mesure de la solidarité entre nos deux pays. La France a en effet dépêché dans les délais les plus rapides une équipe d'urgence dont le travail remarquable a valu à notre pays la gratitude de l'opinion et des responsables camerounais comme l'ont attesté les nombreux témoignages recueillis par la délégation lors de ses entretiens et de sa visite à l'hôpital central de Yaoundé.

Si la force des liens bilatéraux s'exprime ainsi de façon exemplaire dans l'épreuve, elle se manifeste aussi au quotidien par une coopération très étroite et par une présence économique forte.

a) Un soutien très apprécié

La qualité des relations franco-camerounaises repose en particulier sur une coopération militaire très appréciée par le Cameroun dans le contexte régional auquel il se trouve exposé et par une aide au développement très importante.

. La sécurité : une préoccupation majeure

Le Cameroun a conclu avec la France un accord de défense et des accords de coopération en 1974. Le rôle militaire de la France en Afrique centrale est directement intéressé à cette coopération car le Cameroun, de par sa position clé, constitue une plate-forme éventuelle pour le transit et l'acheminement des matériels lourds destinés aux forces françaises déployées au Tchad.

Outre le dispositif Aramis de surveillance aux frontières, la France procure au Cameroun un soutien apprécié, sous trois formes principales : la mise à disposition d'une quarantaine de coopérants, la fourniture d'une aide directe en matériels de l'ordre de 10 millions de francs par an, la formation en France d'une soixantaine de stagiaires chaque année.

L'action de la France tend à s'inscrire de plus en plus dans le cadre de projets contractuels ; sur cette base deux orientations prioritaires se dessinent : la mise en place, d'une part, d'une école à vocation régionale pour la délivrance des diplômes d'état-major et d'autre part, de centres de formation à la police judiciaire et au maintien de l'ordre pour la gendarmerie.

. Une aide économique essentielle

La France figure au premier rang des bailleurs de fonds du Cameroun et procure près de la moitié de l'aide publique au développement dont bénéficie ce pays. Si notre contribution s'était réduite en 1996 du fait de l'absence de programme avec le FMI et des difficultés à conduire à bien divers projets, elle a de nouveau augmenté à la suite de la signature de l'accord avec le FMI pour laquelle notre pays a d'ailleurs joué un rôle décisif. Ainsi la France a versé une aide budgétaire de 600 millions de francs pour 1997. Un soutien de l'ordre de 50 millions de francs sera par ailleurs accordé dans le cadre de l'enveloppe du Fonds d'aide et de coopération (FAC) pour 1998. L'aide au développement privilégie deux axes : l'aide aux secteurs sociaux et le renforcement de l'Etat de droit.

La situation sanitaire du Cameroun a appelé une intervention de la France dans trois domaines : le renforcement des services publics urbains en matière de santé (votre délégation a pu visiter les nouveaux locaux de la maternité de l'hôpital central de Yaoundé financés par l'aide française), la décentralisation de l'offre de soins et enfin l'appui aux programmes de lutte contre les grandes endémies, en particulier le SIDA qui, dans les métropoles urbaines comme Douala, continue de s'étendre de façon préoccupante.

Malgré la crise du secteur éducatif le taux de scolarisation reste, au Cameroun, supérieur à la moyenne des Etats francophones africains. Ce domaine concentre 60 % de l'aide française (hors assistance technique et hors bourse).

Si les secteurs primaire et secondaire ne sont pas négligés (un projet de 20 millions de francs finance l'appui au système éducatif), une priorité certaine s'attache à la formation des nouvelles élites nationales et donc à l'enseignement supérieur. Un projet Universités du Cameroun (UNICAM 2000) mis en oeuvre depuis octobre dernier mobilisera sur trois ans 15 millions de francs. Inscrit dans la logique de diminution de l'assistance technique, il vise au renforcement du partenariat avec les structures universitaires françaises dans le cadre de programmes de bourses et d'échanges.

Le renforcement de l'Etat de droit constitue une autre priorité de notre coopération. A cet égard deux exemples peuvent être relevés ; en premier lieu l'action conduite en faveur de la justice, indispensable pour restaurer la confiance chez les acteurs économiques, se traduira au cours des prochains mois, grâce à un financement du FAC, par la mise en place effective des nouvelles juridictions de contrôle de l'action juridique et financière de l'Etat (notamment l'organisation d'un système juridictionnel spécialisé coiffé par une Cour des comptes).

En second lieu, la mise en oeuvre de la nouvelle Constitution de 1996 (consolidation de la décentralisation avec l'autonomie communale et la création des régions, perfectionnement du système représentatif et de la fonction législative avec la création d'un Sénat), appellera sans doute également un soutien de la France. Dans la perspective de la création d'un Sénat, votre délégation a fait savoir, à la demande du Président de l'Assemblée nationale camerounaise ainsi qu'à celle d'autres parlementaires, que notre Haute Assemblée pouvait, dans le cadre de la coopération interparlementaire, apporter une contribution précieuse.

. Une forte présence française

L'activité économique, comme la coopération, requiert une présence française forte même si le nombre de coopérants s'est beaucoup réduit au cours des dernières années. Aujourd'hui le Cameroun compte en effet 210 coopérants (112 enseignants et 98 techniciens). Au total la communauté française représente quelque 7 000 personnes. Elle constitue sans doute le lien le plus puissant entre nos deux pays. Elle rencontre au Cameroun des difficultés liées à l'insécurité -en particulier dans le nord du pays très affecté par le phénomène des "coupeurs de route", comme l'a indiqué devant votre délégation, notre consul à Garoua- et à l'arbitraire juridique. Votre délégation a attiré l'attention des autorités camerounaises et tout particulièrement du Premier ministre sur ces problèmes. Mais la bonne volonté affichée au plus haut niveau ne trouve pas toujours, faute d'une administration motivée, les relais nécessaires pour se traduire sur le terrain.

Les services de notre ambassade et de nos consulats assurent un travail remarquable pour notre communauté même s'ils disposent de moyens parfois très limités. De nouvelles restrictions, comme la non reconduction des emplois de vacataires chargés des visas et de l'accueil du public au consulat de Yaoundé, risqueraient d'affecter gravement la capacité de certains services appréciés par les Français comme par les Camerounais.

b) La France : un partenaire économique de premier plan

. L'orientation nouvelle des échanges

L'année 1997 marque certainement une nouvelle étape dans les échanges économiques qui se traduisent pour la première fois par un excédent en notre faveur (13 milliards de francs CFA). La France, jusqu'ici premier client du Cameroun, passe au troisième rang (17 %), derrière l'Espagne (21 %) et l'Italie (20 %), deux pays auxquels le Cameroun fournit en effet d'importantes livraisons de pétrole brut. En revanche, la France reste le principal fournisseur du Cameroun avec 27 % de parts de marché (soit 167 milliards de francs CFA). Cette orientation devrait se poursuivre dans les mois à venir compte tenu de la croissance soutenue, supérieure à 5 %, dont bénéficie le Cameroun et des retombées progressives pour nos entreprises du projet d'oléoduc Tchad-Cameroun.

. Une présence économique française forte

Malgré la crise des années 86-94, la présence française s'est maintenue avec quelque 130 filiales de sociétés françaises et plus d'une centaine d'établissements de droit local. Ces entreprises représentent près de 63 % du capital investi au Cameroun (soit 107 milliards de francs CFA). Elles jouent ainsi un rôle essentiel dans la vie économique du pays.

A titre d'exemple, le groupe Elf assure par sa filiale d'exploration-production, Elf Serepca, près des trois quarts de la production pétrolière du pays. En 1997, la production opérée par cette filiale représentait 3,75 millions de tonnes.

II. LE CONGO : LE DÉFI DE LA RECONSTRUCTION

L'unité du Congo, compte tenu de la diversité de la géographie et du peuplement du pays, ne peut procéder que d'une volonté politique.

. Les contrastes de la géographie

Si le fleuve Congo et son affluent, l'Oubangui, tracent sur la frontière orientale du Congo un puissant axe nord-sud, le nord du Congo, dominé à l'est par des terres alluviales couvertes par la forêt dense et à l'ouest par un relief d'altitude moyenne (le mont Nabemba dans la région de la Shanga culmine à 1100 mètres) demeure inhabité et peu actif. La population se concentre en fait, au sud du pays, entre la plaine côtière, zone sablonneuse riche en pétrole et gaz naturel et la région du Pool, autour de Brazzaville. La construction du chemin de fer "Congo-Océan" (CFCO) achevée en 1934 a favorisé l'essor de cette région. Brazzaville et Pointe-Noire, la capitale économique du pays, regroupent la moitié de la population congolaise.

. La diversité ethnique

La population congolaise (plus de 2,5 millions d'habitants) se partage en trois groupes : les Kongos -48 % de la population-, les Tékés dans le centre (22 %) et les Mbochis dans le nord (13 %). Les Kongos se reconnaissent surtout dans l'un des sous-groupes auxquels ils sont rattachés -les Laris (région du Pool), les Bembés (Bouenza), les Vilis sur le littoral.

Les rapports de force ont placé successivement ces différentes ethnies au devant de la scène, sans toutefois que les groupements partisans s'identifient de façon exclusive aux ethnies. Ainsi, les Vilis ont été les premiers au contact des Européens. Les Laris ont dominé les premières années de l'indépendance marquée par la présidence de l'abbé Fulbert Youlou. Enfin, les Mbochis, bien qu'isolés au nord du pays, ont joué un rôle déterminant à partir de la prise du pouvoir par l'armée.

. L'héritage de l'histoire coloniale

Au moment où le premier Européen, Diego Cao, débarque à l'embouchure du fleuve Congo en 1482, le territoire actuel du Congo se partage entre plusieurs royaumes placés dans l'orbite du royaume du Kongo. Le développement de la traite des esclaves donne bientôt à ces royaumes vassaux -notamment le Loango situé dans la région de l'actuelle ville de Pointe-Noire- une influence politique accrue, avant que l'abolition de la traite n'entraîne un déclin et parfois même l'éclatement de ces royaumes en entités plus ou moins autonomes. Ce moment est mis à profit par l'explorateur Pierre Savorgnan de Brazza qui, en 1880, signe avec le roi Makoko du Batéké les traités par lesquels la France prend possession de cet ensemble de territoires. Brazzaville devient, en 1910, la capitale de l'Afrique équatoriale française (AEF). En 1940, le Congo sert de point de ralliement à la France libre, avec la création, par le général de Gaulle, à Brazzaville, du Conseil de défense de l'Empire. L'indépendance est proclamée le 15 août 1960.

