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La gestion des espaces périurbains


Gérard LARCHER, Sénateur


Rapport d'information 415 - 1997 / 1998 - Commission des Affaires économiques et du Plan

Table des matières







N° 415

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mai 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la gestion des espaces périurbains,

Par M. Gérard LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

 
Aménagement du territoire.

" [...] il n'existe pas seulement entre les Français et la terre de leur pays une relation purement économique, mais, en outre, une attache esthétique... parce que le pays est beau ".

Sully Prudhomme

RÉSUMÉ DU RAPPORT

I. LE CONSTAT

1. Longtemps, les espaces périurbains ont été mal identifiés. Leur spécificité est désormais reconnue depuis la définition par l'INSEE d'un zonage en aires urbaines. Ils sont caractérisés par la coexistence de nouveaux quartiers d'habitation, d'exploitations agricoles (10 % de la surface agricole utile nationale) et par une population diverse : 9 millions de Français, aux caractéristiques sociologiques très variées y vivent. Des populations relativement aisées (80 % des ménages y résident dans des maisons individuelles, 40 % des logements ont été construits après 1974) y côtoient des populations précarisées qui habitent dans des quartiers en difficulté (barres et tours de Mantes-la-Jolie ou quartiers marqués par un urbanisme " horizontal " à Valenciennes).

2. Trois types de tensions se font sentir dans les espaces périurbains :

 LES TENSIONS HUMAINES

- Les rapports des néoruraux et des exploitants agricoles (dont la population se réduit progressivement) sont marqués par une méconnaissance mutuelle. Selon un sondage, seuls 28 % des Français associent le terme de " campagne " à une utilisation agricole du sol. Pour 69 % d'entre eux, la campagne n'est qu'un " paysage ".

- Les habitants des espaces ruraux voisins des villes craignent l'avancée du " front urbain ". Leur crainte est parfois justifiée : l'agriculture périurbaine est victime de déprédations. Dans le Val de Seine, les vols de fruits atteignent parfois ¼ de la récolte. Or, si des mesures spécifiques d'aide aux entreprises ont été adoptées dans le Pacte de relance pour la ville, elles n'ont pas d'équivalent pour les exploitations agricoles qui avoisinent les quartiers en difficulté.

LES TENSIONS PAYSAGÈRES

Dans le territoire situé à proximité des villes, l'espace est considéré comme un espace jetable ".

La laideur de bien des entrées de ville et l'apparence de nombreux grands ensembles périurbains illustrent ce phénomène. Si une législation relativement ancienne permet de protéger le coeur des villes, la prise de conscience sur les problème des " entrées de ville " est récente.

LA PRÉCARITÉ FONCIÈRE ET LA FRAGILITÉ AGRICOLE

Les espaces périurbains subissent une urbanisation en apparence sans borne : entre 1982 et 1990 on y a construit près de 18 logements au kilomètre carré, contre 6 en moyenne sur l'ensemble du territoire.

L'instabilité chronique du droit de l'urbanisme (révision et modification des POS en particulier) entretient les anticipations à la vente des propriétaires fonciers, qui font parfois pression sur les autorités municipales en laissant en friches les terrains pour lesquels ils souhaitent obtenir un droit à construire.

En conséquence, l'agriculture est progressivement marginalisée, même si elle occupe encore plus de 52 % des espaces périurbains. Le coût du foncier s'envole. Dès lors, compte tenu de sa rentabilité, l'agriculture cède le pas à l'urbanisation.

3. Face aux tensions subies par les zones périurbaines, de nombreux élus s'interrogent et souhaitent disposer d'un outil d'aménagement pour préserver et souvent restaurer un développement harmonieux de leur territoire.

Compte tenu du succès incontestable des parcs naturels régionaux, ils souhaitent utiliser à leur tour ce concept original. Cet outil, initialement conçu pour le développement économique et la valorisation du patrimoine naturel, s'est vu progressivement reconnaître des missions de protection des espaces naturels.

Aujourd'hui, les 35 parcs existants couvrent plus de 10 % de la superficie du territoire, associant 3.024 communes, 59 départements et 21 régions pour une population de 2,6 millions d'habitants. Ils s'illustrent plus particulièrement dans quatre domaines : la valorisation du patrimoine culturel et du territoire, la protection du patrimoine naturel et de sa biodiversité, des missions d'éducation à l'environnement et des actions de développement économique dont les retombées se chiffrent désormais en termes d'emplois créés ou maintenus.

4. Mais à l'examen, l'utilisation de cet outil dans les zones périurbaines se révèle complexe, car il s'agit d'un dispositif conçu pour la protection et le développement de l'espace rural et qui comporte de fortes exigences s'agissant de la qualité des territoires proposés au classement.

Les espaces naturels périurbains sont bien souvent trop dégradés et les moyens juridiques des PNR sont inadaptés pour encadrer une expansion raisonnée de l'urbanisation : la charte d'un parc est un document contractuel, dont le contenu n'a pas de réelle portée normative. Même si ce contenu est devenu beaucoup plus élaboré, il conserve encore parfois le caractère d'une déclaration d'intention. Vis-à-vis des tiers, la loi du 8 janvier 1993 sur les paysages n'instaure qu'une obligation de compatibilité entre le contenu des chartes et les plans d'occupation des sols. Les conventions actives de " ville-porte " signées entre un parc et les villes avoisinantes sont rares et ne comportent aucune mesure contraignante en matière d'urbanisme.

La multiplication de nouveaux PNR en zone périurbaine pourrait être préjudiciable aux parcs existants et, en définitive, inopérante. Il est cependant souhaitable de reprendre des éléments essentiels à l'origine du succès des PNR : consensus local conforté par l'engagement de l'Etat (délivrance d'un label national) et adhésion des collectivités territoriales à un document contractuel.

5. Les instruments d'urbanisme et de protection sont mal, ou trop peu utilisés :

- En principe, le plan d'occupation des sols pourrait permettre de préserver le paysage. En réalité, il est trop souvent modifié et rarement intercommunal. De ce fait, le POS se transforme bien souvent, parfois malgré lui, en instrument de la concurrence foncière intercommunale.

- Les schémas directeurs permettent de fixer plus solidement les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés, ainsi que l'équilibre entre extension urbaine, activités agricoles et économiques et préservation des sites. Malheureusement, ils sont très loin de couvrir tout le territoire national et ils souffrent également de transformations trop fréquentes (45 % d'entre eux étaient en révision au 1er janvier 1997).

- Les instruments et les opérations d'aménagement (droit de préemption urbain, zones d'aménagement différé, zones d'aménagement concerté), s'inspirent d'une " philosophie de l'urbanisation ". Les secteurs auxquels ils s'appliquent ont vocation à être urbanisés.

- Les opérateurs fonciers sont trop peu nombreux.

On ne compte, outre l'Agence foncière et technique de la région parisienne, que trois autres établissements publics fonciers d'Etat, dotés d'une ressource fiscale propre, et capables de mener une politique de requalification de secteurs urbains et suburbains dégradés.

Quant aux collectivités locales, celles qui en ont le plus besoin n'ont pas les moyens de créer les établissements publics fonciers locaux dont le statut résulte de la loi d'orientation pour la ville (seuls deux de ces établissements ont été constitués depuis 1991).

6. Les instruments de protection du patrimoine architectural et urbain sont adaptés aux coeurs des villes : les lois relatives à la protection des monuments historiques, des sites, ou à la création de zones de protection du patrimoine architectural et urbain permettent de protéger des éléments revêtant une richesse particulière : la législation sanctuarise le beau et se désintéresse de la réparation des blessures faites au tissu urbain et au paysage.

7. Enfin les moyens consacrés par l'Etat sont insuffisants. Les crédits consacrés par l'Etat aux interventions foncières, exprimés en francs 1995, sont passés de 1,4 milliard de francs en 1974 à 160 millions en 1995. En outre, le Fonds national d'aménagement foncier et d'urbanisme (FNAFU) a été supprimé.

Dès lors, il convient d'utiliser au mieux la " boîte à outils " dont disposent actuellement les pouvoirs publics et de définir un nouveau cadre d'utilisation adapté aux problèmes spécifiques de l'espace périurbain.

II. PRINCIPALES PROPOSITIONS

1. Créer un nouveau label : les " terroirs urbains et paysagers ", pour valoriser une volonté politique

- Reconnaître la qualité de " terroir urbain et paysager " aux espaces périurbains sur lesquels, les communes, les départements, les régions, et l'Etat souhaitent mener une action volontaire, concertée et contractuelle.

Ce label se concrétiserait par :

- la signature d'une charte applicable à un territoire ;

- la définition d'objectifs sociaux, urbanistiques et agricoles à respecter pour gérer l'espace et le requalifier lorsqu'il est dégradé ;

- la mobilisation d'un financement croisé Etat-collectivités territoriales.

2. Edicter des directives territoriales d'aménagement (DTA)

Assurer le primat de l'intérêt national, par-delà la diversité des approches locales, grâce à de nouvelles DTA, -outre les six actuellement en préparation- à réaliser sur les principales aires urbaines.

3. Relancer l'élaboration de schémas directeurs cantonaux ou d'agglomération

Les schémas directeurs constituent le seul moyen pour assurer une gestion intercommunale de l'extension urbaine.

Leur élaboration doit être encouragée en n'autorisant -sauf circonstances exceptionnelles- les modifications et les révisions de POS que dans les communes dont le territoire est inclus dans le périmètre d'un schéma directeur.

4. Renforcer la stabilité des plans d'occupation des sols (POS)


Les POS doivent traduire un choix clair et durable. Aussi, pourrait-on :

- instituer un délai minimum pendant lequel une révision du POS serait impossible, sauf circonstances exceptionnelles ;

réduire l'ampleur des " zones d'urbanisation future " ou zones " NA " en définissant leur emprise maximale au niveau intercommunal, dans le schéma directeur et non plus seulement au niveau du POS.

5. Développer le rôle des SAFER dans la lutte contre les friches et maintenir l'agriculture de façon volontariste

Les SAFER disposent déjà de pouvoirs accrus pour lutter contre les friches en zones de montagne. Il est souhaitable de leur permettre d'intervenir plus aisément, de façon analogue, sur les terres incultes en zone périurbaine.

6. Lutter contre l'enrichissement sans cause issu de la vente de terres agricoles


taxer les profits " tombés du ciel " lors de la vente d'un terrain agricole devenu urbanisable ;

affecter les sommes recueillies à un fonds de gestion des espaces périurbains destiné à acquérir des terrains pour y maintenir une activité agricole, aider l'agriculture périurbaine, réhabiliter les espaces périurbains dégradés.

7. Développer les politiques foncières des collectivités locales

- Inclure un volet agricole et paysager dans les contrats de ville, afin de traiter l'espace périurbain comme une composante patrimoniale et dynamique de la ville ;

- réexaminer la question des évaluations foncières, notamment pour permettre aux communes d'acheter des terrains si elles le souhaitent et faciliter le maintien de l'agriculture ;

- revenir à une application stricte de l'article L.13-15 du code de l'expropriation relatif à la notion de terrain " urbanisable " dans l'évaluation des terrains acquis par voie d'expropriation ;

- créer de nouveaux établissements publics fonciers d'Etat afin de réhabiliter les espaces les plus dégradés.

8. Accroître la stabilité des exploitations agricoles pour conforter leur vocation économique

- En instituant un délai minimum -variable selon la durée du bail restant à courir- avant le terme duquel le bail ne peut prendre fin, même si le terrain est classé en zone urbanisable au POS ;

- en valorisant la production des exploitations agricoles (attribution de quotas spécifiques, augmentation des aides à la mise aux normes des bâtiments d'élevage en zone périurbaine, reconnaissance d'un label de proximité pour les produits agricoles) ;

- en accroissant les contacts entre agriculteurs et citadins (élargissement des actions du type " fermes pédagogiques " à des fermes appartenant à des exploitants privés et développement de " jumelages " entre quartiers urbains et zones rurales) ;

- en ouvrant le parcellaire par la création de chemins aux abords des agglomérations (l'attribution d'aides spécifiques serait conditionnée à l'existence d'un minimum de mètres de chemins ouverts au public à l'hectare, ainsi qu'à la plantation de haies permettant le cheminement le long des terres cultivées) ;

- généraliser l'élaboration de plans de développement durable.

9. Créer des établissements publics environnementaux régionaux


- Ces agences assureraient la protection d'espaces verts et agricoles périurbains dans des conditions analogues à l'Agence des Espaces verts de la région Ile-de-France ;

- leur affecter une part du produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles.

10. Renforcer l'intercommunalité d'agglomération


En attribuant à une autorité d'agglomération :

-
une compétence urbanistique et foncière ;

- une ressource fiscale unifiée ou péréquée à travers la taxe professionnelle ;

- en prenant en compte le coût des espaces naturels dans les dotations budgétaires versées par l'Etat aux agglomérations.

* *

*

Expérimenter le concept du terroir urbain et paysager, notamment dans le secteur des boucles de la Marne et de l'Ourcq.

INTRODUCTION

Pour répondre au souhait de Mme Corinne Lepage, alors ministre de l'environnement, votre rapporteur a engagé, au début 1997, une réflexion sur l'adaptation du système des Parcs naturels régionaux (PNR) aux territoires urbains et suburbains. Cette étude se situait dans le droit fil des travaux de la Commission spéciale constituée par le Sénat, en 1996, lors de l'examen du Pacte de relance pour la ville.

A la suite de la formation du Gouvernement de M. Lionel Jospin, la Commission des Affaires économiques a souhaité que cette réflexion sur l'évolution des équilibres entre zones périurbaines et espace rural soit poursuivie. Elle a confié à votre rapporteur, le 11 juin 1997, le soin de présenter des propositions sur la gestion des espaces périurbains.

Le Sénat a bien pour préoccupation l'ensemble du territoire -qu'il soit urbain ou rural- dont il assure la représentation. Cette mission lui fait un devoir d'analyser et de proposer des outils pour la gestion de cet espace.

Tel est l'objet du présent rapport.

Au cours de son travail, votre rapporteur a rencontré près d'une centaine de personnes : élus, magistrats et hauts fonctionnaires, dirigeants de syndicats professionnels, d'entreprises et d'associations.

Il a également effectué plusieurs déplacements aux Pays-Bas et en France (Amiens, Valenciennes, l'Ile-Saint-Denis, les boucles de la Marne et de l'Ourcq et dans le parc naturel régional de Brotonne).

De ces auditions et de ces visites, il a tiré la certitude qu'une action volontariste en faveur des espaces périurbains est indispensable.

En effet, la création de nouveaux parcs naturels régionaux est parfois présentée comme une solution aux problèmes fonciers et environnementaux qui surgissent au confluent de la ville et de l'espace rural. Est-il pour autant possible de multiplier les PNR en décernant ce titre à des territoires, qui ne possèdent quasiment plus d'espaces naturels, au risque de dévaloriser ce label ?

A n'en pas douter, il est nécessaire de sensibiliser nos concitoyens et les pouvoirs publics à l'urgence qui s'attache à préserver l'agriculture et le cadre de vie des habitants des territoires périurbains.

Le problème n'est pas neuf : il se pose depuis un siècle en raison de l'extension des villes. C'est ainsi que les signataires du projet de loi portant cession du Bois de Boulogne à la ville de Paris -en 1852- notaient :

" Chaque jour la campagne recule, envahie par des constructions nouvelles. Tâchons de ménager aux quartiers, qui ne tarderont pas à s'ajouter à la ville actuelle, un peu de cet air et de cet espace que l'imprévoyance de nos pères nous force à racheter aujourd'hui à si grands frais dans l'enceinte de nos vieilles cités ".

Comment ménager " l'air et l'espace ", maintenir l'agriculture, rééquilibrer l'urbanisation, requalifier certains territoires sans une politique concertée qui associe l'Etat et les collectivités locales ?

Le présent rapport, dont votre rapporteur a soumis l'ensemble des conclusions à la Commission des Affaires économiques le mardi 5 mai 1998, tente de répondre à cette question.

Ces conclusions et les analyses dont elles procèdent sont exposées ci-après.

PREMIÈRE PARTIE -

LES ESPACES PERIURBAINS : CONTRADICTIONS ET ENJEUX
CHAPITRE IER -

L'ESPACE PÉRIURBAIN :
UNE SPÉCIFICITÉ DÉSORMAIS RECONNUE

L'espace qui s'étend entre les marges de la ville et les frontières de l'espace rural connaît un mouvement d'extension sans précédent depuis la fin des années 1960. L'accroissement du parc automobile et la cherté du foncier -et donc du logement- en centre-ville ainsi qu'une absence de gestion foncière des coeurs de ville expliquent, pour partie, ce développement continu.

Pour autant, aucune étude scientifique n'a, avant le milieu des années 1990, permis d'en donner une définition univoque. Il est vrai que cet espace-frontière conserve de nombreuses caractéristiques de l'environnement et du paysage rural, tout en gagnant, peu à peu, des traits citadins, sans pour autant " s'agglomérer " à la ville.

Les géographes éprouvent d'ailleurs une véritable difficulté à qualifier cet espace singulier. Veulent-ils souligner ses affinités avec l'espace rural ? Ils le qualifieront d'espace " rurbanisé " en reprenant le néologisme employé par G. Bauer et J.M. Roux dans " La rurbanisation ou la ville éparpillée ",1(*) l'un des premiers ouvrages consacrés au sujet. Veulent-ils souligner son caractère périphérique par rapport à la ville ? Ils l'appelleront espace " périurbain " ou " périurbanisé ", en mettant ainsi l'accent sur sa relation privilégiée avec la cité qu'il entoure.

En Europe, les villes se sont le plus souvent constituées à partir d'un noyau initial entouré de murailles, autour duquel se sont développés des faubourgs entre le Moyen-Âge et l'époque moderne, puis des banlieues à compter du XIXe siècle. Faubourgs et banlieues se sont constitués sans solution de continuité " conceptualisée " avec l'agglomération à laquelle ils étaient accolés.

L'espace périurbain, lui, est caractérisé par une extension discontinue de l'urbanisation qui laisse subsister de larges étendues agricoles, des friches, des usines, des voies de communication, sans qu'il existe de plan d'ensemble à cette mosaïque mi-urbaine, mi-rurale. Cet espace est donc avant tout une zone de contact entre le monde rural et l'univers urbain, qui conserve des traits du premier tout en subissant peu à peu l'attraction du second.

De cette coexistence résultent une difficulté statistique à définir l'espace périurbain, ainsi qu'une relative méconnaissance de ses spécificités. Pourtant, les zones périurbaines sont caractérisées par des transformations humaines et sociologiques profondes, soumises à d'importantes tensions foncières qui entraînent des modifications écologiques, voire même des déboires paysagers. Le trait commun à tous les espaces périurbains est la précarité de leur statut.

Il convient de tenter d'appréhender l'ampleur de ce mouvement général d'extension par lequel la ville devient, peu à peu, " le quartier central d'une agglomération discontinue "2(*), avant d'envisager la situation de l'espace périurbain au triple point de vue humain, foncier, et écologique.

Les espaces périurbains ont posé un problème aux géographes et aux statisticiens désireux de leur assigner des contours. La délimitation des espaces périurbains est, en effet, malaisée. Elle doit combiner des critères géographiques, urbanistiques, économiques et humains susceptibles de rendre compte d'un mouvement qui affecte, selon un rythme variable, la quasi-totalité des agglomérations et l'ensemble des régions françaises, dans leur diversité.

Faute d'autre cadre statistique, on se référa tout d'abord, au début des années 1960, au concept de zones de peuplement industriel ou urbain élaboré par l'INSEE. Ultérieurement, une étude réalisée par la Société d'Etudes Géographiques, Economiques et Sociologiques (SEGESA) pour la Direction de l'espace rural et de la forêt du ministère de l'agriculture, la Délégation interministérielle à la Ville et la DATAR, contribua à affiner la définition.

Enfin l'INSEE a récemment procédé à l'établissement d'une nouvelle nomenclature spatiale basée sur 361 " aires urbaines ".

Ces définitions successives montrent bien la difficulté de définir, par un concept univoque, le territoire périurbain.

A. LE CONCEPT DE ZONES DE PEUPLEMENT INDUSTRIEL OU URBAIN (ZPIU)

Créées par l'INSEE en 1962 afin de tracer les contours de l'espace situé entre la zone urbaine et le monde rural, les zones de peuplement industriel ou urbain (ZPIU) sont caractérisées par :

- la proportion de la population qui ne vit pas de l'agriculture ;

- l'importance des migrations quotidiennes entre domicile et lieu de travail ;

- le taux d'accroissement démographique.

Les ZPIU comprennent également les communes urbaines au sens de l'INSEE (celles-ci sont caractérisées par la continuité du bâti et une population de plus de 2.000 habitants).

Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, le nombre des communes appartenant aux ZPIU, a triplé entre 1962 et 1990, passant de 9.083 à 28.500.

EVOLUTION DES ZPIU

Années

Nombre de ZPIU

Nombre de communes

Pourcentage par rapport au nombre total des communes

1962

844

9 083

23,9 %

1968

812

10 644

29,2 %

1975

881

12 143

33,4 %

1982

877

18 956

52 %

1990

603

28 500

78 %

Source : SEGESA - INSEE

A compter de 1990, la réduction du nombre total des ZPIU est parallèle à l'accroissement du nombre des communes qui les composent, notamment du fait de la simplification de la carte des ZPIU que rend possible leur grande extension sur le territoire. Un tel accroissement montre, à lui seul, que l'indicateur constitué par les ZPIU méritait d'être affiné.

Comme le relève la SEGESA dans son étude de 1994 sur les espaces de périurbanisation3(*), la définition de ces zones repose sur l'assimilation, dans un même groupe, de communes de taille très hétérogène.

C'est ainsi qu'en 1982, sur 877 ZPIU, 450, soit plus de la moitié, avaient moins de 10.000 habitants, alors même que la seule ZPIU de Paris comportait 1.244 communes comptant au total 10,2 millions d'habitants. En revanche, la plus petite ZPIU ne regroupait que 2.017 habitants.

La SEGESA notait également que certaines communes n'appartenant pas à l'espace périurbain faisaient cependant partie des ZPIU : c'est ainsi que plusieurs ZPIU n'étaient composées que d'une seule commune et que d'autres étaient soit entièrement rurales, soit entièrement urbaines.

Au total, selon la même source :

- l'assimilation des communes rurales appartenant aux ZPIU à l'espace périurbain était abusive ;

- l'augmentation du nombre des communes classées en ZPIU jusqu'en 1982 traduisait l'accroissement de la mobilité individuelle et la dissociation croissante entre domicile et lieu de travail ;

- le développement des ZPIU n'ayant pas la même signification autour de toutes les villes, il était nécessaire d'opérer une distinction en fonction de leur taille.

Cette première approche du monde périurbain a montré l'extraordinaire extension que connaissent les alentours des villes. Il revenait à de nouvelles études d'affiner ces premiers résultats au plan qualitatif.

B. LA DÉFINITION DE L'ESPACE PÉRIURBAIN PAR LA SEGESA

En 1994, à la demande du ministère de l'agriculture (DERF), de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et de la DATAR, la SEGESA a élaboré4(*) une cartographie spécifique de l'espace périurbain, considéré comme l'espace situé autour des villes, soumis à leur influence directe et susceptible d'être significativement touché par les processus enclenchés par cette proximité. Ces zones périurbaines sont " constituées d'agrégats de cantons contigus choisis autour de villes d'une certaine taille, de manière à cerner au mieux le développement périphérique de l'habitat. Le rayon choisi varie de 15 à 30 kilomètres en fonction de l'importance de l'agglomération centrale ".

Au total, 425 cantons ou groupes de cantons ont été retenus, autour de 134 agglomérations.

Cette cartographie comprend :

- toutes les unités urbaines de plus de 50.000 habitants, y compris les fractions françaises des agglomérations étrangères (Genève et Bâle) ;

- une sélection d'agglomérations comprises entre 25.000 et 50.000 habitants, choisies en fonction de l'intensité des phénomènes de migrations alternantes et de la dynamique récente de la population (elle inclut le plus souvent les préfectures de départements faiblement peuplés) ;

- certaines villes nouvelles.

Le rayon dans lequel les cantons ont été inclus est fonction :

- de la taille de l'agglomération en 1990 ;

- du pourcentage d'actifs migrants hors cantons ;

- de l'extension des zones de forte croissance démographique.

Cinq critères distinguent, pour les auteurs de l'étude, les espaces périurbains, à savoir :

- une densité de population médiane par rapport au reste du pays ;

- une proportion d'espaces non urbanisés significative, associée à une nette mixité de l'usage du foncier qui demeure notamment occupé, outre les espaces bâtis, par les espaces agricoles et les forêts ;

- une forte proportion de constructions neuves telles que des lotissements regroupant des maisons individuelles ;

- la distance à la ville et la taille de la ville ;

- une proportion d'actifs migrants alternants qui dépasse 50 % du total.

Il résulte de ces critères que l'espace périurbain couvrirait environ 10 % du territoire national et comprendrait 12 millions d'habitants, soit 21 % de la population française, ainsi que le montre le tableau ci-dessous :

CARACTÉRISTIQUES DE L'ESPACE PÉRIURBAIN

 
 

% de la France entière

Superficie en km²

57 770

10,6

Population 1990 (en millions d'habitants)


11,9


21,2

Nombre d'exploitations agricoles


126 908


12,5

Surface agricole utile (ha)

2 988 768

10,4

Population agricole

401 249

12,3

Densité

208 habitants/km²

_____

Source : SEGESA

Les particularités démographiques des espaces périurbains tels que définis par l'étude de la SEGESA concernent la croissance démographique et la densité de population.

Comme le relève l'étude précitée : " La forte progression démographique apparaît comme un critère discriminant des espaces périurbains ", aussi bien par rapport aux espaces ruraux que vis à vis des zones urbaines. C'est ainsi que de 1982 à 1990, la croissance de la population périurbaine fut de +11,5 %, contre + 1,8 % pour celle des espaces urbains et +3,3 % pour les cantons à dominante rurale.

Au cours de la même période 1982-1990, les espaces périurbains ont accueilli 1,2 million de nouveaux habitants, soit plus de la moitié de l'accroissement total de la population, qui était estimé à 2,3 millions d'habitants
pour l'ensemble du pays.

Les espaces périurbains se distinguent des espaces ruraux en termes de densité démographique. Alors que celle-ci est estimée entre 30 et 40 habitants par km² en zone rurale, elle atteint 208 habitants au km² en secteur périurbain.

Il convient de souligner la place importante que conserve l'agriculture périurbaine puisqu'elle compte 12 % des exploitations et 10 % de la surface agricole utile (SAU) nationale. On reviendra sur ce point dans le chapitre consacré au devenir de l'agriculture périurbaine.

En dressant une typologie, nécessairement simplifiée, la même étude distingue quatre types d'espaces périurbains en fonction de leurs évolutions spécifiques. Il s'agit des secteurs périurbains en crise, des zones en forte croissance, des secteurs à agriculture structurée, enfin des zones périurbaines à " agriculture faible ".

Le secteur périurbain en crise est doté d'une densité de population proche de 500 habitants par km² et marqué par une forte présence agricole, puisque les surfaces agricoles y représentent plus de 45 % de l'espace total. Il est caractérisé par une faible croissance démographique, un niveau de revenus peu élevé, des établissements agricoles assez peu dynamiques. Ce type de canton est principalement localisé dans le Nord (Lille, Roubaix, Tourcoing, Dunkerque, Calais) et l'Est du pays (Nancy, Belfort, Forbach) mais aussi près de villes qui ont subi la crise industrielle (Cherbourg, Vesoul, Le Havre, notamment).

Bien qu'il ne soit pas plus éloigné de la ville que le précédent, le secteur périurbain en forte croissance est moins densément peuplé. La densité y avoisine 350 habitants par km². Il connaît une très forte croissance de la population depuis 1975 (+62 %). L'activité économique y reste prospère et ses habitants disposent de revenus individuels nettement supérieurs à ceux des ménages du secteur périurbain en crise.

Quant aux zones, plus éloignées par rapport à la ville-centre, qualifiées de secteurs périurbains à agriculture bien structurée, elles sont caractérisées par une densité nettement plus faible que les deux précédents groupes, avec 123 habitants par km². La croissance démographique y demeure soutenue (accroissement de +16 % entre 1975 et 1982 et +10 % entre 1982 et 1990). L'agriculture occupe les 2/3 de l'espace disponible et le taux de reprise des exploitations agricoles est nettement supérieur à la moyenne.

Le dernier groupe, qui rassemble les cantons périurbains à agriculture faible, n'est pas plus éloigné de la ville que le précédent. Il enregistre un accroissement démographique soutenu (de +23 % entre 1975 et 1982 et de +17 % entre 1982 et 1990), notamment du fait d'un solde migratoire nettement positif. Les exploitations agricoles y sont plus petites, et le taux de reprise est inférieur de moitié à celui du précédent groupe. L'avenir de l'agriculture y semble donc plus précaire.

Au total, selon l'étude précitée : " La métropole moderne a éclaté hors des faubourgs de la cité, elle est multipolaire, quadrillée par des réseaux de transports, habitée par des populations beaucoup plus mobiles, mais la transformation de ces franges découle de processus similaires à ceux qui ont produit des banlieues au XIXe siècle. Toutefois, une différence subsiste, c'est le fait que le tissu bâti ne progresse plus par continuité et que les espaces concernés n'ont aucune chance d'être, à terme, complètement urbanisés ".

L'étude de la SEGESA, qui dresse une typologie des espaces périurbains et affine leur définition a été complétée par une étude de l'INSEE, tendant à souligner les relations spatiales entre centres-villes et périphéries.

C. LA NOUVELLE DÉFINITION INSEE ET LE ZONAGE EN AIRES URBAINES

Afin de dépasser les limites du concept de zone de peuplement industriel ou urbain, l'INSEE a élaboré, en 1996, une nouvelle grille statistique qui affine les critères caractérisant l'espace périurbain. En conséquence, la population retenue n'est plus que de 9 millions d'habitants.

1. Une grille statistique affinée

Le nouveau zonage en aires urbaines repose sur la distinction entre l'espace à dominante urbaine et l'espace à dominante rurale, d'une part, sur les concepts d'aires urbaines composées de pôles urbains, de couronnes périurbaines et de communes multipolarisées, d'autre part5(*).

Pour l'INSEE, un pôle urbain est une unité urbaine offrant au moins 5.000 emplois sur son territoire. Il existe 361 pôles urbains en France. Les plus importants sont Paris, Lyon et Marseille avec respectivement 9,31 ; 1,26 et 1,23 million d'habitants.

Autour de chaque pôle urbain ont été recensées 7.900 communes appartenant aux couronnes périurbaines. Environ 40 % de la population active résidente ayant un emploi dans ces communes va travailler soit vers le pôle urbain, soit vers les autres communes de la couronne périurbaine.

A cela s'ajoutent 2.500 communes multipolarisées dans lesquelles la population travaille dans plusieurs aires urbaines. Elles sont disséminées au sein des grandes nébuleuses urbaines telles que celles du Nord-Pas-de-Calais ou de l'agglomération lyonnaise.

Les 10.400 communes périurbaines appartiennent donc soit aux couronnes périurbaines, soit aux communes multipolarisées.

L'intérêt de cette nouvelle nomenclature, qui se substitue à l'ancien concept de ZPIU -lequel était révisé lors de chaque recensement-, est de fournir une image plus précise de la réalité périurbaine française, et en particulier de quantifier de façon rigoureuse l'importance de la population établie dans ces zones.

La carte ci-dessous identifie les pôles périurbains et leurs couronnes périurbaines.

CARTE N°1

2. Une estimation démographique précise

La population qui réside dans les zones périurbaines est nombreuse : environ un français sur sept -15 % de la population totale- vit à proximité des villes. Sur ce point, les observations de l'INSEE rejoignent celles de l'étude précitée de la SEGESA.

Cette population est également diverse : les études statistiques -souvent trop globales- n'ont, selon votre rapporteur, pas suffisamment souligné la diversité de la population qui vit dans des espaces périurbains. Elle comprend, outre les familles d'agriculteurs installées de longue date, aussi bien des ménages disposant de revenus stables et relativement élevés qui ont volontairement quitté le centre-ville, que des populations menacées par l'exclusion et la pauvreté qui n'ont pas d'autre choix que d'habiter dans de " grands ensembles " excentrés.

a) Une population de neuf millions d'habitants

Selon l'INSEE, sur 57 millions d'habitants recensés en 1990 :

 43 millions résident dans l'espace à dominante urbaine, dont notamment :

- 34 millions vivent dans les pôles urbains ;

9 millions vivent dans les espaces périurbains ;

 13 millions d'habitants résident dans l'espace à dominante rurale qui représente 71 % de la superficie du territoire et 2/3 des communes.

