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Quand les policiers succèdent aux diplomates

TURK (Alex)

RAPPORT D'INFORMATION 523 (97-98) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières






N° 523

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juin 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1), par la mission d'information (2) chargée d'étudier le suivi, par les ministères intéressés, du processus européen de coopération policière,

Par M. Alex TÜRK,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Simon Loueckhote, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck,
Alex Türk.

(2) Cette mission d'information est composée de : MM. Paul Masson, président ;
Michel Duffour, vice-président ; Alex Türk, rapporteur ; Jean-Paul Amoudry, Michel
Dreyfus-Schmidt.












Police.

LES TRAVAUX DE LA MISSION


Jeudi 27 novembre 1997

Constitution du Bureau

Mardi 16 décembre 1997

Organisation des travaux

Vendredi 19 décembre 1997

Entretien avec M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Ministre de l'Intérieur

Mercredi 14 janvier 1998

Entretien avec M. Jean-Marc SAUVÉ,
Secrétaire général du Gouvernement


Lundi 19 janvier 1998

Entretien avec M. Pierre MOSCOVICI,

Ministre délégué chargé des Affaires européennes


6 janvier au 5 mai 1998

Auditions du rapporteur (Voir détail en annexe I)

9 février au 20 avril 1998

Déplacements (Voir détail en annexe II)


Mardi 19 mai 1998

- Auditions :
M. Michel PINAULDT, préfet coordonnateur au SGCI

M. Jean-Pierre DUPORT, directeur de cabinet du ministre de l'intérieur

- Échange de vues sur les orientations du rapport


Jeudi 11 juin 1998

Adoption du rapport


Jeudi 25 juin 1998

Présentation du rapport à la commission des Lois

LES CONCLUSIONS DE LA MISSION

Réunie le 11 juin 1998, sous la présidence de M. Paul Masson, président, la mission de la commission des Lois du Sénat sur le suivi, par les ministères intéressés, du processus européen de coopération policière a adopté le rapport de M. Alex Türk.

Elle a constaté que le traité d'Amsterdam introduisait de véritables bouleversements dans le processus européen de coopération policière et, plus généralement, dans des domaines qui auront inévitablement des répercussions sur la sécurité intérieure et la souveraineté nationale de la France.

Elle a considéré que, face à la commission européenne qui, dès l'entrée en vigueur du traité, disposera de pouvoirs dans un domaine où elle n'intervenait pas, la France devait se doter des structures lui permettant d'assumer sa pleine responsabilité de proposition et de contrôle.

Elle a estimé qu'une meilleure implication de la France dans le processus européen de coopération policière passerait par deux conditions :

· L'affirmation d'une volonté politique forte grâce à l'impulsion du Conseil de sécurité intérieure qui pourrait remédier à l'enlisement de la procédure de coordination interministérielle actuelle dans des arbitrages essentiellement techniques ;

· La prise en charge par le ministère de l'intérieur de la responsabilité de la mise en oeuvre de la politique de sécurité dans le cadre européen, ceci impliquant que ce ministère représente désormais la France dans les instances de décision européennes correspondantes.

La mission a constaté que cette responsabilisation du ministère de l'intérieur, actuellement peu expérimenté dans les questions internationales, nécessiterait de profondes adaptations. Elle a ainsi proposé :

· La création, au moment de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, d'une direction des affaires européennes au sein du ministère de l'intérieur ;

· Un ensemble de mesures destinées à favoriser l'émergence au sein de ce ministère d'une véritable culture européenne.

GLOSSAIRE


1er pilier

Partie du traité de l'Union européenne régie par les règles communautaires, correspondant aux dispositions incluses dans le traité instituant la Communauté européenne (citoyenneté de l'Union, politiques de la Communauté, Union économique et monétaire) : la Commission a le monopole de l'initiative, le Conseil des ministres prend les décisions, le plus souvent à la majorité qualifiée avec intervention du Parlement européen.

3ème pilier

Matières concernant la justice et les affaires intérieures régies selon des procédures de décision intergouvernementales en application du titre VI du traité sur l'Union européenne : l'initiative revient aux Etats membres et les décisions sont prises à l'unanimité par le Conseil des ministres justice et affaires intérieures.


Comité exécutif


Conseil des ministres dans le cadre de Schengen.

Comité K4

Comité de hauts fonctionnaires préparant les travaux du Conseil des ministres de l'Union européenne dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

Conseil JAI

Conseil des ministres de l'Union européenne compétent en matière de justice et d'affaires intérieures et regroupant les ministres de la justice et de l'intérieur des pays membres.

COREPER


Comité regroupant les représentants permanents des pays membres, chargé d'assister le Conseil des ministres de l'Union européenne.

DCPJ

Direction centrale de la police judiciaire (ministère de l'intérieur)

DGPN

Direction générale de la police nationale (ministère de l'intérieur).

DICCILEC

Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (ministère de l'intérieur).

DLPAJ

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (ministère de l'intérieur)


DTI


Direction des transmissions et de l'informatique (ministère de l'intérieur)


EUROPOL


Office européen de police appelé à se substituer à l'actuelle " Unité drogues européenne " dès l'entrée en vigueur de la convention créant cet office.


Groupe central


Comité de hauts fonctionnaires préparant les travaux du Comité exécutif de Schengen.

SCTIP

Service de coopération technique international de police. (ministère de l'intérieur).

SGCI

Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (organe de coordination interministérielle concernant les affaires européennes).

SIS

Système d'information Schengen. Système de recherche automatisé contenant des signalements de personnes ou d'objets, consultable par les polices des Etats membres de Schengen.


UCLAT


Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (ministère de l'intérieur, direction générale de la police nationale).


UDE


" Unité drogues européenne " à laquelle se substituera EUROPOL dès l'entrée en vigueur de la convention créant cet office.


INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne, signé le 2 octobre 1997, introduit des évolutions majeures dans le processus européen de coopération policière existant actuellement, tant dans le cadre du titre VI de l'Union européenne, dit " 3ème pilier ", que dans celui de Schengen.

Il prévoit en effet une communautarisation immédiate ou à terme de certaines matières très liées à la sécurité et, tout en la maintenant dans le domaine intergouvernemental, il élargit le champ de la coopération policière proprement dite. Un protocole annexé au traité prévoit de plus l'intégration de l'acquis de Schengen au sein de l'Union européenne, soit vers le domaine régi par les règles communautaires, soit vers le domaine intergouvernemental.

Au sens strict, la coopération policière s'entend comme l'ensemble des règles et pratiques tendant à favoriser la collaboration des services de police des différents Etats, soit directement sur le terrain, soit par l'intermédiaire d'organismes à caractère multilatéral, tel Europol. Mais cette coopération ne peut être dissociée de la détermination en amont des règles de fond applicables en matière de sécurité et destinées à être mise en oeuvre par les policiers. Le présent rapport a retenu cette conception élargie de la coopération policière européenne.

Le traité d'Amsterdam devrait entrer en vigueur après sa ratification par l'ensemble des signataires, vraisemblablement dans le courant de l'année 1999. Sa ratification par la France exigera une révision constitutionnelle préalable.

Les bouleversements introduits par ce traité dans le processus de coopération policière européenne, et plus généralement dans des domaines qui auront nécessairement une répercussion importante sur la sécurité intérieure et la souveraineté nationale de la France, exigent une véritable mobilisation de tous les acteurs afin que les décisions fondamentales pour l'intérêt national soient prises en toute connaissance de cause.

Il est impératif que les administrations françaises soient en état de faire prévaloir leurs vues et de dialoguer avec la commission européenne qui, dès l'entrée en vigueur du traité, disposera de pouvoirs dans des domaines où elle n'intervenait pas. La France doit pouvoir être un moteur et une force de proposition. Ceci nécessite l'affirmation d'une véritable volonté politique et un suivi efficace du processus par le ministère principalement en charge des questions de sécurité, à savoir le ministère de l'intérieur.

A l'occasion d'une communication de votre rapporteur sur l'Autorité de Contrôle Commune de Schengen, qu'il a présidée pendant deux ans, et de l'avis de M. Paul Masson sur la ratification de la convention Europol, la commission des Lois du Sénat s'était inquiétée de la capacité de la France à répondre à ces nouveaux enjeux.

A l'initiative de son président, M. Jacques Larché, elle a donc nommé une mission en son sein, le 16 octobre 1997, et a obtenu du Sénat, le 29 octobre 1997, des pouvoirs d'enquête en vertu de l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958. La mission n'ayant rencontré aucune difficulté à obtenir de la part des différents ministères les informations nécessaires, la commission des Lois n'a pas eu besoin de recourir à ces pouvoirs d'enquête.

Les travaux de la mission ont confirmé l'impression initiale concernant l'impréparation de la France quant aux échéances à venir. La mission a constaté que la France n'était pas en état d'affirmer une volonté politique suffisamment forte et que le principal ministère intéressé, celui de l'intérieur, n'apparaissait pas en mesure de participer efficacement au suivi du processus de coopération policière. Les propositions formulées dans le présent rapport, concernant tant le processus de décision interministérielle que l'organisation interne et le fonctionnement du ministère de l'intérieur, ont pour objet de pallier cette carence.