L'unité léguée par la période coloniale demeure fragile et la sauvegarde de la cohésion du pays, dans le respect des équilibres ethniques du pays, apparaît comme le principal enjeu de l'histoire contemporaine marquée par des convulsions répétées et la tentation du pouvoir autoritaire.

En 1963, un mouvement populaire conduit à la chute de l'Abbé Fulbert Youlou, président de la République depuis le 28 novembre 1958. Un régime socialiste se met en place. Ce "socialisme scientifique" fondé sur le parti unique devait perdurer jusqu'en février 1991, au moment où le président Sassou-Nguesso ouvre une conférence nationale souveraine chargée de fixer la date des élections pluralistes.

Jusqu'en 1991, les changements politiques avaient toujours procédé d'une action violente : départ de Fulbert Youlou en 1963, démission d'Alphonse Massemba-Debat, initiateur du Mouvement national de la révolution, à la suite de manifestations populaires en 1968, assassinat de Marien Ngouabi, président de la république congolaise, en mars 1977. Denis Sassou-Nguesso demeure le seul chef d'Etat a avoir organisé, dans un contexte international marqué, il est vrai, par la chute du mur de Berlin et sous la pression conjuguée des églises et des syndicats notamment, un transfert de pouvoirs conforme aux principes démocratiques.

La transition démocratique s'est toutefois soldée par un échec. Pourquoi ? Quelles leçons peut-on tirer de cette expérience pour la nouvelle période qui s'ouvre dans l'histoire du Congo ?

A. UNE STABILISATION POLITIQUE EN COURS

1. L'échec de la transition démocratique

a) Une transition mouvementée

La vie politique au Congo, depuis les premières élections pluralistes de 1992, s'est jouée autour de trois pôles incarnés par des personnalités contrastées : Denis Sassou-Nguesso, responsable du Parti congolais du travail (PCT), influent surtout dans le nord du pays où se recrutent traditionnellement les cadres de l'armée depuis la fin des années soixante, Pascal Lissouba, responsable de l'Union panafricaine pour la démocratie sociale (UPADS), dont le fief se trouve dans les trois provinces du sud (Niari, Bouenza, Lekoumou), communément appelées "Nibolek" et peuplées en majorité par les Babembés et Bernard Kolelas, fondateur du Mouvement congolais pour la démocratie et le développement intégral (MCDDI). Ce mouvement domine la capitale et la province adjacente, le Pool, et sa composition se confond en pratique avec l'ethnie Lari à laquelle appartient M. Kolelas. Le rapport de forces entre ces trois mouvements a rythmé la vie politique congolaise depuis 1992. Ainsi trois étapes peuvent être distinguées.

. L'élection de Pascal Lissouba

Pascal Lissouba est élu président de la République, le 16 août 1992, avec 61,3 % des suffrages. Il a pu compter, avant le second tour, sur le soutien du général Sassou-Nguesso accordé en contrepartie d'une promesse de participation au futur gouvernement. L'entente ne devait pas cependant survivre à la formation du gouvernement où la place dévolue aux représentants du PCT apparaissait très en deçà des souhaits de M. Sassou-Nguesso (trois portefeuilles accordés au lieu des sept escomptés).

Pascal Lissouba n'apparaissait pas a priori comme le représentant d'une ethnie particulière. Cette caractéristique, qui devait précisément l'appeler à dépasser les antagonismes traditionnels, le conduisit à adopter une attitude défensive. Certes, le nouveau président se trouvait dans une position vulnérable avec une majorité fondée sur l'alliance fragile entre le parti présidentiel et le PCT et une armée dominée par les cadres du nord traditionnellement attachés à M. Sassou-Nguesso. Il chercha dès lors à former des milices dans sa région natale, sans peser les graves conséquences de cette initiative, appelée à servir d'exemple pour ses adversaires politiques.

. La première guerre civile de 1993

Une deuxième période marquée par de nouvelles violences s'ouvre à la suite de la dissolution, en décembre 1992, par Pascal Lissouba, de l'Assemblée nationale élue en juin de la même année. Au premier tour des élections législatives, en mai 1993, l'UPADS remporte 62 des 125 sièges. L'opposition dénonce la fraude.

Immédiatement contestés par l'opposition, ces résultats provoquent une grave crise, exacerbée par les agissements des milices rivales. Le second tour permettra à l'opposition d'emporter les sièges litigieux sans lui donner cependant les moyens de gouverner, faute de majorité. Les affrontements opposèrent principalement les milices de MM. Lissouba et Kolelas et se soldèrent par quelque 2 000 morts, 300 000 personnes déplacées et environ 15 000 habitations détruites. Le calme revint après l'organisation d'élections locales décidées à la suite de la loi sur la décentralisation de juin 1994. L'opposition prit le contrôle de la moitié des collectivités locales -deux de ses principales figures devenant maires des deux métropoles du Congo : Bernard Kolelas à Brazzaville, Jean-Pierre Thystère-Tchicaya à Pointe-Noire.

. La deuxième guerre civile (5 juin-15 octobre 1997)

Le déroulement de la deuxième crise congolaise a connu trois temps forts.

- La montée des violences. Malgré l'engagement, souscrit en mai 1997, des partis politiques à renoncer à l'usage des armes pour résoudre les conflits, les violences prennent une intensité croissante à l'approche de l'élection présidentielle prévue pour juillet 1997. Le 5 juin, les troubles gagnent la capitale et opposent l'armée régulière aux partisans de M. Sassou-Nguesso. Parallèlement, la France organisait, dans des conditions difficiles, le rapatriement de quelque 6 000 personnes parmi lesquelles 1 800 de nos compatriotes.

- L'échec des tentatives de médiation. Tandis que redoublaient les violences, le président Lissouba paraît animé à la fois par le souci de sauvegarder les apparences (arrêté du ministère de l'intérieur du 7 juillet 1997 annonçant trois candidatures pour l'élection présidentielle -MM. Lissouba, Kolelas, Milongo) et la volonté de conserver le pouvoir : prorogation, le 19 juillet, de son mandat arrivé à échéance le 31 août par un Conseil constitutionnel peu représentatif mis en place le 23 juin, sous les bombardements, devant une vingtaine de parlementaires sur 185, nomination de M. Kolelas -dont la milice avait observé jusque là une certaines neutralité- comme premier ministre, suivie de la constitution d'un gouvernement dit "d'union nationale", même s'il excluait en fait les partisans de M. Sassou-Nguesso.

Dans le même temps, les deux parties se prêtaient à la médiation internationale dirigée par le président Bongo en liaison avec M. Shahnoun, représentant spécial conjoint de l'ONU et de l'OUA, pour trouver une solution politique négociée à la crise. Mais les adversaires n'ont cessé d'entretenir l'ambiguïté sur leur volonté réelle de parvenir à une solution négociée.

- La victoire de M. Sassou-Nguesso. Tandis que les deux camps s'opposaient avec une violence redoublée, appuyés par des armes de plus en plus sophistiquées, l'issue de la crise est restée indécise jusqu'au moment de l'intervention, aux côtés des forces du PCT, des forces angolaises. L'appui apporté par l'Unita au président Lissouba, comme les menées séparatistes du Front de libération du Cabinda, enclave angolaise dans l'ex-Zaïre dotée d'une frontière commune avec le Congo, et au large de laquelle se trouve l'essentiel des ressources pétrolières de l'Angola, constituaient un double argument décisif aux yeux des autorités de Luanda pour répondre à l'appel de M. Sassou. En octobre dernier, fort du soutien angolais, les "Cobras" se rendaient successivement maîtres de Brazzaville et de Pointe-Noire.

b) Les causes d'un échec

Les nouvelles institutions démocratiques mises en place au Congo, au lendemain de la conférence nationale de 1991, n'ont pas vraiment fonctionné. L'Assemblée nationale élue en 1992, dissoute la même année, n'a jamais pu réunir le nombre de députés prévus compte tenu d'un contentieux électoral dans une région. Parallèlement, les principales libertés publiques et, en particulier, la liberté de la presse subissaient de nombreuses entraves.

Le dévoiement des principes affichés dans la constitution de 1991 s'explique en partie par la politique conduite par le président Lissouba. Le Haut Conseil de la Magistrature et le Haut Conseil de la Communication n'ont été mis en place qu'en 1997. Quant au Conseil constitutionnel, ses membres désignés au terme du quinquennat présidentiel ont prêté serment sous les bombes et ont tenu leur première réunion le 21 juillet 1997 pour proroger, on le sait, le mandat présidentiel.

Toutefois, au-delà de l'attitude du président de l'époque, l'ensemble des acteurs de la vie politique congolaise paraît avoir refusé de se plier aux règles du jeu démocratique. Héritiers d'un système de parti unique, les responsables politiques n'ont pas vraiment adopté les principes du pluralisme. Comme l'a noté un observateur2(*), les partis ne se distinguent aucunement par leurs projets politiques : tous prônent en effet le libéralisme économique et la rigueur de la gestion.

Les différences recouvrent en fait des oppositions régionales, plus encore d'ailleurs que des antagonismes ethniques -dans la mesure où l'urbanisation a entraîné des brassages importants- ; du reste, les deux grands groupes ethniques, les Kongos (48 % de la population) et les Tékés (22 % de la population) ne se sont pas dotés d'une représentation partisane propre. Le vote des grandes ethnies se fractionne en fait entre les différents mouvements représentatifs des régions où elles résident. Les Kongos, à titre d'exemple, se reconnaissent plutôt dans des sous-groupes attachés à une zone particulière : les Laris dans la région du Pool, les Bembés à Bouenza et les Vilis dans le Kouilou ; "tout se passe donc comme si le parti unique avait éclaté en plusieurs formations couvrant chacune une portion de territoire mais continuant à pratiquer le même monolithisme". Plus familiers de l'anathème que du dialogue, ces mouvements n'hésitent pas à porter leurs querelles hors de l'espace politique et à s'opposer par milices interposées.

La décomposition du paysage politique congolais associée à la pérennité des habitudes politiques propres à la période du "marxisme-léninisme" constitue sans doute l'un des facteurs décisifs de l'instabilité politique du Congo depuis le début des années 1990.