L'accroissement démographique observé dans les espaces périurbains est spécialement remarquable. En effet, leur population, qui ne s'élevait qu'à 6 millions d'habitants en 1982, a augmenté de 50 % entre cette date et 1990 du fait d'un fort excédent naturel, auquel s'est ajoutée l'arrivée de nombreux ménages venus des centres-villes.

b) ... aux caractéristiques sociologiques très diverses

La population périurbaine est marquée par des contrastes tenant à la coexistence de personnes relativement aisées qui ont choisi de quitter la ville afin de vivre à la campagne, et de personnes victimes d'une réelle précarisation économique et sociale.

Des populations relativement aisées

La majorité des ménages établis en zone périurbaine résident dans des maisons individuelles (plus de 80 %), alors que ce chiffre ne s'élève qu'à environ 50 % en banlieue et à environ 25 % dans les villes-centres. Leurs logements ont pour près de 40 % été construits après 1974, et les occupants en sont très majoritairement propriétaires.

Selon l'INSEE : " Les communes périurbaines se sont révélées attractives pour les familles avec enfants. Le pourcentage des jeunes de moins de 20 ans y est largement supérieur à la moyenne nationale6(*) ". Le nombre moyen de personnes par ménage, trois environ, est nettement supérieur à celui des villes-centres. Il dépasse également celui des banlieues et de l'espace rural (2,5) ainsi que celui de la France métropolitaine

Les zones périurbaines sont, pour bon nombre d'entre elles, peuplées par des ménages jeunes qui ont des enfants, qui travaillent et ont souvent quitté le centre-ville pour pouvoir bénéficier de logements plus spacieux. Beaucoup d'entre eux ont fait construire leur résidence.

Outre ces habitants figurent également des personnes attirées par l'attrait " résidentiel " de l'environnement périurbain. C'est ainsi que dans l'ouest de Paris nombre de " néo-ruraux " ont bâti leurs maisons sur des terrains occupés par des vergers dont ils apprécient l'agrément. Zone de contraste, le monde périurbain réunit aussi bien des populations aisées que des personnes frappées par la pauvreté.

Des populations précarisées

Votre rapporteur constate que les populations qui vivent dans une situation de précarité -voire de pauvreté- dans les espaces périurbains ou à proximité de ceux-ci, sont nombreuses, même si elles ne sont pas majoritaires.

Cette situation très préoccupante résulte d'une politique du logement qui a sous-estimé la " qualité " pour répondre à la pénurie observée jusqu'à la fin des trente glorieuses. De ce fait, pour des raisons financières, les grands ensembles ont, trop souvent, été implantés aux abords des villes, aux confins du monde urbain et du monde rural. Les exemples des Mureaux ou de Mantes-la-Jolie montrent clairement que des populations parmi les plus menacées par l'exclusion ont été progressivement " reléguées " aux abords de surfaces qu'il faut bien qualifier de " no man's lands " agricoles, peu propices aux échanges culturels et au développement de la vie sociale. En ce sens, bien des quartiers en difficulté sont doublement exclus. La ville les rejette à sa périphérie, tandis que la campagne ou plutôt ce qu'il en reste vu la monotonie des cultures céréalières -souvent les seules possibles à proximité des villes- ne les accueille pas ou les ignore.

Au demeurant, la coexistence des quartiers en difficulté et de l'espace périurbain agricole ne semble pas meilleure dans les villes qui ont la chance de ne pas compter de grands ensembles. Votre rapporteur a constaté en se rendant à Valenciennes, ville-symbole d'une France industrielle profondément touchée par la crise économique, que les quartiers périphériques les plus pauvres, qui ne sont pas tous constitués de grands ensembles, n'entretiennent pas de relations avec l'espace rural qui les environne.

La conjonction de l'exclusion sociale et de l'exclusion spatiale se traduit par des tensions humaines, urbanistiques et environnementales.

CHAPITRE II -

LES TENSIONS AU SEIN DES ESPACES PÉRIURBAINS

Les espaces périurbains concentrent les tensions qui résultent des transformations rapides de la société française. Zones floues, sans identité propre, manteau d'Arlequin composé d'un damier de zones industrielles, de quartiers d'habitation et d'exploitations agricoles, ils échappent au modèle traditionnel de la ville européenne.

Aujourd'hui, la ville sort de ses murs et dépasse ses faubourgs et ses banlieues. Le modèle de la cité radiale centrée sur le forum, protégée par son rempart ou ses boulevards, a volé en éclats. Dans ce mouvement de recomposition, ses marges elles-mêmes cherchent une nouvelle identité. Le faubourg, naguère quartier, bâti autour ou en prolongation des murs de la cité, puis progressivement intégré à la ville, recevant un nom (qui ne connaît, à Paris, le faubourg Saint-Germain ou le faubourg Saint-Antoine) se dissout également pour constituer un espace partiellement ouvert, une zone sans limite aux confins de la ville et de l'espace agricole ou naturel. L'espace rural n'est pas moins mis à mal : ce qui était naguère " la nature ", ses bois, ses champs, ses cours d'eau, est peu à peu gagné par l'offensive urbaine qui, malgré son avancée désordonnée, le conquiert peu à peu. Trop souvent, l'espace non urbanisé situé autour des villes n'est que le " supplétif " de leur futur développement, un espace " d'attente " dont l'identité spécifique disparaît.

Espace colonisé et dévolu à la construction de centres commerciaux, de lotissements pavillonnaires, de concessions automobiles et d'hôtels à bon marché, sillonné de rocades et de pénétrantes, défiguré par une accumulation de panneaux publicitaires et de feux tricolores ou de ronds points, il perd peu à peu son identité rurale sans parvenir à trouver un visage proprement urbain.

Le manque d'unité, l'absence de réflexion paysagère et, parfois, la laideur des zones périurbaines, le sentiment d'inachèvement qu'elles inspirent résultent des tensions humaines, foncières et paysagères qui s'y exacerbent, et qui ont détruit l'équilibre prévalant initialement aux abords des villes.

I. LES PROBLÈMES HUMAINS OU L'IGNORANCE MUTUELLE

Notre pays a connu au cours des 150 dernières années un véritable bouleversement social puisque sa population rurale a fortement diminué au profit de la population urbaine. Bertrand Hervieu et Jean Viar dénomment ce phénomène " le triomphe de l'urbanité "7(*).

Or, malgré la rapidité du phénomène, la France n'abandonne qu'avec difficulté les us, les coutumes et les mentalités d'une civilisation rurale tri-millénaire pour passer à une culture urbaine et suburbaine dominante, mais aux références encore mal définies. Comme le relèvent les auteurs précités : " la ligne de partage millénaire construite entre la mobilité hasardeuse de la ville et l'hyper-sédentarité sécurisante de la ruralité paraît être effacée. [...] La mobilité urbaine a saisi l'ensemble des territoires et des terroirs où qu'ils soient situés, bousculant le scénario imaginaire qui avait été construit pour organiser ces espaces et les relations sociales et identitaires qui y prévalaient. [ ...] Le lointain et le proche se sont télescopés au moment même où notre mobilité change les échelles spatiales de nos vies quotidiennes. C'est pourquoi l'unité fondamentale de notre territoire collectif est aujourd'hui le paysage. "8(*)

Interrogés en 1994 par l'Institut CSA dans le cadre d'un sondage réalisé pour le centre d'études de la vie politique française, 69 % des personnes indiquaient que le terme de " campagne " leur évoquait des paysages. Seuls 28 % d'entre elles songeaient tout d'abord à son utilisation par les activités agricoles ! C'est dire le fossé qui se creuse dans la représentation collective de la " nature " entre une réalité économique et une image quelque peu surannée.

On constate symétriquement que nos concitoyens ne se représentent pas clairement la nouvelle réalité périurbaine. Ils gardent à l'esprit une conception paysagère et bucolique de l'espace rural à laquelle ils opposent l'image de la ville, sans pour autant prendre conscience du troisième lieu, intermédiaire entre l'un et l'autre, que constitue le monde périurbain.

Ceci explique pour partie les tensions sociales qui apparaissent le plus souvent dans les zones de contact entre la ville et la campagne. A côté de populations mobiles et diverses, parfois installées récemment pour jouir de la " campagne " et qui travaillent souvent en ville, résident des exploitants agricoles qui considèrent l'espace périurbain non pas comme un musée ou une base de loisirs mais comme leur outil de travail, support essentiel d'une activité professionnelle souvent mal connue des nouveaux arrivants.

De nombreuses personnalités l'ont souligné à l'occasion des auditions auxquelles a procédé votre rapporteur : les agriculteurs éprouvent des difficultés croissantes à faire entendre leur voix dans les communes " rurbanisées ". Ce phénomène provient de la diminution de leur effectif. Ils ne représentent plus, selon la SEGESA, que 3,3 % de la population périurbaine. Comme les agriculteurs constituent désormais une minorité numérique, -il n'est pas rare de compter les exploitations existantes dans une commune sur les doigts d'une seule main- il ne sont plus représentés au conseil municipal, si bien que leurs besoins spécifiques sont ignorés ou déformés.

S'ils connaissent mal les us et coutumes du monde rural, les habitants des zones périurbaines ne se reconnaissent pas davantage dans la ville contemporaine. Nombre d'entre eux rejettent les quartiers périphériques qui représentent trop souvent la forme la plus laide de l'urbanisme citadin. Comme l'observait un interlocuteur de votre rapporteur, un rempart invisible, une impalpable muraille, s'élèvent entre les quartiers excentrés des villes -spécialement les quartiers en difficulté- et les zones périurbaines qui les environnent.

Il est révélateur que dans certaines agglomérations, la majorité des habitants des quartiers périphériques ne se rendent que rarement en centre-ville et qu'un nombre plus grand encore d'entre eux ne mettent jamais les pieds dans les campagnes environnantes. C'est ainsi par exemple qu'un intervenant du colloque organisé par la commune de Bouguenais sur le thème de la " ville fertile " en octobre 1996, soulignait qu'environ 40 % des jeunes des cités en difficultés de l'agglomération nantaise ne se rendaient jamais ni en centre ville, ni dans la proche campagne !

L'espace périurbain constitue aussi le cadre de vie de nombreuses populations atteintes par l'exclusion, lesquelles ressentent parfois comme une violence l'exhibition tapageuse des panneaux publicitaires qui vantent des produits que les habitants des quartiers en difficulté ne peuvent pas acquérir. Dans ces conditions, les objectifs des politiques urbanistiques et commerciales rejoignent les préoccupations des politiques sociales et d'intégration urbaine. Les habitants des quartiers périphériques en difficulté, " des zones urbaines sensibles périurbaines " qui existent aussi bien à Meaux et à Mulhouse qu'à Trélazé sont donc doublement exclus : de la ville et de la campagne !

Quant aux habitants des espaces ruraux voisins des villes, ils craignent l'avancée du front urbain. Dès lors, tous les moyens sont bons pour la contenir : il est frappant, à cet égard, de constater que la constitution des " pays " consécutive à l'adoption de la loi n°95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a parfois été localement envisagée comme le moyen de dresser un barrage contre l'extension de la ville. Comme le relevait, en décembre 1996, le rapport de mission de la DATAR sur la politique des pays : " Plus de 10 % des pays sont confrontés au phénomène de la péri-urbanité. Leurs objectifs consistent d'une part à maîtriser cette tendance caractérisée par une grande croissance démographique, une forte pression foncière, une modification de l'identité du territoire et de manière générale un bouleversement du cadre de vie et d'autre part à jouer sur les potentialités économiques ".9(*)

Cette situation provient, pour partie, des relations parfois conflictuelles qu'entretiennent les habitants des villes et ceux de la campagne.

L'agriculture périurbaine est, plus que l'agriculture située en zone rurale, victime de déprédations. Ceci est spécialement vrai à proximité des zones urbaines sensibles. C'est ainsi, par exemple, que les arboriculteurs ou les maraîchers d'Ile-de-France sont victimes de dommages et de vols qui grèvent lourdement leur rentabilité. Ces vols représentent parfois un quart de la récolte ! Il est superflu d'indiquer qu'à de tels niveaux, les vols et déprédations absorbent l'intégralité du bénéfice attendu. Sans tomber dans la caricature des plaintes pour cause de Chanteclercq, on pourrait évoquer aussi les relations parfois tendues entre agriculteurs et habitants lors des moissons (poussière, bruit des machines le soir) ou au printemps lors des traitements phytosanitaires.

Des mesures spécifiques d'allégement de la fiscalité et des charges sociales sur les entreprises installées dans les zones franches urbaines (ZFU) ont été prises pour compenser les difficultés liées à leur implantation, notamment à l'occasion du Pacte de relance pour la ville.

Ainsi dans les ZFU, le Pacte a prévu une exonération de plein droit de la taxe professionnelle, de l'impôt sur les bénéfices, de la taxe foncière et des cotisations patronales de sécurité sociale. Il a également institué dans les Zones de redynamisation urbaine (ZRU) une extension de plein droit de l'exonération de taxe professionnelle applicable aux établissements existants, afin de venir en aide aux entreprises qui, contre vents et marées, se sont maintenues dans les quartiers. Or, aucun dispositif similaire n'existe en faveur de l'agriculture périurbaine qui jouxte ces mêmes quartiers, alors même que cette dernière rencontre souvent les mêmes difficultés que les entreprises ainsi aidées et joue un rôle économique social et paysager majeur.

II. LES DÉBOIRES PAYSAGERS

Si la politique de protection de l'environnement s'est attachée à préserver de grands espaces naturels d'intérêt national ou jugés sensibles, elle a trop longtemps négligé les espaces agricoles proches des cités -en considérant qu'ils n'étaient pas remarquables- et les " grands ensembles " en estimant qu'ils étaient sans intérêt. Votre rapporteur déplore que l'on n'attache pas une importance suffisante à l'aspect des espaces périurbains dans ou près desquels vit une large part de la population française.

L'urbanisation des abords des villes s'effectue selon un modèle très consommateur d'espace, peu différencié, qui gomme indistinctement les spécifités géographiques, historiques, ou culturelles des sites préexistants. De plus, le développement de l'espace périurbain se fait de manière monofonctionnelle : habitat-travail-loisirs-commerces, ce qui multiplie les besoins de déplacement, fondus dans un vaste " continuum urbain " globalement indifférencié. Il en est ainsi des franges ou des lisières urbaines, comme des nouvelles infrastructures de transport : ces dernières constituent désormais une nouvelle maille sur le territoire (rocades, échangeurs, ...) et ont une emprise sur de très vastes territoires, parfois beaucoup plus vastes que les villes qu'elles desservent. Sur ces sites, des logiques très structurées, tant techniquement que du point de vue opérationnel, comme la construction d'une voie rapide, s'opposent à des structures anciennes et beaucoup plus fragiles comme l'organisation agricole.

Il est frappant de constater que dans les espaces périurbains, le site à urbaniser est considéré comme une " denrée reproductible et périssable ". Il suffit d'observer la rapide obsolescence des zones commerciales ou artisanales ainsi que l'apparition de friches commerciales, pour comprendre que les besoins de sites à urbaniser reposent souvent plus sur le déplacement de fonctions déjà remplies que sur la satisfaction de besoins nouveaux.

Face à cet " espace jetable ", il convient de s'interroger sur les possibilités encore limitées de recyclage de ces surfaces, qui condamnent pour le moment une part importante de la population française à vivre dans, ou à proximité de sites dévalués.

A. LES ENTRÉES DE VILLE

Les entrées de ville fournissent l'une des illustrations les plus caractéristiques du peu d'intérêt que suscite la colonisation progressive de l'espace périurbain par la ville.

Comme l'écrivent B. Hervieu et J. Viar : " C'est dans l'abomination des entrées de villes [...] que l'on voit le mieux la frontière entre les villes et la campagne [...]. Ces no man's lands [...] sont des espaces non ou mal organisés et ceux-là ne relèvent pas des causes sociales ou migratoires que l'on attribue à la désorganisation des banlieues et des grandes cités. On voit pour ainsi dire, le non sens à l'état brut et l'archaïsme d'une pensée spatiale où ville et campagne relèvent de logiques communales dépassées et où le lieu de leur frottement est abandonné au mercantilisme sauvage.10(*) "

Sans nul doute, le manque d'une volonté politique supracommunale, qu'elle soit territoriale ou étatique, a fortement pesé sur l'absence de choix politique s'agissant des entrées de villes.

Chargé en 1994 par MM. Bernard Bosson, Ministre de l'Equipement, des Transports et du Tourisme et Michel Barnier, Ministre de l'Environnement, d'une mission de réflexion et de proposition sur les entrées de ville, M. Ambroise Dupont sénateur, dans un remarquable rapport, analyse la situation et formule des propositions dont l'une s'est traduite par l'adoption de l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme lors du vote de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Dans le constat qu'il établit, M. Ambroise Dupont rappelle " qu'historiquement, " entrer en ville " relevait d'un parcours qui menait la campagne au coeur de la cité. Il se voulait initiatique et représentatif des " splendeurs " de la ville. Celle-ci se donnait à voir durant ce parcours à la fois sous ses aspects les plus prometteurs mais aussi par l'affichage des lois communes (la place des gibets n'était pas innocente). "

Mais depuis plusieurs années, le développement de la périphérie des villes s'est opéré de façon anarchique, au bénéfice d'implantations commerciales multiples, sans aucun souci d'aménagement. Force est de constater que les outils de planification urbaine comme les ZAC (zones d'aménagement concertée) ont été utilisés pour soutenir des intérêts financiers communaux concurrents en raison de la quasi-absence de coopération intercommunale.

Plusieurs raisons expliquent ce développement désordonné :

Dans le souci de préserver les centres-villes, qui concentrent bien souvent l'essentiel du patrimoine historique et artistique d'une cité, les aménagements les plus massifs et les moins esthétiques, tels que les centres commerciaux, les bâtiments industriels et les grands ensembles d'habitation ont été rejetés à la périphérie des villes sans faire l'objet de prescriptions urbanistiques rigoureuses.

Comme le soulignait l'un des interlocuteurs entendus par votre rapporteur, les politiques urbaines n'ont eu de cesse que soient repoussées à la périphérie des villes, les activités les moins nobles et les plus perturbatrices, en termes de nuisances sonores, de feux de circulation et de production de déchets. Ainsi en est-il de la grande distribution qui était historiquement installée en ville. Les contraintes réglementaires ont rendu quasi impossible le maintien en centre-ville d'activités économiques comme les commerces, les garages concessionnaires automobiles voire même les hôtels.

Mais, entre 1970 et 1990, l'implantation de ces activités en périphérie des villes s'est faite sans aucune préoccupation d'urbanisme, d'environnement, ou d'insertion paysagère.

Par ailleurs, les entrées de ville constituent des espaces très convoités par les investisseurs économiques. Ceux-ci veulent bénéficier au maximum de " l'effet-vitrine " qui résulte de l'accessibilité, des disponibilités foncières et de la visibilité des implantations, et qui porte sur les abords des réseaux d'échange stratégique ou le long des infrastructures à fort trafic. " Ce processus se traduit par la prolifération de constructions à usage d'activité ou de service, implantées de façon linéaire en méconnaissance des préoccupations d'urbanisme, architecturales et paysagères, et en ne se préoccupant que du court terme. L'urbanisation s'organise de manière linéaire et monofonctionnelle, sans profondeur et sans structuration véritable au détriment de la cohérence et de la continuité urbaine, ainsi que des possibilités de mutations de ces zones. L'activité commerciale alliée à la fréquentation de la voie appelle souvent une excessive surenchère de la publicité et des enseignes. Les contradictions entre les deux fonctions de la voie (voie de transit et desserte locale) créent de nombreux dysfonctionnements en matière de circulation et de sécurité routière "11(*).

Enfin, comme le soulignait M. Ambroise Dupont, ces implantations commerciales, artisanales ou d'activités de services implantées de façon si anarchique à la périphérie des villes ont également accompagné le mouvement démographique fortement positif caractéristique des territoires périurbains : elles ont suivi une clientèle de plus en plus installée à la périphérie des villes.

L'exemple saisissant d'un laisser-faire aux conséquences souvent désastreuses correspond à l'absence de prise en compte de l'espace périurbain dans la politique de l'environnement. A côté de centres-villes transformés en musées, on a laissé échapper l'occasion de gérer de façon cohérente des espaces où vit la majorité de nos concitoyens.

B. LES " GRANDS ENSEMBLES " PÉRIURBAINS

La périphérie des agglomérations est fréquemment " le refuge " de populations paupérisées et marginalisées. Les " grands ensembles " périurbains : barres et tours, fruits trop souvent d'une conception de l'urbanisme que votre rapporteur a qualifié de " quasi-totalitaire " dans un précédent rapport constituent le symbole de l'enfermement de quartiers qui sont encore, dans un rapport freudien, -paradoxalement repliés sur eux-mêmes dans un espace cependant ouvert tel la plaine-, malgré les efforts menés depuis quinze ans pour les ouvrir sur la ville et les communes avoisinantes.

La laideur a un tropisme pour la laideur : il est frappant et paradoxal de constater que, pour créer une infrastructure à la périphérie des villes, on épargne plus volontiers une forêt ou un espace naturel qu'un quartier d'habitat social. C'est ainsi qu'à Bron, le quartier de Parilly est divisé en deux parties séparées par huit voies routières où circulent des dizaines de milliers de véhicules par jour. Il en va de même dans la commune de Plaisir où une ligne à haute tension passe à proximité de certains immeubles, tandis qu'un autre ensemble de logements bâti en bordure d'un champ a pour vis à vis ...une usine d'incinération d'ordures ménagères !

Dès 1992, votre rapporteur a dénoncé un urbanisme qu'il qualifiait, à cette époque, de " criminogène ". A n'en pas douter, la violence de la laideur ou de l'anonymat qui caractérise certains grands ensembles périurbains a une incidence directe sur la violence qui s'y exprime aujourd'hui. C'est pourquoi le rétablissement d'un " droit au beau " pour les citoyens  et d'un " devoir du beau " pour les élus doit constituer une priorité de la politique de reconquête des espaces périurbains.

III. PRÉCARITÉ FONCIÈRE ET FRAGILITÉ AGRICOLE

L'espace périurbain est menacé, entre une ville conquérante et une agriculture déstabilisée qui reflue vers les zones exclusivement rurales. Ligne de contact fluctuante, parfois difficile à identifier, il semble promis à une inexorable urbanisation. Sa situation est -toutes choses égales par ailleurs- analogue à celle que connaissait le littoral français avant que le Conservatoire du littoral ne soit créé. Comme le remarque Dominique Legrain, en rappelant les conclusions du rapport Piquard qui préluda à la création du Conservatoire du littoral :

La décision de construire, d'occuper l'espace, est irréversible, alors que la décision de le protéger est toujours provisoire. Le vide attire le plein, le plein ne recule jamais au profit du vide [...] 12(*)".

Pour l'opinion publique en effet, l'espace avoisinant les villes est bel et bien une " peau de chagrin " promise à se réduire inexorablement. La pression qu'il subit provient, on l'a souligné plus haut, de l'urbanisation croissante qui se traduit par la construction de lotissements, de centres commerciaux et l'implantation d'infrastructures de transport (rocades et carrefours giratoires notamment) qui s'avèrent grands consommateurs d'espace.

Or, actuellement aucun dispositif ne protège, de façon spécifique, les terres agricoles périurbaines, et n'en favorise la gestion. C'est pourquoi elles sont souvent peu à peu dévorées " au fil des décisions et des besoins " par ce que d'aucuns considèrent comme "l'ogre " citadin.

La précarité foncière et la déprise agricole sont donc bel et bien l'avers et le revers d'une même médaille.

A. LA PRÉCARITÉ FONCIÈRE

1. Une urbanisation sans borne

Les espaces périurbains ont subi un fort développement des surfaces bâties depuis le début des années 1980.

En exploitant les données statistiques issues des derniers recensements, la SEGESA13(*) montre que l'on a construit, de 1982 à 1990, 17,7 logements par km² dans les cantons périurbains, contre 6,2 logements en moyenne sur l'ensemble du territoire et 2,4 dans les communes rurales. Certes, le rythme de construction s'est réduit, passant de 75.000 logements construits par an entre 1976 et 1980 à 53.000 logements bâtis en moyenne annuelle entre 1986 et 1990. Cependant, la part des logements construits en zone périurbaine, par rapport au total des logements construits s'accroît de 19,2 % à 21,2 %.

La zone périurbaine est donc un espace d'élection et de " facilité " pour l'urbanisation.

Rien d'étonnant, dès lors, à ce que la fragilité de l'agriculture s'y manifeste au grand jour.

2. ...en raison d'un droit de l'urbanisme instable, où il y aurait " fatalité à urbaniser "

Le droit de l'urbanisme décentralisé, qui demeure un progrès, est frappé d'une instabilité chronique, fort dommageable à l'utilisation durable des terres à des fins agricoles. Comme l'observait un interlocuteur de votre rapporteur : " aujourd'hui, plus personne ne croit aux documents de planification urbaine ! "

Ce phénomène n'est pas nouveau puisque le Conseil d'État en faisait état, dès 1992, dans un rapport intitulé " L'urbanisme : pour un droit plus efficace ". Les observations de la haute juridiction demeurent toujours d'actualité ! On recourt trop fréquemment pour urbaniser rapidement aux procédures de révision, d'application anticipée en cours de révision ou de modification des plans d'occupation des sols (POS)14(*). Lorsqu'elle est justifiée, la modification du POS n'est pas, en soi, condamnable. Elle contribue cependant si elle devient systématique, à entretenir les anticipations des propriétaires ou des promoteurs sur la vente des terrains urbanisables, et elle incite les administrés à demander de nouvelles autorisations de construire.

Alors que (selon la définition de la SEGESA) les espaces périurbains représentent environ 10 % de la surface de l'Hexagone, ils sont couverts par des zones urbanisables ou réservées à l'urbanisation qui représentent entre le 1/4 et le 1/3 du total national des surfaces urbanisables à terme.

L'existence de " zones d'urbanisation future " ou zones " NA " souvent situées à la limite des zones urbanisées encourage d'ailleurs les comportements spéculatifs. En principe, ces espaces sont, selon l'article R 123-18 du code de l'urbanisme, ceux qui : " peuvent être urbanisés à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols, soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone [tel qu'il est défini par le règlement du POS]. "

Bien que le texte du code de l'urbanisme précité n'ouvre qu'une possibilité d'urbanisation, il est, en pratique, interprété comme une semi-obligation ou plutôt comme le reflet de la " fatale " urbanisation de ce qu'il est convenu d'appeler les " zones pyjama ", du nom des hachures et qui les représentent sur les plans du POS.

Le classement en zone " NC " dite de " richesses naturelles " ne répond pas, quant à lui, à la problématique de l'urbanisation périurbaine, puisqu'il permet de " geler " momentanément le statut des terres et non pas d'astreindre les propriétaires à les cultiver. En réalité, la règle d'urbanisme n'assure qu'un statu quo en ce qui concerne l'agriculture, sans que cette dernière fasse l'objet d'une politique spécifique. Elle ne l'inscrit pas dans une vraie durée ou une démarche planificatrice.

B. LA FRAGILITÉ AGRICOLE

La fragilité de l'agriculture périurbaine se traduit par une déprise progressive des zones cultivées. L'expérience prouve que les herbages et les exploitations d'élevage disparaissent les premiers. Puis les terres arboricoles et maraîchères sont gagnées par la friche ou, plus souvent, loties. Au mieux, les surfaces arables sont exploitées grâce à des cultures céréalières dont le rendement financier est meilleur, compte tenu du plus faible investissement qu'elles nécessitent.

Au total, on assiste à un appauvrissement humain, avec le départ des agriculteurs, écologique en raison de la disparition des espèces animales et de la diminution des types de production et esthétique, car les surfaces sont finalement revêtues d'une couverture plus monotone ou, pire encore, laissées à l'abandon.

Ce processus de lente dégradation procède largement des faiblesses intrinsèques de l'agriculture périurbaine et du problème du coût du foncier.

1. Une agriculture en péril

L'agriculture périurbaine connaît, à quelques exceptions près, un mouvement de régression qui caractérise une activité menacée, -c'est en tout cas la crainte exprimée par les agriculteurs-, à terme, de disparition.

a) Une agriculture diversifiée dont la marginalisation ...

Si l'agriculture périurbaine est aussi diverse que les traditions culturales de notre pays, elle est cependant caractérisée par la présence de nombreuses " ceintures maraîchères " ainsi que de surfaces horticoles à proximité des agglomérations. C'est ainsi que les communes urbaines accueillent 60 % des superficies des cultures de légumes frais de plein air et 70 % des superficies horticoles françaises.

L'agriculture périurbaine représente en France, selon la SEGESA :

- 10 % de la surface agricole utilisée ;

- 12 % des exploitations et de la population familiale agricole ;

- 12 % de la production agricole.

Bien qu'elle occupe encore 52,5 % du territoire des cantons périurbains selon la même source, l'agriculture périurbaine est frappée par un mouvement tendanciel de régression. C'est ainsi que dans les Bouches du Rhône 22 % de la surface agricole utile a disparu15(*) au cours des 25 dernières années. La baisse du nombre des exploitations, la réduction de la surface agricole utilisée, ainsi que la diminution de la population agricole sont d'ailleurs plus rapides en zone périurbaine qu'en zone rurale. Cependant, selon la SEGESA, la dégradation de la situation de l'agriculture ne suit pas le même rythme sur l'ensemble du territoire périurbain :

D'une manière générale, on n'enregistre qu'un très faible recul de la SAU dans les périphéries des villes situées en régions de " grande culture " (Melun, Meaux, Chartres...) alors qu'à l'inverse, des villes situées sur le littoral où s'ajoute la pression touristique, connaissent des pertes très importantes dépassant parfois le quart des superficies agricoles encore présentes en 1979 (Toulon, Bastia, Montpellier...) ".

Néanmoins, le péril encouru par l'agriculture est partout le même :

" L'urbanisation progressive conduit au mitage des terroirs agricoles et à une raréfaction des terres disponibles, elle limite ainsi les possibilités de restructuration et de travail collectif des agriculteurs et induit une déstabilisation de nombreuses exploitations, notamment lors des successions "16(*).

Certaines exploitations agricoles ne subsistent d'ailleurs qu'en contrepartie de la vente de terrains à bâtir, qui permet de moderniser les bâtiments et le matériel voire seulement de " tenir ".

En conséquence, l'accroissement de la déprise agricole entraîne souvent l'apparition de friches, dans des agglomérations très diverses. Il en était ainsi à Perpignan où, avant le lancement d'une opération de reconquête, la friche couvrait les deux tiers des espaces naturels de la commune. Il en va de même dans l'agglomération nantaise où seul un agriculteur de plus de cinquante ans sur dix voit sa succession assurée ! De ce fait, la surface couverte de friches pourrait passer de 6.500 hectares aujourd'hui à 9.500 hectares dans dix ans.

b) ... est favorisée par l'article L.411-32 du code rural

L'article L.411-32 du code rural consacre le primat du droit de l'urbanisme sur le droit rural.

Ce texte dispose en effet que :

Le propriétaire peut, à tout moment, résilier le bail sur les parcelles dont la destination agricole peut être changée en application des dispositions d'un plan d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé. Dans ce dernier cas, la résiliation n'est possible que dans les zones urbaines définies par le plan d'occupation des sols ".

Comme le remarque le professeur L. Lorvellec, le droit rural est, du fait de ces dispositions, " balayé par l'exceptionnelle plus-value née de l'urbanisation de la terre. Il ne peut préserver la destination agricole : protéger les agriculteurs ou les propriétaires de terres agricoles et protéger l'agriculture sont parfois antinomiques "17(*).

Cette antinomie est exacerbée par le coût du foncier en zone périurbaine.

2. Un coût du foncier manifestement élevé

Le problème du coût élevé du foncier à proximité des agglomérations est la principale cause de la précarité de l'agriculture périurbaine. En ce sens, la " malléabilité " des plans d'occupation des sols n'est que la résultante d'un problème économique : les citoyens et les opérateurs fonciers sont poussés à sortir des cités du fait du coût du foncier et des immeubles en centre-ville. C'est donc par un " effet de diffusion " que les prix des terrains s'accroissent en raison de leur plus ou moins grande proximité par rapport à l'agglomération ou aux infrastructures de transport routier qui la desservent.

Il n'est pas rare, au surplus, que la construction de grandes infrastructures de transports telles que les aéroports, les autoroutes ou les voies de chemin de fer, contribue indirectement à renforcer le phénomène de hausse des prix du foncier, dans les régions proches des zones périurbaines.

Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a ainsi noté que le versement d'indemnités d'éviction -souvent élevées- à l'occasion de procédures d'expropriation de terrains avait un effet immédiat sur le prix de la terre agricole des communes environnantes. En effet, les propriétaires indemnisés se trouvaient en mesure d'acheter des terrains agricoles à des prix supérieurs à ceux du marché avoisinant.