I. LES BOULEVERSEMENTS RÉSULTANT DU TRAITÉ D'AMSTERDAM

Le traité d'Amsterdam introduit de profonds bouleversements dans des matières régaliennes touchant directement à la souveraineté nationale et à sécurité intérieure de la France.

A. LA " COMMUNAUTARISATION " DE DOMAINES LIÉS À LA COOPÉRATION POLICIÈRE

Plusieurs domaines relevant actuellement de procédures de décision intergouvernementales (3ème pilier) seront régis par le traité communautaire (premier pilier) en application de l'article 2 du traité d'Amsterdam. Celui-ci insère en effet dans le traité instituant la Communauté européenne un titre III-A, intitulé " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ". Certains de ces domaines sont très liés à la coopération policière :

- le franchissement des frontières extérieures (contrôle des personnes par les Etats membres et délivrance des visas) ;

- l'asile ;

- la politique d'immigration (conditions d'entrée et de séjour et immigration clandestine, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier).

Les effets de cette communautarisation se feront toutefois ressentir de manière progressive.

Ainsi, durant les cinq années suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les décisions seront prises par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen. On observera toutefois que certaines mesures relatives aux visas, dont la communautarisation était déjà prévue par le traité de Maastricht (liste des pays tiers soumis à l'obligation de visa et modèle-type de visa), seront dès l'origine arrêtées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission. La Cour de justice exercera ses compétences classiques dans le domaine communautaire sous réserve des questions préjudicielles qui ne pourront lui être posées que par les juridictions statuant en dernier ressort.

A l'issue de cette période de cinq années, seule la Commission aura l'initiative des textes. Le Conseil, statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen, pourra décider de passer à la codécision pour les domaines précités ou certains d'entre eux, ce qui aurait pour conséquence :

- d'une part, de substituer la majorité qualifiée à l'unanimité pour l'adoption des mesures dans les domaines concernés ;

- d'autre part, de partager le pouvoir de décision avec le Parlement européen.

La procédure de codécision sera néanmoins applicable d'office au bout des cinq ans pour les questions concernant les visas non encore communautarisées (conditions de délivrance, règles en matière de visa uniforme).

La communautarisation prévue par le Traité d'Amsterdam aura donc dans un premier temps pour effet de conférer un caractère indéniablement contraignant aux actes pris dans les domaines précités (puisque ces actes seront désormais des directives ou des règlements). Dans un second temps, elle pourrait déboucher sur de véritables abandons de souveraineté dans ces matières éminemment régaliennes.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997, a ainsi estimé que la possibilité accordée après cinq ans au Conseil de décider, à l'unanimité mais sans ratification par les Etats membres, que les décisions seraient prises à la majorité qualifiée dans les domaines de l'asile, de l'immigration et du franchissement des frontières intérieures et extérieures (à l'exception des questions touchant les visas déjà communautarisées par le traité de Maastricht) " pourrait conduire à ce que se trouvent affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ". Il a donc considéré que la ratification du Traité d'Amsterdam ne pourrait intervenir qu'après révision de la Constitution.

B. LE RENFORCEMENT DU TROISIÈME PILIER DE L'UNION EUROPÉENNE

La coopération policière proprement dite reste au sein du troisième pilier de l'Union européenne, et relève donc toujours d'un processus de décision intergouvernemental.

Son champ est toutefois sensiblement élargi puisqu'il n'est plus cantonné à la coopération " en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et d'autres formes graves de criminalité internationale, y compris, si nécessaire, certains aspects de coopération douanière ". Le Traité d'Amsterdam prévoit en effet de généraliser le domaine de la coopération policière européenne puisque celui-ci couvrira " entre autres " :

- la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes " dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière " (la référence sans restriction aux infractions pénales dans leur ensemble souligne l'ampleur du champ de la future coopération européenne, même si le Traité précise que les Etats conservent leur responsabilité pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure) ;

- la collecte, le traitement et l'échange d'informations pertinentes ;

- la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la formation, des échanges d'officiers de liaison, de l'utilisation des équipements...

Par ailleurs, le Traité d'Amsterdam confère à la Commission un droit d'initiative partagé avec les Etats alors que, actuellement, les mesures relatives à la coopération policière sont arrêtées par le Conseil à l'initiative d'un Etat membre.

Dans ce cadre, le Conseil est notamment appelé à arrêter, toujours à l'unanimité :

- des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée. Il s'agit en fait de déclarations générales, sans caractère juridiquement contraignant, déjà prévues par le Traité de Maastricht ;

- des " décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres " qui lient ceux-ci quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Ainsi, à la différence des " actions communes " prévues par le Traité de Maastricht, dont la portée juridique n'a pas été précisée, le Traité d'Amsterdam confère expressément un caractère contraignant aux décisions-cadres. Il convient donc que les ministères suivent au plus près leur élaboration.

Enfin, l'accent doit être mis sur Europol, dont le rôle est appelé à évoluer non seulement en application du traité d'Amsterdam mais aussi en vertu de la convention créant cet office européen de police, signée par les quinze Etats membres le 26 juillet 1995 et dont la ratification par la France a été autorisée par la loi n° 97-1089 du 27 novembre 1997. Cette convention, ratifiée par la plupart des Etats membres devrait prochainement entrer en vigueur.

A ce moment, Europol se substituera à l'actuelle " Unité drogues européenne (UDE) ", qui est chargée de l'échange et de l'analyse d'informations concernant les trafics de stupéfiants ainsi que les trafics de matières nucléaires et de véhicules volés, les filières d'immigration clandestine et la traite des êtres humains.

Deux ans au plus tard après l'entrée en vigueur de la convention, Europol traitera également des infractions commises ou susceptibles d'être commises dans le cadre d'activités de terrorisme portant atteinte à la vie, à l'intégrité physique, à la liberté des personnes ainsi qu'aux biens.

Enfin, le Conseil, statuant à l'unanimité, pourra confier à Europol le soin d'intervenir dans des domaines liés aux atteintes à la personne (vie, intégrité physique et liberté) et aux biens.

Pour l'heure, les fonctions d'Europol reposent essentiellement sur l'échange d'informations, (échange d'informations entre les Etats membres, collecte de renseignements...).

En application du Traité d'Amsterdam, le Conseil est appelé, dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du Traité, à :

- permettre à Europol de faciliter et d'appuyer la préparation et la mise en oeuvre d'enquêtes menées par les autorités compétentes des Etats membres ;

- arrêter des mesures destinées à permettre à Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires précises ;

- favoriser l'établissement de contacts entre magistrats et enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée et travaillant étroitement avec Europol.

La formulation de ces nouvelles compétences porte en germe un risque de subordination des autorités policières nationales à Europol. Le respect de la souveraineté nationale implique que les équipes conjointes interviennent sous l'égide des autorités compétentes sur le territoire où elles agissent.

C. L'INTÉGRATION DE SCHENGEN DANS L'UNION EUROPÉENNE

Le traité d'Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.

Ce transfert est réalisé par une substitution aux bases juridiques de Schengen (convention du 14 juin 1985, convention d'application du 19 juin 1990, accords d'adhésion signés entre 1990 et 1996 et décisions et déclarations du comité exécutif) de bases juridiques appartenant soit à la partie communautaire, soit à la partie intergouvernementale du traité sur l'Union européenne.

Le Conseil statuant à l'unanimité détermine la base juridique applicable pour chacune des dispositions constituant l'acquis de Schengen. Tant que le conseil n'a pas déterminé cette base juridique, les dispositions sont considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité (3ème pilier).

Ce protocole d'intégration entrera en vigueur en même tant que le traité d'Amsterdam. A cette date, le Conseil de l'Union européenne se substituera au Comité exécutif de Schengen. Le développement de l'acquis de Schengen pourra prendre la forme d'une coopération renforcée au sein de l'Union. Le Royaume-Uni et l'Irlande qui n'ont pas adhéré à Schengen pourront être autorisés à participer à tout ou partie de l'acquis de Schengen. Un accord sera conclu avec la Norvège et l'Islande qui, du fait de leur participation à l'Union nordique des passeports, étaient associés à Schengen. Tous les futurs candidats à l'Union européenne devront accepter intégralement l'acquis de Schengen.

Un groupe de travail " acquis de Schengen " a été créé dès le mois d'octobre 1997 auprès du Conseil afin de :

- déterminer l'acquis de Schengen ;

- ventiler cet acquis entre le premier et le troisième pilier ;

- déterminer l'acquis auquel le Royaume-Uni et l'Irlande souhaitent participer.

Il conviendra de veiller à ce que la détermination des bases juridiques applicables ne conduise pas à affaiblir l'acquis de Schengen. Trois exemples peuvent être donnés :

- à travers l'article 71 paragraphe 2 de la convention d'application des accords de Schengen, les parties contractantes s'engageaient à prévenir et à réprimer " l'exportation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, y compris de cannabis ". Une telle disposition qui engageait notamment les Pays-Bas n'a pas d'équivalent dans le traité de l'Union européenne ;

- sera-t-il toujours possible de conclure des conventions bilatérales de coopération policière transfrontière telles celles conclues sur la base de l'article 39 de la convention d'application de Schengen ? De telles conventions ont été signées avec l'Italie, le 2 octobre 1997 à Chambéry, et avec l'Allemagne, le 9 octobre à Mondorf. Elles prévoient l'installation dans les zones frontalières de centres policiers et douaniers communs aux pays signataires ;

- sera-t-il possible de recourir à la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2 de la convention d'application de Schengen permettant le maintien de contrôles temporaires des personnes sur les frontières terrestres, laquelle est actuellement appliquée aux frontières belge et luxembourgeoise ?