Ces observations permettent de prendre la mesure des difficultés que devra surmonter M. Sassou-Nguesso pour pacifier le pays.

2. Le défi de la pacification

La tâche que doit maintenant accomplir M. Sassou-Nguesso relève de la gageure car il s'agit de restaurer l'autorité de l'Etat tout en conjurant le spectre de l'autoritarisme pratiqué pendant près de trente ans dans ce pays. Si le nouveau président a donné des gages d'une véritable volonté d'ouverture politique, les risques liés à l'exercice d'un pouvoir personnel ne peuvent être exclus.

a) Une volonté d'ouverture politique

Depuis sa prise du pouvoir, M. Sassou-Nguesso a donné trois témoignages d'un souci d'ouverture politique que l'avenir devra bien sûr confirmer.

En premier lieu la composition du "gouvernement d'union nationale" même s'il compte -à l'instar d'ailleurs du précédent gouvernement- peu de figures nouvelles, fait une place à des représentants d'autres sensibilités que celle du mouvement de M. Sassou-Nguesso. En effet, aux côtés des fidèles du chef de l'Etat, titulaires des postes les plus importants (MM. Lekoundzou au ministère de la reconstruction et Nze à celui de la justice), ou simples proches mieux à même, sans doute, de faire valoir une influence modératrice, le gouvernement compte également des personnalités venant d'horizons plus divers. Dans ce dernier cercle, celui de l'ouverture, M. Paul Kaha, démocrate chrétien modéré occupe une place privilégiée. Ministre d'Etat chargé de la programmation et des privatisations -au premier rang dans l'ordre protocolaire du gouvernement-, il a exercé les fonctions de secrétaire général du Conseil de l'Entente et s'est acquis de la sorte une réputation internationale, aujourd'hui précieuse pour renouer les liens avec la communauté financière internationale. La présence de M. Martin Mberi, ministre des transports, proche du mouvement de M. Lissouba jusqu'en 1996 et de M. Jean-Martin Mbemba, principale personnalité politique de la région du Pool et ancien allié de M. Kolelas, permettent également au gouvernement d'échapper au reproche du monolithisme.

Compte tenu de la difficulté de désigner des personnalités de l'ancienne majorité qui ne se soient pas compromises à l'excès aux côtés du président Lissouba, l'effort d'ouverture apparaît indéniable et permet en outre, malgré la place dominante qui revient aux hommes du Nord, une représentation de toutes les régions du pays.

En second lieu, M. Sassou-Nguesso a repris dans l'acte fondamental de transition, promulgué le 24 octobre dernier, les dispositions de la Constitution de 1992 en matière de libertés et de droits : exercice par le peuple de la souveraineté nationale, liberté d'association et de création des partis politiques et, enfin, principes fondamentaux du droit (égalité devant la loi, principe de non discrimination, inviolabilité de la personne et du domicile, garanties fondamentales pour la protection de la propriété, liberté de circulation, de réunion et de manifestation, secret de la correspondance, liberté de l'information).

Enfin et surtout, le "forum national pour l'unité, la démocratie et la reconstruction du Congo" convoqué par le président Sassou-Nguesso entre les 5 et 14 janvier dernier a su poser les jalons d'une transition démocratique. La tenue dans les délais prévus, soit moins de trois mois après la fin des combats de Brazzaville, d'un forum national, constituait en soi un signe positif. En effet, cette assemblée de quelque 1 000 délégués représentant l'ensemble des partis ainsi que la société civile congolaise a confirmé l'attachement du pays aux principes de la démocratie pluraliste et fixé à trois ans la durée maximale de transition. Ce délai pourrait être abrégé si les circonstances le justifiaient ; il ne pourrait être prolongé au delà selon les termes mêmes du porte-parole du gouvernement. Compte tenu des traumatismes subis par le Congo dans sa transition démocratique, il apparaît réaliste. Les deux premières années devraient être consacrées à la remise en ordre du pays (reconstruction économique, réconciliation nationale, mise en place d'une véritable force publique nationale) et à la préparation (recensement, réforme de la loi électorale) de la série de scrutins qui marqueront la troisième année (référendum sur la nouvelle constitution, élections présidentielles, législatives et locales).

Le Forum a par ailleurs désigné les 75 membres du Conseil national de transition (CNT)3(*), organe législatif unique et assemblée constituante. Dominé, certes, par les partisans de M. Sassou-Nguesso, il n'a toutefois par le caractère monolithique que souhaitait lui donner l'aile dure du parti présidentiel, nostalgique du régime du parti unique. Il importe de relever ainsi la participation de deux personnalités proches de l'ancienne majorité : MM. Milongo et Boukoulou représentants respectifs de la région du Pool et du "Nibolek". Le souci d'une représentativité diversifiée à la fois politique et géographique a donc prévalu sur la logique de revanche et d'exclusion. Le président du Conseil national de transition lui-même, M. Justin Kumba, ancien ministre de l'éducation dans un des gouvernements de la première transition et fonctionnaire international à l'Unesco, n'appartient pas au groupe des caciques du PCT et représente du reste le Niari (la région de M. Lissouba). Composé d'une majorité de membres peu connus localement, le Conseil national de sécurité ouvre également la voie au renouvellement des élites politiques. Il témoigne aussi d'une meilleure prise en compte des femmes dans la vie politique (2 femmes sur les 7 membres du bureau du Conseil) où elles pourront exercer l'influence modératrice, pratique et constructive qui leur est souvent reconnue dans la société congolaise.

Enfin, le Forum national, malgré la pression de l'aile dure du PCT et certaines outrances verbales, a observé une certaine retenue à l'égard des partisans de l'ancien pouvoir. Certes, il a retenu le principe de poursuites à l'encontre des anciens dirigeants pour "génocide et crimes de guerre", mais les conclusions du forum s'abstiennent de citer quelque nom que ce soit. Il a renvoyé à l'autorité judiciaire le soin d'identifier les coupables présumés. En outre, de manière plus constructive, il a proposé la création d'une "autorité morale" chargée, sur le modèle de la commission sud-africaine "vérité et réconciliation", de favoriser la réconciliation nationale.

Si les nouvelles autorités congolaises ont ainsi donné les témoignages d'une véritable volonté d'ouverture, elles n'en auront pas moins à relever un défi ardu, car il leur faudra rétablir l'autorité de l'Etat tout en évitant un retour aux pratiques du parti unique.

b) Les défis à relever

Pour le nouveau président, le principal risque, à court terme, n'est pas dans une opposition aujourd'hui réduite à l'impuissance mais plutôt dans l'insécurité que suscitent les agissements des milices.

. Une opposition sous contrôle ?

M. Sassou-Nguesso paraît aujourd'hui tenir sous bride l'opposition représentée par l'ancienne majorité, du moins dans la limite des frontières congolaises. Les "barons" de l'ancien régime et les personnalités ralliées comme l'éphémère Premier ministre Kolelas -qui se montre paradoxalement le plus actif- aujourd'hui en exil, n'ont peut-être pas dit leur dernier mot. Cependant ils n'ont pas vraiment su obtenir un soutien international.

D'autre part, l'ensemble des délégués au Forum national -où tout l'éventail des partis politiques se trouvait représenté- a donné son assentiment aux grandes orientations du pouvoir, même s'il entrait dans cette unanimité une part d'opportunisme politique.

L'organisation du pouvoir apparaît aujourd'hui dominée par le Président de la République. Celui-ci cumule de droit les fonctions de chef de l'Etat et de chef du Gouvernement. Dans certains domaines essentiels, la politique économique et financière, la défense et la sécurité, il exerce le pouvoir législatif concouramment avec le Conseil national de la transition. Les ministres ne sont responsables que devant le président. En outre, l'indépendance de la justice dont le principe est réaffirmé, ne bénéficie d'aucune garantie précise. Les trois institutions prévues par le forum national -le Conseil constitutionnel, la Cour suprême, le Conseil supérieur de la magistrature- ne se mettront pas en place avant l'élection du président à l'échéance de la période de transition. Enfin, les circonscriptions administratives du pays -dont la qualité de collectivité territoriale n'est pas mentionnée - seront gérées pendant toute la période de transition par des administrateurs nommés par le gouvernement. Il n'existe donc pas, sur les trois années à venir, de contre-pouvoir à l'autorité du chef de l'Etat.

Celui-ci a donné, il faut le souligner, les signes certains d'une volonté d'ouverture dont la tenue du forum national constitue le meilleur témoignage. Il n'est pas indifférent par ailleurs qu'il ait refusé la dignité de maréchal que lui avaient proposée les délégués de cette assemblée. Mais il lui faudra aussi résister à la pression de l'aile dure de son parti encore nostalgique de l'ère du parti unique ainsi qu'à la pente naturelle d'un pouvoir sans contrepoids.

. Le foyer d'instabilité représenté par les milices

Les difficultés se cristallisent aujourd'hui cependant sur le contrôle des anciennes milices. A court terme, les soldats ou miliciens démobilisés, même s'ils peuvent entretenir une atmosphère d'insécurité dans certaines régions, apparaissent trop isolés et insuffisamment organisés pour menacer le nouveau pouvoir. A moyen terme, ils représentent un foyer permanent d'instabilité pour l'autorité de l'Etat.

Le précédent pouvoir avait mené une politique excessivement ambiguë vis-à-vis des milices. Le "Pacte pour la paix" du 24 décembre 1995 prévoyait en particulier le désarmement et l'intégration des milices dans la gendarmerie et la police mais laissait en fait de côté plus de la moitié des effectifs armés, soit 3 000 jeunes. Certes, dans l'immédiat, tous les détenteurs d'armes ont l'obligation de les déposer. De même une partie des miliciens a trouvé place dans les forces de sécurité régulières. Mais la portée de ces mesures demeure limitée ; le ressentiment des "refusés" à l'incorporation dans la police et l'armée, associé au grand nombre d'armes en circulation (principalement d'origine russe, chinoise et sud-africaine), constitue un risque indéniable de tension pour le nouveau pouvoir.

Par ailleurs, une partie des milices membres des anciennes forces gouvernementales se sont repliées dans le centre du pays (dans les provinces de Niari, Bouenza, Lekoumou) où elles entretiennent un climat d'insécurité particulièrement préjudiciable à la libre circulation des personnes et des biens.