D'un point de vue général, la rentabilité moyenne des exploitations agricoles n'est pas suffisante pour que l'investissement en terre cultivable agricole soit rentable si on le compare aux profits dégagés par la vente de terrains urbanisables.

Il est d'ailleurs notable que l'agriculture se maintient beaucoup mieux à proximité des villes lorsqu'elle se consacre à des productions de plus haute valeur ajoutée : c'est ainsi que des vignobles de qualité se maintiennent fort bien dans le voisinage de villes importantes (par exemple pour certaines appellations d'origine contrôlée des Bouches-du-Rhône). A contrario, les productions dotées d'une faible rentabilité ne résistent pas à la pression foncière urbaine.

*

* *

A la lecture de ce constat alarmant, l'enjeu du présent rapport est de proposer des solutions pour le développement harmonieux des territoires périurbains, grâce à la mise en valeur des espaces naturels et agricoles, et pour la reconquête de secteurs dégradés ou " abandonnés ".

L'espace périurbain peut-il devenir un nouvel objet pour la politique de la ville, la politique agricole et la politique environnementale ? Ces politiques peuvent-elles être gérées de façon concertée par les collectivités locales et par l'Etat ? Les structures institutionnelles existantes sont-elles appropriées aux spécificités du monde périurbain ? Telles sont les questions auxquelles -sans a priori idéologique et avec le souci de tenir compte de la diversité des situations-, votre rapporteur souhaite apporter des éléments de réponse.

CHAPITRE III -

DES MOYENS D'INTERVENTION NOMBREUX MAIS INADAPTÉS

Compte tenu de l'extension des zones périurbaines en France et des tensions que ces espaces subissent, la mission initiale de votre rapporteur était de s'interroger sur les moyens à mettre en oeuvre pour protéger durablement les espaces naturels pris au piège des zones périurbaines, et prendre en compte de légitimes préoccupations d'écologie urbaine.

Pour de nombreux acteurs locaux (élus, organismes professionnels, associations) la création de " parcs naturels régionaux périurbains " apparaissait souhaitable. L'indéniable succès de cet instrument d'aménagement du territoire les conduisait à estimer que son utilisation à proximité des villes permettrait de limiter l'inexorable transformation des espaces périurbains.

Il paraît s'avérer, après analyse, que cette solution séduisante rencontre de réels obstacles et suscite de vraies interrogations.

I. L'APPROCHE DE PLUS EN PLUS ENVIRONNEMENTALE DU PARC NATUREL RÉGIONAL

A. LES ATOUTS D'UN PARC NATUREL RÉGIONAL : UN AMÉNAGEMENT FIN DU TERRITOIRE

Le concept de parc naturel régional est né des réflexions de la DATAR, sous l'impulsion d'Olivier Guichard, vers 1965-1967, dans le sillage et en complément des parcs nationaux. Alors que ces derniers avaient vocation à préserver des espaces rares presque vierges ou tout du moins inhabités dans leurs zones centrales et ayant une valeur biologique d'importance internationale, les parcs naturels régionaux ont été conçus comme des outils d'aménagement et de revitalisation rurale.

A la suite du texte portant statut des parcs, -le décret en Conseil d'Etat du 1er mars 1967, assorti d'une circulaire interministérielle d'information du 1er juin 1967- plusieurs autres sont venus compléter le dispositif, notamment pour tenir compte de la création des régions et de la mise en place de la décentralisation et pour renforcer la mission de protection de l'environnement des parcs régionaux. Les premières dispositions législatives relatives aux parcs naturels régionaux et à leurs missions figurent dans les lois n° 83-8 du 7 janvier 1983 relatives à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et n° 85-30 du 9 janvier 1985 sur la protection et le développement de la montagne.

Le dispositif législatif et réglementaire actuellement en vigueur résulte de :

- l'article 2 de la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, qui insère un article L. 224-1 dans le code rural ;

- l'article 41 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, qui modifie et complète l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme ;

- le décret n° 94-765 du 1er septembre 1994 pris pour l'application de l'article L. 244-1 du code rural et relatif aux parcs naturels régionaux ;

- enfin la circulaire du 5 mai 1995 prise pour l'application du décret n° 94-765 sur les parcs naturels régionaux.

De l'analyse de ces textes, deux grands principes se dégagent qui expliquent l'indéniable succès des parcs naturels régionaux en matière de développement économique. Cet outil " d'aménagement fin du territoire "18(*) est issu d'une volonté locale sanctionnée au niveau national pour définir une stratégie de développement et de protection dans une zone bien identifiée.

1. Un consensus local sanctionné par un label national

Le fonctionnement d'un parc naturel régional est, dès l'origine, caractérisé par le consensualisme, puisque la procédure de création nécessite l'accord convergent de l'Etat et des collectivités territoriales.

a) Une initiative locale et collective

L'article L. 244-1 du code rural issu de la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur du paysage dispose que l'initiative de la création d'un parc naturel régional revient à la région avec l'accord de l'ensemble des collectivités territoriales concernées et en concertation avec les partenaires intéressés.

Parmi les collectivités territoriales, le rôle de la région est déterminant tant en ce qui concerne l'initiative de la démarche qui fait l'objet d'une délibération motivée du Conseil régional, que lors de l'élaboration de la charte et de la définition du périmètre, ainsi que pour la définition des modalités de participation des autres collectivités locales à l'élaboration de la charte.

Mais si l'action de la région est déterminante à chaque étape de la procédure, l'accord des collectivités territoriales comprises dans le périmètre est incontournable et le régime juridique des parcs naturels régionaux a été progressivement renforcé sur ce point. En effet initialement, le décret de 1967, au-delà de l'initiative laissée aux communes et aux départements, donnait tous les pouvoirs à l'administration de l'Etat pour gérer le déroulement de la procédure sans imposer la consultation des collectivités concernées, sur le projet de charte ni leur accord final.

La reconnaissance en 1982 du principe d'autonomie des collectivités territoriales, ayant pour corollaire l'exclusion de toute tutelle d'une collectivité sur une autre, la réglementation sur les parcs naturels régionaux a été adoptée afin d'éviter qu'une initiative régionale ne puisse s'imposer aux communes sans leur laisser la possibilité de revenir en arrière pendant le déroulement de la procédure.

L'article L. 244-1 du code rural issu de la loi du 8 janvier 1993 donne donc force législative au principe de l'accord de l'ensemble des collectivités territoriales concernées.

Le décret du 1er septembre 1994 fait application de ce principe en prévoyant que la délibération du Conseil régional doit prévoir les modalités de l'association des communes à l'élaboration de la charte et qu'in fine, le projet de charte est transmis pour accord aux départements et aux communes territorialement concernés. L'absence de réponse dans un délai de quatre mois vaut refus du projet de charte. Enfin, la liste des communes ayant approuvé la charte et adhéré à l'organisme de gestion est annexée à la charte.

S'agissant de l'organisme de gestion d'un parc naturel régional, la réglementation encourage également une large participation de toutes les collectivités territoriales concernées : " l'évolution des textes met l'accent sur la liberté des communes et le volontarisme qui caractérisent l'esprit des PNR "19(*). Si, à l'origine, les autorités locales avaient toute latitude pour choisir la forme juridique de l'organisme chargé de la mise en oeuvre de la charte -association de la loi de 1901, fondation reconnue d'utilité publique, syndicat mixte-, la formule du syndicat mixte s'est progressivement imposée et la circulaire du 28 juillet 1989 indique qu'il est préférable que l'organisme de gestion soit un syndicat mixte " regroupant toutes les collectivités territoriales concernées ".

Cette formule présente de nombreux avantages : tout en laissant aux collectivités territoriales la maîtrise de la gestion du parc, elle permet la participation des chambres professionnelles et garantit la pérennité de l'institution. Dans les faits cependant, et pour des raisons budgétaires -admission au fonds de compensation pour la TVA, éligibilité à la dotation globale d'équipement, exonération de la taxe sur les salaires- les deux-tiers des syndicats mixtes qui gèrent des parcs sont des syndicats mixtes fermés, composés des seules collectivités territoriales. Les autres organismes publics peuvent participer aux réunions du comité syndical avec voix consultative ou être associés à des actions spécifiques par la voie de conventions signées avec le syndicat mixte.

Rappelons, enfin, que les communes adhérant à la charte doivent en appliquer les orientations dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du parc. Elles assument également une part essentielle du financement de celui-ci, aux côtés de la ou des régions concernées.

b) L'engagement de l'Etat à travers la délivrance d'un label national

Tout parc naturel régional doit procéder d'un esprit commun, aussi faut-il déposer la marque pour la protéger et garder l'attribution de cette marque au niveau national, par une instance officielle unique pour que soit préservée l'unité "20(*).

Le concept des parcs naturels régionaux s'appuie sur la décentralisation, qui suppose un financement partagé entre Etat et collectivités locales, et sur un système de codécision pour la création et le contrôle des parcs qui assure la cohérence interne et l'unité du réseau. L'Etat, responsable de l'attribution du label national, est donc le garant de cette cohérence, et en contrepartie, il prend un certain nombre d'engagements.

Cet engagement se concrétise tout au long de la procédure de création d'un parc puisque le Préfet de région, destinataire de la délibération du Conseil régional prescrivant l'élaboration du parc définit avec le Président du Conseil régional les modalités d'association de l'Etat à son élaboration, notamment la liste des services de l'Etat qui seront associés. Le projet de charte approuvé, accompagné des accords des collectivités territoriales est transmis au Ministre chargé de l'environnement par le Préfet de région qui donne un avis motivé.

La décision de classement appartient in fine au Ministre en charge de l'environnement qui peut consulter les différents ministères intéressés (agriculture, intérieur, finances, industrie, tourisme, aménagement du territoire) et soumet le projet à l'avis du Conseil national de la protection de la nature et de la Fédération des parcs naturels régionaux.

Faute de réponse dans les deux mois pour ces consultations et avis, il est passé outre. La décision de classement prise par décret vaut adoption de la charte constitutive pour une durée maximale de dix ans.

Le classement permet d'utiliser la dénomination " parc naturel régional " ainsi que l'emblème du parc, déposé par le ministre chargé de l'environnement, à l'Institut national de la propriété industrielle, sous la forme de marque collective.

Responsable de ce label décerné au niveau national, l'Etat s'assure que les collectivités adhérentes et l'organisme chargé de la gestion du parc respectent le contenu de la charte. Ce contrôle s'exerce notamment à l'occasion du renouvellement de la charte, qui est assuré par le gestionnaire du parc naturel régional selon les mêmes règles de fond et de procédure qu'au départ. Elle se fait à partir d'un inventaire du patrimoine et des enjeux culturels sociaux et économiques, accompagné d'un bilan des actions du parc comparé aux engagements inscrits dans la charte.

Très récemment, a été mise en place à l'initiative du ministère en charge de l'environnement une procédure d'évaluation intermédiaire à cinq ans de la mise en oeuvre de la charte. Répondant à une question écrite posée par M. Jean-Pierre Raffarin, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement justifie ce nouveau dispositif compte tenu de la durée du classement, et souligne l'intérêt d'une meilleure " concertation entre les acteurs du parc et leurs partenaires impliqués dans la mise en oeuvre de la politique des parcs naturels régionaux au niveau régional et national ". Cette évaluation peut ainsi fonctionner comme un système d'alerte ou souligner les progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la charte, ce qui devrait " renforcer l'efficacité de l'action du parc sur les dernières années de validité de son classement et ainsi préparer le renouvellement de classement à terme ".21(*)

En cas de non respect du contenu de la charte, la seule sanction envisageable est ministérielle et se traduit par le retrait du label ou son non renouvellement. Le seul exemple à ce jour est celui du Parc naturel du Marais Poitevin, en 1997. Sur ce territoire, l'Etat a constaté l'insuffisante préservation du patrimoine et la disparition de 40% des prairies humides, du fait d'un système administratif et économique aberrant, favorisant le remembrement et le drainage des terres.

Outre son pouvoir de contrôle, l'Etat est également partenaire et donc signataire de la charte du parc. Dans les trois mois suivant la publication du décret de classement, le Préfet de région signe une convention d'application de la charte qui précise les modalités selon lesquelles l'Etat exerce ses compétences sur le territoire du parc pour respecter les orientations de la charte, ainsi que les moyens qu'il y consacre.

Enfin, l'Etat apporte une aide financière tant au fonctionnement qu'aux dépenses d'équipement des parcs naturels régionaux. Depuis 1978, cette participation figure sur une ligne budgétaire spécifique du ministère de l'environnement.

Ces crédits figurent aux contrats de plan Etat-région, ce qui assure aux parcs naturels régionaux une certaine stabilité financière, et renforce le caractère partenarial de l'intervention de l'Etat. Globalement, au titre de la loi de finances pour 1998, la dotation de l'Etat -fonctionnement et intervention- s'est élevée à 43 millions de francs.

En moyenne la participation de l'Etat, s'agissant du financement des études préalables à la création d'un parc ou des dépenses d'équipements s'élève à 13 %, mais avec de fortes disparités selon les parcs (3 % pour le parc naturel de La Brenne et 33,7 % pour le parc des Ballons des Vosges). On constate les mêmes différences pour la participation aux dépenses de fonctionnement, qui s'élève, en moyenne, à 10 % mais varie de 3 % (parc naturel de la Corse) à 22,5 % pour le parc de Haute Vallée de Chevreuse.

2. Qui s'incarne dans les chartes d'objectifs

a) Des chartes qui intègrent des exigences en matière de protection et de développement

Le projet d'aménagement d'un parc doit, pour recevoir un label, être conforme aux objectifs de la politique nationale en matière de parc naturel régional et des priorités affirmées en matière de protection de l'environnement.

- Les engagements relatifs à l'aménagement du parc sont explicités dans la charte constitutive.

Le contenu de ces chartes a progressivement évolué, d'un strict programme d'équipements, à la définition de priorités à long terme destinées à atteindre des objectifs de protection et de mise en valeur des paysages des milieux et des espèces, ainsi que de développement économique.

Les premières chartes élaborées ont surtout traduit des objectifs de développement rural, à travers des équipements touristiques " afin de favoriser la rencontre citadins-ruraux et de matérialiser la notion de solidarité ville-campagne "22(*). La protection du milieu naturel ne constituait pas alors un objectif en soi, même s'il devait être pris en compte afin d'éviter des abus en matière d'équipements.

Progressivement, et à compter de la fin des années soixante-dix, la mission de protection de l'environnement devient de plus en plus contraignante et constitue le premier objectif d'un parc naturel régional. L'évolution des réglementations successives conforte ces nouvelles orientations, afin d'éviter la création de parcs trop exclusivement orientés vers le développement économique.

La loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur les paysages consacre cette mission prioritaire des parcs dans l'article L.244-1 du code rural : les parcs sont investis d'une quadruple mission, puisqu'ils doivent contribuer à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social, et d'éducation et de formation du public.

De plus, les collectivités publiques ayant adhéré à la charte du parc s'engagent à mener des actions en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.

b) Des collectivités territoriales qui s'engagent à respecter le contenu des chartes

La reconnaissance législative des missions du parc naturel régional se traduit par un enrichissement du contenu des chartes dont la rédaction devient de plus en plus fine et rigoureuse, d'autant que la loi du 8 janvier 1993 précitée donne une valeur juridique incontestable aux chartes.

Historiquement, ces chartes n'avaient qu'une portée juridique limitée, et leur contenu était généralement peu précis. Elles constituaient le plus souvent un document prospectif, fixant des directions d'actions et des objectifs généraux. Sur la base de ces documents, il était difficile de considérer que les collectivités locales étaient effectivement engagées, car peu de dispositions étaient susceptibles de fonder une action en responsabilité ou un recours pour excès de pouvoir.

Les règles fixées par le décret du 1er septembre 1994 relatives à l'accord des collectivités locales, ainsi que celles sur la publicité des chartes, renforcent désormais le caractère collectif et public de l'engagement des collectivités publiques adhérant au parc, l'Etat signe une convention d'application de la charte et des conventions particulières peuvent être établies avec les différents partenaires concernés par la mise en oeuvre de la charte. Plusieurs chartes récentes ont choisi ce mode de coopération, tant avec des organismes publics comme EDF ou l'Office national des Forêts qu'avec des associations de chasse, de pêche ou de protection de la nature.

Surtout, la loi du 8 janvier 1993 confère une valeur juridique aux chartes qui s'impose aux cosignataires de la charte de manière générale, et plus spécifiquement en matière d'urbanisme. En effet, l'article L.244-1, alinéa 4, du code rural précise que " l'Etat et les collectivités territoriales adhérentes à la charte appliquent les orientations et les mesures de la charte dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du parc ".

Ainsi, l'ensemble des dispositions de la charte devient contraignant, ce qui oblige à rédiger le contenu des chartes de façon suffisamment claire et explicite, sauf à rendre inapplicable l'article L.244-1 du code rural.

L'avancée juridique effectuée par la loi du 8 janvier 1993 est encore plus nette s'agissant du droit de l'urbanisme, puisque l'article L.244-1, alinéa 4 du code rural rend obligatoire la concordance entre les chartes et les documents d'urbanisme en indiquant que ces derniers " doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte ".

L'article R-244-13 du code rural pris en application de ces dispositions, précise que les documents d'urbanisme visés sont les schémas directeurs, les schémas de secteur, les plans d'occupation des sols ou tout document d'urbanisme en tenant lieu, c'est-à-dire l'ensemble des documents d'urbanisme situés en aval des chartes.

S'agissant des orientations contenues dans la charte, l'obligation de compatibilité implique qu'il n'y ait pas de contrariété majeure entre les documents. Mais en ce qui concerne les mesures prévues par les chartes, qui peuvent prendre la forme de prescriptions relatives à l'enfouissement des nouveaux réseaux de distribution d'électricité ou de téléphone, l'obligation de compatibilité pourrait induire que le POS soit tenu de reprendre ces prescriptions.

3. Un indéniable succès en matière de développement économique

a) Un succès qui ne se dément pas depuis 1967

Au 1er avril 1998, il existe 35 parcs naturels régionaux, dont les plus récents, le parc naturel régional du Perche, celui du Périgord-Limousin et celui de l'Avesnois ont été créés respectivement par les décrets du 16 janvier 1998, du 9 mars 1998 et du 13 mars 1998. Les parcs couvrent environ 10 % du territoire national et intéressent 21 régions, 59 départements, plus de 3.024 communes pour une population de 2,6 millions d'habitants, comme le montre le tableau ci-dessous.

PARCS NATURELS RÉGIONAUX

Noms

Superficie (ha)

Nbre régions

Nbre départ

Nbre communes

Population

Densité hab/km2

Date création

Armorique

172.000 dont 60.000 terrestres

1

1

39

56.000

32,56

30/09/69

Avesnois

124.545

1

1

129

133.993

107,5

13/03/98

Ballons Vosges

287.539

3

4

204

247.598

86,10

05/06/89

Brenne

167.200

1

1

47

32.430

19,39

22/12/89

Brière

40.000

1

1

18

70.000

175

16/10/70

Brotonne

58.000

1

2

53

64.000

110,34

17/05/74

Camargue

86.300

1

1

2

7.440

8,62

25/09/70

Chartreuse

69.000

1

2

52

32.000

46,37

06/05/95

Corse

350.000

1

2

143

26.000

7,43

12/05/72

Forêt d'Orient

71.489

1

1

50

20.307

28,40

16/10/70

Grands Causses

315.640

1

1

94

64.710

20,50

6/05/95

Haut Jura

145.580

2

3

93

62.000

42,59

10/01/86

Haut Languedoc

187.093

2

2

61

59.956

32,05

22/10/73

Landes de Gascogne

262.000

1

2

34

40.000

15,26

16/10/70

Livradois Forez

323.000

1

2

180

112.000

34,67

4/02/86

Loire-Anjou-Touraine

235.000

2

2

136

175.000

74,47

30/05/96

Lorraine

208.000

1

3

186

61.000

29,32

17/05/74

Lubéron

165.000

1

2

67

155.000

93,93

07/01/77

Marais Cotentin et Bessin

150.000

1

2

143

64.000

42,67

14/05/91

Martinique

62.725

1

1

32

100.100

159,68

24/08/76

Massif des Bauges

80.936

1

2

58

46.452

57,39

07/12/95

Montagne de Reims

50.000

1

1

68

34.067

68,13

28/09/76

Morvan

230.392

1

3

95

36.021

15,63

16/10/70

Nord Pas de Calais

3 zones :

. Scarpe et Escaut

. Audomarois

. Boulonnais

145.850

1

2

159

330.000

226,26

11/02/86

Normandie-Maine

235.813

2

4

150

87.777

37,22

23/10/75

Perche

181.287

2

2

118

73.538

40,44

16/01/98

Périgord-Limousin

180.000

2

2

78

50.500

28,05

09/03/98

Pilat

70.000

1

2

47

45.600

65,14

17/05/74

Queyras

60.330

1

1

11

2.300

3,81

07/01/77

Vercors

175.000 dont 17000 réserves. naturelles

1

2

61

30.340

17,33

16/10/70

Verdon

180.000

1

2

44

19.000

10,55

03/03/97

Volcans d'Auvergne

395.070

1

2

153

91.200

23,08

05/08/77

Vosges du Nord

121.824

2

2

112

75.957

61,88

30/12/75

SOUS-TOTAL

5.586.613

 
 

2.907

2.506.286

44,86

 

Région Ile-de-France

 
 
 
 
 
 
 

Haute Vallée Chevreuse

29.340

1

1

23

43.900

149,62

11/02/85

Vexin Français

65.670

1

2

94

66.490

101,24

09/05/95

TOTAL

5.681.623

21

59

3.024

2.616.676

46,98

 

En projet

 
 
 
 
 
 

Vallées de la Marne et de l'Ourcq

56.000

1

1

67 dont 57.200

75.000

133,92

Gatinais français

77.807

1

2

68

93.525

120,20

Trois forêts

60.000

2

2

62

160.000

266,66

(source : Fédération des Parcs naturels régionaux).

La politique des parcs naturels régionaux a permis un aménagement fin du territoire qui s'est plus particulièrement concrétisé dans quatre domaines :

- la valorisation du patrimoine culturel et du territoire.

Ceci s'illustre à travers plusieurs écomusées, conçus comme des " outils pour conjuguer le passé au présent et l'ancrer dans l'avenir23(*). Ces musées, dans lesquels la population locale s'est fortement impliquée, transmettent l'image d'un territoire que la structure du parc a permis de protéger.

En ce qui concerne l'habitat actuel et à venir, plusieurs parcs ont développé une assistance urbanistique et architecturale auprès des collectivités locales, membres du parc. Ainsi, plusieurs d'entre eux sont consultés, voire associés à l'élaboration des plans d'occupation des sols des communes appartenant au parc.

- la protection du patrimoine naturel et de sa biodiversité.

Les parcs naturels régionaux jouent un rôle déterminant dans le maintien de la diversité des milieux, des habitats et des espèces. Conçus comme des laboratoires d'expérimentation, ils ont apporté la preuve de la faisabilité d'actions menées in situ, comme la réintroduction d'espèces bovines ou ovines (l'highland cattle, le mouton boulonnais) ou chevalines (le cheval camarguais, le cheval boulonnais, le poney merens) pour l'entretien des marais, ou l'exploitation de forêts en futaies jardinées pour préserver l'habitat de certaines espèces d'oiseaux. Compte tenu d'un nouveau contexte agricole, du développement d'un tourisme rural, d'une demande sociale forte de produits de qualité bien identifiés, les expérimentations menées dans les parcs font désormais école.

- des initiatives en faveur du développement économique.

Depuis leur création, nombre de parcs naturels régionaux ont multiplié des actions pour offrir aux acteurs économiques installés sur leur territoire, un environnement économique favorable, voire des outils d'accompagnement financiers pour favoriser la pluriactivité, dans une logique de protection et de mise en valeur d'un territoire.

- une mission d'éducation à l'environnement

Elle s'adresse tout particulièrement aux enfants. De nombreux parcs ont ainsi développé un partenariat étroit avec l'Education nationale. Ce partenariat repose sur la création d'outils pédagogiques, l'accompagnement des classes et la formation des enseignants.

b) Des retombées positives en matière de développement économique

Les retombées des actions engagées par les parcs se chiffrent désormais en termes d'emplois créés ou maintenus. Une étude de la Caisse des Dépôts et Consignations réalisée pour l'année 1994, sur les 27 PNR existants à l'époque, estime à 5.000 ou 5.500 le nombre d'emplois maintenus ou créés grâce à l'activité des parcs. Outre les 900 emplois directs (salariés des parcs), l'étude recense 1.300 à 1.400 emplois indirects (liés aux dépenses d'investissements effectuées par les parcs sur leur territoire) et 2.800 à 3.200 emplois induits (dans les activités économiques présentes sur leur territoire, ayant bénéficié de l'appui des parcs). Elle met en évidence l'importance de ces emplois induits et pérennes -car ils se maintiendraient même si le parc disparaissait- et confirme ainsi que les parcs ont joué un rôle très important dans la stabilisation des activités, voire même dans leur développement en milieu rural.

B. QUI TROUVE SES LIMITES DANS LES ZONES PÉRIURBAINES

L'utilisation de cet outil de protection dans les zones périurbaines se révèle, à l'examen, complexe car de toute évidence le parc naturel régional a été conçu -et s'est affirmé- pour le monde rural. Il ne dispose pas de moyens suffisants pour constituer un contrepoids efficace à la périurbanisation.

1. Un outil conçu pour préserver des espaces naturels remarquables en milieu rural

Conçus principalement comme des outils d'aménagement du territoire en faveur du développement local, les parcs naturels régionaux sont progressivement devenus des instruments incontournables pour la protection et la gestion des espaces naturels. Ceci explique les très fortes exigences en ce qui concerne la qualité des territoires proposés au classement. Tant la définition d'un territoire de qualité que l'élaboration d'un projet de qualité pour le développement de ce territoire sont les conditions de fond permettant d'obtenir le classement du parc.

a) De la lutte contre la désertification rurale à la préservation d'espaces naturels remarquables

Les parcs naturels régionaux ont été créés, dès l'origine, comme des outils de développement pour l'espace rural, et plus particulièrement pour revitaliser des espaces ruraux en voie de désertification

Dans les textes fondateurs des parcs naturels régionaux, les critères d'appréciation faisaient plus intervenir la fonctionnalité du territoire proposé au classement : la qualité des sites et leur intérêt étaient appréciés en fonction de leur destination, c'est-à-dire le développement rural par le tourisme. Ainsi, le décret en Conseil d'Etat au 1er mars 1967 évoque les sites aptes " à accueillir les citadins des grandes agglomérations " et le décret du 24 octobre 1975 parle des territoires présentant " un intérêt pour la détente, l'éducation, le repos des hommes et le tourisme "24(*).

A ces critères fonctionnels initiaux, ce sont progressivement ajoutés des éléments permettant de prendre en compte la qualité intrinsèque d'un paysage et la nécessité de sa protection.

L'espace rural n'a plus été seulement envisagé dans sa dimension fonctionnelle et économique potentielle, mais il a été pris en compte pour ses qualités propres. Celles-ci doivent être " remarquables, pour la ou les régions concernées et comporter un intérêt reconnu au niveau national "25(*). En outre, ce territoire doit présenter un caractère fragile, voire menacé pour justifier une protection.

La préservation d'un territoire naturel et fragile s'impose en tant qu'objectif principal et se traduit dans les objectifs de la charte, d'où la nécessité de délimiter un territoire cohérent et homogène. Lors de la détermination du périmètre du futur parc, il faudra parfois exclure certaines zones sans intérêt particulier, trop dégradées ou sur lesquelles des projets d'infrastructures sont envisagés, qui sont incompatibles avec l'objectif de protection des espaces naturels. A contrario, il faudra éviter qu'un excessif morcellement des superficies ne remette en cause la cohérence interne du territoire.

b) La qualification insuffisante des espaces naturels en milieu périurbain

Force est de constater qu'en zone périurbaine, le volume des richesses naturelles est moins élevé que celui de la moyenne des parcs existants.

Or, compte tenu du succès grandissant de la formule des parcs, le niveau d'exigence augmente tout naturellement, tant en ce qui concerne les projets de parcs que pour les parcs existants au moment de la révision de leur charte. Les parcs régionaux affichent désormais des objectifs d'excellence, en revendiquant leur mission d'expérimentation et leur succès.

Dans les zones périurbaines, il est certain que les sites exclusivement " naturels " sont devenus rares, et que parfois les zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristiques protègent des sites artificiels, comme d'anciennes gravières, des bassins de décantation, ou des champs d'épandage, ce qui ne correspond pas parfaitement aux objectifs initiaux des parcs naturels.

Enfin, la simple comparaison des densités entre les parcs existants et les projets en zone périurbaine illustre l'implantation des parcs dans des zones rurales, parfois en voie de désertification. La densité moyenne pour les parcs s'élève à 46,98 habitants par km² -la plus faible étant celle du parc de Queyras (3,81) et la plus élevée se rencontrant dans le parc du Nord-Pas-de-Calais, éclaté en trois zones (226,26) -dans ce dernier au côté de zones urbaines très denses, se trouvent des marais totalement inhabités-.

Or, les projets de parcs situés en zone périurbaine ont des densités allant de 133,92 à 266,66 habitants par km² sur de petites surfaces, ce qui implique a priori que tout le territoire est relativement urbanisé.

Cette forte urbanisation se caractérise, comme il a été rappelé dans le chapitre précédent, par la multiplication de zones dégradées, une présence importante des infrastructures de transports ou d'équipements, et des paysages " mités ".

Pour toutes ces raisons, la définition d'un territoire " encore naturel " homogène, cohérent et lisible devient alors très difficile.

D'une part, les territoires sélectionnés n'auraient pas la dimension ni la cohérence interne suffisantes pour promouvoir une politique de développement local dynamique. Le risque est grand de ne favoriser -sans raisons objectives- qu'une sanctuarisation de ces espaces en les renfermant sur eux-mêmes.

D'autre part, votre rapporteur pense que le choix d'une telle structure en milieu périurbain pérenniserait une séparation désormais totalement artificielle entre espaces naturels et zones urbanisées en interdisant de prendre en compte la globalité du phénomène périurbain. De plus, ceci aboutirait à détourner cet outil d'aménagement de son objectif premier et unique à savoir l'aménagement de l'espace rural. Personne ne sortirait gagnant d'une telle manipulation.

2. Un contrepoids insuffisant face à la périurbanisation

De plus, les parcs naturels régionaux n'ont pas les moyens suffisants pour encadrer une expansion raisonnée de la périurbanisation.

 En termes juridiques, s'il est vrai que la charte est devenue un document plus contraignant pour les signataires, elle reste un outil contractuel, que les parties peuvent ne pas respecter. Même si le contenu des chartes est beaucoup plus élaboré, il conserve encore le caractère d'une déclaration d'intention.

Vis à vis des tiers, la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages inscrit les chartes dans l'ordre normatif des documents d'urbanisme ; mais, comme il a été indiqué plus haut, elle ne crée qu'une obligation de compatibilité entre le contenu des chartes et les plans d'occupation des sols.

Bien plus, en ce qui concerne les documents d'urbanisme situés " en amont " des chartes, comme les directives territoriales d'aménagement (DTA) et les schémas ayant les mêmes effets, c'est-à-dire le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), les schémas d'aménagement régionaux d'outre-mer (SAR) ou de la Corse, ainsi que les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), rien n'a été expressément prévu par la loi, ce qui pourrait créer des problèmes d'articulation vis à vis des documents d'urbanisme situés " en aval " qui s'avéreraient compatibles tant avec les chartes qu'avec un document d'urbanisme ou d'aménagement type DTA26(*).

Certes, le Conseil d'Etat, saisi d'une demande d'avis émanant du Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur l'articulation du SDRIF et des chartes des parcs naturels régionaux englobés dans le champ d'application territorial de ce schéma27(*), a considéré que le SDRIF constituait, par sa nature et son objet, un document d'urbanisme et que ses dispositions devaient être compatibles avec les orientations et mesures des chartes des parcs naturels régionaux inclus dans son périmètre. Il a indiqué qu'il appartenait à la Région et à l'Etat d'assurer cette compatibilité. Ainsi, dans le cas de l'élaboration ou de la révision d'une charte, si une incompatibilité apparaissait, il appartiendrait à la Région, puis à l'Etat en dernier ressort, de faire prévaloir en opportunité " soit le choix du parc, et donc de mettre en révision le SDRIF, soit les options retenues dans le SDRIF et, en conséquence, amender le projet de charte ".

Inversement, dans le cadre de l'élaboration ou de la révision du SDRIF, s'il convenait en opportunité de retenir une option relative à l'aménagement de la région dont la réalisation est incompatible avec les orientations ou les mesures d'une charte d'un parc naturel régional, adoptée ou révisée après 1993, une telle alternative ne pourrait être retenue qu'après révision de cette charte ou après son expiration.

