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B. UN CONTEXTE INTERNATIONAL EN MUTATION

1. Les négociations commerciales multilatérales à venir : une contrainte à prendre en compte

C'est en principe à la fin 1999 que doivent s'ouvrir de nouvelles négociations agricoles multilatérales.

Les négociations du cycle de l'Uruguay, qui ont abouti, après de difficiles débats, à la signature des accords de Marrakech, le 15 avril 1994, instituant l'organisation mondiale du commerce (OMC), ont déjà bouleversé le paysage agricole Européen et les principes fondateurs de la PAC.

Aujourd'hui, comme en 1992, se pose la question de la compatibilité de la PAC et de la réforme proposée avec ces négociations et de la tactique à adopter face à l'offensive prévisible de certains partenaires : faut-il réformer la PAC avant les négociations de l'OMC pour adopter une stratégie commune mettre l'Europe en position plus confortable ? Ou faut-il, au contraire, garder du " grain à moudre " pour les négociations et ne pas faire par avance les concessions auxquelles le cycle de discussions aurait dû aboutir se condamnant par là même à en faire de nouvelles ? En tout état de cause, les deux sujets ne peuvent être envisagés séparément.

Le précédent de 1992 se révèle, à cet égard, particulièrement instructif.

a) Le précédent des négociations agricoles du cycle de l'Uruguay

C'est à Punta del Este, en Uruguay, en septembre 1986, qu'a été prise la décision, aux lourdes conséquences, de réintégrer l'agriculture au sein des négociations commerciales internationales visant à une libéralisation accrue des marchés mondiaux.

Sept années de discussions, souvent tendues, ont été nécessaires pour aboutir à un accord, les négociations agricoles -les plus âpres, entre les Etats-Unis et l'Europe- conditionnant l'issue de l'ensemble de l'accord, autour de trois thèmes principaux :

- les politiques de soutien interne à l'agriculture ;

- les mesures d'aides à l'exportation ;

- l'accès aux marchés.

L'échec des premières tentatives d'accord

La position de départ des Etats-Unis
(qui avaient eux-mêmes demandé le lancement d'une grande négociation agricole), qualifiée " d'option zéro ", visait à éliminer toutes les mesures de politique agricole à l'échéance 2000 : suppression en dix ans des aides internes liées à la production ; suppression en cinq ans des subventions à l'exportation ; suppression en dix ans de toute protection aux frontières.

Cette position maximaliste, bien que rejetée par la Communauté Européenne, le Japon et les pays scandinaves, reçut le soutien très ferme des pays dits du " Groupe de Cairns ". Ces Etats, qui, dans leur majorité, ne pratiquent pas de subvention à l'exportation, représentent environ le tiers des exportations agricoles mondiales. Ils s'estiment être des " exportateurs loyaux " et réclament une très forte libéralisation du commerce de produits agricoles.

LES PAYS DU GROUPE DE CAIRNS

Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Iles Fidji, Hongrie, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Thaïlande et Uruguay.

La Communauté Européenne, quant à elle, considérait que la réduction du soutien interne ne devait pas excéder le niveau nécessaire au seul rétablissement de l'équilibre des marchés. Elle proposait une discussion globale des mesures de soutien interne, autour de l'indice synthétique de la " mesure globale de soutien " (MGS), égale à la différence entre le prix interne et le prix mondial, multipliée par le volume de production, permettant de comparer les diverses formes de politiques de soutien.

La position de la Communauté Européenne était donc la suivante :

- prise en compte des mesures globales de soutien ;

- réduction de 30 % de la MGS, en dix ans à partir de 1986, pour les principaux produits (céréales, riz, sucre, oléagineux et produits animaux) ;

- rééquilibrage de la protection extérieure au moyen de la " tarification " (introduction d'un droit de douane à l'importation des oléagineux et des produits de substitution aux céréales, produits non protégés alors que les secteurs à prélèvement variable bénéficiaient d'une grande protection).

L'éloignement des positions des deux partenaires a d'abord conduit à l'échec de la tentative de compromis (le " Compromis Hellström ") à la Conférence du Heysel, en décembre 1990.

C'est ensuite, le " compromis Dunkel ", présenté le 20 décembre 1991 par le Secrétaire général du GATT, qui a tenté, sans succès, d'aboutir à une solution. La Communauté s'y est opposée, notamment en raison du non règlement par cette proposition du contentieux entre l'Europe et les Etats-Unis sur le régime des oléagineux.

La réforme de la PAC et le pré-accord de Blair House

C'est dans ce contexte de blocage des négociations internationales qu'a été lancée la réforme Mac Shary de 1992, précédemment décrite, qui a profondément modifié le jeu de la négociation au GATT.

La réforme accomplie, l'Europe a cherché à obtenir au GATT l'assurance d'une exemption de la réduction du soutien en faveur des nouvelles aides de la PAC réformée, les Etats-Unis cherchant de leur côté à obtenir une exemption similaire pour leur système d'aide directe au producteur (deficiency payment).