Il faudra être attentif à ce que l'acquis de Schengen en matière de coopération policière européenne puisse être consolidé, concernant tant l'intégration des nouveaux adhérents, que la pratique de contrôle aux frontières extérieures, l'ajustement du système SIS et le renforcement des accords bilatéraux. Un transfert hâtif de cet acquis dans le premier pilier risquerait de le ruiner.

D. UN VÉRITABLE ENJEU DE SECURITÉ INTÉRIEURE

La France devra s'adapter aux bouleversements introduits par le traité d'Amsterdam dans des domaines liés à la coopération policière qui touchent de très près à la souveraineté nationale et auront des répercussions inévitables sur sa sécurité intérieure.

La commission européenne a déjà mis en place une structure chargée de suivre le domaine actuel du 3ème pilier dans lequel elle aura un pouvoir de proposition après l'entrée en vigueur du traité. Une " Task force " a été constituée comprenant dès à présent plusieurs dizaines d'experts. Elle comporte trois unités respectivement compétentes dans les domaines de l'asile et de l'immigration, de la coopération policière et de la coopération judiciaire.

Face à la commission européenne, les autorités gouvernementales devront être en mesure d'affirmer une volonté politique forte. Les administrations devront être en état de suivre de très près l'ensemble du processus. Or, le ministère de l'intérieur, principal ministère intéressé, n'apparaît pas en mesure d'assumer cette responsabilité dans de bonnes conditions.

II. L'ORGANISATION GOUVERNEMENTALE DISPERSE LES RESPONSABILITÉS MINISTÉRIELLES

Dans son rapport de mission remis en janvier 1996 à M. Alain Juppé, Premier ministre, sur la Convention d'application de l'accord de Schengen, M. le Président Paul Masson insistait sur la particulière inadaptation de l'organisation gouvernementale française " aux exigences d'un dispositif international aux multiples implications diplomatiques, techniques et procédurales ".

Ce constat, qui peut s'appliquer à l'ensemble des questions touchant à la sécurité intérieure, tient tout d'abord à la multiplication des ministères français intervenant dans le processus de négociation qui " noie " le ministère de l'intérieur parmi de nombreux interlocuteurs. Cet état de fait rend nécessaire la mise en oeuvre d'une procédure interministérielle au sein de laquelle ce ministère n'occupe qu'une place insuffisante. La segmentation de la négociation au sein de multiples groupes de travail européens et l'insuffisante représentation du ministère de l'intérieur dans les instances européennes de haut niveau ne permettent pas à ce ministère de jouer un rôle à la hauteur de ses compétences.

A. LES MINISTÈRES INTÉRESSÉS

Pas moins de sept ministres sur les quatorze du Gouvernement dirigé par M. Lionel Jospin ont vocation à participer, directement ou par un secrétariat d'État, au processus de négociation dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne. Outre le ministère de l'intérieur sont ainsi concernés :

1. Le ministère des affaires étrangères

Quatre sous-directions ou services appartenant à des directions différentes du ministère sont concernés par la coopération policière, soit en raison de leurs compétences horizontales concernant les négociations européennes, soit en raison de leurs compétences spécifiques.

- la sous-direction des affaires communautaires internes, au sein de la direction générale des affaires européennes et économiques, est mise à disposition, en tant que de besoin, du ministre délégué chargé des affaires européennes. Elle exerce une compétence horizontale sur l'ensemble des questions européennes. Un rédacteur est spécialisé dans les questions du 3ème pilier.

- la sous-direction du droit international économique et du droit communautaire, au sein de la direction des affaires juridiques assure une expertise juridique horizontale sur l'ensemble des questions européennes. Elle comprend des personnels provenant de divers ministères. Deux rédacteurs sont spécialisés dans les questions du troisième pilier.

- le service des étrangers en France, au sein de la direction des Français de l'étranger et des étrangers en France, est compétent en matière de délivrance des visas. Il est donc associé de très près aux négociations dans le cadre de Schengen en matière de circulation des personnes et de délivrance des visas.

- la sous-direction de la sécurité, au sein de la direction générale des affaires politiques et de sécurité, exerce une compétence horizontale concernant l'ensemble des menaces en matière de sécurité, telles le terrorisme, la drogue et la criminalité organisée. Elle est de plus responsable de la cohérence des réseaux d'attachés de police, de douane et de gendarmerie ainsi que de magistrats de liaison à l'étranger. Elle comprend actuellement quatre rédacteurs, un policier, un douanier, un magistrat et un gendarme.

2. Le ministère de la justice

- le service des affaires européennes et internationales a été créé en 1991 (décret n° 91-414 du 6 mai 1991) par prélèvement de personnels sur la direction des affaires civiles et du sceau et la direction de l'action criminelle et des grâces. Il a notamment pour mission d'organiser la représentation de la chancellerie dans les négociations et les réunions internationales intéressant le ministère de la justice et de contribuer à l'élaboration de la politique de coopération juridique et judiciaire. Il comprend un bureau du droit pénal européen et international chargé notamment de l'élaboration des conventions internationales d'entraide répressive ou ayant une incidence pénale, des relations avec le ministère des affaires étrangères et les organisations internationales ainsi que du suivi de la Convention d'application de Schengen. Ce bureau comprend six personnes, dont actuellement, trois magistrats, un docteur en droit contractuel et un greffier en chef ;

- la direction de l'action criminelle et des grâces est, depuis le décret n° 96-27 du 15 janvier 1996, de nouveau associée aux négociations en matière de législation pénale et assure la mise en oeuvre des conventions d'entraide judiciaire pénale qui avait été confiée en 1991 au service des affaires européennes et internationales.

3. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ce ministère est appelé à intervenir dans les questions douanières, par l'intermédiaire du secrétariat d'État au budget. Ce dernier dispose de la direction générale des douanes et des droits indirects qui est associée au processus de coopération policière par l'intermédiaire de deux sous-directions.

- la sous-direction de l'organisation de la surveillance et des moyens est amenée à participer aux groupes de travail frontières extérieures de Schengen et au groupe de travail coopération policière de l'Union européenne concernant les télécommunications sous l'angle technique. Elle a été associée aux négociations de conventions de coopération bilatérale transfrontalière ;

- la sous-direction des affaires juridiques et contentieuses et de la lutte contre la fraude participe, dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne, au " groupe de travail multidisciplinaire sur la criminalité organisée", au " groupe horizontal drogue ", au groupe " Europol " et au groupe " coopération douanière ".

4. Le ministère de la défense

Ce ministère est impliqué en tant que responsable de la gendarmerie nationale.

- la direction générale de la gendarmerie nationale a constitué un bureau de coopération policière européenne et des affaires juridiques directement rattaché au cabinet du directeur général. Par l'intermédiaire de ce bureau, elle participe à une dizaine de groupes de travail relevant du troisième pilier de l'Union européenne, à plusieurs groupes de travail de Schengen et elle est associée aux négociations en matière de coopération transfrontalière.

- le bureau du droit européen de la direction de l'administration générale, dirigé par un magistrat, fournit l'expertise juridique nécessaire.

5. Le ministère de l'emploi et de la solidarité

Ce ministère est appelé à participer, à travers le secrétariat d'État à la santé, à la négociation en matière de stupéfiants. La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), chargée d'assister le comité interministériel qui " prépare les décisions du Gouvernement, tant au plan national qu'international " (décret n° 96-350 du 24 avril 1996), est d'ailleurs mise à la disposition dudit secrétariat d'État pour l'exercice de ses attributions.

6. Le ministère de l'équipement, du transport et du logement

Ce ministère peut être amené à participer au groupe de travail sur la déchéance du droit de conduire.

B. UNE CONCERTATION INTERMINISTÉRIELLE DANS LAQUELLE LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR JOUE UN RÔLE INSUFFISANT

1. Le fonctionnement du secrétariat général du comité interministériel (SGCI)

Créé par un décret en date du 25 juin 1948, le comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne est chargé d'élaborer les instructions fixant les positions de la délégation française au sein du Conseil de l'Union européenne et dans les organes communs prévus par le traité sur l'Union européenne ainsi que par ceux de Rome et de Paris. " Le Secrétariat général du Comité Interministériel (SGCI) prépare les délibérations et les décisions de ce Comité et veille à leur exécution. Il assure la coordination systématique et régulière de l'ensemble des administrations françaises appelées à participer directement ou indirectement aux réunions et aux activités des Communautés européennes et est chargé d'envoyer les instructions correspondantes à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne ".

Placé sous l'autorité du Premier ministre, le SGCI est, en vertu du décret n° 97-724 du 18 juin 1997, mis à disposition du ministre délégué auprès du ministre des affaires étrangères, chargé des affaires européennes. Il est actuellement dirigé par un ministre plénipotentiaire qui est en même temps conseiller auprès du Premier ministre pour les affaires européennes.