Mais dans la pratique, on peut penser, compte tenu des enjeux, que ce sont les orientations du SDRIF qui prévaudront et qu'en conséquence tout nouveau projet de charte devra être mis en cohérence avec le contenu du SDRIF. Il en sera de même à l'occasion de la révision des chartes existantes.

 Enfin, les rapports juridiques que les parcs ont parfois cherché à développer pour répondre aux demandes croissantes émanant de communes périphériques ou de villes avoisinantes restent d'ordre contractuel et n'ont pas de réelle valeur contraignante. Il s'agit de développer un partenariat avec des communes " associées ", sur des programmes spécifiques. Ainsi avec les villes situées aux " portes " du territoire du parc -en limite ou sur un axe d'accès- une convention de " ville-porte " permet d'arrêter des engagements pris par la ville sur des problèmes urbains, paysagers et environnementaux, en échange de l'utilisation de la marque du Parc.

En définitive, les parcs naturels régionaux n'ont pas été dotés de l'autorité politique qui leur permettrait d'élaborer une politique d'ensemble pour élaborer, arrêter et, éventuellement, imposer un schéma de développement cohérent et global sur un territoire qui engloberait zones urbanisées et zones encore naturelles.

II. LE MAUVAIS EMPLOI ET LA FAIBLE EFFICACITÉ DES INSTRUMENTS D'URBANISME ET DE PROTECTION DANS L'ESPACE PÉRIURBAIN

La législation foncière française tend à préserver l'équilibre du territoire qui, aux termes de l'article L-110 du code de l'urbanisme, est " le patrimoine commun de la nation ". La gestion des espaces périurbains relève donc pleinement des compétences des collectivités publiques, qui doivent harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace afin " d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de leurs besoins et de leurs ressources " et afin " de gérer le sol de façon économe et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales. "

Ces principes sont clairs. Pourtant, leur application rencontre de nombreuses difficultés dans et à proximité des agglomérations. Les diverses politiques communales de l'urbanisme, loin d'être harmonisées, traduisent une concurrence foncière et fiscale qui ne prend pas assez en compte l'intérêt général supracommunal. Aussi, les dispositions multiples propres à réguler l'urbanisation que recèle le code l'urbanisme sont, bien souvent, inutilisées.

Tel n'est pas le moindre paradoxe d'une législation complexe qui ne répond pas à l'intégralité du problème que le présent rapport se propose d'étudier. Alors même qu'il n'est pas assez tiré parti des procédures de planification foncière, les instruments de gestion opérationnelle sont encore conçus pour lutter contre la spéculation et favoriser l'expansion urbaine. Il en va de même pour les instruments de protection du patrimoine architectural et urbain. Enfin, les moyens financiers consacrés par la puissance publique à la politique foncière s'avèrent nettement insuffisants.

A. DES RÈGLES GÉNÉRALES D'AMÉNAGEMENT ET D'URBANISME DONT IL N'EST PAS ASSEZ TIRÉ PARTI

Dans l'arsenal juridique institué par le premier livre du code de l'urbanisme, consacré aux règles générales d'aménagement, deux documents de planification foncière retiennent spécialement l'attention : le Plan d'Occupation des Sols (POS) et le Schéma Directeur.

1. Le POS : une arme à double tranchant, instrument de la concurrence foncière intercommunale

Le plan d'occupation des sols est l'instrument de programmation privilégié des politiques communales de l'urbanisme. Il tend28(*) à " fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols " qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. Sa généralisation progressive à la majeure partie du territoire en fait l'élément essentiel de toute politique de l'urbanisme soucieuse du respect de l'autonomie locale. Au 1er juillet 1997, 15.180 communes -représentant une population de 51,7 millions d'habitants- étaient dotées d'un POS29(*).

En théorie, ce document répond presque parfaitement à l'objet que poursuit la politique de préservation et d'aménagement des espaces périurbains. Les 3/4 de la superficie des cantons périurbains sont couverts par des POS publiés contre seulement 30 % des surfaces appartenant aux cantons ruraux30(*). L'expérience prouve pourtant que le recours au POS ne suffit pas pour résoudre les problèmes que connaissent les espaces périurbains et que son utilisation contribue même parfois à les aggraver.

a) Un instrument de préservation des paysages ...

L'article L-123-1 précité dispose que le POS doit " prendre en compte la préservation de la qualité des paysages et la maîtrise de leur évolution " et qu'il :

délimite les zones urbaines ou à urbaniser, tient compte des besoins en matière d'habitat de services et de transports des populations actuelles et futures et prend notamment en considération la valeur agronomique des sols et les structures agricoles ;

- définit en fonction des situations locales les règles concernant le droit d'implanter des constructions, leur destination et leur nature ;

- détermine des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords ;

- fixe pour chaque zone un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise ;

- identifie les éléments de paysage et délimite les quartiers, les rues, monuments, sites et secteurs à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou écologique ;

- localise les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts ainsi que, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements éventuels qui les desservent.

Les autorités chargées de l'élaboration des plans d'occupation des sols disposent, par conséquent, de compétences très étendues pour conduire la politique foncière communale dans un souci de protection paysagère. L'expérience prouve pourtant que les POS ne permettent pas -sauf volonté très forte- de mener à bien une politique de gestion cohérente des espaces périurbains. Cette situation s'explique par des raisons qui tiennent aussi bien à l'instabilité des plans d'occupation des sols qu'à la réelle concurrence que se livrent, trop souvent, les communes lors de l'élaboration de ces documents.

b) ... dont les limites se révèlent dans les espaces périurbains

Les plans d'occupation des sols sont marqués par une relative instabilité et par un caractère faiblement intercommunal qui nuisent à leur bonne utilisation.

Les plans d'occupation des sols sont caractérisés par une trop forte instabilité : A la date du 1er janvier 1996 -dernière statistique disponible- dans plus du quart des communes disposant d'un POS celui-ci était en cours de révision. Dans les Bouches-du-Rhône, on a dénombré, depuis 1983, pas moins de 450 procédures de modification de POS et 204 révisions dont 123 révisions31(*) totales !

Le phénomène n'est pas nouveau. Dès 1992, le Conseil d'Etat dans un rapport intitulé " L'urbanisme, pour un droit plus efficace", soulignait la trop forte instabilité des POS ainsi que les effets pervers de la transformation continue des documents d'urbanisme décentralisés. " Une réglementation qui change au gré des circonstances et des contraintes particulières voit nécessairement posée la question de sa justification. Pourquoi en effet, établir une règle de droit générale et absolue si c'est pour la remettre en cause à la première occasion venue ? "32(*)

La question posée par la Haute juridiction s'exprime avec acuité dans les espaces périurbains. Bien souvent, en effet, les propriétaires sont tentés de faire pression sur les communes pour obtenir une autorisation de construire qui décuplera ou plus la valeur de la terre agricole. Si le conseil municipal ne répond pas positivement à une telle demande, certains administrés n'hésiteront pas à laisser leurs terrains en friche, voire à engager des procédures, pour faire pression sur la commune. C'est ainsi que dans bien des cas, des demandes réitérées de permis de construire sont finalement satisfaites lors de la révision du plan d'occupation des sols. Dès lors, comme le relevait le conseil d'Etat dans son rapport précité : " On assiste à une inversion des rapports entre la réglementation et les autorisations individuelles. Ces dernières ne se soumettent plus à la règle de droit, mais c'est elle qui évolue au gré des projets particuliers. "33(*)

Autre faiblesse : les plans d'occupation des sols sont rarement intercommunaux. Cette situation se conçoit dans les terroirs ruraux d'habitat groupé où l'on cherche à éviter le mitage. Elle n'en demeure pas moins étonnante dans les régions d'urbanisation à la fois dense et diffuse, " en peau de léopard ", où l'on ne distingue plus le centre des communes de leur périphérie. Chacun sait qu'il est, bien souvent, fait usage de la réglementation urbanistique pour attirer les entreprises et la taxe professionnelle qui les accompagne. Or, dans de nombreux espaces périurbains, la taille des communes est trop réduite pour qu'une seule collectivité puisse gérer à la fois les problèmes d'emploi et d'activité, de logement, de commerce et de loisirs. En conséquence, il n'est pas rare que les communes les plus avisées accueillent les grandes surfaces, et que les autres communes recueillent les logements sociaux et les infrastructures. Rien ne favorise actuellement les collectivités locales qui font prévaloir une gestion économe de l'espace : la vertu ne paie pas !

En conséquence, les communes les plus soucieuses de maintenir un équilibre entre l'habitat, les infrastructures et les espaces naturels et agricoles sont constamment menacées par une " surenchère " causée par la politique moins rigoureuse de leurs voisines, dont le POS sera plus souple en termes de prescription normatives (apparence des constructions, ou coefficient d'occupation des sols, par exemple).

En théorie, ce problème pourrait être réglé par l'utilisation appropriée des schémas directeurs, qui harmoniseraient à un niveau supracommunal l'ensemble des composantes du tissu urbain (logements, grandes surfaces, zones industrielles, notamment). Il s'avère pourtant, en pratique, que ces instruments ne permettent pas d'atteindre l'objectif d'une gestion plus intercommunale des documents de planification de l'urbanisme.

2. Le schéma directeur : une procédure utile mais insuffisamment utilisée

Les schémas directeurs, qui ont succédé, aux termes de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétence entre les communes, les départements et les régions, aux schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) créés par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 sont destinés à assurer une planification urbaine intercommunale, aussi bien en zone urbaine qu'en zone rurale.

a) Un document de planification intercommunale ...

Les schémas directeurs, " fixent les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés compte tenu de l'équilibre qu'il convient de préserver entre l'extension urbaine, l'exercice des activités agricoles, des autres activités économiques et la préservation des sites et paysages naturels ou urbains 34(*)".

Ils déterminent :

- la destination générale des sols et, en tant que de besoin, la nature et le tracé des grands équipements d'infrastructure, en particulier de transport, ainsi que la localisation des services et activités les plus importants ;

- les orientations générales de l'extension de l'urbanisation et la restructuration des espaces urbanisés ou à urbaniser ainsi que la capacité d'accueil de ces espaces en tenant notamment compte de l'équilibre entre emploi, habitat, et moyens de transport.

Le contenu des plans d'occupation des sols doit être compatible avec les orientations des schémas directeurs, aux termes du dernier alinéa de l'article L-123-1 du code de l'urbanisme. C'est ainsi qu'en principe, la combinaison des dispositions des schémas directeurs et des POS, devrait permettre une gestion intercommunale satisfaisante. La pratique prouve cependant que leur utilisation est loin d'être aussi fréquente qu'il serait souhaitable.

b) ... insuffisamment utilisé

Les schémas directeurs ne couvrent pas tout le territoire national. Au 1er juillet 1997, les 210 schémas existants ne concernent que 40 % de la population française, 19 % des communes et 12 % du territoire national35(*). En outre, ces documents sont victimes d'une instabilité qui n'est pas sans rappeler celle des plans d'occupation des sols : 45 % d'entre eux étaient en révision au 1er janvier 1997.

En étudiant quatre exemples de cantons périurbains, la SEGESA notait d'ailleurs que :

Pour ce qui concerne le schéma directeur, les périmètres sont rarement apparus adaptés à la réalité du développement périphérique des agglomérations. Pour des raisons d'équilibre de pouvoirs entre centre et périphérie ou de dosage politique, ou tout simplement par manque d'anticipation, les contours des secteurs de planification prennent mal en compte les espaces périurbains. Quant au contenu, il est clair qu'il est avant tout orienté vers la gestion de la croissance urbaine plus que vers une planification globale du développement des territoires concernés. Les activités productives rurales, notamment l'agriculture, n'y ont pas la place qu'elles méritent, le volet paysager n'a été que très rarement introduit, la recherche d'une valorisation spécifique des potentialités des espaces ruraux périphériques est rarement présente. Le développement de l'urbanisation dans les cantons étudiés n'est pas (ou très peu) " limité " par l'existence d'un SDAU, même lorsqu'il affiche une priorité à la partie centrale. [...]36(*).

L'élaboration des schémas directeurs qui relève, en principe, des communes, peut cependant être mise en oeuvre à l'initiative de l'Etat.

L'article L-122-1-1 du code de l'urbanisme dispose que l'élaboration ou la révision du schéma est laissée à la libre appréciation des communes qui " présentent une communauté d'intérêts économique et sociaux ". Toutefois, l'article L-122-1-4 du même code prévoit que le représentant de l'Etat peut demander l'élaboration d'un schéma directeur lorsque celui-ci est rendu nécessaire notamment pour :

- l'application des directives territoriales d'aménagement ;

- la réalisation d'un projet d'intérêt général relevant de l'Etat, de la région, du département ou d'autres intervenants.

Si dans un délai de deux ans suivant la demande du préfet le schéma n'a pas été approuvé, le représentant de l'Etat peut en décider l'élaboration par un arrêté motivé, puis procéder à celle-ci.

Il résulte de ces dispositions que l'accroissement du nombre des schémas directeurs, qui permettrait -sans nul doute- d'améliorer la gestion de l'urbanisme de la périphérie des villes est largement subordonnée à l'élaboration des directives territoriales d'aménagement prévues par l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme.

Ainsi, la solution des problèmes que pose la gestion urbanistique périurbaine ne passe-t-elle pas par une modification du code de l'urbanisme. Car les textes en vigueur utilisés de façon plus systématique permettraient d'ores et déjà d'obtenir des résultats non négligeables.

B. DES INSTRUMENTS D'AMÉNAGEMENT PEU EFFICACES

Les livres II et III du code de l'urbanisme, consacrés aux droits de préemption, aux réserves foncières et aux modalités de l'aménagement foncier ne prennent pas assez en compte les problèmes spécifiques des espaces périurbains. Alors que la gestion de la " zone-frontière " entre l'agglomération et l'espace agricole ou naturel nécessite des outils de protection des espaces naturels et de gestion de la croissance urbaine, les dispositions précitées tendent essentiellement à accompagner le mouvement d'expansion urbaine.

1. Une philosophie de l'urbanisation

L'esprit qui inspire les dispositions relatives aux droits de préemption et à la conduite des opérations d'aménagement repose sur l'idée que les terrains périurbains ont vocation, -sauf intention contraire de la commune- à être urbanisés.

a) Droits de préemption et zones d'aménagement différé : des droits pour urbaniser non pour équilibrer

Les dispositions du Titre I du second livre du code de l'urbanisme visant l'institution de droits de préemption et de Zones d'aménagement différé tendent d'une part à permettre à la puissance publique de s'approprier des terrains, et d'autre part à lui donner les moyens de conduire une politique d'aménagement.

Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption urbain peut être institué dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation futures délimitées par le POS ou dans les espaces ayant fait l'objet d'un plan d'aménagement de zone. Il s'ensuit que la collectivité publique ne peut pas exercer de droit de préemption dans des zones non urbanisables, -hormis dans les ZAD évoquées ci-dessous- celles-là même qui représentent l'essentiel des espaces périurbains !

La création de zones d'aménagement différé (ZAD) est possible en dehors des zones urbaines et des zones d'urbanisation future37(*). Le droit de préemption urbain peut s'y exercer pendant une durée de quatorze ans. Le juge contrôle la légalité des objectifs poursuivis par les créateurs de la ZAD au regard des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme qui détermine le champ des opérations d'aménagement. Comme le souligne la doctrine, " l'objectif de faire échec à la spéculation foncière ne figure pas au nombre des finalités du droit de préemption, mais la création d'une ZAD peut être justifiée au regard de cet objectif si elle s'accompagne d'un projet d'aménagement "38(*)

Il s'ensuit donc que les collectivités ne peuvent pas créer de réserves foncières par le biais des ZAD si elles ne souhaitent pas y mener une opération d'aménagement. Ces dispositions constituent donc une limite importante à l'action foncière communale.

b) Opérations d'aménagement

Selon l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, l'aménagement foncier tend à " mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, à organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, à favoriser le développement des loisirs et du tourisme, à réaliser des équipements collectifs, à sauvegarder ou à mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Le troisième livre du code de l'urbanisme, consacré à l'aménagement foncier, distingue notamment parmi les opérations d'aménagement la procédure de création des Zones d'aménagement concerté (ZAC) d'une part, la restauration immobilière et la création des secteurs sauvegardés d'autre part. Ces deux formules ne répondent pas aux besoins d'une meilleure gestion de l'espace périurbain, l'une parce qu'elle tend essentiellement à étendre l'urbanisation, l'autre parce qu'elle ne s'applique de facto qu'au centre historique de l'agglomération.

Le régime juridique des zones d'aménagement concerté (ZAC) a été défini par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967. Les ZAC sont destinées à " réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains ", notamment de ceux acquis par une collectivité afin de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. L'article R-311-1 du code de l'urbanisme précise que les ZAC tendent à la réalisation de constructions à usage d'habitation, de commerce, d'industrie, de services, d'installations et d'équipements collectifs publics ou privés, toutes constructions dont il serait souhaitable de réguler l'afflux dans les abords des agglomérations.

Quant à la création de secteur sauvegardés et à l'élaboration des plans de sauvegarde, elles permettent de protéger des secteurs " ayant un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles "39(*). Ces dispositions répondent au besoin de protéger des secteurs anciens dignes d'intérêt, lesquels sont bien rares dans les environs des villes.

C'est ainsi que ces deux types d'opérations d'aménagement ne répondent pas au besoin essentiel de l'espace périurbain : le maintien du fragile équilibre entre les zones agricoles et les zones urbanisées ou leur meilleure interpénétration.

2. Des opérateurs fonciers trop peu nombreux

Les établissements publics fonciers d'Etat, et les établissements publics fonciers locaux40(*) sont susceptibles de mener à bien des opérations d'aménagement dans les espaces périurbains.

Les établissements publics fonciers d'Etat sont régis, comme les autres établissements publics d'aménagement par les articles L-321-1 et suivants du code de l'urbanisme. Établissements publics industriels et commerciaux créés par décret, ils sont soumis à la tutelle de l'Etat et peuvent exercer le droit de préemption (droit de préemption urbain et droit de préemption en ZAD). Ces établissements publics fonciers sont actuellement au nombre de quatre.

Il s'agit de :

l'Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne (AFTRP), créée en 1962.

L'AFTRP, actuellement régie par le décret n° 68-640 du 10 juillet 1968, est habilitée à procéder :

- à toutes opérations immobilières d'acquisition, à l'amiable ou par voie d'expropriation ;

- à l'aménagement, à l'équipement ou à la rénovation d'immeubles nécessaires à la réalisation d'opérations d'urbanisme de toute nature, ou à l'installation de services publics ou d'intérêt général :

- à l'acquisition des terrains au nom et pour le compte de l'Etat et des collectivités locales et à l'exercice du droit de préemption dans les zones où il est institué.

L'Établissement public de la Basse-Seine (EPBS) et l'Établissement public de la Métropole Lorraine (EPML).

L'EPBS et l'EPML, respectivement créés par décret n°68-376 du 26 avril 1968 et n° 73-250 du 7 mars 1973 sont, quant à eux, autorisés à procéder à toutes opérations immobilières et foncières de nature à faciliter, pour l'un, la mise en oeuvre des directives d'aménagement de la Basse Seine, et pour l'autre, la mise en oeuvre du schéma d'aménagement de la métropole Lorraine.



Enfin, l'Établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais, créé en 1990.

Il peut procéder à toutes opérations immobilières de nature à faciliter l'aménagement et spécialement la reconversion des friches industrielles et de leurs abords.

Les décrets relatifs aux trois derniers établissements publics précités portent que ceux-ci peuvent, exceptionnellement, et sous réserve d'y être autorisé par l'Etat, réaliser des opérations d'aménagement pour le compte des collectivités et établissements publics.

L'EPBS, l'EPML et l'Établissement public foncier Nord-Pas-de-Calais bénéficient des ressources issues d'une taxe spéciale d'équipement dont le montant est fixé chaque année par leur conseil d'administration, dans des limites fixées par la loi de finances.

Les établissements publics fonciers locaux ont été créés par la loi n°91-662 d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, codifiée aux articles L.324-1 et suivants du code de l'urbanisme. Ces établissements publics industriels et commerciaux sont compétents pour réaliser des acquisitions foncières et immobilières en vue de la constitution de réserves foncières destinées aux opérations d'aménagement prévues par l'article L.300-1 du même code.

On ne compte actuellement que deux établissements publics fonciers locaux. L'un, situé dans le Puy-de-Dôme comprend 203 communes, l'autre réunit les communes d'Argenteuil et de Bezons en région parisienne.

Il est clair que la création de la catégorie des établissements publics fonciers locaux, faute de moyens suffisants, n'a pas débouché sur des résultats probants. Dès lors, il serait illusoire de croire qu'ils seront mieux utilisés dans les zones périurbaines.

En revanche, les établissements publics fonciers d'Etat qui sont principalement destinés à effectuer le portage foncier des terrains sur lesquels des collectivités publiques souhaitent réaliser des opérations d'aménagement ou de requalification urbaine, ont permis de mener à bien d'importants chantiers de requalification des friches industrielles, spécialement en Lorraine et dans le Nord et de préservation des espaces naturels, en Basse-Seine notamment.

Pour autant, est-il souhaitable de généraliser ce type d'instrument ? Leur caractère d'établissement publics d'État et le recours à une ressource fiscale affectée sont le gage d'une volonté de long terme et d'une indépendance face aux collectivités locales. Cette autonomie constitue cependant une limite importante à la généralisation de ces établissements, plus de quinze ans après la décentralisation, alors même que chacun s'accorde à reconnaître que la politique de la ville repose avant tout sur les élus locaux, et spécialement sur les maires. En outre, la gestion des espaces périurbains ne saurait se résumer à une seule et immense opération d'aménagement. Il paraît cependant souhaitable que de telles structures soient créées au cas par cas en tant que de besoin.

C. DES INSTRUMENTS DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL ET URBAIN ADAPTÉS AUX COEURS DE VILLE

De multiples instruments permettent de préserver le patrimoine architectural urbain et paysager.

Nous ne mentionnerons, parmi ceux-ci, que :

- la loi du 13 décembre 1913 modifiée par la loi du 25 février 1943 sur la protection des monuments historiques et de leurs abords ;

- la loi du 2 mai 1930 sur la protection des sites, qui permet leur classement ;

- la loi du 7 janvier 1983 modifiée par la loi du 8 janvier 1993 qui a créé les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

L'ensemble des servitudes d'utilité publiques instituées par ces divers textes permettent de protéger des monuments ou des sites présentant une richesse particulière qu'il est souhaitable de conserver dans un but d'intérêt général. Peut-on dire pour autant que ces dispositions soient adaptées aux spécificités des périphéries des villes, objet du présent rapport, c'est-à-dire à des zones parfois à demi-agricoles et souvent dégradées au plan urbanistique ?

Il est clair que ces textes permettent de protéger un monument historique et ses abords ou le coeur d'une ville, parfois une de ses entrées particulièrement remarquable. Pour autant, ces dispositifs n'ont pas vocation à " réhabiliter " un site ou un quartier périphérique dégradé dès lors qu'il ne contient pas un élément architectural ou paysager remarquable. La législation " sanctuarise " le beau et se désintéresse, de facto, de la réparation des blessures faites au tissu urbain et à son paysage !

L'objet trop ponctuel de la législation précitée ne permet pas, en définitive, de protéger d'une dégradation irrémédiable des paysages qui, même s'ils ne sont pas " remarquables " d'un point de vue historique ou esthétique, méritent d'être respectés car ils constituent le cadre de vie quotidien de leurs nombreux habitants.

Si le respect du " droit au beau " que votre rapporteur appelle de ses voeux, passe par une utilisation des moyens existants, il ne peut se limiter à leur seul usage : la nécessaire protection des coeurs de ville ne résume pas, à elle seule, toute la politique du paysage périurbain. Tout comme les coeurs de ville qui font l'objet de multiples attentions, la périphérie des agglomérations mérite de bénéficier d'une politique de promotion et de requalification.

D. DES MOYENS FINANCIERS INSUFFISANTS

Les collectivités publiques, au premier rang desquelles figure l'Etat, ne consacrent pas assez de financements à la politique foncière en général et aux espaces périurbains en particulier.

En 1950, l'Etat s'était doté d'un compte de commerce, le Fonds national d'aménagement foncier et d'urbanisme (FNAFU) qui gérait les acquisitions de terrains à l'occasion de la création des villes nouvelles, ainsi que les crédits nécessaires à l'exercice du droit de préemption dans les Zones d'aménagement différé. Ce compte accordait également des avances à l'Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne ainsi qu'aux établissements publics d'aménagement des villes nouvelles.

Or, en près de trente ans, les moyens consacrés par l'Etat aux interventions foncières se sont progressivement réduits, jusqu'à la suppression du FNAFU à compter du 1er janvier 1994, décidée par la loi de finances pour 1993. C'est ainsi que les crédits mobilisés par l'État au titre de l'action foncière urbaine (évalués en francs constants 1994), représentant plus de 1,4 milliard de francs en 1974, ne s'élevaient plus qu'à environ 160 millions de francs en 1995. Cette réduction de l'enveloppe globale résulte tant de la suppression des acquisitions directes et des avances du FNAFU que de la baisse des crédits du budget général, au titre du ministère de l'Équipement.

Dans le budget 1998, les crédits consacrés aux acquisitions foncières (chapitre 55-21 du ministre de l'Equipement) ont baissé de 76 % par rapport à 1997, passant de 62,7 à 14,95 millions de francs en crédits de paiement !

La diminution des crédits consacrés aux interventions foncières urbaines n'est pas sans incidence sur la crise des espaces périurbains, dans la mesure où les collectivités locales ne se sont pas substituées à l'Etat faute de moyens financiers suffisants ou de fonds spécifiquement créé en remplacement du FNAFU.

* *

*

Au total, les carences des divers instruments existants militent pour la création d'un instrument spécifique aux espaces périurbains.

SECONDE PARTIE -

POUR UN NOUVEAU LABEL :
LES TERROIRS URBAINS ET PAYSAGERS
CHAPITRE I -

UNE DÉMARCHE LOCALE,
UN LABEL ET DES FINANCEMENTS NATIONAUX

Comme l'a montré la première partie du présent rapport, la transposition pure et simple du concept de parc naturel régional ne paraît pas souhaitable dans les espaces périurbains.

Le parc naturel régional s'insère dans l'espace rural pour protéger et mettre en valeur des milieux naturels d'intérêt régional voire national et l'emprise des espaces naturels. Tel n'est souvent pas le cas dans les zones périurbaines où les espaces naturels sont souvent résiduels et les zones agricoles parfois fortement menacées par une urbanisation peu contrôlée. L'attribution du label " PNR " à de nouvelles zones périurbaines relèverait donc d'une fiction et pourrait dénaturer ce concept, qui n'est pas un outil " contre la ville ". La présence de communes de tailles très hétérogènes, le faible intérêt manifesté jusqu'alors par une majorité des " villes-portes " pour les parcs naturels régionaux, dont ils sont l'entrée, plaident d'ailleurs également pour que l'on ne banalise pas cette procédure.

Est-il souhaitable, en effet, de constituer des PNR un peu " au rabais ", sans substance, au risque de dévaloriser un label qui a fait ses preuves et de porter, de la sorte, préjudice aux PNR existants ou à créer ?

Pour autant, peut-on tirer argument du peu d'adaptation du système des PNR aux zones périurbaines pour ne rien faire, alors même que l'équilibre social, économique et écologique des espaces périurbains influe directement sur la vie quotidienne de 15 % des Français et indirectement sur celle de tous les citadins ? Est-ce parce que certaines zones sont dégradées au plan environnemental, qu'il faudrait ne rien tenter pour les réhabiliter et protéger ce qui peut l'être encore ? A l'évidence, non !

Votre rapporteur estime indispensable d'apporter une réponse aux demandes des communes -et plus particulièrement des groupements de communes- qui cherchent à remédier à la " crise d'identité " que traversent les espaces périurbains. Pour ce faire, il faut renoncer au concept de " citadelles ou de périmètres encore verts ", se défendant avec plus ou moins de bonheur contre les agglomérations, au profit d'une vision globale qui prenne en compte la diversité des espaces périurbains bâtis ou non. Il n'est plus concevable de surprotéger les espaces encore naturels en milieu périurbain, et d'abandonner le reste à l'urbanisation et aux infrastructures.

Quels sont les problèmes rencontrés dans les espaces périurbains ? On l'a vu plus haut, ils tiennent essentiellement à la disparition du projet d'agriculture pérenne, à l'urbanisation croissante et à la difficulté de faire coexister des populations sociologiquement diverses. Dès lors, au lieu de " retailler " le régime juridique des parcs naturels régionaux, votre rapporteur vous propose de créer un cadre juridique original et " sur mesure " pour les espaces périurbains. On ne résoudra pas les problèmes que ceux-ci rencontrent avec des outils conçus pour l'espace rural.

Il convient cependant de tirer les leçons de l'expérience acquise depuis la création du parc naturel d'Armorique, le 30 septembre 1969. Certaines caractéristiques des parcs naturels régionaux méritent, en effet, d'être reprises. Parmi celles-ci figure en premier lieu la nécessité d'une démarche volontaire des collectivités locales. Compte tenu des enjeux démographiques et sociaux, il est indispensable de prévoir que l'Etat octroiera un label et des financements à ce que l'on pourrait appeler des " terroirs urbains et paysagers ", afin qu'il soit le garant de la cohérence de leur action.

Quoique le terme soit parfois galvaudé ou utilisé sans en connaître le sens, il ne faut pas hésiter à placer notre démarche dans la perspective du développement durable.

On fera ainsi application de ce concept énoncé dans le rapport Brundtland en 1987, qui définit " un mode de développement qui répond aux besoins du présent tout en préservant les besoins des générations futures ".

En matière d'aménagement des villes, le développement durable s'appuie sur trois priorités : la concertation entre les acteurs du développement urbain, la constitution d'une véritable intercommunalité de projet et l'intégration de l'environnement dans les projets de développement territoriaux.

Dans les zones périurbaines, où la pression sur l'espace est forte et les conflits d'usage importants, il importe de veiller à rendre compatibles diverses logiques d'acteurs, souvent contradictoires. On a souligné, en effet, que peuvent s'y affronter l'extension des surfaces urbanisées, le maintien ou le développement des exploitations agricoles, la multiplication des infrastructures, l'installation de zones industrielles ou commerciales et la préservation des écosystèmes récréatifs ou de valeur écologique réelle.

Le souci d'un développement durable pour de telles zones impose que chaque activité ne crée pas pour elle-même ses propres obstacles, et en particulier qu'aucune de celles qui constituent un atout spécifique du territoire concerné ne soit menacée dans son acceptabilité ou dans son fonctionnement soit par ses propres excès, soit par un manque de maîtrise des autres. Ainsi, une ressource en eau trop polluée par certaines pratiques agricoles ou industrielles par exemple, peut venir à manquer, par défaut de qualité, non seulement à d'autres activités (tourisme, approvisionnement en eau potable des villes ou des industries agro-alimentaires...), mais aussi à celles qui sont à l'origine des pollutions.

Le développement durable impose donc que les différentes activités, solidaires de par leur localisation sur le même territoire, se coordonnent pour préserver au mieux, pour chacune d'elles, les facteurs déterminants de son existence ou de sa renommée, dans le souci de privilégier tout à la fois les atouts économiques spécifiques du territoire et la valorisation du patrimoine naturel et culturel.

Cette démarche, qui doit être exclusivement volontaire et reposer sur une initiative décentralisée, à travers la signature d'une charte, sera orientée par des priorités nationales voire régionales clairement définies : l'attribution du label " territoire urbain et paysager " reconnaîtra ainsi la capacité des acteurs locaux à innover en concertation.

I. UNE DÉMARCHE VOLONTAIRE DE COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L'exemple des PNR l'a parfaitement montré : plus de quinze ans après la décentralisation, il serait illusoire d'imaginer qu'une politique de développement local, de protection et de réhabilitation patrimoniale puisse être menée sans le soutien ou contre l'avis des collectivités locales.

Pour protéger, il faut d'abord convaincre. C'est la méthode la plus longue, la plus dure, mais aussi la plus solide, la plus démocratique et la plus digne41(*) ".

Il appartient à l'Etat, par des incitations, d'encourager la formation d'une " affectio societatis " entre les collectivités locales, en leur offrant un cadre contractuel précis qui détermine les engagements de chacune des parties. L'éclatement actuel des compétences (l'urbanisme relevant des communes, l'environnement des départements, voire de la région, si l'on considère l'action remarquable de l'agence des espaces verts de la région Ile-de-France) ne facilite en effet pas la conduite d'une politique cohérente. Tous ces éléments plaident pour que dans les territoires périurbains, où il est souhaitable de préserver l'environnement dans ses composantes agricoles et paysagères ou de le restaurer, un système original s'inspirant des PNR soit élaboré.