Les forces angolaises -entre 2 000 et 2 500 hommes- ont contribué, à Pointe-Noire, aux côtés des forces de sécurité congolaises, au désarmement des bandes militaires. A Brazzaville elles assurent principalement la sécurité de l'aéroport. En outre une partie du contingent angolais participe à la formation des futures recrues de la garde républicaine. A cette fin, un accord de coopération militaire a d'ailleurs été signé le 8 janvier dernier.

Le président Sassou-Nguesso a donné des témoignages de sa volonté d'engager son pays sur la voie de la transition démocratique. En outre, en l'absence de véritable contre-pouvoirs intérieurs, il agira du moins sous le regard vigilant de la communauté internationale dont il a un impérieux besoin pour mener à bien la reconstruction économique du pays.

B. UNE ÉCONOMIE SINISTRÉE

Au delà de la situation d'urgence provoquée par une guerre civile destructrice, l'économie congolaise devra surmonter les faiblesses qui se sont aggravées au cours des dernières années même si elle peut faire valoir aussi des atouts remarquables.

1. Une situation d'urgence

a) Un bilan très lourd

Brazzaville, principal théâtre de la guerre civile congolaise, a supporté l'essentiel du coût humain et économique de la crise. Une simple visite de la ville permet de prendre la mesure des dommages, certes inégalement répartis selon les quartiers : immeubles de prestige dont il ne reste que les murs -couverts de mitrailles-, maisons incendiées... Le vandalisme semble avoir eu une part essentielle dans ces destructions dont aucune ne répondait vraiment à un objectif de guerre rationnel. Mais la vue des façades ne donne qu'une idée partielle de l'étendue des dommages ; il faut entrer dans les espaces intérieurs dépouillés de meubles ou de tout effet personnel pour évaluer les effets du pillage auquel se sont livrés, en toute impunité, milices et autres bandes armées.

Brazzaville donne ainsi une image de désolation même si aujourd'hui la vie a repris ses droits. Peut-on, au-delà de ces impressions rapides, donner un bilan plus précis de la guerre ? Faute des moyens d'évaluation nécessaires, seules des estimations peuvent être avancées.

Les pertes humaines -entre 5 000 et 10 000 morts, sans doute- ont surtout touché la jeune population des combattants même si les civils, frappés par les bombardements à l'arme lourde, n'ont pas été épargnés. Compte tenu du poids démographique de la capitale, la guerre a entraîné des déplacements massifs de quelque 500 000 personnes. Les réfugiés se sont répartis entre Pointe-Noire (200 000), Kinshasa (38 000), les villages au nord du pays dans la première partie des combats, puis vers le sud après l'entrée en lice des "Ninjas" de M. Kolelas. Une partie de la population est aujourd'hui revenue à Brazzaville mais quelque 200 000 personnes demeurent encore réfugiées à la campagne dans des conditions parfois extrêmement précaires.

Les destructions matérielles apparaissent considérables. Elles ont touché les administrations et les habitations mais aussi les infrastructures et l'appareil productif. Aussi, malgré la renaissance d'un secteur informel dynamique, l'économie est totalement désorganisée. Beaucoup de Congolais n'ont pas retrouvé de travail et rejoignent parfois ces bandes de jeunes condamnés à l'oisiveté mais dotés d'un nombre d'armes souvent impressionnant. Ces groupes contribuent à entretenir une atmosphère d'insécurité que les nouvelles autorités s'efforcent de réduire.

b) Les besoins

Une évaluation des besoins les plus immédiats fait apparaître quatre priorités :

- la nécessité de matériaux de construction, de tôle et de ciment nécessaires à la reconstruction des habitations,

- le fonctionnement des services essentiels (eau, électricité, communications),

- la remise en ordre des circuits économiques et financiers particulièrement affectés par la dégradation du système bancaire,

- la restauration du système sanitaire.

Les besoins alimentaires doivent être couverts par les ressources du pays, même si une aide pourrait utilement porter sur la mise à disposition de semences à bas prix convenablement sélectionnées ou encore la fourniture de produits destinés à aider les producteurs à faire la soudure. En tout état de cause, la distribution de cette aide doit répondre au souci de ne pas susciter un afflux de la population dans les villes mais plutôt de la fixer sur place, dans les campagnes où il est souvent plus facile de subsister.

2. Une économie duale

a) L'atout majeur représenté par le pétrole

Grâce à ses ressources naturelles, le Congo dispose en principe d'un très fort potentiel de développement économique.

L'économie congolaise est dominée par l'exploitation du pétrole. Le Congo figure en effet au quatrième rang des producteurs de pétrole en Afrique derrière le Nigeria, le Gabon et l'Angola. Même si la qualité du pétrole -une huile lourde- produit par ce pays est inférieure en moyenne de 2 à 3 dollars au baril de brut, cette ressource représente 20 % du PIB, 70 % des recettes budgétaires et 90 % des exportations.

L'ouverture d'un nouveau champ à N'Kossa -sans doute le plus important système de production flottant du monde- ouvre des perspectives très prometteuses au secteur pétrolier : elle permettra de porter la production de 12 millions de tonnes aujourd'hui à 15 millions de tonnes en 2000.

Le bois représente une autre richesse naturelle encore largement inexploitée. La forêt couvre plus de 60 % du territoire congolais. Le sud constitue le domaine de l'okoumé et du limba, le nord, celui des bois rouges. Dans les années 70, le bois restait encore la principale ressource du Congo avant d'être supplanté par le pétrole. Depuis lors, la situation financière de la dizaine d'exploitations forestières s'est fortement dégradée en raison notamment de la fluctuation des cours mondiaux des bois et de la difficulté d'évacuation des grumes par voie de chemin de fer.

Enfin, le dernier atout du Congo réside dans une situation géographique privilégiée au coeur d'une région où il peut constituer une voie de passage à destination et en provenance de l'ex-Zaïre et des autres pays voisins membres de l'Union douanière et économique de l'Afrique centrale (UDEAC) -Cameroun, Gabon et Tchad.

b) Des handicaps structurels

Cependant lorsque les besoins les plus urgents du Congo auront été satisfaits, le pays se retrouvera face aux faiblesses structurelles de l'économie depuis plusieurs années. Le pays aura alors à relever le défi.

. La remise en état et le développement des infrastructures

Avant même la guerre civile, les infrastructures apparaissaient largement délabrées. L'Agence transcongolaise de communication (ACT) dont dépend le Chemin de fer Congo-Océan (CFCO) enregistrait un déficit chronique. Les carences du chemin de fer représentent un handicap certain pour l'approvisionnement de la capitale et l'évacuation vers le port du bois du nord du pays comme d'ailleurs pour les sociétés installées le long de la voie ferrée.

. L'assainissement des finances publiques

Le déficit budgétaire reste considérable en raison, d'une part, du poids excessif des entreprises publiques et, d'autre part, d'une fonction publique pléthorique avec un effectif de 60 000 personnes (équivalent au nombre de fonctionnaires en Côte d'Ivoire avec une population cinq fois moindre).

Le gouvernement a pu assurer à la fin de l'année le paiement de trois mois de salaire (octobre, novembre, décembre) et marquer ainsi sa différence par rapport aux autorités précédentes. Mais le budget accusera sans doute en 1997 un déficit important.

. La recherche de l'apaisement avec les institutions financières internationales

Compte tenu des besoins considérables suscités par l'insuffisance des infrastructures et de la situation désastreuse des finances publiques, le Congo a un besoin impérieux de l'appui des bailleurs de fonds internationaux. Or, le Congo présente un double handicap aux yeux de la communauté financière. D'une part, il supporte déjà une dette extérieure très lourde -de l'ordre de 5,7 milliards de dollars- dont le remboursement mobilisera chaque année 60 % des recettes pétrolières du pays jusqu'en 2005.

Le Congo apparaît ainsi comme l'un des pays les plus endettés de la planète par habitant (soit plus de 12 000 francs français).

D'autre part, le Congo conserve plusieurs contentieux avec les institutions de Bretton Woods. En effet, l'accord de confirmation, approuvé par le FMI en 1994 au lendemain de la dévaluation, avait très vite été déclaré inopérant, privant le Congo de tout nouveau concours à l'ajustement. Le retour, provisoire, à la paix civile au début de l'année 1995 et la croissance des recettes pétrolières à partir de 1996 ont contribué à rétablir la situation économique et à permettre au Congo de renouer avec le FMI ; un nouveau programme d'ajustement en vue de l'octroi d'une facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) a été approuvé le 28 juin 1996 afin de soutenir le programme de réformes économiques du gouvernement jusqu'en juin 1999. Toutefois, après plusieurs mises en garde devant les dérives des dépenses publiques, et faute des mesures correctives nécessaires, le FMI a suspendu le versement de la deuxième tranche semi-annuelle de la FASR.

En dépit de certains retards techniques, le Congo est à jour de ses échéances envers le FMI dont les versements sont effectués par la Banque des Etats d'Afrique Centrale (BEAC) à Yaoundé. En revanche, du fait des arriérés accumulés (18 millions de dollars passant à 28 millions de dollars en juin 1998), le Congo supporte le niveau de sanctions maximal imposé par la Banque mondiale, et en particulier la suspension de la totalité des versements.

Les nouvelles autorités congolaises ont adopté des orientations économiques encourageantes qui doivent encore se concrétiser :

- la reconnaissance de l'ensemble des dettes du gouvernement précédent -même celles contractées dans des conditions discutables (dette gagée) ;

- la réduction des effectifs de la fonction publique à 50 000 personnes -niveau qui peut paraître encore élevé mais répond à la nécessité de reconstituer les forces de l'ordre tout en intégrant une partie des anciennes milices ;

- la mise en oeuvre rapide des privatisations pour les principales banques, la compagnie des eaux (SNE), la compagnie de production et de distribution d'électricité (SNDE) et enfin, la compagnie d'Etat des transports regroupant le port de Pointe-Noire, le chemin de fer (CFCO), le port de Brazzaville et la navigation fluviale. Ces opérations pourront-elles s'achever, comme le prévoit l'objectif gouvernemental, avant la fin de l'année ? Il est permis d'en douter. En effet, les entreprises désireuses ou capables de mobiliser les ressources nécessaires pour remettre en état des infrastructures très dégradées, ne sont pas légion.