Véritable clé de voûte du processus français de négociation dans le cadre de l'Union européenne, cette structure est, en application de la circulaire du Premier ministre en date du 21 mars 1994 (cf annexe 3), chargée de préparer et d'arrêter la position française tenue à tous les stades de la négociation dans les matières relevant du 3ème pilier de l'Union européenne et de Schengen :

- au sein des trois groupes directeurs et de leurs différents groupes de travail (cf ci dessous) ;

- au sein du " comité K4 ", enceinte de négociation comprenant des hauts fonctionnaires représentant les quinze Etats membres ;

- au sein du comité des représentants permanents (COREPER) ;

- au sein du Conseil de l'Union européenne.

Chaque réunion européenne fait donc l'objet d'une réunion préparatoire au SGCI où sont représentés l'ensemble des ministères intéressés en vue de déterminer une position commune. Cette position est communiquée à la représentation permanente à Bruxelles. La composition des délégations françaises aux réunions européennes est établie par le SGCI. Dans les faits, ces délégations sont toujours composées des mêmes personnes. De nombreux interlocuteurs, français ou étrangers, de votre rapporteur ont souligné le caractère souvent pléthorique des délégations françaises aux réunions européennes. Cet état de fait ne trouve pas sa justification, comme pour l'Allemagne, dans la nécessité de représentation des Etats fédérés. Elle résulte du fait que l'ensemble des ministères participant aux réunions préparatoires souhaitent envoyer un représentant à Bruxelles, marquant de ce fait une certaine méfiance dans le résultat de la procédure de coordination.

Si aucun accord n'est trouvé au cours d'une réunion préparatoire, de nouvelles réunions sont organisées, sous la présidence du préfet coordonnateur ou du secrétaire général, et peuvent exiger un arbitrage du Premier ministre.

2. Le préfet coordonnateur

Compte tenu de la spécificité des questions touchant aux affaires intérieures, et de la nécessité d'assurer la meilleure participation du ministère de l'intérieur, la circulaire du Premier ministre du 21 mars 1994 précitée a entériné la création, décidée cinq ans auparavant par le Président de la République à la suite du Conseil européen de Rhodes, d'un " coordonnateur chargé de mission " en charge, " sous l'autorité du Secrétaire général, des affaires relevant du troisième pilier et de la Convention d'application de Schengen. Il est nommé par arrêté du Premier ministre, sur proposition du ministre de l'intérieur, du garde des sceaux et du ministre des affaires étrangères ".

En pratique, un membre du corps préfectoral occupe cette fonction. Le chargé de mission est ainsi habituellement dénommé " préfet coordonnateur ".

Le préfet coordonnateur est le représentant de la France au comité K4 de l'Union européenne et au groupe central de négociation de Schengen.

Cette institution apparaît comme le résultat d'un compromis dans la mesure où elle permet de créer un lien renforcé entre le ministère de l'intérieur et le SGCI tout en maintenant celui-ci à la disposition du ministère des affaires étrangères.

M. le Président Paul Masson et votre rapporteur se sont entretenus longuement avec l'actuel préfet coordonnateur, M. Michel Pinauldt. Ils ont ainsi pu apprécier son excellente connaissance des dossiers européens ainsi que sa motivation. Ils ont également pu constater qu'il était entouré de sept précieux collaborateurs (un magistrat, un commissaire divisionnaire, un douanier, un diplomate, un gendarme, l'expert national drogue et un administrateur civil).

3. La place insuffisante du ministère de l'intérieur

Cependant, l'institution du préfet coordonnateur ne paraît pas avoir remédié à l'insuffisante place tenue par le ministère de l'intérieur dans un processus de négociation touchant directement à la sécurité et, à la différence du premier pilier (pour lequel le SGCI peut parfaitement jouer un rôle de clé de voûte), à la souveraineté de la France.

Le dispositif français présente ainsi trois inconvénients majeurs au regard des exigences de la négociation internationale :

- en l'absence de réel pouvoir d'arbitrage du SGCI, et dans le souci d'éviter des arbitrages trop fréquents du Premier ministre (qui, dans la circulaire du 21 mars 1994, a souhaité " n'intervenir que de façon exceptionnelle "), les décisions interministérielles sont souvent prises " au plus petit commun dénominateur ", empêchant ainsi la France de jouer véritablement un rôle moteur dans le processus européen de coopération policière ;

- La nécessité d'adopter une position commune au sein d'un organe spécifique de concertation interministérielle conduit souvent à multiplier les réunions (réunions préalables, réunions postérieures, réunions de cadrage...) dans un délai limité ce qui conduit également à un accord " a minima ", parfois trouvé in extremis, sans que les conséquences en aient toujours été pleinement mesurées. 

- les négociateurs sont enfermés dans les positions adoptées au SGCI, ce qui implique parfois lors des réunions européennes un manque de souplesse et des difficultés de réaction au regard de l'évolution des négociations en cours. Ce phénomène est accentué par le fait que la représentation du ministère de l'intérieur dans les instances de négociation européennes de haut niveau est très insuffisante.

C. UNE SEGMENTATION DE LA NÉGOCIATION AU NIVEAU EUROPÉEN

1. La négociation dans le cadre de l'Union européenne

Au sein de l'Union européenne, les décisions dans le cadre du troisième pilier sont prises par le Conseil des ministres " Justice et affaires intérieures " où siègent, chacun pour les questions qui le concernent, les ministres français de l'intérieur et de la justice. Ces réunions sont préparées par le comité des représentants permanents (COREPER) et par un comité de hauts fonctionnaires, dit comité K4 (voir en annexe 4, l'organigramme du titre VI de l'Union européenne). Mais l'essentiel de la négociation devrait s'effectuer au sein de trois groupes directeurs :

- le groupe directeur I, chargé de la libre circulation des personnes, au sein duquel la France devrait être représentée par le ministère de l'intérieur ;

- le groupe directeur II, chargé de la coopération policière, au sein duquel la France devrait également être représentée par le ministère de l'intérieur ;

- le groupe directeur III, chargé de la coopération judiciaire, dont la France a confié le suivi au ministère de la justice.

Dans les faits, ces groupes directeurs n'ont plus de véritable activité. Ils sont éclatés en de multiples groupes de travail au sein desquels le ministère de l'intérieur a souvent été remplacé par un autre ministère en tant que chef de file de la délégation française. Dans le but d'économiser un niveau de négociation, les groupes directeurs ne se réunissent plus. Du fait de cette désactivation, le directeur général de la police nationale, auparavant appelé à représenter la France au sein du groupe directeur II, coopération policière, n'assure plus le pilotage d'aucun groupe de travail. Les négociations sont souvent opérées au niveau des sous-directeurs ou des chefs de bureau des différents ministères. Il devient difficile d'avoir une vision d'ensemble.

- Ainsi, au sein du groupe I, le ministère de l'intérieur est le porte parole de la France dans les groupes de travail " migration ", "frontières extérieures " (appelé à disparaître prochainement), " faux documents " et CIREFI (Centre d'information, de réflexion et d'échange sur les frontières extérieures et l'immigration). En revanche, le rôle pilote est joué par le ministère des affaires étrangères par les groupes " visa ", " asile " (sauf lorsque l'ordre du jour porte sur des questions de séjour, auquel cas le ministère de l'intérieur redevient chef de file) et CIREA (Centre d'information, de réflexion et d'échange sur l'asile).

- Au sein du groupe II, le ministère de l'intérieur demeure chef de file pour les groupes " coopération policière ", " Europol " et " terrorisme ". Il l'est également au sein du groupe " drogue, criminalité organisée ", appelé à disparaître en raison de la création d'un " groupe horizontal drogue " placé auprès du COREPER (au sein duquel la France est représentée par un expert placé au SGCI auprès du Préfet coordonnateur) et d'un " groupe multidisciplinaire " plus particulièrement chargé de la lutte contre la criminalité organisée. En revanche, la France est représentée par le ministère des finances (secrétariat d'État au budget) au sein du groupe " coopération douanière ".

- Le ministère de l'intérieur n'a aucun rôle directeur au sein du groupe III, la France y étant représentée soit par le ministère de la justice (groupes " entraide judiciaire en matière pénale ", " déchéance du droit de conduire ", ...), soit par celui des affaires étrangères (groupe " droit pénal - droit communautaire ").

2. La négociation dans le cadre de Schengen

Un même émiettement se retrouve au sein des groupes de travail " Schengen ", le suivi du groupe " police et sécurité " relevant du ministère de l'intérieur, celui du groupe " coopération judiciaire " du ministère de la justice, celui du groupe " relations extérieures " du ministère des affaires étrangères. Quant au groupe " visa-asile-réadmission ", il relève à la fois du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères (cf annexe 5).

3. La représentation permanente

Un conseiller à la représentation permanente issu du ministère de l'intérieur (assisté d'un adjoint pour le groupe directeur I) assure le suivi des travaux des groupes I et II de l'Union européennes ainsi que de ceux relatifs à l'accord de Schengen. Mais les conseillers à la représentation permanente reçoivent leurs instructions du secrétariat général du comité interministériel (SGCI), et donc a posteriori, après arbitrage. Même s'ils informent le ministère de l'intérieur de l'état des négociations et de la position des différents États membres de l'Union européenne sur chaque sujet, leur intervention ne peut pallier ce déficit de présence du ministère en charge de la sécurité intérieure qui résulte de la segmentation de la négociation.