Comme pour un parc naturel régional, la définition du territoire à prendre en compte est une étape essentielle. Il faut en effet préciser le sens de la démarche poursuivie par la reconnaissance d'un " terroir urbain et paysager " : s'agit-il de créer " des lieux de qualité " en imposant que ces zones périurbaines contiennent un espace naturel ou culturel méritant d'être préservé ou mis en valeur ? Ou peut-on proposer un outil d'incitation à une gestion concertée valable pour toutes les zones périurbaines, quelle que soit leur " valeur de départ " ? Ceci mettrait davantage l'accent sur la capacité des acteur à innover plutôt que sur un héritage particulier à préserver à tout prix. Votre rapporteur se déclare partisan de la seconde option pour dégager, à partir d'un territoire identifié et labellisé, des objectifs communs, acceptés par des partenaires différents - Etat, collectivités locales, acteurs économiques, usagers- afin de requalifier certains espaces, restaurer des équilibres et définir une dynamique interne.

La définition de ces objectifs suppose nécessairement la rédaction d'une charte sur le contenu de laquelle s'engageront les collectivités locales et leurs groupements participant au terroir urbain et paysager. Il conviendra de privilégier, pour la mise en oeuvre de ces objectifs, la définition de politiques contractuelles avec les différents acteurs économiques concernés.

II. UNE POLITIQUE NATIONALE DES ESPACES PÉRIURBAINS COHÉRENTE AVEC LA POLITIQUE DE LA VILLE : LA BANLIEUE, PORTE VERS LA CAMPAGNE

Comme celle des parcs naturels régionaux, la légitimité de ce nouveau dispositif devra être consacrée par un label national délivré par l'Etat et se concrétisera par des engagements financiers significatifs. En étant ainsi le garant de la procédure mise en oeuvre et du contenu du projet élaboré pour ce terroir, l'Etat retrouverait une légitimité et des capacités d'intervention ou d'orientation sur l'aménagement urbain.

Le temps est venu de mieux intégrer l'espace périurbain à la politique de la ville. Il suffit de consulter le fascicule jaune budgétaire42(*) consacré au développement urbain pour constater que les termes mêmes " d'environnement " et " d'agriculture " n'appartiennent pas à son vocabulaire.

Certes, des progrès ont été réalisés en matière d'habitat et d'urbanisme, mais aucune action d'ensemble n'a été menée à bien pour rapprocher la ville de son environnement et faire de sa reconquête un enjeu important de la politique de la ville.

Etonnante situation où l'on voit le modèle urbain gagner peu à peu l'ensemble de la société alors même que les confins des villes sont en déshérence. Comme le relèvent D. Hervieu et J. Viar : " [...] de nouveaux mauvais lieux sont désignés, lieux bannis ou lieux au ban, qui sont entre ce qui était hier la ville et ce qui était hier la campagne : ce sont les banlieues. Et tout se passe comme si, dans cet univers de mobilité, la part du territoire qui est moins dotée en capital mémorial et en invention de valeurs se trouvait plongé dans l'ombre. Ce mouvement nous suggère que la remise à l'honneur des banlieues relève tout autant du chambardement des lieux et de la vie qui s'y déroule que de la construction de leurs nouveaux attraits [...]. La banlieue doit revisiter sa mémoire. Elle doit prendre acte de sa situation d'égal accès à la ville et à la campagne. Ainsi surgira une production culturelle, nouvelle partie prenante du débat social et de ses nécessaires conflits. La banlieue, dégagée de l'impératif de devenir autre, ce à quoi la cantonne la politique dite " de la ville " pourra enfin se saisir de l'affirmation de son destin. "43(*)

Même si votre rapporteur ne partage pas toutes les conclusions des deux auteurs précités, il juge que la politique de la ville doit s'intéresser de façon spécifique et forte aux espaces périurbains, dans un cadre interministériel.

Il est, par conséquent, indispensable que l'action de l'Etat en faveur des territoires périurbains soit menée conjointement par la délégation interministérielle à la ville, par les services de l'environnement et par ceux du ministère de l'agriculture.

80 % du territoire étant agricole, sylvicole ou naturel, un projet d'aménagement du territoire et de développement durable ne pourra faire l'économie d'une réflexion sur le devenir de l'agriculture.

CHAPITRE II -

MIEUX UTILISER L'EXISTANT

Pour votre rapporteur, la pluralité et la complexité des problèmes rencontrés dans la gestion des espaces périurbains appellent des réponses diversifiées qui relèvent aussi bien de la politique de l'urbanisme que de la politique de l'environnement. Les limites que comportent les instruments juridiques existants n'impliquent nullement qu'il soit indispensable d'en revoir entièrement l'économie.

Aussi, souhaite-t-il, après avoir souligné au chapitre précédent les insuffisances des politiques menées par les pouvoirs publics, préconiser une utilisation plus systématique des moyens dont ces derniers disposent pour résoudre nombre des désordres que connaissent les espaces périurbains. Cette observation vaut aussi bien pour les outils environnementaux que pour les normes urbanistiques dont les collectivités locales et l'Etat assurent à la fois l'édiction et la mise en oeuvre.

I. DÉVELOPPER LES OUTILS ENVIRONNEMENTAUX

En milieu périurbain l'utilisation des outils environnementaux doit tendre à la mise en valeur et à la requalification des espaces naturels proprement dits, et des espaces déjà urbanisés.

Il s'agit, avant tout, pour ces territoires de retrouver une cohérence interne suffisante, grâce à une volonté collective clairement affichée.

Dans la palette des outils disponibles, plusieurs présentent un intérêt certain, comme la législation sur les entrées de ville ou la réglementation de la publicité pour promouvoir l'écologie urbaine. D'autres, comme la politique départementale des espaces naturels sensibles, peuvent favoriser des interactions positives entre la ville et la campagne.

A. RÉHABILITER LES ZONES URBAINES DÉGRADÉES

1. Elaborer un projet urbain sur les entrées de villes

Sur la base des propositions du sénateur Ambroise Dupont44(*), le législateur a modifié le code de l'urbanisme pour remédier aux désordres urbains constatés le long des voies routières et autoroutières et notamment aux entrées de villes. L'article 52 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement introduit un article L.111-1-4 dans le code de l'urbanisme pour inciter les communes à promouvoir un urbanisme de qualité le long des voies routières les plus importantes.

Le mécanisme mis en place est à double détente : premièrement, il édicte à compter du 1er janvier 1997, une règle de constructibilité limitée sur les espaces non urbanisés situés le long des autoroutes, route express, déviations et autres routes classées à grande circulation. Sur ces terrains, est instituée une marge de reculement de 50  à 100 mètres selon l'importance de l'axe routier.

Cette interdiction s'applique de plein droit aux communes ne disposant pas de plans d'occupation des sols ou de document d'urbanisme en tenant lieu et opposables aux tiers.

Mais, deuxièmement, cette règle de constructibilité limitée ne s'applique pas aux communes qui ont élaboré un projet urbain pour les espaces bordant leurs grandes infrastructures routières, dans le cadre d'une réflexion d'aménagement globale et préalable. Ce projet urbain devra se traduire dans un plan d'occupation des sols ou un plan d'aménagement de zone (PAZ) et " définir des règle d'urbanisme justifiées et motivées au regard des nuisances, de la sécurité et de la qualité architecturale, urbaine et paysagère45(*) ".

La volonté du législateur est bien d'inciter les autorités communales à se doter de règles d'urbanisme permettant de garantir la qualité du développement urbain aux abords des infrastructures, et non pas seulement de faire reculer de 75 ou 100 mètres l'assise de pratiques anarchiques dénoncées par tous.

La mise en oeuvre de l'article L.111-1-4 doit permettre d'apporter des réponses adaptées au milieu périurbain. En effet, dans la périphérie des agglomérations, la situation est caractérisée par des ruptures dans la composition urbaine avec des implantations successives et discontinues de quartiers d'habitat social, de zones pavillonnaires ou commerciales.

L'application ponctuelle de la nouvelle réglementation sur les abords des voies de communication et à partir des terrains non urbanisés devrait aider à remodeler la périphérie urbaine en intégrant des éléments de liaison entre les quartiers isolés et en favorisant leur mixité.

De façon plus générale, l'obligation d'une réflexion en amont, imposée par l'article L.111-1-4 du code de l'urbanisme permet de mieux prendre en compte les risques et nuisances occasionnés par des choix d'aménagement urbain, afin de les éviter et parfois même, grâce aux solutions adoptées, de résoudre certains problèmes analogues dans des quartiers existants.

Certes, cette nouvelle réglementation ne permet pas de réhabiliter les abords des entrées de ville déjà urbanisés, mais elle introduit des éléments de procédure et de méthode essentiels qui pourraient s'appliquer à l'ensemble des entrées de villes et plus généralement aux sites urbains dégradés. Elle suscite une réflexion préalable avant toute opération d'envergure, sous la responsabilité des collectivités locales, et en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, gestionnaire de transports en commun, aménageurs, promoteurs, entrepreneurs, industriels ou commerçants, propriétaires fonciers, riverains, habitants et usagers.

Ainsi, la ville d'Amiens programme le réaménagement de plusieurs de ses entrées dans le cadre d'un projet d'agglomération avec l'intervention du district. L'un des objectifs de ces opérations d'aménagement, outre la mise en valeur de sites environnementaux intéressants -proximité de la Somme et présence d'étangs- est de réunir des secteurs disparates isolés par la multiplication des infrastructures routières et d'établir des liens entre différentes enclaves.

2. Appliquer plus strictement la législation sur la publicité

La loi n° 79-1190 modifiée du 29 décembre 1979 relative aux enseignes et préenseignes fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et préenseignes afin d'assurer la " protection du cadre de vie ".

S'agissant des territoires situés en milieu périurbain, cette réglementation est un bon outil à la disposition des collectivités locales -voire même du préfet- pour tenter de mettre fin à la prolifération anarchique des panneaux publicitaires de toutes tailles et de toutes formes qui constitue une agression visuelle pour nombre de nos concitoyens et est souvent le signe de la " débandade " paysagère. Encore faut-il qu'elle soit effectivement utilisée !

D'une part, selon l'article 9 de la loi, les collectivités locales peuvent instituer dans certaines conditions des zones de publicité restreinte, où celle-ci sera soumise à des prescriptions spéciales et plus sévères que celles résultant de l'application du règlement national de publicité du 21 novembre 1980.

La procédure d'élaboration de ces zonages locaux est directement inspirée de celle appliquée pour l'élaboration des plans d'occupation des sols, afin d'assurer la plus large concertation possible.

La décision d'instituer ce type de zonage relève en principe de l'initiative du conseil municipal. Mais l'article 13-I de la loi du 29 décembre 1979 précise qu'à défaut, le Préfet peut après consultation du maire, enclencher la procédure. Cette initiative -municipale ou préfectorale- permet de constituer un groupe de travail mixte qui est chargé d'élaborer un projet de réglementation. Le décret n° 80-924 du 21 novembre 1980 pris en application de l'article 13 de la loi précitée précise les règles de la publicité donnée à cette initiative -extrait publié au recueil des actes administratifs du département et insertion dans deux journaux locaux ou régionaux- afin que tout organisme puisse demander à participer au groupe de travail, avec voix consultative.

Le groupe de travail, présidé par le maire ayant voix prépondérante, est composé en nombre égal, des membres du conseil municipal et éventuellement d'un représentant de l'organisme intercommunal compétent en matière d'urbanisme, d'une part et, d'autre part, des représentants des services de l'Etat. Sont également associés, mais avec voix consultative, des représentants des chambres de commerce et d'industrie, des chambres des métiers ou des chambres d'agriculture, des associations locales d'usagers agréées, ainsi que des représentants des entreprises de publicité extérieure, des fabricants d'enseignes et des artisans peintres en lettres, désignés après consultation des organisations professionnelles représentatives46(*).

Le projet élaboré est soumis à l'avis de la commission départementale compétente en matière de sites. En cas d'avis favorable -exprès ou tacite- de cette commission, la réglementation est arrêtée par le maire après délibération du conseil municipal.

En cas d'avis défavorable de la commission, le groupe de travail doit délibérer sur un nouveau projet présenté par le Préfet. A l'issue de cette nouvelle délibération, si le conseil municipal s'oppose ou émet des réserves sur le nouveau projet, la délimitation des zones et les prescriptions qui s'y appliqueront sont fixées par arrêté préfectoral ou par arrêté ministériel si le maire en fait la demande, assortie de la délibération de son conseil municipal.

Enfin, la loi précise que cette réglementation locale peut être élaborée dans un cadre intercommunal, ce qui présente beaucoup d'avantages dans le cas des entrées de ville. Le groupe de travail est alors présidé par l'un des maires désignés au scrutin secret par les représentants élus des communes, mais chaque conseil municipal devra délibérer sur le projet de réglementation.

La juridiction administrative n'exerce a priori qu'un contrôle restreint, tant sur la définition du ou des périmètres de publicité limitée que sur le contenu des prescriptions adoptées, considérant que l'article 10 de la loi du 29 décembre 1979 confère à l'autorité compétente un large pouvoir de réglementation, notamment en déterminant " dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise "47(*).

Certes, certains tribunaux administratifs font application du " principe de proportionnalité ", utilisé lors du contrôle des mesures de police, et apprécient si les mesures adoptées portent atteinte à l'activité des entreprises de publicité dans des proportions qui excèdent celles normalement exigées pour la protection du cadre de vie. D'autres tribunaux jugent que l'atteinte à la liberté de l'affichage est disproportionnée par rapport au but légal de protection du cadre de vie, notamment si le périmètre des zones de publicité restreinte recouvre tout le territoire aggloméré de la commune et fait l'objet de contraintes importantes. Néanmoins, le Conseil d'Etat maintient le principe du " contrôle restreint " dès lors que l'affichage n'est pas totalement interdit, et il accepte que la publicité sur le mobilier urbain fasse l'objet de mesures particulières48(*).

Une autre mesure, plus récente, réglementant l'affichage et la publicité, intéresse tout particulièrement les zones périurbaines : l'article 53 de la loi n° 95-105 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement soumet à une obligation de déclaration préalable " toute installation, remplacement ou modification des dispositifs de matériels qui supportent de la publicité ".

Cette déclaration préalable doit être faite auprès du maire et du préfet pour permettre à terme de disposer d'un inventaire complet des dispositifs de publicité et de leur emplacement sur le territoire d'une commune.

De plus, la loi du 2 février 1995 soumet les enseignes à faisceau de rayonnement laser à autorisation préalable, comme les dispositifs de publicité lumineuse.

La loi n'a prévu aucune procédure d'instruction ou d'opposition administrative, mais elle sanctionne le défaut de déclaration préalable, en instituant, sans préjudice des sanctions pénales déjà prévues par la loi du 29 décembre 1979, une amende administrative d'un montant maximal de cinq mille francs pour chaque dispositif installé illégalement. Cette amende est recouvrée au profit de la commune sur le territoire de laquelle le dispositif a été installé.

Votre rapporteur juge particulièrement important de veiller à la stricte application de ce dispositif de déclaration préalable pour mettre fin aux implantations illégales de panneaux publicitaires aux abords des villes, en particulier le long des axes routiers et dans les zones commerciales. Cette réglementation est encore insuffisamment appliquée, alors qu'elle est indispensable pour établir un inventaire fiable et on ne peut que déplorer l'insuffisante mobilisation des services de l'Etat.

Dans ce contexte, il faut souhaiter que la volonté affichée par Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement de retenir les entrées de ville parmi ses priorités d'intervention se traduise effectivement dans les faits, puisqu'elle exerce désormais les compétences prévues par la loi du 29 décembre 197949(*).

3. Favoriser la prise en compte du paysage au sein des territoires périurbains, notamment dans le cadre de la politique de la ville

Désormais, le paysage peut être utilisé comme outil d'intégration urbaine afin de préserver ou de requalifier des espaces abîmés. Cette approche est récente puisqu'il y a moins de dix ans que les équipes d'urbanistes et d'architectes associent des paysagistes à des Grands Projets Urbains (GPU) ainsi qu'à des opérations de réhabilitation dans le cadre des programmes Habitat et vie sociale, de développement social des quartiers ou à travers les contrats de ville.

Cette prise en compte du paysage est devenue un élément-clé de la politique de la ville, car les espaces verts -et au-delà l'espace rural périurbain- apparaissent aujourd'hui comme des lieux d'expérimentations urbaines et sociales. La délégation interministérielle à la ville soutient ainsi financièrement 22 projets, après appel à projet sur le thème du " rôle du paysage comme élément d'apaisement social ". Les projets sélectionnés, au-delà du seul accompagnement d'une politique intervenant sur le bâti, proposent la mise en place d'espaces verts plantés ou cultivés, dont l'entretien est confié à des régies de quartiers, ce qui permet parfois des créations d'emplois et engage le retour d'une " culture " de la nature qui tend à disparaître.

Ces projets sont conçus en tenant compte des besoins et des souhaits exprimés par les habitants. Le traitement du paysage prend alors une véritable dimension sociale.

Ainsi, le " Trophée du paysage " décerné par le ministère de l'aménagement et du territoire a récompensé, en 1997, le remodelage d'une cité du nord-ouest de Villeurbanne, non seulement pour sa conception mais également pour son " intelligence sociale " : associés au projet dès l'origine, les habitants entretiennent la majeure partie des jardins créés.

Enfin, le renouveau récent des jardins familiaux participe de la même volonté d'améliorer la cohésion sociale par une requalification du paysage urbain. Par-delà des jardins familiaux traditionnels loués à des particuliers, et qui pour certains constituent un apport économique non négligeable, les collectivités locales encouragent des initiatives plus pédagogiques ou collectives qui rencontrent un grand succès. Ainsi la ville de Nantes mène-t-elle plusieurs expériences, notamment dans des cités d'habitat social, qui associent les écoles et les centres socioculturels, autour de jardins pédagogiques. Ailleurs, certaines écoles ont pris l'initiative de jardins-potagers pour les classes.

L'article L.564-3 du code rural, introduit par l'article 54 de la loi du 3 janvier 1995, encourage la création des jardins familiaux, puisqu'il prévoit que les organismes de jardins familiaux peuvent bénéficier " de subventions d'investissement ou de subventions annuelles de fonctionnement de la part de l'Etat, des collectivités locales ou de leurs groupements. "

4. Encourager les chartes pour l'environnement

Le ministère de l'Environnement a développé à travers les protocoles environnement conclus avec huit collectivités pilotes, puis les plans municipaux d'environnement (une centaine signés entre 1990 et 1992) et enfin les chartes pour l'environnement (46 chartes signées depuis 1992) des outils faisant appel à des démarches globales, partenariales et participatives qui se veulent la déclinaison environnementale d'un projet d'agglomération répondant aux principes et objectifs du développement durable.

La politique des chartes pour l'environnement encourage les collectivités à dégager dans leur stratégie de développement local, des enjeux forts en matière d'environnement. Trois axes de réflexion pour ces politiques locales d'environnement sont prioritairement poursuivis, à savoir, une réflexion sur la manière dont les actions menées en matière d'environnement contribuent aux objectifs assignés aux autres politiques et comment ces autres politiques participent à l'amélioration et la protection de l'environnement, et enfin la mise en place de moyens adaptés pour développer localement démocratie participative et partenariat.

Le contenu des chartes doit privilégier des choix de gestion favorisant une consommation économe de l'espace et une utilisation rationnelle des ressources naturelles, et des choix financiers qui tiennent compte des coûts d'investissement et de fonctionnement mais aussi du mieux-disant social et écologique. Il favorise également le choix de la diversité en terme d'urbanisme, de transports, ainsi que dans la gestion des milieux naturels.

En milieu périurbain, cette recherche de la diversité dans les choix d'urbanisme, d'activités et de fonctions, parallèlement à la définition d'un cadre cohérent pour réguler les différents systèmes entre eux, constitue un élément fondamental pour la reconquête de ces espaces.

S'agissant des procédures d'élaboration, les chartes impliquent la mise en oeuvre de nouvelles pratiques de concertation et de coopération intercommunale et la recherche de nouvelles formes de participation démocratique et citoyenne.

B. FAVORISER UNE POLITIQUE DÉPARTEMENTALE DES ESPACES NATURELS SENSIBLES EN MILIEU PÉRIURBAIN

La mise en oeuvre, par les départements concernés, d'une politique dynamique de protection des espaces naturels sensibles présente de multiples avantages, spécialement en milieu périurbain. La grande latitude laissée aux pouvoirs publics s'agissant de la sélection des espaces, associée à l'obligation de leur ouverture au public peut, fort utilement, contribuer à réconcilier les habitants des zones périurbaines avec les espaces naturels les entourant et répondre au désir, souvent exprimé à votre rapporteur, d'un type de paysage ouvert et accessible.

Créé en 1959 pour préserver des " fenêtres vertes sur le littoral provençal50(*) ", le concept d'espace naturel sensible a été généralisé à tous les départements à partir de 1961. La loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, modifiée par la loi du 2 février 1995, a affirmé la compétence des départements dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles.

En l'absence d'une définition réglementaire, on entend par espace naturel sensible, un site présentant des qualités certaines, compte tenu de l'intérêt des biotopes présents, ou de ses caractéristiques paysagères ou esthétiques. Il peut s'agir également de terrains sans réelle valeur intrinsèque, mais considérés comme fragiles, parce que soumis à des pressions extérieures, telles que l'urbanisation ou un tourisme intensif.

Les espaces ainsi identifiés peuvent être inclus dans des zones de préemption, ou bénéficier de financements au titre de la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS).

- Selon l'article L.142-3 du code de l'urbanisme, les départements ont la faculté d'instituer des zones de préemption en concertation avec les communes concernées. Lorsque la commune est couverte par un plan d'occupation des sols (POS), l'avis du conseil municipal doit être obligatoirement pris en compte. Dans le cas contraire, le Conseil général peut passer outre avec l'accord du préfet.

L'exercice de ce droit de préemption est analogue à celui du droit de préemption urbain, mais il peut être délégué au Conservatoire du littoral, à l'Etat, à une collectivité territoriale ou à l'Agence des espaces verts de la Région Ile-de-France. De plus, le Conservatoire du littoral, les établissements publics de coopération intercommunale et les communes concernées peuvent se substituer au département dans l'exercice de son droit de préemption. Enfin, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles ne peut, a priori, concerner que des espaces naturels non construits.

Selon l'article L.142-3 du code de l'urbanisme, la préemption d'un bien bâti n'est possible que si le terrain " est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu'il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en oeuvre de la politique des Espaces naturels sensibles. Dans le cas où la construction est conservée, elle est affectée à un usage permettant la fréquentation du public et la connaissance de milieux naturels ".

- Sont également considérés comme espaces naturels sensibles, les terrains bénéficiant des financements au titre de la TDENS.

Depuis la loi du 18 juillet 1985, le département a la faculté de lever une taxe dont le taux maximum est de 2 % et dont l'assiette est identique à celle de la taxe locale d'équipement (TLE). Cette taxe est prélevée sur l'ensemble des constructions sises sur le territoire départemental.

Le produit de la taxe est affecté :

à l'acquisition de terrains, par voie amiable, expropriation, ou préemption dans les zones définies ci-dessus ;

. à la participation du Conseil général pour subventionner des acquisitions de terrain par le Conservatoire du littoral ou des communes ;

à l'aménagement et à l'entretien des terrains acquis en direct ou par les communes ;

à l'acquisition, à l'aménagement et à la gestion de sentiers ou de chemins, notamment le long des cours d'eau.

Quelles que soient les raisons pour lesquelles un terrain devient espace naturel sensible, l'objectif fondamental affiché par la loi est son ouverture au public, ce qui suppose éventuellement la réalisation de certains aménagements. Selon l'article L.142-10 du code précité, ces aménagements doivent être compatibles avec " la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels ", ce qui autorise seulement des " équipements légers d'accueil du public ou nécessaires à la gestion des terrains, ou à leur mise en valeur à des fins culturelles ou scientifiques ".

La jurisprudence fait une application stricte de cette obligation d'ouverture au public en considérant notamment qu'un département ne peut exercer son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles, uniquement pour assurer la pérennité de l'affectation agricole des terrains préemptés51(*).

Cependant, la loi du 2 février 1995, introduit une exception à l'obligation d'ouverture au public, si la fragilité du milieu naturel en cause le justifie.

La réglementation sur les espaces naturels sensibles peut être mise en oeuvre avec profit dans les espaces périurbains. Nombre d'espaces naturels cultivés ou non pourraient être ainsi aménagés sans présenter pour autant des caractéristiques à proprement parler " remarquables ".

Les aménagements pourront organiser et réglementer de façon plus ou moins stricte l'accès du public, afin de préserver, s'il est besoin, les richesses de ces espaces.

Comme il a été noté plus haut, le produit de la TDENS sert notamment à l'acquisition, à l'aménagement et à la gestion des sentiers figurant sur le plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées (PDIPR).

Rien n'interdit donc, en milieu périurbain, le financement par cette taxe de " coulées vertes " ou d'un réseau de chemins et sentiers aménagés dans des espaces naturels jouxtant des zones urbanisées.

- On pourrait ainsi très utilement s'inspirer du concept de " voie verte " -voie publique paysagée, conçue comme espace de loisirs, ou " espace d'interprétation du patrimoine "- qui se développe très rapidement en Grande-Bretagne, au Québec et aux Etats-Unis. Largement fondé sur la reconversion d'une emprise déjà utilisée par l'homme et tombée en désuétude -comme les voies ferrées, les canaux ou les anciennes voies navigables- ce concept trouve tout son intérêt en milieu périurbain, où beaucoup d'espaces en friches appellent la définition de nouveaux usages.

Votre rapporteur a d'ailleurs observé à Valenciennes ou à l'Ile-Saint-Denis qu'une habile mise en valeur des abords des voies d'eaux permettait souvent d'enrichir le paysage urbain ou périurbain.

II. RENFORCER LES OUTILS URBANISTIQUES EXISTANTS

En matière d'urbanisme, il conviendrait de faire un meilleur usage des instruments existants, tant en ce qui concerne l'édiction des directives territoriales d'aménagement que par un recours plus systématique aux schémas directeurs et en évitant que les plans d'occupation des sols ne soient modifiés, sauf cas réellement motivés, avant même d'avoir été appliqués.

De telles orientations permettraient à l'Etat d'encourager ou même de susciter l'action des communes tout en respectant le principe de leur libre administration, et de préserver les équilibres menacés entre les abords des villes et des espaces ruraux.

L'un des objectifs à atteindre par une meilleure utilisation des instruments existants serait de réglementer plus strictement les droits à construire dans des zones encore vierges de toute urbanisation. En incitant à une politique urbaine plus économe de l'espace naturel, on favoriserait la revitalisation des centres-villes et la préservation des zones rurales.

L'exemple de la Grande-Bretagne montre qu'il n'y a pas de fatalité à l'occupation irréversible de l'espace. Afin de protéger les zones rurales qui entourent les villes, fut instituée en 1938, en vertu du Green Belt Act, une ceinture verte autour de Londres, dispositif qui fut étendu par le Town and Country Act de 1947 aux principales villes du pays. Le régime juridique de ces zones reposant pour l'essentiel sur des limitations rigoureuses, voire des interdictions de construire, a eu des résultats très positifs : les ceintures vertes couvrent 1,5 millions d'hectares en Angleterre et environ 145.000 hectares en Ecosse -leur surface ayant doublé de 1979 à 1989- et dans le Sud-est de l'Angleterre, 58 % des nouvelles constructions ont été implantées sur des terrains anciennement bâtis puis réutilisés.

La législation en vigueur offre plusieurs instruments pour parvenir à un résultat analogue.

A. EDICTER DES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT ASSURANT LE PRIMAT DE L'INTÉRÊT NATIONAL

Créées par l'article 4 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les directives territoriales d'aménagement (DTA) " peuvent fixer, sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les objectifs principaux de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ".

Les DTA sont élaborées à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat, en association avec les régions, les départements, les communes chefs lieux d'arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants ainsi que les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme. Elles permettent ainsi de définir des orientations d'ordre supra-communal. Les schémas directeurs et les plans d'occupation des sols -en l'absence de ces derniers- doivent être compatibles avec elles.

De plus, l'article L.122-1-4 du code de l'urbanisme prévoit que lorsque l'application locale des DTA le nécessite, l'élaboration d'un schéma directeur peut être demandée par le représentant de l'Etat qui jouit de la faculté de décider son élaboration et de procéder à son établissement en cas de carence des communes intéressées.

Or, que constate-t-on trois ans après la publication de la loi d'orientation du 4 février 1995 ? Seules six DTA " expérimentales " sont en préparation. Elles concernent : les Alpes-Maritimes, l'estuaire de la Seine, l'estuaire de la Loire, l'aire métropolitaine de Marseille, les Alpes du Nord et l'aire urbaine Lyonnaise. Comme le relevait le mandat donné au Préfet chargé de l'élaboration de la DTA des Alpes Maritimes dans une formule qui vaut pour toutes les DTA " il conviendra de favoriser une gestion plus économe d'un espace rare et une organisation cohérente du fonctionnement de l'aire urbaine ".

A n'en pas douter, l'établissement de DTA dont les dispositions générales entreraient en pratique par le biais des schémas directeurs d'agglomération permettrait d'assurer, au niveau des agglomérations concernées par le phénomène périurbain, la cohérence des décisions des collectivités compétentes en matière d'urbanisme.

Votre rapporteur préconise donc l'extension du système des DTA aux principales aires urbaines.

B. ÉLABORER DES SCHÉMAS DIRECTEURS CANTONAUX OU D'AGGLOMÉRATION POUR ACCROÎTRE LA COHÉRENCE DES CHOIX INTERCOMMUNAUX

La doctrine recommande périodiquement la relance des schémas directeurs52(*). Sans nul doute, ils sont l'indispensable instrument d'une gestion concertée qui romprait avec la " concurrence foncière " entre les communes. Votre rapporteur estime que la relance des schémas directeurs est plus que jamais nécessaire. Plusieurs collectivités locales ne s'y sont d'ailleurs pas trompées.

Ainsi, à l'occasion de la création récente des " pays ", un certain nombre de ces schémas ont été élaborés. Les uns sont destinés à maîtriser les enjeux liés à la périurbanisation, comme dans les pays du Compiégnois, du Valois, du Vexin-Sablons ou encore dans celui de la vallée de l'Arve. D'autres tendent à résister à l'attraction qu'exercent les grosses agglomérations, à l'instar des schémas du Pays du Médoc, du Pays du Val de Lorraine ou du Pays de Sologne Val Sud53(*).

Prenons garde, toutefois, à ne pas reproduire entre la ville et l'espace rural, à l'échelon du schéma directeur, le problème posé entre les communes du fait de la plus ou moins grande souplesse des POS. Il est nécessaire que les schémas directeurs ne soient plus " à géométrie variable " mais, tout au contraire, qu'ils s'appliquent à l'ensemble d'une agglomération, jusques et y compris sa couronne périurbaine. Il convient, en outre, que des schémas directeurs soient également élaborés dans les zones rurales entourant les couronnes périurbaines, afin de prendre en compte globalement l'extension de la ville et son impact sur l'espace rural. On l'aura saisi : la multiplication des schémas directeurs n'est concevable qu'au niveau de l'agglomération étendue et en liaison avec l'espace rural avoisinant54(*).

Enfin, pour favoriser l'élaboration systématique des schémas directeurs, votre rapporteur estime que les modifications et les révisions de POS ne devraient être autorisées, sauf dérogation préfectorale motivée par des circonstances exceptionnelles, que dans les communes dont le territoire est inclus dans le périmètre d'un schéma directeur.

C. RENFORCER LA STABILITÉ DES POS

Les POS constituent un instrument irremplaçable, car ils conjuguent le respect de l'autonomie locale et l'édiction d'une réglementation protectrice du territoire national. Il est souhaitable qu'ils traduisent un choix clair et durable : une véritable politique de l'urbanisme ne saurait se satisfaire de leur perpétuelle remise en cause. Aussi, est-il souhaitable d'explorer deux solutions afin de contribuer à affermir les POS, aussi bien dans le temps que dans l'espace. La première consisterait à instituer un délai minimum pendant lequel -sauf circonstances exceptionnelles- une révision du POS serait juridiquement impossible. La seconde passe par une diminution de l'ampleur des surfaces foncières dites " d'urbanisation future ".

La fixation d'un délai pendant lequel toute révision du POS -sauf dérogations motivées par des circonstances exceptionnelles- serait interdite, permettrait d'alléger, pour les élus locaux, la pression des demandes émanant d'administrés ou de propriétaires désireux d'obtenir que des terrains deviennent constructibles. Un délai minimum de 10 ans entre deux révisions de POS semble envisageable. Encore ne faudrait-il pas que l'édiction d'un tel délai entraîne la constitution " par anticipation " de réserves de terres urbanisables.