Il convient toutefois d'encourager un mouvement qui, conduit à son terme, donnera plus d'efficacité à des services publics aujourd'hui défaillants.

La normalisation des relations avec les bailleurs de fonds dépendra, pour une large part, du retour à la confiance de la communauté internationale à l'égard du Congo.

C. L'APPUI DE LA FRANCE POUR ROMPRE L'ISOLEMENT DIPLOMATIQUE DU CONGO

1. Un impératif : la reconnaissance du Congo

a) D'importants handicaps à surmonter

La diplomatie congolaise souffre d'un double handicap. Elle doit à la fois éviter les défauts d'une politique étrangère d'avant-guerre plutôt brouillonne et surmonter l'isolement dans lequel les conditions de prise de pouvoir par M. Sassou-Nguesso ont placé le Congo.

Le Congo n'a pas su s'imposer comme un acteur influent sur la scène régionale. Par ailleurs, au delà du seul cercle des relations de voisinage, la crédibilité du Congo a été assez sérieusement entamée aux yeux des bailleurs de fonds.

Sur le plan régional, le précédent régime a fait des choix contestables, à l'origine dans une certaine mesure, de la faiblesse des soutiens dont il a souffert au moment de la dernière guerre civile. Ainsi la latitude laissée par M. Lissouba à l'UNITA et au Front de libération de la province de Cabinda (FLEC) d'utiliser le territoire du Congo comme base arrière de leurs entreprises de déstabilisation de l'Angola lui a valu l'hostilité affirmée de M. Dos Santos. Cette inconséquence s'est révélée fatale au moment de la dernière guerre civile. Les relations avec le Zaïre n'ont pas démontré plus de clairvoyance : le soutien accordé au maréchal Mobutu aux derniers moments de son règne, après de longues années de silence, hypothéquait les chances de la diplomatie congolaise de s'attacher, comme elle le rechercha un moment, le soutien des parrains rwandais de M. Kabila. Les relations avec le Gabon bénéficièrent, quant à elles, de la solidarité ethnique entre le président Bongo et Lissouba même si les ambitions concurrentes et surtout le parti-pris d'hostilité au Gabon adopté par M. Lissouba dans les dernières semaines qui précédèrent sa chute ruinèrent cet atout.

Au-delà du cercle régional, l'incapacité du Congo à tenir le cap du programme signé avec le FMI, la recherche de sources de financement parallèles, peu conformes avec les principes admis par la communauté internationale, affectèrent grandement le crédit du Congo aux yeux des bailleurs de fonds au cours des cinq dernières années.

Mais le Congo ne doit pas seulement effacer le souvenir des travers traditionnels de sa politique étrangère, il lui faut aussi surmonter l'impression laissée à l'extérieur par la prise de pouvoir de M. Sassou-Nguesso par les armes. M. Lissouba bénéficiait d'une légitimité démocratique liée aux premières élections pluralistes de l'histoire du Congo. Les violences dont les différentes milices parmi lesquelles les "Cobras" de M. Sassou-Nguesso, se sont rendues coupables à l'encontre de certaines représentations diplomatiques et en particulier le pillage des ambassades allemande et américaine ont affecté l'image du nouveau pouvoir à Brazzaville. Enfin, la présence des troupes angolaises, bien qu'elle ait été "normalisée" dans le cadre d'un accord de coopération militaire, constitue pour certains pays et, au premier chef, pour les Etats-Unis, un obstacle à une reprise des relations diplomatiques.

b) Des efforts certains pour mettre fin à l'isolement diplomatique

Sur le plan régional, le nouveau pouvoir a su conforter sa légitimité même s'il reste confronté aux incertitudes liées aux relations avec les autorités de la nouvelle République démocratique du Congo (RDC).

Au niveau régional, la reconnaissance de l'autorité de M. Sassou-Nguesso s'est déroulée en quatre étapes : appel des chefs d'Etat des principaux pays voisins du Congo (Angola, Gabon, RDC) au sommet de Luanda, le lendemain même de la prestation de serment du général Sassou-Nguesso, le 26 octobre, en faveur d'une aide pour la reconstruction du Congo ; participation du nouveau chef d'Etat au premier sommet Union européenne -pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) de Libreville (6 7 novembre 1997) et de la francophonie à Hanoi (14-15 novembre 1997), ainsi qu'à la 32e session du Conseil des chefs d'Etat de l'UDEAC (5-6 février 1998). Par ailleurs, M. Sassou-Nguesso s'est rendu en Côte d'Ivoire et en Afrique du sud où il a reçu l'appui de ses homologues africains.

Ces efforts ont porté leurs fruits. Dès le mois de novembre, d'ailleurs, l'OUA à travers son organe central pour la prévention des conflits, adoptait une position modérée. S'abstenant de condamner la prise de pouvoir par les armes, elle rendait un hommage appuyé au président Bongo pour ses efforts de médiation et invitait le Congo à oeuvrer en faveur de la réconciliation nationale et de la restauration du processus démocratique.

Par ailleurs, le pays peut se prévaloir d'un double atout : la proximité des liens entre M. Sassou-Nguesso et le président Bongo4(*), même si les aspirations concurrentes à jouer le premier rôle régional peuvent susciter quelque agacement de part et d'autre et, surtout, la qualité des relations entre le Congo et l'Angola dont les troupes sont encore présentes au sud du pays.

La principale incertitude, dans ce contexte, concerne les rapports avec l'ancien Zaïre. Le poids démographique et économique de la nouvelle RDC ne laisse au Congo d'autre choix que de composer avec son puissant voisin d'outre fleuve.

Mais il lui faut également compter avec les positions en partie imprévisibles de la nouvelle équipe de M. Kabila. Aussi, malgré quelques initiatives conjointes comme la réouverture du trafic fluvial entre Brazzaville et Kinshasa, immédiatement après la fin de la guerre, les relations entre les deux Etats demeurent empreintes d'une forte méfiance où les rumeurs ont leur part -l'appui accordé par les anciennes troupes de M. Mobutu à M. Sassou-Nguesso- mais aussi les choix diplomatiques des deux pays et en particulier le souci manifesté par M. Sassou-Nguesso de renouer des liens étroits avec la France.

Si la légitimation de M. Sassou-Nguesso par ses pairs africains constitue un facteur essentiel de la stabilité du nouveau pouvoir, la reconnaissance, au delà du seul cercle africain, par les bailleurs de fonds internationaux représente un préalable au soutien international à la reconstruction du Congo.

Grâce au soutien de la France, le Congo commence à sortir de l'isolement diplomatique des premières semaines qui suivirent la prise de pouvoir par M. Sassou-Nguesso. Cependant toutes les préventions n'ont pas été levées. Certes, la Commission européenne a accordé une aide d'urgence au titre du programme Echo de 12 millions d'écus. Mais l'envoyé spécial de l'Union européenne pour les grands Lacs, M. Aldo Ajello, a dû renoncer à se rendre à Brazzaville lors de sa tournée en Afrique centrale en mars dernier car les Quinze n'ont pu s'entendre sur le message à délivrer à M. Sassou-Nguesso -les Allemands et les Britanniques notamment prônant, contre l'avis de la France, un langage beaucoup plus dur à l'égard du nouveau Président congolais que vis-à-vis de M. Kabila. L'accord n'est pas acquis, par ailleurs, sur la mobilisation des reliquats importants de ressources destinées au Congo au titre des septième et huitième fonds européen de développement (FED).

De même, s'agissant des organes des Nations unies, l'assouplissement de la position américaine apparaît comme une condition préalable à la mise en oeuvre des moyens financiers disponibles. Pour l'heure, au delà de l'aide d'urgence (17 millions de dollars) versée sous les auspices du programme des Nations unies pour le développement (PNUD), les initiatives sont demeurées limitées aux propositions présentées par le secrétaire général des Nations unies, le 21 octobre dernier, devant le Conseil de sécurité pour la reconstruction du Congo et aux prises de contact organisées par les institutions de Bretton Woods (visite en décembre dernier du représentant de la Banque mondiale chargé du Congo, mission informelle du FMI à Brazzaville les 29 et 30 janvier 1998).

La lenteur de la mobilisation internationale alors même que l'importance des besoins justifie une action rapide et de grande envergure contraste avec le sort réservé à la République démocratique du Congo. M. Kabila a renversé par la force un pouvoir sans légitimité démocratique, M. Sassou-Nguesso a pris le pouvoir par la force au terme du mandat d'un président, certes démocratiquement élu, mais dont les dernières initiatives ne témoignaient pas d'un respect scrupuleux des principes de l'Etat de droit. L'attitude des deux pays vis-à-vis de la légitimité démocratique justifie-t-elle une telle différence de traitement ? Même si ce devait être le cas, les positions adoptées par la RDC dans ce domaine au cours des dernières semaines (arrestation de M. Tshisekedi) appelleraient sans doute une analyse plus nuancée de la situation.

La France s'efforce pour sa part de défendre une position équilibrée à l'égard des deux Congo. Elle a en partie réussi à convaincre ses partenaires européens sans les déterminer, comme on l'a vu, à débloquer les fonds disponibles pour le Congo (alors que le soutien à la RDC rendrait nécessaire de nouveaux moyens dans la mesure où la coopération avec l'ancien Zaïre restait très modeste).

Le Congo place beaucoup d'espoir dans notre pays et dans sa capacité d'influence. Cette situation, dont la France doit savoir tirer parti, n'est toutefois pas sans risque dans la mesure où les retards et la lenteur de mise en oeuvre de l'aide attendue pourraient également être portés à notre débit.

2. Une situation favorable à la mise en place d'une relation bilatérale privilégiée

La familiarité des élites congolaises avec la France où elles séjournent régulièrement après s'y être formées explique en partie le caractère affectif, voire passionnel, des relations bilatérales.

Aujourd'hui, contrairement aux augures qui tablaient un peu rapidement sur l'effacement de l'influence française en Afrique centrale, la France dispose d'atouts importants au Congo. Sauf à perdre le bénéfice de sa position actuelle, il lui faut toutefois agir vite.

a) Les atouts

Trois facteurs déterminants ont conduit aujourd'hui à imposer la France comme un partenaire privilégié aux autorités congolaises.