D. UNE INSUFFISANTE REPRÉSENTATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR DANS LES INSTANCES DE NÉGOCIATION EUROPÉENNES DE HAUT NIVEAU

Cette segmentation de la négociation est d'autant plus préjudiciable au ministère de l'intérieur que, du fait de la désactivation des groupes directeurs dont il était pilote, la synthèse et les arbitrages des travaux des différents groupes sont maintenant effectués dans des instances composées de hauts fonctionnaires dans lesquelles il n'assure pas lui-même la représentation de la France : comité K4, s'agissant de l'Union européenne, ou groupe central de négociation, concernant Schengen. Au niveau ministériel, certes, le ministre de l'intérieur partage avec le ministre de la justice la représentation de la France au Conseil Justice et Affaires intérieures de l'Union européenne, chaque ministre étant compétent pour les questions qui le concernent. Mais il ne représente pas la France au sein du comité exécutif de Schengen.

1. La représentation au comité exécutif de Schengen

La France est représentée au comité exécutif de Schengen par le ministre des affaires européennes.

Or, M. le président Paul Masson a souvent fait ressortir que les affaires de sécurité, à travers la libre circulation aux frontières, ne pouvaient pas être considérées comme des affaires diplomatiques et que le ministre responsable de la sécurité intérieure sur le territoire de la République devait être impliqué au premier chef dans le suivi de ces dossiers.

En réponse à une de ses questions orales, le ministre des affaires européennes, M. Michel Barnier, avait indiqué au Sénat, le 26 mars 1996, que le Gouvernement avait décidé de confier au ministre de l'intérieur le suivi du dossier de Schengen dès la fin de la conférence intergouvernementale. Il avait précisé que ce délai était simplement celui " du passage de la convention d'une phase de négociation, qui n'est pas terminée, à une phase qui sera celle de la gestion courante ".

La conférence intergouvernementale terminée, et le traité d'Amsterdam signé, M. le président Paul Masson a interrogé M. Pierre Moscovici, ministre des affaires européennes, lors de la séance du Sénat du 14 octobre 1997 sur le point de savoir si le nouveau Gouvernement entendait donner suite à cette réforme fondamentale. Le ministre lui a indiqué que cette question trouverait une solution dans le sens qu'il souhaitait à " l'occasion de l'application du traité d'Amsterdam et de l'intégration des dispositions de Schengen dans ce traité " même " s'il resterait à définir les liens entre les ministères des affaires étrangères, de la justice et de l'intérieur ".

Il semble néanmoins que le Premier ministre n'ait pas encore pris de décision à ce sujet. Dans la pratique, cette question est d'autant plus problématique que le ministre chargé des affaires européennes s'est, semble-t-il, fait remplacer plusieurs fois au conseil exécutif par le préfet coordonnateur du SGCI. Or, ce dernier, quelles que soient ses qualités propres, ne peut en aucun cas disposer d'un poids politique suffisant vis-à-vis des ministres représentant les pays partenaires.

2. La représentation au sein du comité K4 de l'Union européenne et du groupe central de Schengen

Le préfet coordonnateur du SGCI représente la France au sein du comité de hauts fonctionnaires de l'Union européenne, dit comité K4, appelé à préparer les réunions du conseil " justice et affaires intérieures ". Il représente également la France au groupe central de négociation de Schengen qui prépare les décisions du comité exécutif.

Or, là encore, quelles que soient ses qualités personnelles, le préfet coordonnateur est " enfermé " dans les décisions prises au sein du SGCI et ne dispose pas toujours de la marge de manoeuvre et du poids politique nécessaires à une négociation internationale.

E. LA SITUATION CHEZ NOS PARTENAIRES EUROPÉENS

Lors des déplacements qu'ils ont effectués, les membres de la mission ont pu constater que l'institution d'une coordination interministérielle systématique a priori était une spécificité française et que, à la différence de la situation française, la représentation des pays dans les instances de décision de l'Union européenne et de Schengen revenait le plus souvent au ministère en charge des questions policières.

1. La représentation au sein des instances européennes de haut niveau

Il ressort du tableau ci-dessous que nos différents partenaires ont adopté des solutions diverses quant à leur représentation dans les instances ministérielles de décision (Conseil JAI pour l'Union européenne ou Comité exécutif pour Schengen) ou dans les groupes composés de hauts fonctionnaires chargés de préparer les décisions ministérielles (Comité K4 pour l'Union européenne et groupe central pour Schengen).

Au sein du Conseil Justice et Affaires intérieures de l'Union européenne (Conseil JAI), siègent le plus généralement les ministres de la justice et de l'intérieur, chacun pour les affaires qui le concernent. En raison des champs de compétences respectifs des ministères, la représentation revient néanmoins dans certains pays (Irlande, Luxembourg) au ministère de la justice seul ou, au contraire, au ministère de l'intérieur seul (Royaume-Uni).

Au comité exécutif de Schengen, les pays se partagent entre ceux qui ont confié leur représentation au ministère des affaires étrangères (Grèce, Espagne, France, Italie et Pays-Bas) et ceux, plus nombreux, c'est-à-dire qui l'ont attribuée à un ministère compétent sur le fond, la justice ou l'intérieur, selon l'organisation administrative des pays.

Les fonctionnaires siégeant au comité K4 de l'Union européenne et au groupe central de Schengen sont également plus généralement des directeurs d'administration centrale issus des ministères directement concernés, la justice ou l'intérieur, selon les cas. Font figure d'exception, d'une part, les pays (Espagne, Grèce et Portugal) qui ont confié leur représentation à un directeur du ministère des affaires étrangères, et d'autre part, outre la France, représentée par le préfet coordonnateur, l'Italie, qui fait appel à un ministre plénipotentiaire rattaché à la représentation permanente italienne à Bruxelles.

Il apparaît que la place du ministère de l'intérieur est particulièrement forte dans des pays qui ont un poids important dans l'Union européenne tels l'Allemagne et la Grande-Bretagne ainsi qu'en Autriche qui, en raison de ses frontières extérieures, occupe une place stratégique pour la sécurité de l'Europe.

L'Allemagne est ainsi entièrement représentée par le ministère fédéral de l'intérieur dans les instances de Schengen. Un secrétaire d'Etat siège au comité exécutif et le directeur général de la police au groupe central. Concernant l'Union européenne, elle est le seul pays avec la Finlande à avoir une double représentation (justice et intérieur) au comité K4. Siègent en effet dans ce comité, chacun pour les questions le concernant, le directeur juridique et des affaires communautaires du ministère fédéral de l'intérieur et le directeur des affaires européennes du ministère fédéral de la justice.

Le représentant de la Grande-Bretagne au comité K4 de l'Union européenne est le directeur général de l'immigration et de l'unité européenne du ministère de l'intérieur (Home office).

REPRESENTANTS AUX INSTANCES DE DECISION

DE SCHENGEN ET DU TITRE VI DE L'UNION EUROPEENNE
















 

UNION EUROPEENNE

SCHENGEN

 

Conseil des ministres

Comité K4

(Fonctionnaires)

Comité exécutif

Groupe central
(Fonctionnaires)

Belgique

Justice + Intérieur


Justice

Intérieur

Intérieur

Danemark

Justice + Intérieur


Justice

Justice

Justice

Allemagne

Justice + Intérieur


Justice + Intérieur

Intérieur

Intérieur

Grèce

Justice + Intérieur


Affaires étrangères

Affaires étrangères

Affaires étrangères

Espagne

Justice + Intérieur


Affaires étrangères

Affaires étrangères

Affaires étrangères

France

Justice + Intérieur


Premier ministre (SGCI)
Coordonnateur

Affaires européennes

Premier ministre (SGCI)
Coordonnateur

Irlande

Justice


Justice

--

--

Italie

Justice + Intérieur


Diplomate

(Représentation permanente)

Affaires étrangères

Diplomate

(Représentation permanente)

Luxembourg

Justice


Justice

Justice

Justice

Pays-Bas

Justice + Intérieur


Justice

Affaires étrangères

Justice

Autriche

Justice + Intérieur


Intérieur

Intérieur

Intérieur

Portugal

Justice + Intérieur


Affaires étrangères

Intérieur

Affaires étrangères

Finlande

Justice + Intérieur


Justice + Intérieur

Intérieur

Intérieur

Suède

Justice + Intérieur


Justice

Justice

Justice

Royaume-Uni

Intérieur

Intérieur

--

--

2. La coordination interministérielle et la détermination de la politique

Au cours des déplacements que la mission a effectués, votre rapporteur a constaté que la coordination interministérielle dans les autres pays européens était le plus souvent opérée au premier chef par le ministère en charge de la représentation, qu'il s'agisse du ministère de l'intérieur ou des affaires étrangères. Le recours à un arbitrage externe, généralement opéré au niveau du chef du Gouvernement, n'intervient qu'en cas d'échec de cette coordination.

a) En Allemagne

En Allemagne, la coordination est effectuée sous l'égide du ministère fédéral de l'intérieur.