C'est pourquoi il serait également souhaitable de limiter l'emprise des zones " NA " ou " d'urbanisation future ", probablement au niveau du schéma directeur qui définirait les besoins au plan intercommunal.

On notera, enfin, que l'élaboration de plus nombreux schémas directeurs serait de nature à assurer une meilleure stabilité des plans d'occupation des sols. Les articles L.123-4 et R-123-35 du code de l'urbanisme prévoient, en effet, que l'application anticipée des dispositions d'un POS en révision ne peut être incompatible avec les dispositions d'un schéma directeur ou d'un schéma de secteur approuvé ou en cours d'établissement.

III. DÉVELOPPER LE RÔLE DES SAFER POUR LUTTER CONTRE LES FRICHES ET MAINTENIR L'AGRICULTURE DE FAÇON VOLONTARISTE

Le code rural prévoit un important dispositif tendant à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous exploitées.

Son article L. 125-1 dispose que toute personne physique ou morale peut demander au préfet l'autorisation d'exploiter une parcelle susceptible d'une mise en valeur agricole ou pastorale et qui se trouve inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans. Le préfet saisit alors la commission départementale d'aménagement foncier, qui se prononce, après une procédure contradictoire, sur l'état d'inculture ou de sous-exploitation manifeste des fonds et sur la possibilité de les mettre en valeur.

Après mise en demeure restée infructueuse du propriétaire ou du titulaire du droit d'exploitation et après avis de la commission départementale des structures agricoles et de la commission départementale d'aménagement foncier, le préfet peut attribuer l'autorisation d'exploiter.

Il peut en outre, à la demande du conseil général ou de sa propre initiative, charger la commission départementale d'aménagement foncier de recenser les zones dans lesquelles il serait d'intérêt général de remettre en valeur des parcelles incultes ou manifestement sous-exploitées depuis plus de trois ans.

Comme on le constate, la procédure de mise en valeur des terres incultes existante donne des moyens importants aux pouvoirs publics pour lutter contre les friches. Reste à savoir si ceux-ci sont déterminés à les utiliser.

Sur un point précis toutefois, relatif au rôle des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), il pourrait être envisagé de modifier la législation en vigueur.

En effet, les SAFER peuvent, dans les zones de montagne, demander au préfet l'autorisation d'exploiter des terres incultes ou sous-exploitées, dans les conditions prévues à l'article L.125-8 du code rural. Pourquoi ne pas leur attribuer une compétence analogue en zone périurbaine ?

Cette extension de compétences compléterait utilement le concours technique que les SAFER apportent d'ores et déjà aux collectivités locales pour la mise en oeuvre d'opérations foncières55(*).

Votre rapporteur recommande donc d'étendre aux zones périurbaines la possibilité ouverte aux SAFER d'intervenir sur les terres incultes ou manifestement sous-exploitées comme elles y sont autorisées dans les zones de montagne.

CHAPITRE III -

INVENTER DE NOUVEAUX OUTILS

Une meilleure gestion des espaces périurbains appelle des réponses innovantes d'un point de vue foncier, agricole et politique.

I. POUR MAÎTRISER LE FONCIER

A. LUTTER CONTRE LA SPÉCULATION ET TAXER L'ENRICHISSEMENT SANS CAUSE

Les vendeurs de terrain agricole à des fins d'urbanisation réalisent des plus-values considérables qui échappent dans la majorité des cas à une imposition significative. Ces plus-values résultent, pour l'essentiel, du changement de classification, décidé par la collectivité publique responsable de la gestion de l'urbanisme et de l'espace, lors de la révision du plan d'occupation des sols.

Or, la terre agricole est un bien rare qu'il convient de protéger, c'est pourquoi votre rapporteur estime souhaitable d'envisager une taxation des profits " tombés du ciel " lors de la vente d'un terrain agricole devenu urbanisable.

Les Pays-Bas et le Danemark ont d'ailleurs précédé notre pays dans cette voie et offrent des exemples dont il conviendrait de s'inspirer.

1. S'inspirer des exemples néerlandais et danois...

Les Pays-Bas et le Danemark, États dont le territoire est nettement plus réduit que celui de la France -respectivement 34.000 et 42.000 km² contre 550.000 km² pour l'hexagone- sont naturellement plus sensibles que notre pays aux problèmes posés par la gestion d'un espace agricole rare. Malgré la pression foncière, tous deux sont parvenus à maintenir un certain équilibre entre l'espace rural et l'espace urbain, et à conserver le support d'une agriculture performante, au moyen d'une importante législation foncière. Celle-ci comporte un volet fiscal qui soumet les plus-values réalisées sur les cessions des terrains agricoles à une taxation. L'expérience prouve cependant que le système de taxation néerlandais reste moins dissuasif, en pratique, que le système danois.

a) Les Pays-Bas : un filet aux mailles trop larges

Depuis 1986, les plus values de cession liées au changement d'affectation des terres agricoles réalisées aux Pays-Bas sont soumises à une taxation spécifique, dès lors que ce changement d'affectation intervient moins de six ans après la vente.

La base d'imposition est constituée par la différence entre le prix de vente des terres urbanisables et leur valeur agricole initiale. Le taux d'imposition de la plus value est de 45 %, son produit étant versé à l'Etat.

La taxation n'est pas appliquée si un exploitant rachète une surface de terre égale à celle qu'il a cédée dans les trois ans qui suivent la vente initiale. Ce système est donc, en première analyse, fortement pénalisant pour les vendeurs. En réalité, il comporte des aménagements importants qui en diminuent la portée.

En premier lieu, un mécanisme transitoire a été mis au point afin de ne pas taxer les plus values qui auraient pu être réalisées avant 1986. Pour ce faire, entre 1986 et 1992 les agriculteurs ont demandé à l'administration fiscale, de constater que leurs terres auraient pu changer de destination avant l'édiction du système d'imposition. La taxation ne s'applique donc pas aux terrains qui étaient urbanisables avant 1986.

En second lieu, la taxation ne s'applique que si les terrains initialement agricoles changent d'affectation au cours des six années qui suivent la vente. Or, il semble que bon nombre d'agriculteurs tirent parti de cette disposition pour anticiper le changement de destination. Ils vendent leurs terres et continuent de les exploiter durant six ans afin d'échapper à l'impôt lors de l'urbanisation qui survient la septième année.

En troisième lieu, les agriculteurs bénéficient d'exonérations assez substantielles sur la base d'imposition. Celles-ci varient de 20.000 florins (soit environ 60.000 francs) si l'agriculteur a moins de 55 ans, à 45.000 florins (environ 134.000 francs) si l'agriculteur a plus de 55 ans.

Le système de taxation néerlandais est donc, en pratique, plus dissuasif que réellement pénalisant, si bien que les pouvoirs publics envisagent son renforcement.

Il conviendrait sans doute, si la proposition de taxation formulée par votre rapporteur était retenue, de choisir un mode d'imposition plus systématique et par conséquent plus proche de celui en vigueur au Danemark.

b) Le Danemark : une taxation rigoureuse fondée sur le principe d'une discrimination positive

Le Parlement danois a adopté, en 1992, une loi sur la planification foncière, qui a institué des dispositions spécifiques aux zones côtières, et procédé à une distinction entre zones urbaines et zones rurales. La taxation des plus-values de cession sur les terres agricoles s'inscrit donc dans un dispositif législatif cohérent et relativement rigide qui interdit, par exemple, en zone rurale, l'édification de constructions autres que celles destinées à l'agriculture ou à la sylviculture, ainsi que le changement d'affectation des bâtiments existants. Des plans communaux, équivalents à nos plans d'occupation des sols, déterminent l'emprise des terrains susceptibles d'être urbanisés.

Il convient, en outre, de souligner que la structure des taux de taxe foncière est favorable aux possesseurs de terres agricoles : le taux de la taxe foncière applicable en zone urbaine est de 10 à 20 fois supérieur à celui concernant les biens situés en zone rurale. La fiscalité encourage donc les propriétaires à ne pas demander le classement de leurs biens en zone urbaine.

La taxe d'urbanisation n'est que l'une des pièces d'un dispositif global tendant à préserver la terre agricole.

La base d'imposition de la taxe d'urbanisation résulte de la différence entre le prix de vente des terrains urbanisables et la valeur initiale de la terre agricole (fixée à partir de la valeur locative cadastrale).

Le taux de la taxe est élevé puisqu'il varie de 40 % pour les transactions d'un montant inférieur à 200.000 couronnes (soit environ 176.000 francs) à 60 % pour les transactions d'un montant supérieur à ce plafond.

La taxe est exigible dès le changement de statut des terrains (passage de la zone " NC " en zone " NA " ou " U ") -avant même leur urbanisation-. Elle est perçue par les communes qui conservent 50 % de son montant.

Ce mode de taxation des plus-values pénalise fortement le changement d'affectation des terres. Il s'avère, en effet, qu'en pratique, les évaluations du prix de la terre agricole par l'administration sont56(*) inférieures à sa valeur réelle. Pour calculer l'assiette de la taxe, on recourt, en effet, à la valeur locative cadastrale laquelle est moins élevée que la valeur du marché. Ceci a pour effet de majorer l'assiette de la taxe et d'accroître, par conséquent, le produit de l'impôt.

L'économie générale du système de taxation pénalise d'autant plus le changement d'affectation des terres que la taxe est applicable non seulement aux particuliers, mais aussi aux communes qui réalisent des ventes de terrains agricoles à des fins d'urbanisation. En outre, si elles procèdent à une modification du document d'urbanisme équivalent au plan d'occupation des sols, les communes peuvent être obligées par les propriétaires de terrains frappés d'une taxe d'urbanisation à les racheter. En conséquence, ces collectivités sont fortement incitées à ne pas modifier le zonage qui relève de leur compétence.

Votre rapporteur tient à souligner l'intérêt du système de taxation en vigueur au Danemark, qui a pour objet de protéger le terrain, parce qu'il s'agit d'un bien rare et non reproductible, tout en jugeant sans doute excessif le taux pratiqué dans ce pays.

Il y a là l'application concrète d'une vraie volonté de " durabilité ".

2. Pour taxer l'enrichissement sans cause

Votre rapporteur estime que l'institution d'une taxation des plus-values résultant du changement d'affectation de la terre agricole est le corollaire de toute politique tendant à protéger l'espace cultivé.

Celui-ci fut trop longtemps considéré comme la " réserve foncière " disponible pour l'extension urbaine. Il est temps de prendre en considération son caractère non reproductible.

Le régime de taxation des plus values actuellement en vigueur ne permet pas de pénaliser efficacement la vente de terrains agricoles à des fins d'urbanisation. En effet, l'article 150 M du code général des impôts prévoit que les plus-values immobilières réalisées par des personnes physiques ou des sociétés de personnes plus de deux ans après l'acquisition du bien sont réduites de 5 % pour chaque année de détention au delà de la deuxième année. De ce fait, les propriétaires qui possèdent un terrain depuis plus de 22 ans ne payent pas d'impôt sur la plus-value. Ce régime est également applicable aux agriculteurs soumis au forfait.

Quant aux agriculteurs qui relèvent de droit ou sur option, du régime du bénéfice réel et qui n'ont pas opté pour l'inscription des terres dans leur patrimoine privé, ils peuvent être exonérés de tout impôt sur les plus-values de cession, s'ils répondent aux conditions posées par l'article 151 septiès du code général des impôts. Ce texte dispose que les plus-values réalisées dans le cadre d'une activité agricole sont exonérées dès lors que :

- les recettes des contribuables n'excèdent pas le double de la limite du forfait, soit 1 million de francs ;

- et que l'activité a été exercée pendant au moins cinq ans.

Comme l'observe le professeur René Hostiou : "  [...] faute d'une véritable volonté d'instaurer, par le biais de la fiscalité, un mécanisme de récupération des plus values d'urbanisation assorti d'une politique de redistribution de celles-ci, la planification " à la française " relève, pour les propriétaires fonciers intéressés, de la logique de la loterie qui, comme chacun le sait, contient ses bons mais aussi ses mauvais numéros. "57(*)

L'institution d'une taxation spécifique semble, en conséquence, opportune.

Cependant, le droit français répugne à la taxation des plus-values issues de l'urbanisation. Il est révélateur que les dispositions du code de l'expropriation qui prévoient la taxation des plus values réalisées à l'occasion d'une expropriation ne soient jamais entrées vigueur ! L'article 16-4 de ce code dispose pourtant que " lorsque par suite de l'exécution de travaux publics, des propriétés privées auront acquis une augmentation de valeur [...] la plus value pourra être récupérée sur les intéressés dans les conditions fixées par un règlement d'administration publique. "

Or, le décret relatif à la mise en oeuvre de ces dispositions n'a jamais vu le jour !

Seule une prise de conscience collective sur la rareté du terrain agricole, notamment dans l'espace périurbain, permettra de vaincre la réticence des pouvoirs publics à l'encontre d'une taxation des plus values résultant d'une cession à des fins d'urbanisation. Le paiement d'une telle taxe ne saurait cependant équivaloir à " donner quitus " aux propriétaires désireux d'urbaniser.

Aussi, convient-il de souligner, -en se remémorant l'exemple danois-, que le système de taxation des plus values est indissociable d'une planification foncière systématique, ambitieuse et protectrice des terres agricoles.

Votre rapporteur estime enfin que les fonds recueillis au titre de la taxation des plus values ci-dessus évoquée devraient être affectés à un fonds de gestion des espaces périurbains destiné :

- à l'acquisition de terrains à vocation agricole pérenne donnés à bail à des agriculteurs ;

- à l'aide à l'agriculture périurbaine ;

- ou à des actions de réhabilitation des espaces périurbains dégradés.

B. DÉVELOPPER LES POLITIQUES FONCIÈRES DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La politique de la ville qui concerne aussi bien la préservation du centre-ville que l'embellissement des espaces périphériques passe par une action volontariste des collectivités publiques, et spécialement des communes.

Force est de constater qu'en créant la catégorie juridique des établissements publics fonciers locaux, la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville n'a pas réglé le problème posé par l'absence de politique foncière locale, puisque seuls deux établissements publics fonciers locaux ont vu le jour !

Il est vrai que pour les communes et spécialement pour celles, relativement pauvres, qui sont situées en milieu périurbain, l'absence de moyens financiers disponibles pour une politique foncière ambitieuse constitue un handicap majeur. Pour ces communes périurbaines, les établissements publics fonciers locaux n'auraient été, dans la majorité des cas, que des " coquilles vides ", faute de moyens suffisants. Il serait cependant erroné de conclure de cette situation que rien n'est possible.

Votre rapporteur reste très attaché à l'idée que la commune, représentée par son maire, doit être partie prenante de la politique foncière en zone périurbaine. C'est pourquoi il vous propose de mieux utiliser les contrats de villes ou leurs futurs équivalents et de réexaminer les problèmes posés par l'évaluation des biens fonciers. Tels sont les deux axes du renforcement et de la promotion des politiques foncières locales.

1. Inclure un volet agricole et paysager dans les contrats de ville

L'espace périurbain mérite d'être traité comme une des composantes patrimoniales de la ville.

Comme on l'a vu au chapitre II du présent rapport, un certain nombre de zones urbaines sensibles relevant de la " politique de la ville ", sont situées à proximité d'espaces périurbains. La question se pose, dès lors, de savoir comment il serait possible d'ouvrir ces quartiers défavorisés sur la campagne environnante, de même que l'on cherche à les relier à la ville en rétablissant des voies de communication et des services publics de transport, afin de lutter contre " le sentiment d'enfermement " que ressentent certains habitants des cités.

Les contrats de ville ou d'agglomération sont l'instrument le plus adapté à une telle politique.

Depuis 1993, 214 contrats de ville ont été conclus en France dont 58 en Ile-de-France. Ces contrats-cadre retracent les engagements pluriannuels de l'Etat, des collectivités locales signataires et, le cas échéant, d'autres intervenants tels que la Caisse des Dépôts ou, les Caisses d'allocations familiales.

Ceux qui viendront à échéance en 1998 concernent des projets relatifs à :

- l'adaptation des services publics ;

- l'amélioration de l'habitat ;

- l'insertion par l'économique ;

- la prévention de la délinquance.

La renégociation des contrats de ville offre une chance de mieux prendre en compte les problèmes posés par les espaces périurbains. C'est pourquoi votre rapporteur propose que les contrats qui succéderont aux contrats de ville comportent un volet " agricole et paysager ". Cette vision nouvelle des problèmes environnementaux et agricoles doit, en outre, se traduire au niveau de l'agglomération.

De la sorte, une " thérapie de choc " serait prioritairement administrée dans les espaces périurbains avoisinant les zones urbaines sensibles, où résident des populations précarisées.

2. Réexaminer le problème des évaluations foncières

La politique foncière des communes se heurte au coût élevé des terrains situés en zone périurbaine. Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a constaté que de nombreux élus locaux estimaient excessives les évaluations effectuées en cas d'exercice, par une collectivité publique, de son droit de préemption.

Or, le coût du foncier est le " noeud gordien " de toute politique de gestion des espaces périurbains. En effet, il est vain de croire que l'agriculture puisse subsister ou que les communes soient en mesure d'acheter des terrains pour y réaliser des équipements si le coût du foncier atteint, comme c'est fréquemment le cas des prix -déconnectés de toute valorisation par l'agriculture- que votre rapporteur n'hésitera pas à qualifier d'astronomiques, eu égard aux caractéristiques des biens auxquels ils s'appliquent.

En la matière, les évaluations du service des domaines et celles du juge de l'expropriation jouent un rôle essentiel en tant que références, bien qu'elles portent, en pratique, sur un nombre limité de cas d'espèce.

Après avoir rappelé l'économie générale des dispositions normatives qui régissent l'évaluation des biens expropriés votre rapporteur présentera quelques pistes de réflexion de nature à clarifier la fixation des évaluations foncières.

a) L'article L.13-15 du code l'expropriation

L'article L.13-15 du code de l'expropriation tend à concilier le respect de la propriété privée et la détermination d'une indemnité équitable avec la nécessité de fixer un prix qui ne prenne pas en compte des opérations spéculatives et qui serait préjudiciable aux finances publiques.

Selon le " I " de cet article, les biens sont estimés par le juge de l'expropriation :

à la date de la décision de première instance [...] "

Seul étant pris en considération " l'usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant l'ouverture de l'enquête d'utilité publique ".

Le texte précise en outre explicitement que : " quelle que soit la nature des biens, il ne pourra être tenu compte [...] des changements de valeur subis depuis cette date de référence s'il ont été provoqués :

- par l'annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d'utilité publique est demandée ;

- par la perspective de modifications aux règles d'utilisation des sols ;

- par la réalisation dans les trois années précédant l'enquête publique de travaux publics dans l'agglomération où est situé l'immeuble. "


Le " II " du même article précise les éléments qui permettent de reconnaître la qualité de " terrain à bâtir " :

" aux terrains qui un an avant l'enquête d'utilité publique [...] sont, quelle que soit leur utilisation, tout à la fois :

a) effectivement desservis par une voie d'accès, un réseau électrique, un réseau d'eau potable, et dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique l'exigent pour construire sur ces terrains un réseau d'assainissement [...]

b) situés dans un secteur désigné comme constructible par un POS rendu public ou par un document d'urbanisme en tenant lieu [...] "


Le même texte précise que :

" Les terrains qui, à l'une des dates indiquées ci-dessus, ne remplissent pas ces conditions sont évalués en fonction de leur seul usage effectif [...] "

Bien que ce texte interdise clairement de reconnaître le statut de terrain à bâtir à un bien foncier qui ne répondrait pas aux conditions énumérées ci-dessus, le juge en a fait une interprétation audacieuse qui revient à le vider, au fil de la jurisprudence, de sa substance.

b) Les excès jurisprudentiels

Lors de l'évaluation d'un terrain en vue d'une expropriation, il s'agit donc de savoir si l'on ne prend en compte que sa valeur agricole ou si l'on y intègre des éléments traduisant une possible urbanisation.

La jurisprudence avait initialement jugé, en appliquant strictement l'article L.13-15 du code de l'expropriation, qu'un terrain affecté à un usage agricole à la date de référence (un an avant l'ouverture de l'enquête publique) devait être évalué comme tel, même s'il était susceptible d'une urbanisation dans le futur, à cause de son classement en zone NA. Le juge refusait dans tous les cas de prendre en compte, par anticipation, la valeur future du terrain.

Mais, la Cour d'appel de Paris, puis la Cour de Cassation, sont partiellement revenues sur cette position au début des années 1990, confirmant une évolution de la jurisprudence protectrice des intérêts privés et ce, malgré la position contraire adoptée par le législateur.

Dans un arrêt " Consorts Vigoureux contre SNCF " du 1er décembre 1993, la Cour de Cassation a confirmé un arrêt de la Cour d'Appel de Paris qui, en s'éloignant du texte même de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, a créé ex-nihilo la catégorie des terrains en situation " hautement privilégiée ", lesquels, bien qu'affectés à un usage agricole, sont évalués bien plus cher que les terres agricoles.

Dans l'espèce, " Consorts Vigoureux " alors que l'usage effectif des terrains était à caractère agricole à la date de référence, le juge judiciaire a estimé que ces terrains étaient " en secteur hautement privilégié, ce qui excluait toute référence purement agricole ".

Il existe ainsi, depuis lors, une catégorie intermédiaire entre la terre " purement " agricole et les surfaces " totalement " urbanisables, constituée par les " terrains en situation privilégiée ".

Certes, la Cour d'appel de Paris et la Cour de Cassation ont sans nul doute tenu compte des circonstances de l'espèce " Vigoureux " puisque les terrains étaient dans ce cas précis :

- bien que classés en zone NC, affectés d'une constructibilité limitée autorisant des constructions en rapport avec l'activité agricole ou horticole ;

- mitoyens d'une route départementale dotée de certains éléments de viabilité.

Ils n'étaient cependant pas " urbanisables " au strict sens de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation. Mais la décision eut pour conséquence de porter le prix de l'évaluation de terrains affectés à un usage agricole à 95 francs le mètre carré, alors même que la simple application des dispositions en vigueur aurait abouti à une évaluation bien moins favorable aux propriétaires.

D'autres arrêts sont venus confirmer cette jurisprudence, dont l'application conduit à évaluer des terrains très au-dessus du prix de la terre agricole. Le tableau ci-dessous montre les écarts très élevés des évaluations judiciaires par rapport aux évaluations des services des domaines, pour des terrains " hautement privilégiés ".

TERRAINS SITUÉS EN ZONE PÉRIURBAINE
ANALYSE DES ARRÊTS AU REGARD DES ÉCARTS ENTRE LES PRIX OFFERTS PAR LE DOMAINE ET LES PRIX RETENUS PAR LES COURS D'APPEL
(DE 1994 À 1997)

COMMUNE ET SURFACE

(en m²)

ZONE

OFFRE

1er JUGE

APPEL

Ecarts (Appels/
Offre)

COLLEGIEN (77)

 
 
 
 
 

4 990

NA

10 F

70 F

70 F

600 %

410

NA

6 F 80

40 F

40 F

488 %

3 310

NA

8 F

60 F

60 F

650 %

4 250

NA

10 F

70 F

70 F

600 %

11 530

NA

10 F

80 F

80 F

700 %

890

NA

6 F 80

60 F

60 F

782 %

LIMOURS (91)

 
 
 
 
 

5 433

NA

85 F

150 F

130 F

53 %

5 250

NA

80 F

160 F

85 F

6,25 %

10 565

NA

85 F

160 F

160 F

88 %

MASSY (91)

 
 
 
 
 

6 872

NC

30 F

30 F

60 F

100 %

MONTEREAU FAULT YONNE (77)

 
 
 
 
 

10 876

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

430

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

19 323

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

630

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

8 083

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

320

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

1 003

NC

10 F

45 F

45 F

350 %

ROSNY SOUS BOIS (93)

 
 
 
 
 

1 907

NA

220 F

250 F

280 F

27,27 %

SAINT FARGEAU PONTHIERRY (77)

 
 
 
 
 

4 904

NA

20 F

42 F

38 F

90 %

1 231

NA

20 F

42 F

38 F

90 %

7 428

NA

42 F

38 F

38 F

90 %

11 204

NA

20 F

42 F

38 F

90 %

(Source : ministère du Budget, service des domaines)

A n'en pas douter, selon votre rapporteur, seule une intervention du législateur permettrait de mettre fin à cette situation. 

Cette intervention est
d'autant plus souhaitable que l'évaluation à laquelle procède le juge de l'expropriation sert elle-même de référence à d'autres évaluations par le service des domaines. Elle est d'autant plus urgente que les prix atteints à la suite d'évaluations excessives rendent très difficile tout achat de terres par les collectivités publiques, et donc à terme le maintien de " ceintures vertes " agricoles, tout en favorisant l'enrichissement sans cause des propriétaires.

C. RENFORCER LES MOYENS DE L'ÉTAT

L'Etat a profité de la décentralisation pour opérer un désengagement financier en matière de politique foncière. La création de la catégorie des établissements publics fonciers locaux par la loi d'orientation sur la ville se situe d'ailleurs dans cette logique, puisque ce texte suppose implicitement que les communes doivent accroître leurs interventions -et donc leurs crédits- pour pallier la carence de l'Etat.

1. Un engagement financier

Pour votre rapporteur, l'Etat doit retrouver un rôle central dans la politique de gestion des espaces urbanisés, qu'il s'agisse de l'élaboration des Directives territoriales d'aménagement dans les grandes conurbations, ou d'actions plus ciblées dans les espaces périurbains.

La politique de gestion des espaces périurbains implique spécialement l'action de l'Etat, dans la mesure où elle se situe aux confins de la politique de l'aménagement du territoire et de la politique de la ville. Or la politique d'aménagement du territoire, est " déterminée au niveau national par l'Etat " selon l'article 1er de la loi n° 95-115 du 5 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et " conduite par celui-ci en association avec les collectivités territoriales, dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation ".

Quant à la politique de la ville, également conduite par l'Etat et les collectivités territoriales, elle s'insère dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire selon les termes mêmes du 1er article de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Enfin, il est clair que l'équilibre d'un espace où vit un Français sur sept intéresse la nation toute entière.

Votre rapporteur souhaite que l'Etat soutienne l'action des collectivités locales au moyen d'instruments financiers analogues au fond national d'aménagement foncier et d'urbanisme, le FNAFU, supprimé par la loi de finances pour 1994.

2. La création d'établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers d'Etat ont apporté une contribution significative à la requalification de certains espaces dégradés, spécialement dans le Nord et dans la métropole Lorraine.

Il serait souhaitable de créer, pour une durée limitée, d'autres établissements publics fonciers dotés d'une ressource fiscale afin de réhabiliter les zones les plus dégradées des espaces périurbains, lorsque les moyens financiers nécessaires dépassent les possibilités des collectivités locales.

L'existence d'une ressource fiscale propre, dont la loi de finance fixe le montant total maximum, est le gage d'une réussite dans le long terme. L'expérience l'a montré, les établissements publics fonciers d'Etat ont mené à bien de remarquables programmes de requalification de friches industrielles dans une optique paysagère, opérations que des établissements publics fonciers locaux n'auraient probablement pas pu réaliser, faute de moyens.

Certes, il n'est pas question de multiplier le nombre des établissements publics fonciers d'Etat, à peine de mettre à mal l'autonomie des collectivités locales ; mais leur constitution mérite d'être envisagée pour réaliser les opérations les plus lourdes et les plus ardues.

II. POUR PÉRENNISER L'AGRICULTURE ET LES ESPACES NATURELS

Pour votre rapporteur, il est indispensable de pérenniser l'agriculture périurbaine afin de protéger un patrimoine humain, économique, culturel et esthétique. Ceci suppose une action politique volontariste qui considère l'agriculteur comme un acteur de la politique du paysage, sans pour autant oublier son rôle dans l'économie.

A. UNE INDISPENSABLE VOLONTÉ POLITIQUE

La persistance d'une agriculture rentable à proximité des centres urbains passe par une action volontariste des pouvoirs publics. Il n'est pas envisageable que l'Etat n'accompagne pas les efforts des collectivités locales, des organisations professionnelles agricoles et des agriculteurs. Plusieurs exemples étrangers le montrent : la détermination des pouvoirs publics à faire prévaloir l'agriculture sur l'urbanisation est le gage de sa pérennité.

1. Le " coeur vert " des Pays-Bas

Les Pays-Bas ont manifesté le souci de distinguer, sur leur territoire, les espaces urbains des espaces ruraux et d'assurer leur complémentarité. A cette fin, un projet de schéma structurel de l'espace rural a été adopté en 1992. Ce document distingue notamment, les zones horticoles, les prairies humides, les zones sableuses de l'Est du pays, les cours d'eau, ainsi que trois types d'aménagement qui intéressent l'environnement périurbain :

- la structure verte de la Randstad ;

- 16 " projets verts stratégiques " ;

- les paysages de valeur aménagés par l'homme.

La structure verte ou " coeur vert " de la Randstadt, conurbation qui réunit les plus grandes agglomérations des Pays-Bas, est protégée contre l'urbanisation. Il est prévu d'y améliorer la qualité de l'espace rural en créant des bois, des zones naturelles et des espaces de loisir. Le Gouvernement souhaite y mener à bien, de 1995 à 2015, six des seize projets verts stratégiques. La superficie totale des espaces concernés par ces six projets qui varient de 950 à 2.000 hectares est d'environ 8000 hectares soit le quart de la superficie totale qui sera consacrée à l'ensemble des projets verts stratégiques dans tout le pays.

Les dix autres " projets verts stratégiques " concernent des terres essentiellement agricoles. Leur surface totale est d'environ 22.000 hectares et varie, pour chacun d'entre eux, de 750 à 3.500 hectares.

Les Pays-Bas ont également distingué dix régions qualifiées de paysages de valeur aménagés par l'homme " qui sont d'une importance historique et ont une dimension symbolique particulière dans l'opinion publique néerlandaise.

Dans ces régions, l'État estime qu'une meilleure coordination du développement de l'agriculture, de la sylviculture, des loisirs et des paysages est souhaitable. Il a donc décidé de mener une politique " sur mesure " en collaboration avec les collectivités totales.

En ce qui concerne les moyens financiers, les pouvoirs publics ont estimé à 1,675 milliard de florins (près de 5 milliards de francs) le coût total de la seule politique conduite dans le " coeur vert " des Pays-Bas, de 1995 à 2005. L'Etat néerlandais a supporté environ la moitié des dépenses, sur la période 1992-1997, le reste étant versé par les provinces et des partenaires privés.

D'un point de vue général, l'ensemble de la politique qui gère les relations entre ville et espace rural est menée conjointement par l'Etat et par les provinces.

2. La protection agricole au Québec

La législation québécoise relative à la protection de l'agriculture, qui est depuis longtemps particulièrement stricte, s'est récemment enrichie de dispositions destinées à prendre en compte les spécificités de l'agriculture périurbaine.

La loi sur la protection du territoire confère au Gouvernement du Québec le pouvoir de déterminer les limites des régions agricoles. Elle a institué une Commission de protection du territoire agricole, composée de 16 membres nommés par le Gouvernement. Cette commission est compétente pour :

- statuer sur les demandes tendant à l'inclusion ou à l'exclusion d'un lot dans une zone agricole ;

- délimiter, en collaboration avec les municipalités, les zones agricoles sur le terrain ;

- statuer sur les demandes des municipalités tendant à la délivrance d'une autorisation de construire en zone agricole.

Comme on le constate, l'arsenal existant au Québec est particulièrement contraignant. Devant la croissance de l'urbanisation, les autorités ont cependant décidé de le renforcer.

Le diagnostic que les pouvoirs publics portent sur la situation de l'agriculture aux abords des villes n'est d'ailleurs pas sans rappeler la situation française. Le Gouvernement québécois notait ainsi récemment :

Deux phénomènes présentent des contraintes sévères au développement de l'agriculture. Un premier concerne l'étalement urbain dont la principale manifestation est la disparition de superficies importantes de terres agricoles au profit du tissu urbanisé. Cette considération est spécialement importante dans les régions métropolitaines vu la concentration des sols et des activités agricoles [...] Un second phénomène a trait à la diffusion inconsidérée d'usages non agricoles en zone agricole. Outre les problèmes de cohabitation qui en découlent, ce phénomène s'accompagne d'une déstructuration de la zone agricole qui est de nature à accélérer la dévitalisation du milieu rural et à avoir un impact négatif sur la viabilité des noyaux villageois ainsi que sur les possibilités de développement et d'adaptation des entreprises agricoles à long terme "

Aussi les autorités québécoises concluent-elles que :

La protection du territoire agricole, qui constitue un préalable au développement durable de l'agriculture, de même que la préservation du capital-terre, comme outil de développement et ressource rare et non renouvelable, doivent constituer une préoccupation majeure dans le cadre de la révision des schémas d'aménagement ".

