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b) La réalité agricole de l'Outre-mer

Très éloignés de l'Europe, les quatre départements français d'Outre-mer totalisent un million et demi d'habitants sur une superficie qui dépasse le sixième de celle du territoire métropolitain.

A la signature du traité de Rome le 27 mars 1957, les DOM français étaient la seule partie du territoire communautaire extrêmement éloignée du continent Européen. La reconnaissance de cette spécificité par l'article 227.2 du traité, confortée par l'arrêté " HANSEN " de la Cour de Justice des communautés Européennes de 1978, a justifié des dérogations dans l'application de l'acquis communautaire, dérogations dont ont pu bénéficier depuis, les régions ultrapériphériques de l'Espagne et du Portugal.

Ainsi que le définit le nouvel article 299.2 du traité de Rome, la situation de ces territoires est " aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficile, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement ".

De plus, l'héritage historique colonial a laissé des traces durables. La logique coloniale, tournée vers l'exportation, a privilégié les cultures de la canne (transformée en sucre ou en rhum), de la banane, de la vanille, des plantes à parfum ou encore de l'ananas, au détriment des productions vivrières. Malgré les réformes foncières entreprises en Guadeloupe et à la Réunion, la répartition des terres et les modes d'exploitation sont, en outre, restés assez archaïques ; le fermage est, ainsi, peu fréquent.

Par ailleurs, dans les îles, une forte pression urbaine réduit inexorablement la surface agricole utile et renchérit le coût du foncier du fait d'un marché quasi inexistant. Les très petites exploitations prédominent : neuf sur dix comptent moins de cinq hectares.

Les handicaps qui résultent d'un relief souvent accidenté et de sols peu adaptés aux techniques modernes freinent la mécanisation des récoltes. Les actifs sont assez peu formés et insuffisamment organisés. Le statut d'agriculture est peu rémunérateur, donc plutôt dévalorisant.

Enfin, la réalité agricole doit aussi être replacée dans un contexte social difficile, caractérisé par des taux de chômage très largement supérieurs à ceux rencontrés en métropole ou dans les autres régions communautaires. La préservation de l'emploi agricole constitue donc un impératif pour l'économie toute entière de ces départements.

Rappelons que la filière canne-rhum représente 30 000 emplois totaux dont 22 000 emplois directs, la filière banane 25 000 emplois totaux dont 15 000 emplois directs et la filière ananas transformé 600 emplois totaux dont 550 directs.

Or le marché local de ces régions est étroit et fragile. Des déséquilibres peuvent apparaître très rapidement alors que le poids de l'import-export est prépondérant.

Les productions des DOM sont toujours dépendantes de l'importation d'intrants dont les surcoûts liés au transport grèvent leur prix de vente. Par ailleurs, ces marchés sont captifs pour les productions des pays environnants dont les coûts de la main-d'oeuvre ne sont pas comparables à ceux supportés par les producteurs domiens.

Les exportations des DOM rencontrent des difficultés croissantes du fait de la libéralisation des marchés, engagée avec force, en particulier par les Etats-Unis, ce qui conduit la Communauté Européenne à accepter de plus en plus de concessions tarifaires sur les produits tropicaux.

Face à ces handicaps, l'agriculture domienne, quels que soient ses efforts pour accroître sa technicité et réduire ses coûts, ne pourra pas compenser en totalité son manque de compétitivité.

 En raison de la place importante du secteur agricole dans les équilibres socio-économiques des DOM, l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union Européenne ont cherché à préserver les activités agricoles existantes, tout en encourageant une indispensable diversification.

Nombre de produits des DOM dépendent des mécanismes de soutien que certains aimeraient remettre en cause. Des attaques en ce sens proviennent régulièrement des Etats-Unis (et le dernier en date à l'encontre de la banane est tout à fait significatif), mais s'élèvent également au sein même de l'Union Européenne, et plus particulièrement de sa moitié septentrionale.

 L'agriculture des DOM bénéficie des aides PAC à travers plusieurs organisations communautaires de marchés :

l'OCM sucre (Organisation Commune du Marché du Sucre) réserve un quota aux DOM suffisant au regard de leur production (436 000 T de quota A et 46 000 T de quota B pour une production globale d'environ 300 000 T).