. Le souci de non ingérence

En premier lieu, la France a cherché au moment de la guerre civile à ne pas s'ingérer dans les affaires intérieures congolaises (retrait du détachement français dès l'achèvement des opérations d'évacuation) tout en appuyant une solution pacifique au conflit (soutien à la mise en place d'une force multinationale souhaitée par le Comité international de médiation dirigé par M. Bongo). M. Lissouba a interprété cette position de neutralité comme la légitimation d'une tentative de coup de force. Le parti pris d'hostilité adopté en conséquence à notre encontre par l'ancien chef de l'Etat n'a pu que servir nos intérêts auprès du nouveau pouvoir congolais.

. Le maintien d'une présence française

La France est le seul pays à avoir maintenu, au paroxysme de la crise intérieure congolaise, une présence diplomatique. Il convient de rendre ici hommage à l'action de notre ambassadeur et au courage de l'ensemble des personnels demeurés en poste dans des conditions extrêmement difficiles. Ce maintien n'était pas seulement le gage de la pérennité de la présence française dans le pays mais manifestait aussi notre volonté de ne pas abandonner les Congolais au moment de l'épreuve. Cette préoccupation nous vaut aujourd'hui une large reconnaissance qui va bien au-delà du cercle des élites politiques acquises à M. Sassou-Nguesso.

Enfin, cette présence maintenue a permis à la France de nouer, la première, des contacts avec les nouvelles autorités.

. Des relations avec les nouvelles autorités engagées dans un délai rapide

Après des premiers entretiens bilatéraux avec le président de la République et le secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie, lors du Sommet de Hanoï en novembre 1997, le président Sassou-Nguesso s'est rendu en visite privée à Paris du 15 au 21 décembre où il a été reçu par le chef de l'Etat et le premier ministre. Il s'est également entretenu à cette occasion avec le ministre des affaires étrangères et le secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie.

Aujourd'hui le Congo espère beaucoup de la France. S'il est clair que notre pays ne pourra appuyer seul les efforts de reconstruction, il peut et il doit jouer un rôle déterminant dans cette entreprise.

Notre pays saura préserver son influence s'il conjugue trois éléments : une présence française confortée, une coopération adaptée et une action dynamique auprès des autres bailleurs de fonds.

b) Les priorités de l'action française

. Conforter une communauté française éprouvée

L'influence de notre pays a pour relais essentiel l'action de nos compatriotes au Congo. Notre communauté a été gravement éprouvée par les derniers événements. L'opération Pélican conduite avec une efficacité remarquable par notre armée a permis l'évacuation de quelque 6 000 ressortissants étrangers dont 1 800 Français. Brazzaville compte désormais quelque 170 Français (dont 74 religieux) et Pointe-Noire 2 300 immatriculés.

Nos compatriotes commencent à revenir dans l'espoir de ranimer l'activité de leur entreprise ou, du moins, de sauver ce qui peut l'être de leur ancien outil de travail quand tout, comme c'est hélas le cas le plus souvent, n'a pas été perdu, pillé, détruit. Les représentatns des Français de Brazzaville ont fait connaître à votre délégation trois sujets majeurs de préoccupation : la sécurité, les financements et l'encadrement institutionnel.

La sécurité, votre délégation a pu le vérifier, demeure précaire ; beaucoup d'armes circulent encore, l'impunité s'est généralisée : les Français ont souvent le désagrément de voir réapparaître leurs véhicules volés conduits par d'autres mains.

A Brazzaville, les retours n'apparaissent pas encore suffisants pour permettre de recréer par îlot ou par quartier une sécurité de densité. Dans la perspective de retours plus importants à l'automne 1998, les autorités consulaires auront à concevoir et à organiser un dispositif de sécurité (réseau VHF, îlotage, logistique de crise, constitution d'au moins deux zones sécurisables).

Nos compatriotes se heurtent ensuite aux contrôles tatillons d'une administration peu coopérative. A Pointe-Noire en particulier, les chefs d'entreprise réunis au sein de l'organisation patronale Unicongo ont regretté devant votre délégation que les autorités locales ignorent les ordonnances présidentielles relatives à l'exemption de la douane et de la TVA sur certaines importations nécessaires à la reconstruction du pays. Votre délégation a attiré l'attention des autorités sur ces difficultés et souligné tout l'intérêt pour le Congo lui-même et la reprise de l'activité économique d'encourager les entreprises qui ont beaucoup souffert de la crise, par des mesures de compensation sous la forme d'allègements fiscaux ou de simplification des contrôles.

Que peut la France ? Si le principe même d'une indemnité ne paraît guère envisageable, en revanche, la mise en oeuvre d'un mécanisme de bonification de prêts apparaît comme une solution réaliste. La Caisse française de développement (CFD) paraît favorable à une telle option qui doit encore, toutefois, recevoir l'aval de Bercy. Si l'absence de relais locaux (la Banque centrale ne fonctionnera pas avant fin mars et les banques de dépôt se trouvent souvent dans une situation désastreuse) représente une difficulté, l'obstacle n'est pas insurmontable. Du reste, le nombre de dossiers ne devrait pas être trop élevé, ni d'ailleurs le niveau d'endettement de chaque emprunteur.

Par ailleurs, plusieurs de nos entreprises, pour la plupart importatrices de produits français, ne parviennent pas à obtenir de la Compagnie française d'assurances pour le commerce extérieur (COFACE), qu'elle garantisse leurs opérations. La suspension de la garantie COFACE pour toutes les opérations qui n'entrent pas dans le domaine "humanitaire" se justifie moins aujourd'hui, au moment où la France appelle de ses voeux le succès de la reconstruction du Congo.

Enfin, le renforcement de la présence française suppose, parallèlement, la restauration des services français à Brazzaville. Le volet consulaire apparaît déjà bien avancé (réouverture des immatriculations en décembre, de l'état-civil en février et, sans doute en mars, des visas) et il faut à cet égard saluer l'effort particulier de nos diplomates compte tenu des difficultés particulières de l'action sur place.

Dans le domaine culturel, le lycée Saint-Exupéry et le centre culturel français à Brazzaville ont échappé aux destructions. La réouverture de ces structures -et en particulier de la première, déterminante pour les familles- constitue une priorité.

. Une reprise de l'aide

Avant la crise, la France assurait 80 % des concours reçus par le Congo au titre de l'aide publique au développement (soit 800 millions de francs par an depuis 1987). La succession des crises politiques comme les carences de la maîtrise d'ouvrage congolaise expliquent la faiblesse du taux d'exécution des programmes d'aide. A titre d'exemple, parmi les interventions de la CFD, deux seulement ont pu vraiment être conduites à leur terme : la réhabilitation des locomotives du CFCO (25 millions de francs) et un programme d'urgence en faveur de la société de distribution de l'eau à Brazzaville (14 millions de francs).

Dans le secteur privé, la Caisse avait accordé un prêt de 440 millions de francs à Elf-Congo pour l'exploitation du gisement de N'Kossa et un crédit (160 millions de francs) destiné à la restructuration financière de la filière Eucalyptus en 1996. La faiblesse du système bancaire congolais a constitué un handicap sérieux pour le développement de l'aide accordée habituellement par la CFD, à travers sa filière Proparco, aux PME.

Parallèlement à l'aide-projet, la France a également consenti un soutien financier important dans le cadre de l'ajustement structurel : prêt d'ajustement structurel (PAS) de 400 millions de francs aux lendemains de la dévaluation (destiné principalement à la "sécurisation" de la dette mais aussi, dans une moindre mesure à l'accompagnement des privatisations et aux dépenses prioritaires de santé et d'éducation), PAS de 280 millions accordé en 1996 à la suite du programme d'ajustement avec le FMI conclu au terme d'une nouvelle période d'arriérés et de sanctions5(*).

La crise de juin 1997 a conduit le Congo à suspendre tous ses remboursements et à encourir de nouveau les sanctions du FMI et de la Banque Mondiale. Les échéances dues au premier semestre 1998 représentent un montant de 160 millions de francs dont 130 millions de francs non rééchelonnables.

Les orientations arrêtées dans le domaine institutionnel et économique par M. Sassou Nguesso, la stabilisation politique, enfin, tout invite la France à reprendre une aide, aujourd'hui, peut être, plus indispensable que jamais.

Toutefois, il convient de tenir compte d'une double contrainte.

En premier lieu, les arriérés dus à la Caisse française de développement s'élèvent à 270 millions de francs français dont plus de 230 millions non rééchelonnables. A la fin du mois de juin 1998, ces montants augmenteront encore de 160 millions de francs. Le non-règlement des échéances interdira à la CFD, du moins dans un premier temps, de reprendre le cours normal de ses activités.

Dans son ensemble, la dette bilatérale du Congo à l'égard de la France place notre pays au premier rang des créanciers de Brazzaville. Les échéances dues au cours du premier semestre 1998 représentent 660 millions de francs dont 160 millions de francs non rééchelonnables.

Aussi convient-il sans doute d'envisager dans l'immédiat, en l'absence d'un accord entre le Congo et le FMI, préalable à une aide financière de la France, de concevoir des relais aux instruments financiers habituels.

Dès la fin des combats, la France a accordé une aide humanitaire d'urgence de l'ordre de 6 millions de francs (hôpital de campagne à Brazzaville mis en place par une équipe médicale de la sécurité civile, programme d'aide à la production vivrière, rétablissement des services publics de base -eau, électricité, télécommunications, navigation aérienne). Toutefois, au-delà de la situation d'urgence, l'aide française doit maintenant chercher à mettre en oeuvre des orientations plus durables. L'exercice doit satisfaire à une double contrainte en partie contradictoire. Il s'agit en effet de répondre rapidement aux attentes des congolais, alors même que la France, dans un premier temps, se trouve condamnée à agir seule en raison du régime de sanction que subit ce pays.

Dans cette perspective, M. Hervé Bolot, notre nouvel ambassadeur à Brazzaville, a présenté en mars 1998 une première évaluation des besoins du pays. Une double priorité s'attache aujourd'hui, d'une part, à la restauration d'un Etat efficace et démocratique et, d'autre part, à la satisfaction des besoins essentiels des populations. L'appui à l'Etat de droit a pour condition première un retour à l'ordre public et une réorganisation de l'administration. Une fois les structures solidement établies, il sera possible de développer la formation aux règles du droit et aux principes démocratiques. Aussi convient-il, dès maintenant, d'apporter une assistance technique et de conseil à la réforme de la fonction publique sous la forme de missions de quelques semaines axées sur des objectifs précis (statuts, grilles, émoluments, contrôle de gestion). Dans l'immédiat, la mise à disposition d'uniformes pour la gendarmerie représenterait à la fois un geste peu coûteux mais très apprécié dans le cadre de la restauration de l'ordre public.