A cette fin, le Gouvernement a prévu dans le cadre de sa politique en matière d'aménagement de :

reconnaître l'existence d'une zone agricole protégée et d'y assurer l'utilisation prioritaire du sol à des fins agricoles ;

freiner l'empiétement de l'expansion et de l'urbanisation agricole ;

planifier l'aménagement de la zone agricole et y contrôler les usages non agricoles ;

- favoriser l'émergence d'un modèle de développement durable de l'agriculture basé sur la conservation des ressources.

En France, comme aux Pays-Bas ou au Québec, l'agriculture périurbaine constitue une chance pour les collectivités publiques.
Avant de considérer que le coût des aides dont elle a besoin est trop élevé, les décideurs publics devraient les comparer au coût des parcs publics. Sait-on, par exemple, qu'en France, le coût correspondant à la création d'un hectare de parc est estimé à 1 million de francs, et que les charges annuelles de fonctionnement qu'elle occasionne sont d'environ 100.000 francs, ou encore que le coût de l'ouverture d'un hectare de forêt varie entre 18.000 et 200.000 francs par an ?

A n'en pas douter le soutien de l'agriculture périurbaine par la puissance publique, se traduit par un échange mutuellement avantageux. Reste à déterminer la forme que cette aide peut revêtir.

B. ACCROÎTRE LA STABILITÉ DES EXPLOITATIONS AGRICOLES À LONG TERME

1. Améliorer la législation sur les baux ruraux

Les dispositions du code rural actuellement en vigueur fragilisent la position des exploitants agricoles puisque leur bail est susceptible de prendre fin, à l'initiative du propriétaire, dès lors que le terrain est " urbanisable ".

Cette situation n'est plus adaptée.

Il serait souhaitable d'instituer un délai minimum de 2 à 4 ans, variant en fonction de la durée du bail agricole restant à courir durant lequel les exploitants agricoles ne pourraient être contraints de quitter les terres qu'ils cultivent même si leur propriétaire manifestait la volonté de les vendre à des fins d'urbanisation.

On mettrait ainsi fin à l'exercice d'une prérogative exorbitante du droit commun afin de préserver l'espace agricole dans le souci de l'intérêt général.

Ceci aurait, par ailleurs, l'avantage d'assurer une meilleure vision à moyen terme pour les agriculteurs en place, ce qui leur permettrait de rentabiliser leur exploitation (choix des cultures, utilisation des intrants).

2. Valoriser la production des exploitations

L'agriculture périurbaine n'est pas un " conservatoire du monde rural " en milieu urbain. Elle mérite mieux qu'une transformation en " rempart-vert " dressé contre la ville. Il est donc nécessaire de lui permettre de tirer profit de son activité économique et de reconnaître financièrement son rôle social. La valorisation des exploitations agricoles passe donc par l'amélioration de leur rentabilité, le développement de nouveaux débouchés, et par une intensification des contacts entre la ferme et la cité.

C'est pourquoi, un projet de développement agricole devra être annexé à la charte des territoires urbains et paysagers.

a) Accroître la rentabilité des exploitations d'élevage

Par l'attribution de quotas spécifiques

Les auditions auxquelles votre rapporteur a procédé l'ont montré à de nombreuses reprises : la réduction des surfaces agricoles s'accompagne d'une diminution des droits à produire. Ce mouvement est spécialement préoccupant en ce qui concerne les quotas laitiers. C'est ainsi, par exemple, qu'entre 1989 et 1994, dans la zone périurbaine située au Nord de Nantes, 28 % des quotas laitiers (soit 16,5 millions de litres de lait), ont été perdus58(*). Certes, les petits éleveurs qui disposaient de droits à produire, ont été dédommagés lorsqu'ils ont cessé leurs activités laitières, dans le cadre des plans de cessation établis par l'Etat et la CEE. Quant aux droits à produire des exploitants dont les exploitations ont été démantelées faute de repreneurs, bon nombre ont été attribués à des agriculteurs dont le siège d'exploitation ne se situait pas dans la zone périurbaine.

Or, comme le soulignent la Direction de l'agriculture et de la forêt et la Chambre d'agriculture de Loire-Atlantique, " compte tenu de la législation actuelle dans la filière lait et de la crise économique qui secoue la filière viande, les droits à produire (quotas laitiers) et les droits à prime à la vache allaitante sont indispensables pour la survie et la pérennité des exploitations ".

Votre rapporteur préconise, en conséquence, en s'inspirant de ce qui a été réalisé dans les zones de montagne, que des quotas spécifiques prélevés sur la réserve départementale soient attribués aux éleveurs établis dans l'espace périurbain afin d'assurer l'équilibre financier -donc la pérennité- des exploitations.

Par une augmentation des aides attribuées pour la mise aux normes des bâtiments d'élevage


D'une façon générale, les exploitants rencontrent des difficultés pour installer des bâtiments agricoles dans les espaces périurbains, même si le POS le leur permet en théorie sur certaines zones non urbanisables affectées à l'usage agricole. Les habitants " néoruraux " n'apprécient guère le voisinage d'une stabulation ou d'un hangar métallique. Un effort doit donc être entrepris pour assurer la coexistence des habitations et des activités agricoles, et spécialement l'insertion paysagère des bâtiments d'exploitation.

Je prends bonne note de la réponse apportée au Sénat le 28 avril dernier par M. Louis Besson, Secrétaire d'Etat au logement, à notre collègue M. Désiré Debavelaere qui soulignait les difficultés posées à nombre d'éleveurs du fait de la non réciprocité des règles d'éloignement qui s'imposent à eux à travers la législation sur les installations classées, mais qui ne concernent pas les projets urbains et immobiliers.

La parution prochaine d'un texte modifiant l'article R.112-2 du code de l'urbanisme permettra " de refuser ou de soumettre à des prescriptions spéciales des projets de construction, notamment à usage d'habitation, dès lors qu'ils seront situés à proximité de constructions ou installations existantes de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique "59(*). De plus, le projet de loi d'orientation agricole prévoit une information renforcée sur les risques de nuisances liés à la proximité d'une installation classée.

Ces dispositions -notamment l'introduction d'une règle de réciprocité dans le code de l'urbanisme- devraient aider, plus particulièrement dans les zones périurbaines, à prévenir nombre de conflits de voisinage.

En matière d'environnement, les obligations fixées par la politique de l'eau prennent une importance particulière dans les zones périurbaines : du fait de la densité des habitats, la consommation d'eau y est très élevée et les risques potentiels qui pèsent sur les nappes phréatiques sont réels en raison de la très forte urbanisation des sols et de l'implantation des infrastructures et des activité industrielles. Les activités agricoles -notamment de maraîchage- sont d'ailleurs pénalisées par des phénomènes de contamination des nappes d'eau qui peuvent rendre parfois leurs produits impropres à la consommation.

Mais pour les exploitations d'élevage situées en milieu périurbain, le respect de ces obligations, tout à fait justifiées sur le plan environnemental, met en évidence des contraintes spécifiques :

- la proximité des zones urbanisées limite les possibilités d'épandage, tant pour des raisons " psychologiques " de voisinage que pour des raisons techniques tenant aux superficies de terrain nécessaires ;

- la taille moyenne des exploitations d'élevage en zone périurbaine ne leur permet pas de relever des aides prévues par les Agences de l'eau dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) décidé en 1992.

En effet, seules les exploitations d'une certaine importance (au-dessus de 40 vaches et 70 unités de gros bétail (pour les bovins) relèvent du régime des installations classées et peuvent être aidées, pour le financement de leur mise aux normes, par l'Etat et l'Agence de l'eau dont elles relèvent. Le maximum des aides peut alors atteindre 60 % du montant des travaux, alors que pour les petits élevages relevant du seul règlement sanitaire départemental, les aides ne viennent que du conseil général et couvrent seulement 35 % du montant des travaux.

Comme le souligne la Chambre d'Agriculture de Loire-Atlantique, sur 690 exploitations situées dans le périmètre de l'Association communautaire de la région nantaise (ACRN) -c'est-à-dire l'espace périurbain situé autour de Nantes- 131 seulement ont la taille suffisante pour bénéficier des aides de l'Agence de l'Eau. Les autres exploitations ne peuvent prétendre aux mêmes aides, alors que leur équilibre financier est plus précaire60(*).

Pour assurer la pérennité de ces exploitations d'élevage qui sont une composante indispensable du paysage agricole périurbain, votre rapporteur préconise une réorientation du régime des aides dans le cadre du PMPOA pour prendre en compte les spécificités du milieu périurbain.

b) Favoriser l'apparition de nouveaux débouchés

Les consommateurs souhaitent, de plus en plus, connaître l'origine des produits qui leur sont vendus. Aussi, les pouvoirs publics pourraient-ils encourager les producteurs locaux en délivrant, moyennant des engagements de qualité, des labels comparables aux appellations d'origine contrôlée (AOC) qui permettent de garantir la qualité et la provenance de proximité du produit. L'expérience prouve d'ailleurs que les productions de qualité se maintiennent mieux en zone périurbaine à proximité des consommateurs.

3. Intensifier les contacts entre la ferme et la ville et favoriser l'apparition de nouvelles activités

La relation très ancienne qui existait entre la ville et les terres qui l'entourent s'est progressivement distendue. Longtemps, l'agriculture périurbaine fut à la fois la fille et la nourricière de la ville. Les producteurs approvisionnaient la cité et retraitaient ses déchets. Cet équilibre a disparu à l'heure où le marché agricole est mondialisé.

Il est d'autant plus souhaitable, dans ces conditions, de renforcer les relations économiques et humaines entre la cité et son hinterland.

Accroître les contacts entre agriculteurs et citadins

Plusieurs exemples témoignent de l'intérêt d'établir des relations entre les fermes et la ville. Nombre de communes ont d'ailleurs d'ores et déjà créé des " fermes pédagogiques " destinées à accueillir des enfants d'âge scolaire pour les familiariser avec des savoirs et des pratiques inconnus des citadins.

Le cadre des actions conduites en direction des jeunes peut également s'élargir à des fermes appartenant à des exploitants privés.

C'est ainsi, par exemple, que dans l'Isère, une association dénommée " Les Fermes Buissonnières ", créée voici quatre ans, regroupe neuf exploitations et accueille les enfants des écoles et des centres de loisirs pour leur faire découvrir l'exploitation agricole et le métier d'agriculteur. De même, dans le Vexin normand, la ferme de la Bergerie, qui appartient à la Fondation Charles Léopold Mayer pour le Progrès de l'Homme reçoit, en liaison avec l'association " Ebullition " de l'Ile-Saint-Denis, les habitants (et non pas seulement les enfants) du quartier sud de cette commune. Cette relation durable a pris la forme d'un " jumelage ". Il en est de même pour la Bergerie nationale qui, avec les organisations agricoles, organise l'accueil d'enfants aux origines lointaines à la ferme pour des séjours d'une semaine. Selon les animateurs de ce projet, l'objectif final vis à vis des citadins est de renforcer le lien avec une zone rurale proche.

Votre rapporteur souhaite que ce type de " jumelages " entre les quartiers urbains et des zones rurales proches de la ville soit financièrement encouragé dans le cadre de la politique de la ville. Ces jumelages constituent un trait d'union entre l'agglomération et l'espace périurbain.

Il serait en outre souhaitable de rémunérer cette activité d'accueil des enfants et des adultes qui constitue un service annexe aux fonctions proprement agricoles.

" Ouvrir l'espace rural " à proximité des agglomérations


Les champs situés aux abords des agglomérations sont souvent marqués par un paysage ouvert, et leur parcellaire limite les contacts positifs entre les citadins et la campagne, faute de chemins, de haies ou de bosquets.

Il serait envisageable de conditionner des aides spécifiques à l'ouverture d'un minimum de mètres de chemins ouverts au public par hectare, ainsi qu'à la plantation de haies, pour autoriser des cheminements le long de vergers, de terres cultivées ou de prairies, tout en assurant leur protection contre toute divagation.

Comme il a été indiqué plus haut, dans le cadre de leur politique " espaces naturels sensibles ", les départements incluant des zones périurbaines pourraient financer ce type d'aménagement.

Ceci répondrait à l'objectif d'ouverture des espaces au public, tout en permettant le maintien d'une activité agricole et en assurant l'entretien de ces espaces.

4. Généraliser la mise en place de plans de développement durables

Votre rapporteur préconise d'encourager l'élaboration des plans de développement durable pour l'agriculture périurbaine, comme celui en cours de réalisation dans le Sud-Yvelines, car des espaces agricoles " correctement " gérés qui représentent une richesse patrimoniale et un cadre de vie apprécié par la population, ouvrent des perspectives pour une agriculture adaptée au milieu et qui s'inscrit dans la perspective de la nouvelle politique agricole commune.

Dans le cadre de l'expérimentation engagée en 1993 par le ministère de l'agriculture et de la pêche, en liaison avec le ministère de l'environnement, 700 projets, répartis dans cinquante départements, sont en cours d'expérimentation. Les plans de développement durable privilégient une approche globale incluant des thèmes tels que la biodiversité, le patrimoine bâti et le paysage, pour élaborer un projet permettant de concilier de façon cohérente, dans le cadre des systèmes de production, les fonctions d'ordre économique, écologique et social, assurées simultanément par les agriculteurs et les enjeux du territoire sur lequel travaillent ces mêmes agriculteurs.

La mise en oeuvre d'un plan de développement durable, sur la base du volontariat, s'effectue en trois temps :

- le diagnostic de territoire permet d'analyser les enjeux en termes socio-économiques, agricoles et environnementaux, en instaurant un dialogue entre les agriculteurs et les divers acteurs du développement local ;

- le diagnostic agri-environnemental d'exploitation élaboré pour chaque exploitation volontaire permet d'analyser la cohérence du système d'exploitation en termes de durabilité ;

- l'élaboration du projet individuel d'exploitation à partir des deux diagnostics précédents intègre les modifications des pratiques agricoles sur lesquelles s'engage l'agriculteur. Ce projet est examiné par un comité technique regroupant les différents partenaires. Il est soumis à l'agrément du préfet après avis de la commission départementale d'orientation agricole.

L'agriculteur signe alors avec l'Etat un contrat de cinq ans par lequel il s'engage à réaliser les actions prévues par le projet. En contrepartie, il bénéficie de plusieurs aides, notamment des mesures agri-environnementales, même si son exploitation ne se trouve pas dans la zone retenue pour leur application.

Selon le bilan effectué sur un échantillon de 205 contrats, le produit brut d'exploitation ramené à l'unité de main d'oeuvre évoluerait peu, mais les résultats seraient positifs s'agissant de la maîtrise des charges et de l'efficacité économique. En effet, l'endettement diminue de 6 %, le produit brut par UTH61(*) augmente de 4 % et le revenu disponible par UTH progresse de 28 % en moyenne.

A compter de 1998, l'expérimentation doit être élargie avec environ 1 500 agriculteurs par an pendant cinq ans ; il serait tout à fait judicieux que l'agriculture périurbaine y soit fortement impliquée.

C. CRÉER DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ENVIRONNEMENTAUX SUR LE MODÈLE DE L'AGENCE DES ESPACES VERTS DE LA RÉGION ILE-DE-FRANCE

La loi n° 76-394 du 6 mai 1976 portant création de la Région d'Ile-de-France a institué une agence des espaces verts.

Cet établissement public régional à caractère administratif est " chargé de mettre en oeuvre la politique régionale en matière d'espaces verts, de forêts et de promenades ". Son budget est alimenté par des crédits votés par la région, des contributions de l'Etat, des collectivités locales et des personnes publiques ou privées.

Aux termes du décret n° 85-317 du 8 mars 1985, l'agence :

- établit chaque année un programme général d'action ;

- contribue par l'octroi d'aides financières à l'acquisition, l'aménagement et l'entretien des espaces verts, des forêts et des promenades, par des personnes publiques ou des associations ;

- accorde des aides en vue de favoriser l'ouverture au public d'espaces verts privés, dans le cadre de conventions signées avec les propriétaires ;

- procède aux opérations d'acquisition, de gestion et d'aliénation ou d'échange d'espaces verts de forêts et de promenades.

L'agence des espaces verts a mené, depuis sa création, une politique d'achat d'espaces verts, qui concerne les espaces verts urbains, les forêts et les espaces d'intérêt biologique particulier, les vallées et, enfin, les espaces verts périurbains.

Au titre des espaces verts urbains, l'agence a créé mille parcs et jardins.

En ce qui concerne les forêts et les espaces d'intérêt biologique particulier, l'Agence a acheté des forêts et a procédé à des reboisements en mobilisant des crédits européens.

Dans les vallées, l'Agence a acheté les Iles Saint-Louis et Saint-Martin La Garenne dans les Yvelines et les berges de Crécy-sur-Marne en Seine-et-Marne.

S'agissant enfin des espaces verts périurbains, la Région a, grâce à l'Agence des Espaces Verts, choisi de préserver des espaces ouverts, des zones boisées et des surfaces agricoles. Sa politique s'est concrétisée par des acquisitions, notamment dans le Val-d'Oise (Plateau d'Andilly), le Val de Marne (Grosbois et le Plessis-Saint-Antoine), en Seine Saint-Denis (Bondy) dans l'Essonne (Plateau de Saclay), les Yvelines (Forêt de Rosny) et en Seine-et-Marne (Mitry-Mory).

Une attention particulière est portée à la protection des terres agricoles, grâce à la signature d'une convention avec la SAFER, afin de protéger le site de Saclay. En vertu de cet accord, l'Agence des espaces verts s'engage à racheter les terres agricoles lorsque la SAFER a fait jouer son droit de préemption. Ces terrains sont ensuite donnés à bail (18 ans) à des exploitants agricoles.

En pratique, le Conseil Régional d'Ile-de-France a déterminé 35 périmètres d'acquisition régionaux, qui correspondent à une superficie totale de près de 22.000 hectares, et l'Agence a acquis près de 8.000 hectares au total.

Au vu des résultats obtenus grâce à l'Agence des espaces verts, votre rapporteur juge souhaitable de favoriser la création de structures analogues dans d'autres régions, notamment les plus urbanisées.

Il conviendrait en outre de leur donner les moyens financiers de leur politique, par exemple en leur affectant une part du produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles. Celle-ci comporterait deux tranches, la première " part départementale " serait conservée par le département et la seconde " part péréquée périurbaine ", serait affectée à la gestion des terrains urbains et paysagers

Comme il a été indiqué plus haut, aux termes de l'article L.142-2 du code de l'urbanisme, les départements ont la faculté d'instaurer une taxe pour mettre en oeuvre une politique de protection des espaces naturels sensibles. Le taux de cette taxe, assise, liquidée et recouvrée dans les mêmes conditions que la taxe locale d'équipement, ne peut excéder 2 %.

Selon les dernières statistiques connues -soit l'année 1995- sur les 66 départements ayant institué la TDENS, huit appliquent le taux maximum, 35 ont voté un taux de 1 ou 1,5%, les autres ayant opté pour un taux variant de 0,1 à 1,40 %.

En 1995, le montant de la taxe s'est élevé à 709,66 millions de francs.

Par delà le caractère facultatif de la taxe, les conditions de recouvrement et les modalités d'utilisation de son produit sont loin d'être identiques sur tout le territoire.

D'une part, les modalités de recouvrement -50 % versés dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de délivrance du permis de construire, et le versement du solde trente-six mois à compter de la même date- ne favorisent pas un bon rendement de la taxe. D'après plusieurs études, la différence entre les montants liquidés et les sommes recouvrées pourrait avoisiner 25 %62(*) ;

D'autre part, on constate une très grande diversité en ce qui concerne la consommation des crédits issus de la TDENS.

En effet, plusieurs départements n'utilisent pas la totalité de ces crédits, et il a été constaté que certains reports de taxe inutilisée sont supérieurs au produit annuel de la taxe. On estime que 40 % environ des recettes ne sont pas consommées63(*).

Ayant démontré tout l'avantage à ce que les départements développent une politique des espaces sensibles en milieu périurbain, on ne peut que regretter la " sous-utilisation " de crédits disponibles ainsi que le mauvais rendement de la taxe. Dans un souci d'équité et de solidarité vis-à-vis des espaces périurbains, votre rapporteur se déclare favorable à la généralisation de la taxe aux départements dans lesquels sont identifiées les principales aires urbaines.

Afin d'améliorer le rendement de la taxe, il soutient le principe d'un versement intégral dès la réalisation de la construction projetée64(*).

Enfin, pour permettre une meilleure utilisation des fonds disponibles, il conviendrait également d'instituer une péréquation d'une partie du produit de cette taxe au niveau régional. Cette part péréquée devrait être affectée aux établissements publics environnementaux dont votre rapporteur souhaite la création sur le modèle de l'Agence des espaces verts de la région Ile-de-France et destinée à la politique de gestion des espaces périurbains.

III. POUR RENFORCER L'INTERCOMMUNALITÉ D'AGGLOMÉRATION

En France, l'agglomération est une réalité géographique et souvent sociologique qui n'a pas encore de statut juridique.

Malgré les premiers pas que constituent les communautés de villes65(*), l'émiettement du territoire urbanisé entre de nombreuses communes constitue un important obstacle à la conduite de la politique de la ville en général, et à la gestion des espaces périurbains, en particulier. C'est pourquoi une volonté politique nationale doit favoriser l'émergence de véritables " autorités d'agglomération ", disposant de compétences urbanistiques et de ressources fiscales propres, issues de la libre volonté des communes et dotées de pouvoirs réels.

A. UNE NÉCESSITÉ POLITIQUE INCONTOURNABLE : L'AUTORITÉ D'AGGLOMÉRATION

Dans le cadre de la préparation du projet de schéma national d'aménagement et de développement du territoire, votre rapporteur a présidé la commission thématique consacrée aux villes, à l'organisation des territoires et aux services collectifs. Une des conclusions majeures de cette commission fut de préconiser la création d'une autorité d'agglomération élue au suffrage universel, capable d'opérer la transformation d'une intercommunalité fonctionnelle en une intercommunalité citoyenne.

Seule une telle autorité, dotée d'une légitimité politique reconnue, paraît en mesure d'assurer la cohérence du développement de l'agglomération en mettant fin à la compétition que se livrent parfois les communes en matière de fiscalité et d'urbanisme, tout en préservant l'apport de leur identité. Une réflexion sur les modalités d'élection de cette autorité d'agglomération revêt un caractère essentiel.

Pour que l'autorité d'agglomération gère les problèmes posés aux frontières de la ville, il est indispensable qu'elle exerce la responsabilité des espaces périurbains, et qu'elle entretienne des relations étroites avec les différents " pays " qui l'environnent. Faute d'une telle articulation entre agglomération et pays, le " front urbain " poursuivra son avancée anarchique dans un rapport conflictuel avec l'espace rural proche ou plus lointain.

Ces autorités d'agglomération devront avoir des compétences urbanistique et foncière et la maîtrise de l'outil fiscal (notamment foncier et taxe professionnelle).

B. UNE COMPÉTENCE URBANISTIQUE, FONCIÈRE ET FISCALE

1. Une compétence urbanistique et foncière

On a vu ci-dessus combien l'absence de politique foncière globale et de moyens financiers adéquats était préjudiciable à la gestion des espaces périurbains, et combien il était souhaitable d'élaborer des schémas directeurs d'agglomération.

Comme le relevait le Conseil économique et social dans son rapport sur La Question foncière publiée en 1995 :

Le territoire pertinent de l'habitat n'est pas celui de la commune. C'est à une échelle géographique à mi-chemin entre la commune et le département que se développe le " bassin de vie ", regroupant l'essentiel des fonctions de services, d'emplois et de logements. Dans les zones rurales, le périmètre d'intervention pourrait être proche de la notion de pays. Dans les zones urbaines, la taille nécessaire pour agir efficacement sur le marché foncier est l'agglomération. C'est à cette échelle que la planification urbaine acquiert une dimension suffisante [...] "66(*).

Seule une autorité d'agglomération pourra mener de front une politique foncière, une politique de l'urbanisme qui suppose l'élaboration d'un schéma directeur, et d'une politique globale d'environnement, des transports et des infrastructures.

Ce dernier point est d'autant plus important que les infrastructures de communication, -grandes consommatrices d'espace- sont souvent rejetées à la périphérie des villes, au coeur des espaces périurbain. Les pouvoirs publics doivent, en la matière, résoudre une contradiction majeure, puisque la majorité des habitants souhaitent disposer de voies de communication tandis que les propriétaires et les riverains répugnent à les voir s'installer à proximité de leur domicile. Seule une instance à terme issue du suffrage universel serait en mesure de résoudre ces contradictions.

Reste à savoir comment une telle politique serait financée.

2. Une compétence fiscale

La concurrence fiscale à laquelle se livrent parfois les communes résulte du manque d'harmonisation des taux de la taxe professionnelle et de la mauvaise prise en compte du coût des espaces naturels dans la fiscalité locale.

a) Une indispensable harmonisation de la fiscalité locale

Votre rapporteur estime que le système fiscal actuel encourage les égoïsmes locaux et méconnaît la réalité des échanges et des intérêts communs aux communes urbaines et périurbaines. La traduction fiscale de cette indépendance reste la fixation d'un taux propre de taxe professionnelle pour chaque commune, afin d'attirer des entreprises ou des supermarchés.

Est-il normal que certaines communes abritent des habitants de l'agglomération, que d'autres accueillent les supermarchés et les zones industrielles et que les troisièmes soient transformées en " réserves naturelles miniature ", sans aucune contrepartie financière ? Une telle situation n'est certainement pas satisfaisante. Serait-il concevable qu'à Paris, Lyon et Marseille, chacun des arrondissements détermine sa propre politique fiscale ?

Comme le relevait la SEGESA dans son étude sur les espaces périurbains : " le sentiment dominant est qu'il vaut mieux avoir l'hypermarché chez soi que de le voir chez le voisin avec, dans ce cas, aucune retombée financière ".

Lors de son déplacement à Valenciennes, votre rapporteur a constaté que tout près de l'étang du Vignoble, aménagé par cette commune pour les promeneurs, les communes " mitoyennes " avaient autorisé des constructions ayant sans doute une utilité commerciale, mais dont l'apparence dénaturait le paysage environnant et ruinait les efforts d'aménagement et de mise en valeur de l'étang du Vignoble.

Dans le domaine de la fiscalité des biens non bâtis, beaucoup reste également à faire. Le coût du foncier non bâti, est, en zone périurbaine, souvent prohibitif eu égard à la rentabilité des exploitations ou au revenu du fermage. Cette fiscalité est quelque peu archaïque dans la mesure où elle pénalise une activité agricole qu'il serait souhaitable d'encourager, tout en apportant des ressources, somme toutes minimes, eu égard à la totalité des produits fiscaux que les collectivités locales recouvrent. En outre, elle s'applique à toutes les terres agricoles quel que soit le mode de culture, alors même que la diversité du paysage supposerait que l'on privilégie la diversité de pratiques culturales autres que les seules cultures céréalières, voire que l'on encourage une agriculture alternative.

Au total, il est indispensable de reconnaître à l'autorité d'agglomération une compétence fiscale qui assure une péréquation des recettes de taxe professionnelle entre toutes les communes, afin que les fonctions d'habitation et de loisir soient mieux financées et que la solidarité qui unit les habitants de l'agglomération se traduise dans les faits.

b) ...pour une meilleure prise en compte du coût des espaces naturels dans les politiques fiscales

Il convient de souligner que le système fiscal français est loin de favoriser la protection et la mise en valeur des espaces naturels. Le foncier non bâti supporte, en effet, une fiscalité très pénalisante, par rapport au foncier bâti, qui est lui-même plus imposé que les valeurs mobilières.

Ainsi, en ce qui concerne l'imposition du capital, l'égalité du taux de prélèvement sur des biens dont les taux de rendement varient considérablement pénalise fortement les détenteurs de patrimoines fonciers non bâtis dont le taux de rendement est souvent faible (inférieur à 2 %). De plus, l'égalité du taux de prélèvement sur des biens fonciers non bâtis exploités de manière différente (agriculture extensive ou intensive, exploitation forestière ou paysagère...) pénalise les usages non intensifs, moins productifs, et entraîne une intensification du rendement des biens fonciers non bâtis pour dégager de nouveaux revenus.

Plus généralement, l'impôt sur le capital, d'un strict point de vue économique, incite à la recherche d'une allocation optimale des facteurs de production. Les acteurs économiques sélectionnent leurs actifs en choisissant la rentabilité à court terme la plus forte. Ces orientations sont très pénalisantes en ce qui concerne les espaces naturels, " qui sont d'autant plus riches qu'ils sont exploités moins intensivement et d'autant plus protégés qu'ils sont immobiles "67(*).

S'agissant de la taxe sur le foncier non bâti, le rapport précité de M. Guillaume Sainteny démontre également, outre les problèmes posés par cette taxe -impôt sur le capital assis sur des valeurs locatives évaluées de façon hétérogène et déconnectées des loyers réels, dont les taux varient fortement selon les communes- que la fiscalité locale directe est plus favorable à la mise en valeur économique des espaces naturels qu'à leur conservation et à leur gestion écologique.

Cette fiscalité pénalise d'autant plus les espaces naturels situés en milieu périurbain que l'espace y est rare et cher, ce qui incite à en retirer une rentabilité économique maximum et immédiate.

Or, la reconnaissance sociale de la valeur de ces espaces et de la nécessité de leur entretien implique, comme le soulignait notre collègue Jean-François Le Grand dans son excellent rapport sur la protection de l'environnement rural, " que soient définies les conditions de l'exercice de la solidarité financière de la Nation à leur égard, le coût de la gestion de ces espaces ne pouvant, à l'évidence, être laissé à la charge exclusive des collectivités rurales ou des propriétaires "68(*).

Votre rapporteur fait sienne plusieurs des propositions émises dans les rapports précités de MM. Jean-François Le Grand, sénateur, et Guillaume Sainteny pour recommander que, dans le cadre de l'expérimentation des terroirs périurbains, plusieurs mesures fiscales favorables aux espaces naturels soient mises en oeuvre.

- S'agissant de la fiscalité du patrimoine foncier non bâti, il conviendrait de mieux prendre en compte le coût de son entretien, notamment par une extension au patrimoine naturel protégé des avantages attachés au patrimoine immobilier soumis aux dispositions des lois de 1913 et 1930. On autoriserait ainsi des déductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques ou du revenu global au titre des frais de réparation ou d'entretien des espaces naturels présentant un intérêt pour la collectivité. Sur ces mêmes espaces, des exonérations de droits de mutation à titre gratuit ou de l'impôt de solidarité sur la fortune pourraient être consenties.

Bien entendu, ces exonérations ou ces abattements seraient modulés en fonction du statut de protection reconnu à ces espaces et surtout en fonction des aménagements consentis pour l'ouverture au public de ces espaces.

- En ce qui concerne les impôts fonciers locaux, une révision de la valeur locative apparaît indispensable pour mieux prendre en compte certains milieux naturels, et surtout les types d'activités et les modes d'exploitation de ces espaces, et favoriser ainsi ceux d'entre eux qui, au-delà d'une stricte exploitation économique du fonds, assurent son entretien et sa mise en valeur d'un point de vue paysager ou environnemental. Ceci devrait sans doute s'accompagner d'un plafonnement des taux votés par les communes et les départements, et d'une remise en cause de certaines exonérations comme celle de la taxe foncière sur les sols de construction et les constructions nouvelles. La suppression de cet encouragement indirect à l'artificialisation du sol se justifie particulièrement en milieu périurbain et permettrait de dégager des ressources nouvelles pour les collectivités locales.

- Enfin, on ne peut que plaider pour une meilleure prise en compte de la préservation des espaces naturels dans les critères d'attribution des dotations de l'Etat aux communes et à leurs groupements. Comme il a été rappelé plus haut, ces critères, essentiellement fondés sur l'aménagement, désavantagent les collectivités qui protègent et entretiennent leurs espaces naturels, alors même que, bien souvent, elles ne disposent pas de rentrées importantes au titre de la taxe professionnelle. Il faudrait définir un nouveau critère calculé à partir de la superficie des espaces protégés dans la commune et d'un coefficient de protection de ces mêmes espaces évaluant la qualité de leur protection, de leur mise en valeur ou de leur mise à disposition du public. Ce nouveau critère pourrait être introduit dans le calcul des dotations de l'Etat versées aux groupements de communes à fiscalité propre, afin d'encourager le développement de l'intercommunalité en milieu périurbain.

CONCLUSION GÉNÉRALE

Sans volonté des élus et de l'Etat, l'extension progressive et désordonnée de la ville au détriment de l'espace rural se poursuivra. Prenons garde aux conséquences urbanistiques et sociales de cette extension en tâche d'huile : face à la facilité du " laissez-faire ", les pouvoirs publics doivent choisir l'exigence d'un développement équilibré.