En outre, une aide au transport du sucre vise à assurer aux sucres des DOM le prix d'intervention communautaire lors de leur écoulement dans la Communauté. Son coût de 60 à 70 MF/an est relativement modique.

l'OCM banane (Organisation Commune du Marché de la banane) mise en place en 1993 a permis, après la suppression des marchés cloisonnés, le maintien d'une activité fondamentale pour les deux départements antillais. L'aide communautaire de l'ordre de 600 millions de francs en 1997 pour 370 000 T de production, ne peut à elle seule assurer la présence de la banane antillaise sur les marchés français et Européens. En effet, le prix de revient pour le producteur communautaire antillais est 3 fois supérieur à celui des producteurs d'Amérique centrale (4,50 F/kg contre 1,50 F/kg).

C'est pourquoi la réforme de l'OCM banane en cours, qui fait suite à la condamnation de l'Union Européenne par l'OMC (organisation mondiale du commerce) doit nécessairement inclure une garantie d'écoulement aux productions communautaires comme le propose le rapport de M. Jean Huchon en date du 25 février 199848(*).

les OCM liés à l'élevage ne bénéficient que partiellement aux départements d'outre-mer, l'octroi des primes animales étant conditionné à l'identification du cheptel, qui n'est pas toujours opérationnelle dans ces départements.

l'OCM ananas (Organisation Commune du Marché de l'ananas) dont seule la Martinique bénéficie, puisqu'elle ne vise que l'ananas transformé, a permis le maintien d'une activité tant de production (500 employés) que de transformation (300 employés permanents et occasionnels). L'aide communautaire d'un montant de 50 et 70 MF/an, jugée trop coûteuse par les instances Européennes, ne fait que refléter les distorsions de concurrence avec les pays du Sud Est asiatique. Pourtant la Commission Européenne souhaite réviser profondément le soutien à cette production.

Les soutiens reçus doivent être relativisés : le sucre et plus ponctuellement l'ananas transformé, l'élevage, le riz guyanais et plus récemment la banane ont certes profité de l'organisation des marchés de la Politique agricole commune (PAC), mais, comme d'autres productions, ont souffert de la concurrence des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) qui bénéficient d'un accès privilégié au marché communautaire au titre des conventions de Lomé.

Outre la place qu'ils occupent sur les marchés Européens, les produits importés de pays en voie de développement sont, pour une part, vendus dans les DOM. Les producteurs locaux voient en conséquence leurs débouchés se restreindre doublement.

Face à ce problème de l'applicabilité de la PAC aux départements d'outre-mer et à la quasi ignorance de cette agriculture " lointaine " par la Commission Européenne jusqu'au milieu des années 1980, l'agriculture domienne a vécu de plans de relance en plans de redressement.

Ce n'est que le 29 décembre 1989, suite au dépôt par la France, d'un mémorandum " pour une meilleure insertion des DOM dans la Communauté Européenne ", que l'Europe a accepté de reconnaître concrètement les handicaps de cette agriculture insulaire
.

 Les aides POSEIDOM (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements français d'outre-mer) viennent compléter les aides PAC.

Sur la base de l'article 227, paragraphe 2 du Traité, le Conseil des communautés Européennes a adopté le 22 décembre 1989 un programme dont l'objectif était de permettre le développement économique et social des DOM.

Le règlement adopté le 16 décembre 1991, modifié le 30 octobre 1995 comporte diverses mesures en particulier des aides visant à :

- favoriser l'approvisionnement en céréales destinées à l'alimentation animale ;

- développer l'élevage, la culture du riz en Guyane, les productions de fruits, légumes et fleurs et la commercialisation de ces produits ;

- améliorer la compétitivité de la filière canne/sucre/rhum ;

- mettre en place des actions en matière vétérinaire et phytosanitaire ;

- soutenir des programmes instaurés dans le cadre des interprofessions.

Malgré les délais souvent très long mis par la Commission pour engager ces mesures, la plupart d'entre elles sont maintenant entrées en vigueur. Les lourdeurs administratives imposées par la Commission pour leur application ne doivent pas conduire à sous-estimer l'intérêt majeur que présente le POSEIDOM pour l'agriculture des DOM, intérêt qui devrait apparaître dans le bilan actuellement en cours de réalisation.