Il convient de rappeler que le principe d'organisation gouvernementale allemand est très différent de celui qui prévaut en France. La loi fondamentale rend chaque ministre personnellement responsable de sa politique devant le Parlement, le chancelier ne disposant que de compétences fixées de manière étroite. Politiquement, chaque ministre est de plus un membre d'une coalition dans laquelle les équilibres doivent être respectés. En conséquence, il n'y a pas en Allemagne de ministre à compétence horizontale chargé des affaires européennes, chaque ministère comprenant en son sein un secrétaire d'Etat responsable de ces questions et étant amené à défendre lui-même les intérêts de l'Allemagne à Bruxelles.

Malgré ce principe, le ministère fédéral de l'économie a, pour des raisons historiques liées à l'aspect économique initial de la construction européenne, gardé la responsabilité des contacts avec les institutions européennes. Mais dans le cadre du 3ème pilier ses attributions sont plus formelles que réelles et il ne sert que de " boîte à lettres ". Le ministère des affaires étrangères, pour sa part, veille à ce que la politique des différents ministères s'intègre bien dans la politique globale du gouvernement fédéral.

En matière de coopération policière, le ministère de l'intérieur détermine la politique allemande. Il le fait en concertation avec d'autres intervenants, principalement avec le ministère de la justice et le ministère des affaires étrangères, mais aussi avec le ministère des affaires sociales et avec les délégués indépendants, nommés par le Parlement et le gouvernement et responsables des étrangers ou des stupéfiants.

La coordination s'effectue sous l'égide du ministère de l'intérieur, lors de réunions, dans ses locaux, sous la présidence d'un directeur général du ministère. Elle a également lieu par contacts directs entre les fonctionnaires ou les ministres eux-mêmes. Ces derniers n'ont pas de cabinet et sont en prise directe avec les services.

Pour le cas où un accord n'interviendrait pas, la question devrait être soumise à une réunion des secrétaires d'Etat des ministères concernés puis, en cas de désaccord persistant, être tranchée par la chancellerie. Mais le secrétaire d'Etat actuellement responsable des négociations a indiqué à votre rapporteur, qu'en cinq ans d'exercice, il n'avait jamais vu cette procédure mise en oeuvre une seule fois.

Ceci ne signifie pas qu'il n'y a jamais eu de difficultés. Les relations avec le ministère de la justice, très impliqué dans les questions de protection des données, sont souvent conflictuelles. Il est arrivé, notamment concernant le cryptage des données, qu'un compromis ne puisse pas être trouvé avant une réunion européenne, empêchant de ce fait l'Allemagne de prendre position. Des dissensions sont même parfois apparues entre les représentants des deux ministères au cours des réunions européennes.

Les relations avec les länder constituent néanmoins une des principales difficultés auxquelles se heurte le ministère fédéral de l'intérieur. Les compétences en matière de police sont en effet réservées aux länder. L'Etat fédéral se contente d'assurer la police des frontières, au moyen de la police fédérale des frontières (BGS), et d'exercer une compétence en matière de terrorisme ou de criminalité organisée, à travers le service fédéral de police criminelle (BKA), dans le cas où une affaire dépasse le cadre d'un land.

Chaque réunion à Bruxelles implique donc une coordination avec les länder. De plus, ces derniers disposent systématiquement de deux représentants nommés par le Bundesrat dans toutes les délégations.

En dehors de la gestion quotidienne, les grandes questions de principe, telles l'élargissement de l'Union européenne ou le traité d'Amsterdam, sont tranchées par des comités interministériels spéciaux.

b) En Grande-Bretagne

En Grande Bretagne, le ministère de l'intérieur (Home office) a la responsabilité principale et souvent unique en matière de négociations européennes.

Cela s'explique naturellement par le fait que ses compétences sont extrêmement étendues : il est responsable de la législation pénale et des prisons et il délivre seul les visas. Le ministère de la justice, qui gère les magistrats, et le ministère des affaires étrangères n'interfèrent pas dans ses compétences quotidiennes. Le ministère des affaires étrangères veille néanmoins à ce que l'action du Home office, notamment en matière de visas, soit conforme aux orientations de la politique étrangère de la Grande Bretagne. Comme en France, les douanes relèvent du ministère des finances.

La coordination s'effectue au sein du Home office par contacts directs, souvent téléphoniques, entre les fonctionnaires intéressés. Il en est de même entre les ministères. En cas de désaccord, la question est arbitrée dans le cadre du " cabinet office ", structure administrative d'une centaine de personnes rattachée au Premier ministre et comprenant un secrétariat pour les questions européennes. Le recours à cette structure est très rare dans la mesure où il y a une véritable volonté politique de coordination et où le rôle pilote du Home office est reconnu par tous. Il n'y a pas de ministre des affaires européennes à part entière. L'information entre les ministères circule très bien car il règne dans l'administration une véritable philosophie de l'échange d'informations. Un comité ministériel spécial a été mis en place pour suivre la politique européenne pendant la présidence britannique de l'Union.

Les problèmes de coordination se posent plutôt en Grande-Bretagne entre le Home office et les forces locales de police qui sont indépendantes même si elles doivent se conformer aux priorités générales définies par le Home office (il y a 43 forces de police en Angleterre et au pays de Galles). Chaque question doit être négociée avec les forces de police locales et il faut veiller à l'application au niveau local des décisions prises. L'association des chefs de police a une grande influence et dispose systématiquement d'un représentant dans les délégations aux groupes de travail européens.

c) En Italie

En Italie, la coordination revient au ministère des affaires étrangères qui assure la représentation du pays dans l'ensemble des instances de décision.

Il semble cependant que le ministère de l'intérieur, qui dispose d'un service des relations internationales, soit étroitement associé à la détermination de la politique. Il est ainsi arrivé que le ministre de l'intérieur siège avec le ministre des affaires étrangères au Comité exécutif de Schengen. Le ministère de la justice est également très impliqué dans les questions policières. La police judiciaire est entièrement subordonnée aux parquets indépendants qui ont la maîtrise des enquêtes. Les décisions importantes en matière de coopération policière sont donc prises au niveau des cabinets des ministres des affaires étrangères, de l'intérieur et de la justice et répercutées sur les services. En cas de désaccord, l'arbitrage est effectué par le Premier ministre.

Il convient de noter que le chef de la police est responsable de la sécurité. A ce titre, il opère lui même la coordination entre les différentes forces chargées d'assurer la sécurité, la police, les carabinieri (gendarmes) et la guardia di finanza (garde-côtes).

III. LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR N'EST PAS ORGANISÉ POUR ASSUMER DES RESPONSABILITÉS INTERNATIONALES

A. L'ORGANISATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR CONSTITUE UN HANDICAP

1. La sédimentation administrative

Le suivi du processus européen de coopération policière relève, au sein du ministère de l'intérieur, principalement de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) et de la direction générale de la police nationale (DGPN). Si la première se présente comme une direction à échelle humaine, l'organisation de la DGPN en de multiples directions centrales et autres offices spécialisés est beaucoup plus complexe.

a) La direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

Un très petit nombre de personnes issues de trois bureaux participent aux négociations dans le cadre de Schengen et de l'Union européenne et assurent en même temps le suivi interne quotidien du service.

1.- Le bureau de la circulation transfrontière et des visas

Placé au sein de la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière qui est chargée de préparer les textes dont elle suit l'application dans les domaines concernant les conditions d'entrée et de séjour en France et la circulation transfrontière, ce bureau est tout particulièrement en charge du suivi de la convention d'application de l'accord de Schengen. A ce titre, la DLPAJ fait partie de la délégation française au Comité exécutif et au groupe central Schengen. Elle participe également à certains groupes de travail tels que les groupes " Frontières ", " Asile " ou " visa " (voir en annexe : les représentants français au sein des groupes Schengen).

2.- Le bureau des étrangers relevant du régime général et du droit communautaire

Au sein de la même sous-direction, ce bureau participe aux travaux du groupe " Migration ".

3.- Le bureau des questions pénales

Dans la sous-direction des libertés publiques et de la police administrative, ce bureau, dirigé par un magistrat, participe aux travaux européens en matière de coopération judiciaire. Il lui incombe de déceler au milieu des questions concernant au premier chef le ministère de la justice celles ayant des implications directes pour le ministère de l'intérieur, telles par exemple celles des interceptions de sécurité, des enquêtes discrètes ou des livraisons surveillées dans le cadre de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale.

b) La direction générale de la police nationale (DGPN)

On trouvera en annexe du présent rapport un organigramme de cette direction générale aux multiples ramifications (annexe 6). Sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur souhaite mentionner cinq séries de structures internes à la DGPN appelées à participer au suivi du processus européen de coopération policière.

1.- Le cabinet du directeur général (CAB5)

La cellule dite " CAB5 " coordonne les activités internationales du directeur général de la police nationale et de l'ensemble de la direction. Il lui arrive donc fréquemment d'intervenir en matière de négociations européennes. Très réduite, elle comprend actuellement deux commissaires.

2.- La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ)

- Cette direction comprend, au sein de la sous-direction des liaisons extérieures, une division des relations internationales comportant, outre une section " Interpol ", une section " Schengen " et une section " Europol ". La section Schengen gère quotidiennement le Système d'information Schengen (SIS) et participe aux négociations correspondantes dans le cadre du groupe de travail permanent et du comité d'orientation ORSIS. La section " Europol " négocie la mise en place d'Europol et assure la liaison avec l'actuelle Unité de drogue européenne (UDE) dont les officiers de liaison lui sont directement rattachés. Sont actuellement affectés à cette division cinq commissaires et deux commandants.