Dans le domaine économique et social, trois secteurs en particulier pourraient être distingués. La production vivrière bénéficie du programme Agricongo initié par la CFD. Celui-ci contribue à l'alimentation de Brazzaville en vivres frais et dans le même temps à l'emploi de jeunes travailleurs. Il apparaît donc nécessaire, dans l'attente de la reprise des décaissements de la caisse, que le FAC prenne le relais des financements nécessaires. En second lieu, il est impératif que la France relance dans le secteur de la santé où les besoins sont immenses, différents projets déjà engagés tels que la transfusion sanguine, la lutte contre la tuberculose et contre le sida. Enfin, le développement des villes, et, en particulier, leurs infrastructures, constitue une autre priorité. Si la situation de Brazzaville appelle une action urgente, le cas de Pointe-Noire, où les infrastructures urbaines souffrent de longue date de nombreuses insuffisances ne peut être négligé. Aussi, les programmes de la Caisse -une aide de 68 millions de francs pour Pointe-Noire décidée en 1996 mais non exécutée et un projet d'assainissement à Brazzaville- demeurent-ils plus que jamais à l'ordre du jour.

Il est certain, toutefois, que pour les projets de dimension plus ambitieuse, la France devra s'adjoindre le concours d'autres bailleurs de fonds et au premier chef, de ses partenaires européens.

La reprise de la coopération avec le Congo fournit l'occasion de revoir dans le sens d'une plus grande efficacité nos modalités d'aide et, ainsi, de concrétiser les nouveaux principes qui inspirent la réforme actuelle de notre politique de coopération.

La France, il convient de le rappeler, dispose d'intérêts importants au Congo, comme l'atteste d'ailleurs l'importance de notre communauté dans ce pays. Le rôle d'Elf -qui produit depuis la mise en exploitation du gisement de Nkossa, 8 millions de tonnes de pétrole sur une production totale de 12 millions en 1997 et emploie 700 agents dont 107 expatriés- apparaît évidemment essentiel dans la vie économique du pays. En outre, les perspectives de développement du groupe apparaissent importantes avec un important programe d'exploration orienté vers les grands fonds. En effet, en complément du permis haute mer dont le potentiel reste élevé et doit être reconnu avant l'an 2000, Elf Congo a obtenu en 1996 et 1997, deux permis en tant qu'opérateur en mer profonde et négocie également son entrée sur deux autres. La société pourra ainsi être présente sur tout le grand offshore congolais.

Les enjeux économiques ne se limitent pas cependant à l'exploitation des gisements pétroliers. Quelque 200 entreprises françaises (Bolloré, Vilgrain, Bouygues...) animent le tissu économique du pays et assurent les deux tiers des emplois du secteur privé.

Par ailleurs, en 1996, 40 % des parts du marché congolais revenaient à la France et les exportations avaient beaucoup progressé entre 1995 et 1996 (de 1 233 millions de francs à 4 872 millions de francs) sans toutefois dépasser le montant de nos importations (512 millions de francs).

CONCLUSION

Quelles conclusions peut-on tirer de l'analyse de la situation présente du Cameroun et du Congo pour la politique de la France en Afrique ? Votre délégation présentera ici les principaux enseignements que lui inspire son séjour, bref mais dense, dans ces deux pays.

Ces derniers, malgré des différences évidentes liées à la démographie (14 millions d'habitants au Cameroun et 2,5 millions d'habitants au Congo) et à leur évolution récente demeurent confrontés à des difficultés communes que d'autres pays du continent, à coup sûr, connaissent également. A cet égard, la situation du Cameroun et du Congo a certainement valeur exemplaire.

. Un contexte social très difficile

Le Congo comme le Cameroun constituent des mosaïques ethniques. Au Cameroun, cette diversité est encore redoublée par le bilinguisme. Les solidarités ethniques ignorent d'ailleurs les frontières héritées des découpages territoriaux de l'époque coloniale. Dans ces conditions, la construction de l'identité nationale constitue une gageure.

Au défi encore d'actualité d'une construction identitaire s'ajoute aujourd'hui de façon encore plus aiguë la nécessité d'intégrer une jeunesse nombreuse. Les taux de croissance démographique du Cameroun et du Congo figurent parmi les plus élevés du continent (respectivement 2,9 % et 3,3 %) et dans les deux pays, près de la moitié de la population a moins de quinze ans. Or, les conditions d'intégration de la jeunesse africaine ont profondément changé. D'une part, le jeune africain est de plus en plus un citadin (40 % de la population camerounaise résident dans les villes, soit un doublement en 20 ans) ; il grandit ainsi dans un environnement où les réseaux de solidarité familiale tendent à se distendre. En outre, les perspectives de réussite ou d'ascension sociale se sont fortement réduites depuis la fin des années 70 en raison de la crise économique. Comment s'étonner dès lors que de nombreux adolescents se laissent enrôler dans des guerres dont les enjeux les dépassent et dont ils sont aussi les premières victimes ?

. Une transition démocratique difficile

Face à un contexte social aussi difficile, la tâche des autorités politiques apparaît très délicate. Le régime du parti unique a longtemps paru comme une formule assurée pour unifier autour d'un chef incontesté une population unanime. Ce régime, toutefois, n'a pas suffit à prémunir l'Afrique contre les coups d'Etat sanglants. L'histoire du Congo le montre. Le souci des équilibres ethniques apparaît un gage plus assuré de stabilité. Et dans ce domaine, le Cameroun a réussi là où le Congo échouait. Toutefois, l'évolution du contexte international, mais aussi la pression d'une opinion publique plus soucieuse que dans le passé de faire entendre sa voix, impose aujourd'hui à ces Etats de s'engager sur les voies de la démocratie. Comment, tout en organisant la transition démocratique, préserver, pour le Cameroun, les équilibres savamment élaborés au temps confortable du parti unique et, pour le Congo, mettre en place ces équilibres qui ont toujours fait défaut, tel est sans doute l'un des principaux défis de l'avenir. Si le régime démocratique représente sans doute à long terme l'une des meilleures garanties de stabilité politique, il doit se mettre en place par étapes et se construire sur les bases durables que seul un Etat consolidé peut procurer. L'effort doit donc porter sur la mise en place d'un Etat impartial et efficace. En outre, dans ce processus, l'Afrique peut emprunter des voies qui lui soient propres, sans suivre nécessairement le modèle occidental.

. Les conditions d'une croissance plus durable

Le Cameroun comme le Congo disposent l'un et l'autre de richesses considérables et, au premier chef, du pétrole qui assure l'essentiel des ressources à l'exportation. Cet atout peut aussi être une faiblesse dans la mesure où il entretient une dépendance excessive à l'égard d'un nombre limité de produits et habitue également aux facilités d'une économie de rente. L'échec successif de plusieurs programmes d'ajustement négociés avec le FMI montre dans les deux pays les difficultés de l'apprentissage de la rigueur.

Les moyens d'une croissance plus durable passent sans doute par une diversification du tissu économique et, partant, par un développement de l'investissement privé aujourd'hui freiné par la corruption et les failles du système judiciaire. La mise en oeuvre de l'Etat de droit constitue ici encore une priorité. Au Cameroun, les autorités paraissent conscientes des difficultés des entreprises mais les bonnes intentions ne trouvent pas dans une administration souvent démobilisée et parfois même compromise le relais nécessaire.

Au Congo, l'effort se concentre dans l'immédiat sur la reconstruction. M. Sassou-Nguesso a incontestablement la stature d'un chef d'Etat ; il a la volonté de relever son pays mais il peut paraître isolé alors même que le chantier est immense. C'est pourquoi il compte sur l'appui de la France.

. La nécessité d'un lien privilégié mais renouvelé avec la France

Quelle doit être la position de la France à l'égard du Cameroun et du Congo ? Plus généralement, quel rôle notre pays peut-il jouer sur le continent ?

La France, en vertu des liens tissés par l'histoire, du trésor commun d'une langue partagée et enfin, d'un soutien continu à travers les années, dispose d'une influence considérable en Afrique centrale. Elle possède aussi des intérêts économiques importants dans la région à travers le contrôle exercé par Elf sur l'exploitation et la distribution d'une partie des ressources pétrolières du Golfe de Guinée.

La présence de notre pays est-elle aujourd'hui menacée comme certains l'ont craint -ou espéré- au moment où le régime de Mobutu s'est effondré ? Notre influence pourrait-elle, en particulier, être battue en brêche par les Etats-Unis ? Qu'il existe un intérêt renouvelé des Etats-Unis pour le continent, le fait est assuré -le récent périple du président Clinton sur le continent en témoigne- et il convient plutôt de s'en réjouir. Que cet intérêt soit, dans les faits, circonscrit au domaine économique, voilà qui paraît plus que probable. Rappelons-le, l'aide au développement représente 0,12 % du PIB américain, contre 0,43 % pour la France. En Afrique, la disparité de l'effort financier consenti par la France et les Etats-Unis apparaît de façon encore plus nette.

Quant au modèle démocratique que les Etats-Unis souhaiteraient promouvoir en Afrique, faut-il en voir des exemples dans les régimes de l'Ouganda ou de la République démocratique du Congo, parfois cités à Washington ? Dans cette hypothèse, la plupart des pays d'Afrique francophone apparaissent irréprochables.

Le débat sur le rôle des Etats-Unis en Afrique, ainsi remis en perspective, a toutefois pour mérite de rappeler que la présence de la France en Afrique s'inscrit dans un contexte plus concurrentiel ; un contexte également où la relève des générations aux postes de responsabilité suscite de nouvelles attentes auprès des élites africaines. Dans ces conditions, quelles doivent être les priorités de la France ?

Il convient d'abord de préserver les acquis. La zone franc représente l'un des témoignages les plus forts de la solidarité entre notre pays et ses partenaires africains. Or la perspective de la monnaie unique suscite des inquiétudes.