Des discussions furent entreprises dans un cadre bilatéral, entre les Etats-Unis et la Communauté, afin de mettre au point les modalités d'un accord à deux, prélude à un accord définitif de toutes les parties contractantes. Ces discussions aboutirent, le 20 novembre 1992 à Washington, au pré-accord dit de " Blair House " (du nom du bâtiment, proche de la Maison Blanche, où elles se déroulèrent), qui a fait par la suite l'objet d'une vive contestation de la part de la France.

La teneur de cet accord, comportant des engagements pour six ans à compter de 1995, est résumé ainsi par un document de la Commission Européenne :

LE PRÉ-ACCORD DE " BLAIR-HOUSE " : PRINCIPALES DISPOSITIONS

Soutien interne : Il a été convenu d'exempter de l'engagement de réduction au titre de la mesure globale de soutien les aides directes versées par la Communauté dans le cadre de la PAC réformée. Il était donc possible d'offrir aux exploitants agricoles de la Communauté une compensation intégrale pour les pertes de revenu résultant des réductions de prix ;

Exportations subventionnées : Le chiffre de réduction du volume des exportations subventionnées était de 21 % (contre 24 % prévus dans le " compromis Dunkel ").

Rééquilibrage dans l'accès au marché : Les deux parties se sont mises d'accord pour engager des consultations si les importations de produits de substitution des céréales (PSC) augmentaient au point de compromettre les résultats de la réforme du marché des céréales.

Clause de paix : Les deux parties se sont accordées sur un texte prévoyant que les instruments appliqués dans la politique agricole d'un pays ne seraient pas contestés au titre des articles XVI et XXIII (protection des concessions et des avantages) du GATT aussi longtemps que les disciplines résultant de l'Uruguay Round dans les trois domaines de négociations seraient intégralement respectées.

Contentieux oléagineux : L'accord mettait fin au contentieux -vieux de 4 ans- Européo-américain sur les oléagineux. Il a été convenu que la Communauté appliquerait un taux de jachère, sur la base d'une superficie de 5,128 millions d'hectares, ne pouvant être inférieur à 10 %. Selon l'accord, la Communauté offrirait une concession tarifaire pour l'importation de 500.000 tonnes de maïs. La production d'oléagineux à des fins non alimentaires (bioéthanol, par exemple) sur les terres mises en jachère serait possible jusqu'à concurrence d'un certain niveau correspondant à un plafond de sous-produits de 1 million de tonnes de tourteaux exprimés en équivalent tourteaux de soja.

Source : " Le GATT et l'agriculture Européenne ", Cahiers de la PAC, Commission Européenne, direction générale de l'agriculture.

La réaction française et l'accord de décembre 1993

Face à cet accord bilatéral, la France, grâce à la détermination du Gouvernement issu des élections de 1993, a vivement réagi, en mettant en cause notamment l'absence de disposition précise en matière de rééquilibrage dans l'accès au marché (problème des produits de substitution des céréales) et le régime prévu pour les oléagineux.

En outre, la compatibilité de cet arrangement avec la PAC réformée n'était pas, à son sens, pleinement garantie.

Un comité spécial agriculture du Conseil Européen, réuni en mars 1993, a d'ailleurs identifié les nombreuses conditions de cette compatibilité (accroissement de 12 millions de tonnes de l'utilisation de céréales communautaires dans l'alimentation animale, fixation du gel des terres à 15 % pour l'ensemble de la période, réduction de 2 % des quotas laitiers, possibilité d'exporter les viandes blanches sans restitution...). Certaines estimations, plus alarmistes -ou plus réalistes ?-, faisaient état de la nécessité d'un doublement du taux de gel des terres en Europe pour rentrer dans le cadre du pré-accord de Blair House !

Le document précité de la Commission Européenne retraçant l'histoire de cette négociation constate laconiquement : " Il allait donc falloir continuer à négocier fermement avec les Etats-Unis, afin d'obtenir toutes les garanties nécessaires pour qu'un accord final au GATT ne soit pas défavorable à l'agriculture Européenne ".

Soulignons que la France, et singulièrement son ministre des affaires étrangères de l'époque, a joué un rôle de premier plan sur ce dossier difficile.

En septembre 1993, le Conseil " Jumbo " (ministres des affaires étrangères et de l'agriculture) demandait à la Commission, sans aller jusqu'à la réouverture du dossier conclu à Washington, de clarifier certains points avec les Américains en vue de conclure la négociation agricole du GATT : clause de paix, clause de sauvegarde, produits de substitution des céréales, appréciation des engagements en fin de période, agrégation des produits pour les calculs de baisse des droits, écoulement des stocks, croissance du marché mondial... En demandant cette clarification, le Conseil voulait sauvegarder les grands principes qui sont à la base de la PAC : sa pérennité, la préférence communautaire et la nécessité du maintien de sa vocation exportatrice.

Finalement, un accord était trouvé sur l'agriculture le 8 décembre 1993, et le cycle de l'Uruguay était conclu le 15 décembre 1993, après 7 ans de débats difficiles. La signature de l'Acte final eut lieu le 15 avril à Marrakech, réunissant 117 pays.

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