- Cette direction comprend également un certain nombre d'offices centraux spécialisés, tels l'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants qui ont des compétences opérationnelles mais peuvent être amenés à participer aux négociations européennes dans les domaines les concernant.

3.- La direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC)

Quoique sa vocation soit avant tout opérationnelle, la DICCILEC, chargée notamment de veiller au respect de la réglementation française et européenne relative au franchissement des frontières, participe également au suivi du processus européen de coopération policière, principalement dans le cadre de Schengen au sein duquel elle est chef de file pour le groupe frontières extérieures.

4.- Le service de coopération technique internationale de police (SCTIP)

Le SCTIP, dédié au départ à la coopération avec les pays africains, gère depuis peu des attachés de police et des officiers de liaison en poste en Europe. Ces personnels relèvent de la sous-direction des affaires européennes et de la coopération institutionnelle. Cette sous-direction comprend également une division " Traité de l'Union européenne " et un bureau " Schengen " chargés de suivre les travaux des groupes pour lesquels le SCTIP est chef de file, à savoir les groupes " coopération policière " de l'Union européenne et " police et sécurité " de Schengen. Mais sur les cent cinquante personnes affectées au SCTIP, la division Traité de l'Union européenne n'en comprend que trois, dont un commissaire, un agent contractuel et un gardien, et le bureau Schengen n'en comprend que deux. Seules six personnes au total, sous-directeur compris, participent donc aux négociations européennes. La coopération institutionnelle apparaît ainsi comme une greffe marginale au sein du SCTIP. L'élargissement vers l'Est de l'Union européenne va par ailleurs conduire le SCTIP à accentuer son action vers ces pays.

5.- Les structures spécialisées

Des structures spécialisées à compétence horizontale et directement rattachées au cabinet du directeur général, telles la mission de lutte anti-drogue (MILAD) ou l'Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) sont également appelées à participer aux négociations dans les domaines les concernant.

c) La direction des transmissions et de l'informatique

Cette direction est appelée à participer aux négociations techniques concernant les transmissions au sein du groupe de travail coopération policière de l'Union européenne et elle est étroitement associée aux négociations concernant le système SIS ainsi qu'à sa mise en oeuvre.

2. Un manque de coordination

a) les difficultés rencontrées

Cette dilution des responsabilités au sein du principal ministère intéressé par le suivi du processus européen de coopération policière est à l'origine de multiples difficultés, soulignées par la quasi totalité des personnes entendues par votre rapporteur :

- elle constitue un obstacle à l'adoption rapide d'une position du ministère de l'intérieur. Il est même arrivé que les représentants de ce dernier se présentent au SGCI sans avoir arrêté de position ;

- elle est un frein à un réelle prise de décision politique sur laquelle les négociateurs peuvent s'appuyer et faute de laquelle ils ne peuvent que se cantonner dans des positions techniques. Elle peut en effet conduire à l'adoption d'une position de compromis, donc fragilisée, entre des services aux stratégies parallèles et parfois concurrentes ;

- elle complique quelque peu la tâche des représentants français à Bruxelles qui, faute d'interlocuteur bien identifié au ministère de l'intérieur, envoient en pratique leurs informations à tous les services intéressés de près ou de loin par une négociation. La même information risque ainsi soit d'être traitée par plusieurs services (d'où une inutile dépense d'énergie et de temps pour certains d'entre eux), soit inversement de n'être traitée par aucun service, chacun pensant qu'elle le sera par l'un des nombreux destinataires.

C'est pour remédier à ces inconvénients que, dès 1996, M. le président Paul Masson avait préconisé la création d'une " direction des affaires européennes au ministère de l'intérieur ". La récente mise en place d'une délégation aux affaires internationales constitue une première réponse, encore incomplète, à cette proposition.

b) La création récente de la délégation aux affaires internationales

Pour pallier l'insuffisante coordination interne au ministère de l'intérieur dans le domaine international et le manque d'expression politique en résultant, le ministre de l'intérieur a récemment créé une délégation aux affaires internationales (DAI) au sein du ministère.

Le ministre a nommé M. Thierry Le Roy, conseiller d'Etat, dans les fonctions de délégué aux affaires internationales à compter du 15 décembre 1997. Une lettre de mission en date du 12 décembre 1997 détermine les objectifs et les moyens de la délégation (voir en annexe 7).

La délégation, directement rattachée au ministre, est une structure légère comprenant cinq chargés de mission. Quatre d'entre eux ont d'ores et déjà été recrutés par prélèvement sur les effectifs du ministère de l'intérieur : trois commissaires, dont deux provenant de la direction centrale de la police judiciaire et un de la direction des renseignements généraux, un administrateur civil provenant de la direction des libertés publiques et un sous-préfet provenant de la direction générale des collectivités locales. Un cinquième chargé de mission sera vraisemblablement recruté à l'extérieur. Le délégué est lui-même rattaché au cabinet du ministre, aucun poste budgétaire n'ayant encore été créé.

La délégation a vocation à travailler par évocation des affaires justifiant une intervention, soit pour coordination, soit pour validation de la position du ministère. Elle mène également une réflexion prospective, ce que les services ne sont pas toujours en mesure de faire par manque de recul. Elle n'a donc pas vocation à substituer son action à celle des services qui gardent leurs prérogatives en matière de relations internationales. La délégation a notamment accompli un travail important concernant l'élargissement de l'Union européenne.

Plusieurs personnes ont indiqué à votre rapporteur avoir constaté depuis la création de la délégation une nette amélioration dans l'approche des questions européennes par le ministère de l'intérieur, ce dernier apparaissant mieux à même de déterminer sa ligne de conduite.

B. UNE CULTURE TROP ÉLOIGNÉE DES RELATIONS INTERNATIONALES

La police a une habitude ancienne de la coopération opérationnelle bilatérale ou multilatérale. Des groupes de coopération informelle, tels les groupes TREVI, ont vu le jour spontanément en Europe dans les années soixante-dix. Mais d'une manière générale, les policiers reconnaissent eux-mêmes avoir une vision très hexagonale des problèmes et avoir tendance à considérer les questions européennes comme un travail de dossier peu attrayant.

Ils maîtrisent souvent mal les langues étrangères, n'ont pas l'habitude ni le goût des négociations ou des compromis induits par l'action internationale et ne sont pas familiers des mécanismes européens.

Les affectations dans des postes en relation avec l'international, que ce soit en France ou à l'étranger, ont souvent mauvaise presse au sein du ministère de l'intérieur qui ne cherche pas à y attirer ou à y retenir les meilleurs éléments. Ces fonctionnaires sont en effet trop souvent considérés comme ayant " pris du bon temps " à l'étranger et comme devant " le payer " au retour.

Les membres de la mission ont été frappés par le constat, dressé par la quasi totalité des personnes entendues lors des auditions ou des déplacements, de l'absence de véritable prise en compte de l'international dans la gestion du personnel par les directions en charge du processus de coopération policière européenne. D'une manière générale, il apparaît que cet aspect donne lieu à une gestion par réaction plus que par projection.

Les personnels affectés à l'étranger ne reçoivent souvent pas de formation suffisante ; les incitations à l'expatriation ne sont pas toujours véritablement motivantes ; enfin, les membres de la mission ont constaté que, dans certaines hypothèses, les personnes intéressées n'avaient qu'une vision imprécise du poste qu'elles pourraient occuper à l'étranger. De son côté, l'administration, faute de fichiers exhaustifs, n'est pas véritablement en mesure d'appréhender facilement les compétences et le profil des personnels et de les mettre en relation avec un poste considéré.

1. Les personnels concernés

Ce sont principalement des membres du corps préfectoral et des commissaires qui participent aux négociations dans les instances européennes. Certains sont affectés à Bruxelles à la représentation permanente ou mis à la disposition du Conseil ou de la Commission. Sur le terrain, la coopération policière connaît depuis peu un relais important grâce à l'institution des attachés de police. Les officiers de liaison sont des éléments essentiels de la coopération opérationnelle quotidienne avec nos partenaires européens.

a) Les personnels en poste à Paris

Certains personnels de l'administration centrale se consacrent presque exclusivement aux négociations européennes. C'est notamment le cas des deux commissaires de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire chargés des négociations concernant le système SIS ou Europol ou des cinq personnes qui, au SCTIP, s'occupent de coopération institutionnelle. Mais la plupart des personnels impliqués dans les négociations européennes assurent en même temps des fonctions de gestion courante de leur service.

b) Les personnels en poste dans ou auprès des institutions européennes

Lors du déplacement de la mission à Bruxelles, votre rapporteur et M. le président Paul Masson ont rencontré plusieurs personnes affectées sur place et amenées à suivre les questions de coopération policière :

- les conseillers à la représentation permanente (un sous préfet, conseiller pour les affaires intérieures, un attaché de préfecture, conseiller adjoint, ainsi qu'un magistrat et un douanier) ;

- les experts détachés auprès de la Task-Force 3ème pilier de la commission (un sous-préfet et un commissaire) ;

- un magistrat mis à disposition du Conseil pour la mise en oeuvre du plan de lutte contre la criminalité ;

- un commissaire mis à la disposition de la présidence de Schengen.