D'aucuns craignent une nouvelle dévaluation et les mouvements de capitaux entretiennent les rumeurs. Ces appréhensions ne sont pas fondées : la situation apparaît bien différente de celle qui prévalait en 1994. Les pays africains connaissent des taux de croissance élevés et enregistrent des excédents commerciaux. Le gouvernement a par ailleurs donné les assurances nécessaires. Il convient de ne pas relâcher le travail d'explication entrepris.

Par ailleurs, la France dispose dans la présence des communautés françaises d'un autre atout essentiel en Afrique. Nos compatriotes sont en effet les meilleurs relais de notre influence. Il convient donc de leur apporter le soutien nécessaire en utilisant l'influence dont dispose la France auprès des pouvoirs publics africains pour les inviter à mieux prendre en considération les intérêts de nos ressortissants. La question des pensions dues aux rapatriés français par les caisses de retraite africaines représente un problème particulièrement douloureux. Au Cameroun et au Congo, votre délégation a attiré l'attention des autorités sur la nécessité d'une solution rapide. Une aide budgétaire fournie par les Etats africains apparaît indispensable dans l'attente de la restructuration, inévitable, de l'ensemble du système de protection sociale de ces pays. Votre délégation estime pour sa part qu'en l'absence d'une initiative de nos partenaires africains dans ce domaine, la France devra refuser de signer et de ratifier de nouveaux accords de réciprocité en matière de droits sociaux.

S'il convient de préserver les acquis d'une relations privilégiée, il importe aussi d'adapter notre politique africaine aux évolutions du continent. A cet égard, la réforme de la coopération ouvre peut-être l'âge d'un véritable partenariat entre la France et ses anciennes colonies. Ses effets ne pourront être appréciés qu'avec le recul du temps. Toutes les incertitudes sont loin d'être levées : en particulier, la fusion des administrations de la coopération et des affaires étrangères ne doit pas entraîner une dilution des moyens consacrés à l'aide au développement de l'Afrique.

La France doit, pour sa part, prolonger son action dans une double direction ; d'une part, elle aura à porter l'accent sur la formation des nouvelles élites appelées à prendre la relève des anciens responsables politiques ou économiques. C'est là la condition de cette proximité humaine qui constitue le meilleur ciment de nos relations. A cet égard, il convient de favoriser l'accueil des étudiants africains les plus prometteurs au sein des établissements d'enseignement français.

D'autre part, la France n'aura plus les moyens de soutenir seule le développement de ses partenaires africains. Certes, elle a réussi à intéresser l'Europe à l'Afrique : la convention de Lomé en est le meilleur témoignage. Mais, dans deux ans, ces accords seront renouvelés et certains de nos partenaires, attachés à d'autres priorités et en particulier à l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale, semblent tentés par un désengagement. L'enjeu de la négociation qui s'ouvrira bientôt apparaît crucial pour le développement des pays africains comme pour l'influence de la France sur le continent.

Pour mobiliser nos partenaires européens, il importe toutefois de leur donner confiance dans le destin de l'Afrique. La crise asiatique, à cet égard, contribuera sans doute à renouveler l'intérêt pour le continent. Cependant, c'est aux Africains eux-mêmes de contribuer à changer l'image de l'Afrique. A eux de créer les conditions favorables à la croissance et de construire l'Etat de droit.

C'est à cette aune que les politiques conduites au Cameroun et au Congo seront jugées, même si dans leur tâche les dirigeants africains peuvent compter sur l'appui et l'amitié de la France.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 25 mars 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, Mme Paulette Brisepierre a rappelé la nécessité d'appuyer le Congo dans ses efforts de reconstruction ; en effet, la situation laissée par la guerre civile permettrait -a-t-elle estimé- une reconstruction rapide qui relancerait à la fois l'activité économique et emploierait une jeunesse désoeuvrée et parfois tentée par la délinquance compte tenu du grand nombre d'armes en circulation. Elle a relevé que M. Denis Sassou-Nguesso avait la stature d'un Chef d'Etat qui avait besoin de former autour de lui une équipe solide et pouvait réussir, s'il disposait des moyens nécessaires. Elle a regretté à cet égard la résolution, adoptée le 12 mars dernier par le Parlement européen, condamnant les nouvelles autorités congolaises. D'après Mme Paulette Brisepierre, l'aide européenne doit être débloquée et il revient à la France, dans un premier temps, de prendre les mesures nécessaires pour favoriser l'accès de nos entreprises installées au Congo à des prêts bonifiés indispensables à la reconstitution de leur outil de travail.

M. Jacques Habert a souligné le sentiment d'abandon éprouvé par nos compatriotes installés au Congo. Il a souhaité que puisse être rapidement mise en place par la France l'aide nécessaire. Il a enfin déploré l'hostilité manifestée par l'Union européenne à l'égard du Congo.

M. Xavier de Villepin, président, a fait état des réticences de l'Allemagne et du Royaume-Uni vis-à-vis des nouvelles autorités congolaises et indiqué en particulier que le gouvernement britannique, qui assure à l'heure actuelle la présidence européenne, s'était opposé à l'envoi d'un émissaire européen au Congo. Il a également indiqué qu'il s'était entretenu avec le directeur de la Caisse française de développement de la nécessité de mettre en place un dispositif de soutien à nos entreprises installées au Congo, sous la forme de prêts bonifiés, mais que pour l'instant aucune initiative concrète n'avait été prise dans ce sens.

Mme Paulette Brisepierre a souligné que si M. Denis Sassou-Nguesso s'était rendu maître du pouvoir par les armes, son prédécesseur n'avait pas témoigné d'un respect scrupuleux des principes démocratiques.

Enfin, M. Xavier de Villepin, président, et Mme Paulette Brisepierre ont exprimé la crainte que l'absence d'initiative vis-à-vis du Congo ne décourage le pouvoir actuel et ne suscite par ailleurs le mécontentement de la communauté française sur place.

La commission a alors autorisé la publication du rapport d'information établi par MM. Xavier de Villepin, président, Guy Penne et Mme Paulette Brisepierre.

ANNEXE -
PROGRAMME DE LA MISSION AU CAMEROUN ET AU CONGO DU 15 AU 20 FÉVRIER 1998

CAMEROUN

Dimanche 15 février : Yaoundé.

20 h 00 : Dîner de travail à l'ambassade.

Lundi 16 février

9 h 00
: Entretien avec l'attaché de défense sur les questions de coopération militaire.

10 h 30 : Visite du consulat de France à Yaoundé.

13 h 00 : Déjeuner avec des parlementaires camerounais

16 h 00 : Entretien avec M. Amadou Ali, Ministre d'Etat délégué à la Présidence, chargé de la Défense.

17 h 00 : Visite du Centre de ressources pédagogiques et du Centre culturel français de Yaoundé.

18 h 00 : Réception de la communauté française.

Mardi 17 février

08h 30
: Petit-déjeuner offert par M. Raymond Mengolo Avomo, président du groupe RDPC à l'Assemblée Nationale et président du groupe d'amitié Cameroun-France.

10 h 00 : Entretien avec M. Djibril Cavaye Yeguie, président de l'Assemblée Nationale.

11 h 00 : Entretien avec M. Peter Musonge, Premier ministre.

12 h 00 : Entretien avec M. Edouard Akame Mfoumou, ministre de l'Economie et des Finances.

13 h 00 : Déjeuner offert par M. Nicolas Amougou Noma, vice-président de l'Assemblée Nationale.

15 h 00 : Visite du Lycée français de Yaoundé.

15 h 45 : Visite de l'hôpital central de Yaoundé.

16 h 00 : Entretien avec M. Augustin Kontchou Kouomegni, ministre des Relations extérieures.

17 h 00 : Réunion d'information avec des représentants de la communauté française de Yaoundé.

Mercredi 18 février : Douala

11 h 00
: Réunion d'information, à notre Consulat général, avec les représentants de la communauté française de Douala.

13 h 00 : Déjeuner avec des hommes d'affaires français et camerounais offert par M. Bernard Boidin, conseiller commercial, chef du service d'expansion économique.

15 h 30 : Visite du Centre culturel français de Douala.

17 h 00 : Réception de la communauté française.

CONGO

Jeudi 19 février : Brazzaville

08 h 00
: Petit déjeuner de travail à l'ambassade.

09 h 30 : Aperçu sur Brazzaville.

11 h 00 : Audience du Président de la République, M. Denis Sassou- Nguesso.

11 h 30 : Réception de la Communauté française.

13 h 00 : Déjeuner : thème - la reconstruction.

- M. Paul Kaya, Ministre d'Etat, Chargé de la Programmation de la privatisation, et de la Promotion de l'entreprise Privée Nationale.

- M. Lekoundzou Itihi Ossethoumba, Ministre d'Etat, Chargé de la Reconstruction et du Développement urbain.

15 h 30 : Conseil National de Transition : Entretien avec le Président Koumba et le Bureau.

17 h 30 : Point de presse.

18 h 00 : Entrevue avec l'Association des Français victimes des événements de Brazzaville.

20 h 00 : Dîner en l'honneur du Président et du Bureau du Conseil National de Transition.

En présence de :

- M. Firmin Ayessa, Ministre chargé de l'Organisation du Forum National et des Relations avec le Conseil National de Transition.

- M. Isidore Mvouba, Ministre Directeur de Cabinet du Président de la République.

Vendredi 20 février : Pointe-Noire

11 h 30
: Réunion avec les représentants d'UNICONGO.

13 h 00 : Déjeuner avec les Conseillers du Commerce extérieur.

17 h 30 : Réception de la communauté française.




1 De 1990 à 1994, cinq entreprises ont été privatisées. Le groupe Hevecam (caoutchouc) a été cédé fin 1996 à un groupe indonésien pour 230 millions de francs. Les privatisations de Socapalm et de Sodecoton sont en cours.

2 Philippe Frank, Ethnies et partis : le cas du Congo in "Afrique contemporaine", n° 182, 2e trimestre 1997.

3 Le CNT comprend 3 conseillers pour chacune des 11 régions, et 42 conseillers représentant les partis et la société civile ; son bureau est de 7 membres ; par ailleurs 6 commissions ont été constituées (politique, affaires étrangères et coopération, économie et finances, défense et sécurité, administrative et juridique, social et culturel, conseil économique et social).

4 M. Bongo est le gendre de M. Sassou-Nguesso

5 Les reliquats du PAS qui devait être complété en 1997 par un nouveau concours de 300 millions de francs s'élèvent à 65 millions de francs.



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