La voie est étroite et les contraintes nombreuses. Il ne saurait être question de rejeter hors de la cité les entreprises et les infrastructures (transport, énergie) indispensables aux besoins des habitants et au développement économique. La politique de l'espace périurbain nécessite le concours des acteurs économiques et sociaux, dans le cadre d'un plan d'ensemble déterminé par les autorités démocratiquement élues.

A quel échelon cette politique doit-elle être conduite ?

Pour votre rapporteur, le concours de l'Etat et des collectivités territoriales est nécessaire. C'est pourquoi, il préconise, d'une part, la signature d'une charte d'objectifs et de l'autre, la création d'agences régionales environnementales. En dernière analyse, seul l'Etat doit assurer la cohérence nationale d'une politique globale, les choix stratégiques et la coordination de l'action des services déconcentrés (agriculture, équipement, environnement, en liaison avec la délégation interministérielle à la ville).

La " boîte à outils " décrite dans le présent rapport est d'ores et déjà assez abondamment dotée. Elle doit simplement s'enrichir de quelques nouveaux instruments.

Afin de tester l'efficacité des uns et des autres, votre rapporteur estime qu'une expérimentation serait nécessaire sur quelques sites emblématiques des difficultés rencontrées par l'espace périurbain : les Boucles de la Marne et de l'Ourcq semblent répondre à cette problématique. Dans ces espaces, les collectivités locales et l'Etat pourraient ainsi engager une démarche de classement en " terroirs urbains et paysagers ".

Les acteurs locaux attendent une réponse à leurs problèmes quotidiens et sont désireux d'agir. L'Etat commettrait une erreur en n'assumant pas sa part de responsabilité et en " renvoyant la balle " aux régions, qui ne sont pas dotées des compétences institutionnelles appropriées.

Le Gouvernement commettrait une erreur en perdant à délibérer le temps qui lui reste pour agir...

ANNEXE N° 1 -

AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS RÉALISÉS DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION DU RAPPORT

I. AUDITIONS

A/ Ministère

- Mme Corinne Lepage
, ministre de l'environnement

M. Guillaume Sainteny, conseiller technique au cabinet de Mme Corinne Lepage, ministre de l'environnement

M. Jean-Pierre Raffin, conseiller technique au cabinet de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

B/ Élus

- M. François Autain
, Questeur du Sénat, Sénateur de Loire-Atlantique

- M. Ambroise Dupont, Sénateur du Calvados

- M. Philippe François, Sénateur de Seine-et-Marne,

- M. Pierre Hérisson, Sénateur de Haute-Savoie, Vice-Président du Conseil régional Rhône-Alpes

M. Didier Julia, Député de Seine-et-Marne, Vice-Président du Conseil régional d'Ile-de-France

- M. Jean-François Le Grand, Sénateur de la Manche

- M. Michel Souplet, Sénateur de l'Oise

M. Claude Courtier, Maire d'Ocquerre, Président du District du Pays de l'Ourcq,

M. Francis Élu, Maire de Congis-sur-Thérouanne

- M. François Kosciusko-Morizet, Maire de Sèvres

M. Pierre Meutey, Maire de Vendrest, conseiller général de Seine-et- Marne, Conseiller régional d'Ile-de-France,

M. Jacques Rousseau, Maire de Trocy en Multien

M. Jean-Jacques Demaure, adjoint au maire de Nantes, conseiller régional des Pays de Loire

- M. Raymond Leduc, conseiller municipal délégué de Bouguenais

- M. Jean-Pierre Blanchelande, conseiller régional d'Ile-de-France

- M. Dominique Julien-Labruyère, conseiller régional d'Ile-de-France

M. Alain Rist, conseiller régional, vice-président de la région Ile-de-France

C/ Magistrature et administrations

- Mme Anne Bain
, Directeur des activités foncières et immobilières et M. Pierre-Louis Soldaini, Directeur général adjoint de l'Agence foncière et technique de la Région parisienne

- M. Philippe Balny, Directeur de l'Agence des espaces verts de la Région Ile-de-France

- M. Robert Batailly, Vice-Président de la Fédération européenne pour les espaces naturels, Président-Directeur général du parc des Iles de Miribel-Jonage

- M. Henri de Belloy, Vice-président de la Fédération Parcs Naturels et Président du PNR de Brotonne

- M. Gilles Cariven, Directeur départemental à la Direction nationale d'interventions domaniales

- M. Gérard Claudel, Président du PNR du Vexin français

- M. Jean-Raymond Cohen, Responsable du département Périurbain de la Bergerie nationale

- M. Luc Coppin, Président d'Espace Naturel région Nord-Pas de Calais et M. Daniel Mio

- M. Patrice Danneel
, Directeur divisionnaire du Bureau III A3 de la Direction Générale des Impôts

- M. Jean Daubigny, Préfet, Délégué interministériel à la ville

- M. Jean-Pierre Duport, Préfet de la Seine-Saint-Denis

- M. Jean-Pierre Drevon, Directeur départemental de la jeunesse et des sports des Yvelines

- M. André Fleury, Professeur à l'École supérieure du paysage

M. Gilbert Ganez Lopez, Magistrat, Vice-Président du Tribunal de Grande Instance de Nantes

- M. André Grammont, Directeur de l'espace rural et de la Forêt, et M. Guy Poirier, Conseiller technique

- M. François Lefebvre, Préfet honoraire

- M. Dominique Legrain, Directeur adjoint du Conservatoire du littoral

- Mme Jaqueline Morand-Deviller, Professeur à l'Université Paris I-Sorbonne

M. Patrick Niamiah, Direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitation et de la Construction du Ministère de l'Equipement

- M. Paul Perpère, administrateur civil, chargé du Bureau III A de la Direction Générale des Impôts

- M. Alain Pialat, Directeur régional de l'environnement Rhône- Alpes

- M. Jean-Christophe Piequet, Secrétaire général du District du Pays de l'Ourcq,

- Mme Michèle Prats, Secrétaire général du Comité national des entrées de villes

M. Jean-Paul Rivère, Président de la Maison régionale de l'Agriculture Indre et Loire

- M. Jean-Luc Sadorge, Directeur de Fédération nationale des PNR

- M. Claude Truchot, Directeur régional de l'environnement Ile-de- France

Mme Nédialka Sougareva, sous-direction de l'évaluation environnementale et de l'aménagement durable au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (et contribution).

D/ Syndicats et associations

M. Rémi Bailhache, Président de la chambre d'agriculture de la Manche et M. Guillaume Baujin, Assistant parlementaire à l'APCA

- M. Jérôme Bédier, Président de la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et Mme Véronique Etienne-Martin, Conseiller, chargée des relations avec le Parlement et les Institutions européennes

- M. Jean-Michel Claude, Directeur de la Fédération nationale des Conseils d'architecture d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), M. Bruno Letellier, Directeur CAUE 49, M. Christian Faliu, Directeur CAUE 95, M. Roger Desbiens, Directeur CAUE 77

- M. Pascal Dubus, Membre du bureau du Centre National des Jeunes Agriculteurs

- M. Bertrand Favereul, Président et M. Jean Pierre Duval, Directeur général de l'Union de la Publicité Extérieure

- M. Yves Jego, Président de l'Association des maires de zones franches

M. Jean-Paul Fuchs, Président de la Fédération nationale des Parcs Naturels Régionaux (deux auditions)

- M. Etienne Lapeze, Vice-Président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles

- M. Philippe Motte, Président de SEDAF (architecture et maîtrise d'ouvrage, région Nord-Pas-de-Calais)

- M. Daniel Yon, Membre de France Nature Environnement, Membre du Conseil national de la Protection de la Nature

E/ Sociétés et entreprises

- M. Olivier Danziger,
Directeur de Société d'économie mixte d'Athis-Mons

M. André Grange, Directeur de la Société d'économie mixte pour la Gestion et l'aménagement du parc de loisirs et du lac de Miribel- Jonage

- M. Gerd Maibourg, Directeur de l'Environnement du groupe Loréal

- M. Michel-Edouard Leclerc, Co-Président de l'Association nationale des Centres Leclerc

F/ Colloque national sur l'agriculture péri-urbaine au Centre d'Enseignement zootechnique

II. DÉPLACEMENTS

Aux Pays-Bas


M. Faassen, direction de la nature au Ministère de l'agriculture, de la nature et de la pêche

M. Bal, coordinateur de la politique de l'espace et de la qualité de l'environnement au Ministère de l'agriculture , de la nature et de la pêche.

M. Hefter, attaché agricole

Mme Divanach, attaché agricole adjoint

Dans les boucles de la Marne et de l'Ourcq (77), sous la conduite de M. Didier Julia, député de Seine-et-Marne, vice-président du Conseil régional d'Ile-de-France

En Haute-Normandie (Parc naturel régional de Brotonne)

M. Jean-Marc Bérépion, directeur

A Valenciennes

M. Henri Masse, Sous-Préfet

M. Jean-Louis Borloo, Député, Maire de Valenciennes

M. Dominique Riquet, Premier adjoint de la mairie de Valenciennes, Conseiller régional

M. Jean-Marie Desfossez, Adjoint à l'habitat,

- Mme Frédérique Henry, Directeur de cabinet

- M. Bruno Leclercq, Secrétaire général de la mairie de Valenciennes

- M. Pascal Dubois, chargé de mission

En Yvelines (Vallée de la Seine et Val de Gally)

M. Jacques Bourdreux, Directeur de la Bergerie nationale de Rambouillet

M. Jean-Raymond Cohen, responsable du département périurbain de la Bergerie nationale de Rambouillet

M. Jean-Pierre Debrosse, Département Péri-urbain de la Bergerie nationale de Rambouillet

M. Xavier Guiomar, Département Péri-urbain de la Bergerie nationale de Rambouillet

A Amiens

Mme Brigitte Fourré, adjoint au maire, chargée de la Rive droite

M. Yves Cordier, adjoint au maire, chargé du secteur Amont

M. Bernard Flinois, adjoint au maire, chargé de la Rive gauche

M. Hubert Hénno, adjoint au maire, chargé de l'urbanisme

M. Yves Magnani, directeur du service jeunesse

M. Jean-Luc Godard, directeur du service urbanisme

A l'Ile-Saint-Denis

MM. Mathieu Calame, Philippe Cacciabue, Olivier Ranke, la Ferme de la Bergerie

Mme Élisabeth Bourgain, Directeur de l'Association Ebullition

MM. David Delaunay et Laurent Autier, Animateurs de l'Association Ebullition

Mme Awa Traoré

Mme Josyane Belabdelkader

Mme Martine Crépin

M. Salah Taïbi, Directeur de l'Association Halage

M. Dieter Becker, Directeur de l'Association Idemu (Institut d'écologie en milieu urbain)

Mme Houria Seddiki, Présidente de l'Association Soleils.

III. PERSONNES AYANT CONTRIBUÉ À LA DÉFINITION DU CADRE INITIAL DE LA MISSION TERRITOIRES PÉRIURBAINS

Mme Céline Braillon, Chargée de mission " Environnement et développement durable " - Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain ;

Mme Mireille Celdran, Chargée de mission, Ministère de l'Agriculture, Direction de l'Espace Rural et de la Forêt ;

Mme Liliane Duport, chargée du bureau de l'environnement urbain et de l'aménagement du territoire, ministère de l'environnement, direction de la nature et des paysages ;

M. Jean Lafont, Ingénieur en chef des Ponts et Chaussées, chargé de la sous-direction de l'Évaluation environnementale et de l'aménagement durable, Ministère de l'Environnement, Direction de la Nature et des Paysages ;

M. Christian Moreau, Architecte et urbaniste ;

M. Guy Poirier, conseiller technique auprès du Directeur de l'Espace Rural et de la Forêt au Ministère de l'Agriculture ;

M. Jacques Pouye, Chef de la Mission de l'Environnement urbain, Direction régionale de l'Environnement, région Ile de France ;

Mme Carolle Reboul, Chargée de mission pour les PNR, Ministère de l'Environnement, Direction de la Nature et des Paysages ;

Melle Corinne Sausse, Directrice de " Rambouillet Animation Jeunesse " ;

- Mme Marie-Noëlle Sereni, Chargée de mission, délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.

ANNEXE N° 2

LES TRAVAUX DU GROUPE D'EXPERTS " ENVIRONNEMENT URBAIN " AUPRÈS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE SUR LA PLANIFICATION SPATIALE DURABLE69(*)

En 1989, " le Livre vert sur l'environnement ", publié par la Commission européenne, montre clairement combien les préoccupations d'environnement dans la ville sont complexes à traiter. La ville est considérée comme un écosystème qui comprend le paysage urbain, un milieu avec ses caractéristiques propres (favorables et défavorables), et une organisation sociale particulière, avec des problèmes économiques aigus à résoudre.

Le " Livre vert " constate aussi le caractère commun des problèmes auxquels les villes européennes sont confrontées. A la lumière des lignes d'actions de ce texte, une résolution du Conseil européen de janvier 1991 a invité la commission à créer un groupe d'experts (constitué d'experts indépendants et de représentants nationaux) avec la mission de formuler des recommandations sur les moyens de développer la dimension " environnement urbain " dans la politique de l'environnement de la communauté.

La complexité du concept de développement urbain durable va de pair avec la prise en compte de l'incertitude et la nécessité de " précautions " pour préserver le bien être des générations futures. Cette évolution induit, dans les champs professionnels, des pratiques plus souples et plus proches des habitants des villes. C'est aussi une nouvelle expression de la démocratie plus participative qui permet d'élaborer si ce n'est des consensus au moins des compromis acceptables et transparents.

En 1993, reconnaissant l'extension des concepts d'environnements urbain et de ville écologique vers la dimension de développement urbain durable, le groupe d'experts a mis en place le projet " villes durables européennes " dans la perspective de la deuxième conférence européenne des villes durables en octobre 1996 à Lisbonne. Ce projet visait principalement à :

- encourager une réflexion approfondie sur la durabilité dans les établissements urbains européens et susciter un vaste échange d'expériences ;

- faire connaître les meilleures pratiques en matière de développement urbain durable, notamment sur la mise en oeuvre de l'approche écosystémique à travers des stratégies globales et intégrées ;

- formuler des recommandations destinées à orienter la politique de l'Union européenne, des Etats membres, des régions et des collectivités locales, comme le préconise la résolution du Conseil de 1991.

Le rapport " villes durables européennes " est un des principaux fruits de ce projet. Il a constitué un document de réflexion essentiel pour la conférence de Lisbonne et a pour thème central l'application du concept de durabilité en zone urbaine. Il s'intéresse non seulement aux villes, mais aussi aux agglomérations urbaines de toutes tailles, groupements de villes, villes moyennes, centres urbains, banlieues. Il aborde également la question de la durabilité des régions urbaines et de tout le système urbain. Le groupe d'experts estime que les principes du développement durable et les mécanismes qui mènent à ce développement sont applicables à tous les échelons de la hiérarchie des établissements urbains. Cependant, ses travaux ont essentiellement porté sur la ville. La réalisation du développement urbain durable suppose un regard neuf sur les politiques et les mécanismes actuels, et un ensemble cohérent de principes capables d'étayer des mesures écologiquement rationnelles.

La planification spatiale est un sujet fondamental pour les travaux du groupe d'experts sur l'environnement urbain, dont le mandat officiel consiste notamment à " examiner de quelle manière les stratégies de planification concernant les zones urbaines et l'affectation des sols pourront à l'avenir englober des objectifs environnementaux ". Le projet " villes durables " a permis au groupe d'experts d'aborder également cette question et d'étendre son champ d'activité pour y inclure non seulement des objectifs écologiques, mais aussi des objectifs de durabilité.

Le rapport " villes durables européennes " constate que le développement urbain durable peut se réaliser uniquement dans le cadre d'une planification respectueuse de l'environnement.

La planification écologique de la ville présente des outils intéressants pour progresser sur la voie du développement urbain durable, si les impacts environnementaux sont pris en compte au stade des démarches préalables (du type diagnostics urbains ou éco-audits) ou à travers des politique horizontales des plans et des programmes.

La planification spatiale vise à réguler l'occupation des sols en fonction de l'intérêt public. Des systèmes poursuivant cet objectif ont été mis en place dans tous les pays de l'Union européenne, mais le champ d'action et le mode de fonctionnement de chacun différent. Appelés tantôt systèmes de planification urbaine, spatiale, physique ou territoriale, tantôt systèmes de gestion de l'espace, ils remplissent généralement deux fonctions :

 élaboration de plans (mise en place de cadres au moyen de stratégies et de projets d'aménagement définis à des échelles géographiques diverses allant du niveau national au niveau local) ;

 contrôle du développement par des procédures législatives ou administratives applicables au niveau local pour contrôler l'implantation et la forme des aménagements.

Une des préoccupations majeures en matière de planification durable est la vitesse à laquelle l'urbanisation " consomme " la ressource limitée qu'est le sol dans les pays de l'Union européenne. Les modifications irréversibles de l'utilisation des sols, et surtout celles qui réduisent la diversité biologique, posent un problème particulier du point de vue de la durabilité. Sur un plan plus général, malgré la tradition de vie urbaine que cultivent beaucoup de pays européens, la plupart des villes ont connu, ces dernières décennies, une déconcentration de la population et de l'emploi qui a conduit à un étalement des banlieues.

A l'extension des villes vers la périphérie est venue s'ajouter l'apparition de nouvelles formes de développement du commerce et des affaires. Les années quatre-vingts ont été marquées par des investissements considérables dans de nouveaux types de parcs industriels et de centres commerciaux périphériques qui ont cherché à s'implanter dans des endroits faciles d'accès en bordure des villes, où ils ont créé leur propre environnement. Ces tendances se sont particulièrement manifestées en France, en Espagne et en Grande-Bretagne, entre autres parce que les systèmes de planification territoriale de ces pays ont été plus sensibles aux pressions du marché. Mais, ces aménagements péri-urbains commencent à menacer la vitalité des centres urbains.

L'étalement des villes et la séparation de plus en plus nette des activités (habitation, travail, commerce) ont renforcé la croissance du trafic automobile qui, à son tour, a accru la consommation d'énergie et les émissions. Elles ont également réduit l'efficacité et donc la fréquentation des transports publics. Les systèmes de zonage rigide et les préférences en matière d'investissements ont trop souvent encouragé des aménagements monovalents, contraires à la diversité que les villes européennes ont hérité de leur histoire et de leur géographie complexes.

Les recommandations formulées par le groupe d'experts au sujet de l'occupation du sol reconnaissent les difficultés et cherchent à renforcer les régimes de planification spatiale existants, en encourageant des méthodes plus globales et intégrées à savoir :

 La planification urbaine doit informer très en amont sur la destination future des sols et elle doit obligatoirement être accompagnée d'une étude environnementale.

 Les POS doivent assurer la mixité fonctionnelle des espaces. Les systèmes de planification spatiale qui se fondent sur le zonage doivent être assouplis pour s'adapter à cette évolution.

 La restructuration de l'industrie et des grands équipements a laissé des friches souvent contaminées dans le tissu urbain tout en augmentant la pression foncière sur les espaces ouverts et ruraux. Il est urgent d'assurer la réutilisation des terrains désaffectés, ou abandonnés qui n'ont jamais été aussi nombreux dans l'histoire industrielle de la ville. La reconversion de sites déjà aménagés et, le cas échéant, de bâtiments existants peut être considérée en soi comme une contribution à l'objectif de durabilité ; elle offre la possibilité de conserver des sites vierges ainsi que de protéger les espaces ouverts et la nature.

 La décontamination des sols pollués est une des grandes préoccupations de nombreux projets de régénération urbaine. Les techniques de nettoyage entraînent parfois des opérations coûteuses. La décontamination doit être considérée comme une étape d'un processus intégré qui envisage le site à réhabiliter dans son contexte global.

 Le patrimoine culturel, qui est l'expression de l'identité culturelle d'une ville et de ses habitants doit se manifester dans le centre historique, la banlieue et les zones d'influences de manière diversifiée.

 Les activités récréatives et touristiques peuvent avoir une incidence considérable sur la qualité du patrimoine culturel d'une localité. Une ville historique ou architecturalement remarquable attire les touristes ; ce phénomène a des effets économiques et sociaux favorables, mais il peut aussi compromettre le développement durable de la cité, surtout du point de vue social et écologique.

Afin de réduire les besoins de déplacements automobiles, la planification spatiale doit être complétée par des mesures fiscales restrictives, telles la tarification routière et la modération du trafic mais aussi par la mise en place de transports en commun performants et confortables.

 L'utilisation de la planification pour influencer le métabolisme urbain est un mécanisme à long terme car les réalisations nouvelles représentent une faible proportion de l'urbanisation existante ; elles sont cependant essentielles pour l'élaboration de mesures plus strictes, afin de préserver le cadre de vie des générations à venir.

ANNEXE N° 3

TABLE DES SIGLES UTILISÉS DANS LE RAPPORT


ACRN

Association communautaire de la région nantaise

AFTRP

Agence foncière de la Région parisienne

AOC

Appellation d'origine contrôlée

DATAR

Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

DERF

Direction de l'espace rural et de la forêt

DIV

Délégation interministérielle à la ville

DTA

Directive territoriale d'aménagement

EDF

Electricité de France

EPBS

Etablissement public de la Basse Seine

EPML

Etablissement public de la métropole Lorraine

FNAFU

Fonds national d'aménagement foncier et d'urbanisme

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

PAZ

Plan d'aménagement de zone

PDIR

Plan départemental des itinéraires et randonnées

PMPOA

Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole

PNR

Parc naturel régional

POS

Plan d'occupation des sols

SAFER

Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural

SAR

Schémas d'aménagement régional

SAU

Surface agricole utile

SDAV

Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme

SDRIF

Schéma directeur de la Région Ile-de-France

SEGESA

Société d'études géographiques, économiques et sociologiques

SMVM

Schéma de mise en valeur de la mer

TDENS

Taxe départementale des espaces naturels sensibles

TLE

Taxe locale d'équipement

TVA

Taxe à la valeur ajoutée

ZAC

Zone d'aménagement concerté

ZAD

Zone d'aménagement différé

ZFU

Zones franches urbaines

Zones " NA "

Zones d'urbanisation future

Zones " NC "

Zones de richesse naturelle

ZPIU

Zone de peuplement industriel ou urbain

ZRU

Zones de redynamisation urbaine

EXAMEN DU RAPPORT

Au cours d'une réunion tenue le mardi 5 mai sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission des Affaires économiques a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Gérard Larcher sur la gestion des espaces périurbains.

Après que M. Gérard Larcher, rapporteur, eut présenté les grandes lignes de son rapport et ses propositions, M. Jean François-Poncet, président, est intervenu pour souligner l'importance du sujet traité, en termes d'aménagement du territoire, et observer que la réalité des espaces périurbains concernait désormais tout le territoire national.

Répondant à M. François Gerbaud qui s'inquiétait du sort réservé à l'espace rural, en évoquant la perspective d'une modification de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, M. Gérard Larcher, rapporteur, a souligné que la reconnaissance d'une vocation particulière des espaces périurbains s'inscrivait pleinement dans la politique d'aménagement du territoire et mettait fin à une opposition stérile et destructrice entre villes et campagne.

M. Pierre Hérisson s'est déclaré favorable aux propositions du rapporteur et a rappelé l'impact très positif des parcs naturels régionaux (PNR) en matière de développement économique. Soulignant que la formule des PNR ne devait pas être utilisée sans discernement, il a précisé qu'en zone de montagne les PNR pouvaient constituer une réponse appropriée car moins de 10 % de ce territoire spécifique était urbanisable.

Lui répondant, M. Gérard Larcher, rapporteur, a fait valoir que la création de terroirs urbains et paysagers reprenait les éléments forts qui sous-tendaient la réussite des PNR, à savoir un consensus local concrétisé par une charte et un engagement de l'Etat exprimé par la délivrance d'un label.

Répondant à M. Jean-Paul Emorine, qui s'interrogeait sur la nécessité d'octroyer des droits à produire spécifiques dans les zones périurbaines, M. Gérard Larcher, rapporteur, a cité une enquête de la Chambre d'Agriculture et de la Direction départementale de l'Agriculture et de la Forêt de Loire-Atlantique qui conclut à la nécessité de protéger les droits à produire -et notamment les quotas laitiers dans ces zones-, afin d'assurer la pérennité agricole.

A M. Philippe François qui lui faisait part de son accord sur le principe d'une expérimentation d'un terroir urbain et paysager dans le secteur des boucles de la Marne et de l'Ourcq, M. Gérard Larcher, rapporteur, a indiqué qu'il s'agissait d'apporter une réponse spécifique et novatrice aux demandes des collectivités locales.

Après l'intervention de M. Gérard César qui souhaitait qu'une suite concrète puisse être donnée aux propositions du rapporteur, MM. Jean François-Poncet, président, et Gérard Larcher, rapporteur, ont fait valoir que l'examen du projet de loi à venir sur l'aménagement du territoire offrirait une première occasion d'inscrire dans le droit ces propositions.




1 Cf. G. Bauer et J.M. Roux, " La rurbanisation ou la ville éparpillée ", Paris, éditions du Seuil, 1976, 189 pages.

2 Cette formule de M. Jean-François Gravier est reprise par MM. Bauer et Roux dans l'ouvrage précité.

3 SEGESA, Entre ville et campagne, les espaces de périurbanisation, Paris, 1994, 97 pages.

4 SEGESA, Entre ville et campagne, les espaces de préurbanisation, Paris, 1994, 97 pages.

5 Cf. Thomas Le Jeannic : " Une nouvelle approche territoriale de la ville ", dans Economie et statistique, n° 294-295, 1996, pages 25 à 46.

6 Thomas le Jeannic " Radiographie d'un fait de société : la périurbanisation " dans INSEE Première n° 535, juin 1997.

7 Bertrand Hervieu et Jean Viar, Au bonheur des campagnes, Paris Les éditions de l'Aube, 1996, p. 110.

8 Bertrand Hervieu et Jean Viar, Au bonheur des campagnes, Paris Les éditions de l'Aube, 1996, p. 110.

9 Michel Kotas, Rapport de mission sur la politique des pays, Paris, DATAR, 1996, page 56.

10 Bertrand Hervieu et Jean Viar, Au bonheur des campagnes, Paris Les éditions de l'Aube, 1996, p. 116.

11 Circulaire n° 96-32 du 13 mai 1996. Ministère de l'Equipement du Logement, des Transports et du Tourisme.

12 Dominique Legrain, Le conservatoire du littoral, Paris-Arles, Actes Sud, 1997, p.24.

13 SEGESA, Entre ville et Campagne : les espaces périurbains, Paris, 1994, pages 42 et suivantes.

14 Le régime juridique de chacune de ces procédures est fixé par les articles L.123-4, L.123-7-1, R.123-34 et R.123-35 du code de l'urbanisme.

15 Source DDAF des Bouches du Rhône

16 Segesa, Entre villes et campagne [...], ouvrage cité, page 43.

17 Louis Lorvellec, " La prise en compte du développement urbain dans les procédures d'aménagement rural ", dans la Revue de droit rural, n° 179, janvier 1990, page 48.

18 En installant la Fédération des Parcs naturels de France, le 17 novembre 1971, Robert Poujade assigne aux Parcs naturels régionaux le rôle de " zones privilégiées d'aménagement fin du territoire ".

19 Marie-Laure Lambert - Les parcs naturels régionaux - Juris-Classeur Environnement 1995.

20 Jean-François Théry - Journées de la DATAR - Aix-en-Provence, septembre 1966.

21 Réponse à la question écrite de M. J.P. Raffarin sur l'évaluation des actions des parcs naturels régionaux. J.O. Sénat 12 mars 1998.

22 Les parcs naturels régionaux, Marie-Laure Lambert - Juris Classeur 1995.

23 " Les parcs naturels ont 30 ans ", Magazine de la Fédération des PNR (n°30-Juin 1997).

24 Parcs naturels régionaux, Marie-Laure Lambert - Juris Classeur 1995.

25 Article R.244-4 du code rural.

26 L'articulation de la charte avec les autres documents d'urbanisme ou de planification de l'environnement. Henri Jacquot. RJDE 1997, n°4

27 Avis du Conseil d'Etat (27 octobre 1997) sur l'applicabilité du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) sur les territoires des parc naturels régionaux

28 Article L-123-1 du code de l'urbanisme.

29 Selon les statistiques de la Direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme du ministère de l'Équipement.

30 SEGESA, " Entre ville et campagne [...] ", ouvrage cité, page 23.

31 DDAF des Bouches-du-Rhône

32 Conseil d'État, L'urbanisme, pour un droit plus efficace
, Paris, 1992, page 84.

33 Conseil d'État, L'urbanisme, pour un droit plus efficace
, Paris, 1992, page 87.

34 Code de l'urbanisme, article L-122-1, 1er alinéa.

35 Selon les statistiques de la Direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme du ministère de l'Équipement.

36 SEGESA, " Entre ville et campagne [...] ", ouvrage cité page 38.

37 Code de l'urbanisme, article L-212-1 et suivants.

38 Pierre Soler-Couteau, Droit de l'urbanisme, Paris, Dalloz, 1996, page 249.

39 Code de l'urbanisme, article L.313-1.

40 On n'évoquera ici ni les huit établissements publics d'aménagement des villes nouvelles ni l'Établissement public d'aménagement de la Défense.

41 Henri Beaugé, Lurs en Provence - 1966 - Extrait de "Les parcs naturels régionaux ont 30 ans ! Fédération des PNR en France, 1997.

42 Cf projet de loi de finances pour 1997, Effort financier consacré à la politique des villes et au développement urbain, Paris, Imprimerie Nationale, 1996, 99 pages.

43 Bertrand Hervieu et Jean Viar, Au bonheur des campagnes, Paris Les éditions de l'Aube, 1996, p. 113.

44 Les entrées de villes ou redonner le goût de l'urbanisme. Rapport de M. Ambroise Dupont, sénateur, octobre 1994.

45 Circulaire n° 96-32 du 13 mai 1996 pour l'application de l'article L.111-1-4 du code de l'urbanisme.

46 Articles 4 et 6 du décret n° 80-924 du 21 novembre 1980.

47 CE 29 juillet 1994 - Société Seyag Electronique.

48 CE 31 juillet 1996 - Commune d'Alberville.

49 Réponse à la question écrite de M. Léonce Desprez n° 3308 (JO AN du 9 mars 1998 p.1332).

50 Michèle Prats. Rapport d'évaluation des politiques d'ENS menées par les départements, 1997.

51 Conseil d'Etat. 16 juin 1995 ; préfet des Yvelines.

52 cf. par exemple Patrick Hockreitère, " Problèmes actuels des schémas directeurs " dans Droit et ville, 1991, n° 32 pages 133-142 ; Luc Vasselin, " La relance des schémas directeurs " dans Études foncières, 1991, n° 50 pages 20-23 ; Jean-Luc Maillot, " Une nouvelle donne pour le schéma directeur " dans Les Petites Affiches, 1993, n° 20, pages 4-7 et plus récemment dans le rapport établi par M. Gilbert Santel, délégué à la modernisation et à la déconcentration, 1997, page 9.

53 cf. Michel Kotas, Rapport sur la politique des pays, DATAR, 1997, page 37.

54 Comme l'ont montré les travaux de la commission thématique " Ville organisation des territoires et services collectifs ", l'agglomération est dessinée par son réseau de transport en commun péréqué. (cf. schéma national d'aménagement du territoire, propositions des commissions thématiques, la Documentation Française, 1995, page 66).

55 Article L.141-5 du code rural.

56 L'administration fiscale procède cependant à une majoration systématique de la valeur locative cadastrale qui sert à calculer le prix agricole des terres, afin de limiter l'ampleur de la sous-évaluation par rapport au marché.

57 René Hostiou, " La non-indemnisation des servitudes d'urbanisme " dans L'Actualité juridique droit administratif, 20 mai 1993, page 27.

58 Source : DDAF, Chambre d'Agriculture, Opération groupée d'aménagement foncier, Nord de Nantes, 1997, page 10.

59 Journal officiel Sénat, séance du 28 avril 1998, page 1918.

60 Développement urbain et Agriculture - Diagnostic - Propositions - District de Nantes.

61 UTH : Unité de Travail Humain

62 Jean-Louis- Lenclos - la taxe départementale des espaces naturels sensibles - RJDE n° 2-1997, page 196 et suivantes.

63 Jean-Louis Lenclos (étude précitée).

64 Jean-Louis Lenclos (étude précitée).

65 Comme le rappelle le XVè rapport du Conseil des Impôts, 39 groupements de communes dont quatre communautés de ville ont opté pour le régime de la taxe professionnelle d'agglomération.

66 CES, Rapport sur la question foncière précité, page 78.

67 La fiscalité de l'espace naturel en France - Guillaume Sainteny - Mars 1991.

68 M. Jean-François Le Grand - La protection de l'environnement rural - Rapport au Premier Ministre - 1993.

69 Contribution de Mme Nédialka Sougareva, sous-direction de l'évaluation environnementale et de l'aménagement durable au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.



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