L'ensemble des aides communautaires, qu'elles s'inscrivent dans le cadre de la politique agricole commune ou dans POSEIDOM, ne font que compenser certains handicaps. Si le chemin est encore long pour une véritable professionnalisation de l'agriculture outre-mer, les progrès accomplis sont indéniables.

Toutefois, la politique de parité sociale engagée -à juste titre- dans ces départements et leurs handicaps géographiques ne leur permettront pas d'être compétitifs avec des pays de latitude comparable : les soutiens, s'ils doivent être réorientés, restent donc indispensables.


Si les produits méditerranéens (huile d'olive, tabac, vin) sont cités dans l'exposé des motifs du projet de réforme du FEOGA -orientation et garantie, les régions ultrapériphériques ne sont mentionnées ni dans l'exposé des motifs, ni dans les textes de règlement. Seules sont évoquées dans ce document les régions de l'objectif 1 en particulier dans les articles 13 à 19 du projet (chapitre V), dont les départements d'Outre-mer relèvent. Comme l'introduit le considérant correspondant : " le soutien aux zones défavorisées doit être un instrument de base du maintien et de la promotion des méthodes de culture à faible consommations intermédiaires ". Ainsi, les zones défavorisées sont de manière implicite les zones de montagne ou les zones en déprise mais aucunement une agriculture ultrapériphérique. Ceci est confirmé lorsqu'on regarde le plafonnement des aides compensatoires aux handicaps figurant en annexe du projet : le niveau de l'aide fixé à 200 écus/ha maximum ne correspond pas aux besoins des DOM mais s'adresse à une agriculture extensive, consommatrice d'espace. Ceci est d'autant plus vrai que l'article 53 du texte abroge l'article 21 du POSEIDOM agricole. Cet article permettait de déroger aux divers règlements structurels.

La mission d'information constate ainsi, non seulement que le texte proposé ne répond pas aux attentes de ces régions, mais qu'il remet en cause la spécificité des DOM et de l'agriculture tropicale.

Des adaptations paraissent nécessaires.

Alors que les enveloppes financières globales réservées aux régions de l'objectif 1 seraient largement approvisionnées, les DOM ne bénéficieraient pas de façon marginale des aides correspondantes.

Des modifications à la proposition actuelle sont donc nécessaires indépendamment de toutes mesures complémentaires prenant en compte les handicaps lourds et notamment celui de l'éloignement.

Une mention particulière sur la situation originale des régions ultrapériphériques doit être obtenue dans le projet de règlement, soit dans le cadre du chapitre V " zones défavorisées ", soit dans un article autonome.

Cette référence doit s'accompagner de proposition de critères particuliers, sans relation avec ceux figurant pour les autres zones de l'objectif 1 : l'agriculture des DOM ou ultrapériphérique est intensive. Si nous ne devons pas ignorer les critères environnementaux, de protection des paysages,... ils ne doivent pas constituer les références exclusives pour l'attribution des aides.

Enfin, non seulement l'article 21 du POSEIDOM doit être maintenu mais, il doit être dans le projet de règlement du FEOGA, conforté.

Au stade actuel des négociations, aucune proposition émanant de la France ou des 3 autres pays concernés par les régions ultrapériphériques (Grèce, Espagne, Portugal) n'a été formulée.

De plus, la politique générale agricole doit être complétée dans les DOM par l'élaboration d'un POSEIDOM III qui devra être mis en place simultanément à la réforme de la PAC et sera élaboré à partir du bilan des deux programmes initiaux qui est en cours. Les productions de diversification et vivrières devront y trouver une place privilégiée en laissant une large place à la subsidiarité, dans l'esprit de la réforme de la PAC.

L'agriculture des DOM doit tout à la fois se défendre et s'adapter. A l'avenir, les soutiens qu'elle reçoit devront mieux prendre en compte ces deux objectifs, et ne plus ignorer sa spécificité.

La mission d'information souhaite que cette agriculture soit reconnue par l'Europe, et que soit pris en compte le retard de développement de ces régions afin de maintenir le revenu de nos agriculteurs.

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