Ils ont constaté que peu de policiers figuraient parmi les experts nationaux détachés auprès des institutions européennes (END) ou affectés à la représentation permanente.

Le ministère de l'intérieur est peu représenté à Bruxelles en comparaison de l'ensemble des ministères français. La sous-direction du corps préfectoral et des administrateurs civils de la direction générale de l'administration a cependant entrepris depuis 1993 une politique de placement systématique à Bruxelles de sous-préfets en mobilité. Cette politique s'appuie sur un repérage des postes offerts, un démarchage régulier des instances européennes concernées, une rigoureuse sélection des candidats en fonction du profil demandé et un suivi des personnels en place. Huit sous-préfets exercent ainsi actuellement diverses fonctions à Bruxelles contre trois seulement il y a quatre ans. Les commissaires, en revanche, ne sont pas soutenus par leur hiérarchie dans la recherche de tels postes. Le seul commissaire ayant jamais occupé un poste d'expert national détaché auprès de la Commission a ainsi dû effectuer lui-même l'ensemble des démarches pour y être recruté.

Lors de son déplacement au siège d'Europol, à La Haye, la mission a constaté de plus qu'aucun Français ne figurait dans l'équipe de direction de cet organisme. Le " coordinateur " de l'Unité drogues européenne nommé en 1994 est un Allemand, M. Storbeck, ses adjoints étant un Belge et un Luxembourgeois. Font également partie de l'équipe de direction, un Italien et un Anglais. Cette situation ne correspond pas au poids de la France dans le fonctionnement de cet organisme au budget duquel elle contribue à hauteur de 18%. Cette absence apparaît comme la conséquence d'une réelle erreur stratégique de la part des autorités françaises.

c) Les attachés de police

Les attachés de police sont rattachés au SCTIP. Au nombre de cinquante-deux et affectés dans le monde entier, ils sont les héritiers des délégués du SCTIP, qui étaient principalement voués à la coopération technique avec les pays africains. Le développement de la coopération policière européenne a conduit récemment à l'affectation d'attachés de police dans les pays européens et à une redéfinition de leur statut et de leurs missions. Des postes d'attachés ont ainsi été créés récemment à Bonn, Madrid, Rome, La Haye et Londres. La perspective de l'élargissement de l'Union européenne aux pays de l'Est va encourager l'ouverture de postes dans ces pays.

En application de la circulaire du 9 mai 1995 du ministre des affaires étrangères et de l'instruction technique du directeur général de la police nationale du 30 avril 1996, les attachés de police font partie du personnel diplomatique au sens de la convention de Vienne du 18 avril 1961. Ils bénéficient à ce titre des privilèges et immunités diplomatiques et sont placés directement sous l'autorité de l'ambassadeur.

Représentant la direction générale de la police nationale, ils sont investis de la double mission de conseiller de l'ambassadeur et d'interlocuteur technique des autorités locales de police. Ils ont donc un rôle essentiel à jouer en matière de coopération policière, tant dans la définition des programmes de coopération, que dans la transmission d'informations.

Pour faciliter leur reclassement, leur affectation à l'étranger est limitée à une durée de trois ans renouvelable une fois, mais pas obligatoirement dans le même pays.

Les officiers de liaison français sont placés sous leur autorité. Mais les attachés de police ne disposent à l'égard de ces officiers ni du pouvoir de notation ni d'un quelconque pouvoir financier.

Lors des déplacements effectués par la mission, votre rapporteur a pu constater l'importance du rôle des attachés de police en matière de coopération bilatérale avec nos partenaires européens. Il a également pu se rendre compte de la qualité et de la motivation de ces personnels, généralement des commissaires divisionnaires.

Les attachés de police que la mission a rencontrés semblaient parfaitement intégrés dans le personnel diplomatique de l'ambassade. Mais il semble que ce ne soit pas toujours le cas, certains attachés ayant pu faire l'objet d'une attitude réticente de la part des ambassadeurs et des personnels diplomatiques en place.

Le rôle des attachés de police est comparable à celui des cinq magistrats de liaison représentant le ministère de la justice à l'étranger, ou des douze attachés douaniers et des quatre attachés de gendarmerie actuellement en poste.

Des magistrats de liaison ont été en effet récemment affectés à La Haye, Madrid, Rome, Bruxelles et Washington. Des créations de poste sont envisagées à Londres, Bonn, en Pologne et en République tchèque. Six attachés douaniers sont implantés dans les pays européens, à Londres, Bonn, Madrid, Rome, Bruxelles et La Haye. Un poste est en cours de création à Varsovie. Les attachés de gendarmerie sont affectés à Madrid, Rome, Ankara et en Argentine. Les gendarmes souhaiteraient étendre leur représentation dans les pays européens, mais ils ont souvent du mal à trouver leur place dans les ambassades entre l'attaché de défense et l'attaché de police. La sous-direction de la sécurité est responsable, au ministère des affaires étrangères, de la cohérence de ces réseaux d'attachés de police, de douane, de gendarmerie et de magistrats de liaison.

d) Les officiers de liaison

Les officiers de liaison exercent leurs fonctions au sein même des services de police étrangers. Ils sont chargés de la coopération opérationnelle au quotidien entre ces services et la police française. Depuis une date récente, ils sont gérés administrativement par le SCTIP, restent fonctionnellement rattachés à leur direction d'origine et sont placés sous l'autorité de l'attaché de police. Depuis 1996, ils ne peuvent rester dans leur poste plus de trois ans renouvelables une fois. Mais deux régimes de gestion coexistent : certains officiers relèvent encore de la direction de l'administration de la police nationale au lieu du SCTIP et leur durée d'affectation n'est pas limitée.

Une vingtaine d'officiers de liaison exercent actuellement dans des pays européens, sans compter les officiers affectés à l'unité de drogue européenne d'Europol. Leurs services fonctionnels de rattachement sont le plus souvent l'UCLAT, en matière de terrorisme, de crime organisé et de stupéfiants et la DICCILEC pour les questions d'immigration.

2. Une formation encore insuffisante aux questions européennes

La formation aux questions européennes n'est pas ignorée par le ministère de l'intérieur :

- elle existe dans le cadre de la formation initiale des commissaires, à l'Ecole nationale supérieure de police. Y sont ainsi actuellement dispensés 24 H de cours sur les institutions européennes et 18 H de cours sur la convention de Schengen et le système SIS. Les élèves effectuent tous un stage d'une semaine dans un pays européen. Certains officiers ont pu bénéficier d'accords passés avec des écoles de police européennes et y effectuer des stages de longue durée ;

- elle est également prévue dans le cadre de la formation continue, notamment à l'Ecole nationale supérieure de police ou au centre européen de Strasbourg. Le Centre national d'étude et de formation de Gif-sur-Yvette organise des séminaires qui peuvent porter sur l'international. Dans le cadre du réseau des écoles de police européennes, des stages réunissent des hauts fonctionnaires de chaque pays ;

- enfin, et surtout, est organisée une préparation des policiers au moment même où la décision est prise de les affecter à l'étranger. Ainsi la division de l'administration générale du SCTIP est-elle chargée de recruter et de former les fonctionnaires de police destinés à remplir une mission de coopération ou d'assistance en matière de sécurité. De même, la direction de l'administration de la police nationale finance-t-elle des actions de formation spécifiques.

Mais, d'une manière générale, cette formation n'est pas effectuée systématiquement et elle est insuffisamment approfondie pour préparer de manière satisfaisante les personnes appelées à être affectées à l'étranger, ou même pour assurer de Paris le suivi de négociations.

Ainsi, lors de son déplacement à Bruxelles, la mission a-t-elle été frappée par le fait qu'aucune des personnes rencontrées, qu'il s'agisse des conseillers à la représentation permanente ou des experts nationaux détachés, n'avait suivi de formation spécifique aux questions européennes.

La même observation peut être formulée à propos des attachés de police qui, même s'ils suivent théoriquement un stage de quelques semaines, appelé " mission globale de préparation ", n'ont pas de réelle formation à leurs fonctions futures et notamment à la coopération policière. De même votre rapporteur a pu constater que certains officiers de liaison actuellement en fonction n'ont bénéficié d'aucune préparation avant de rejoindre leur poste. La gendarmerie et la douane semblent mieux prendre en compte la formation de leur personnel en partance pour l'étranger. Les attachés de gendarmerie, qui sont rigoureusement sélectionnés sur un période d'un an, suivent ainsi, avant leur prise de fonctions, une formation de cinq mois similaire à celle suivie par les attachés militaires.

3. Une formation insuffisante en matière de langues étrangères

a) La nécessité d'une excellente maîtrise des langues étrangères

Votre rapporteur est le premier à regretter le déclin de l'utilisation du français au sein des institutions européennes. Quoiqu'il en soit, celui-ci rend indispensable une excellente maîtrise des langues étrangères, du moins de l'anglais.

Dans son dernier rapport sur l'application des dispositions des conventions ou traités internationaux relatives au statut de la langue française dans les institutions internationales, la délégation générale à la langue française a souligné que, s'il restait très utilisé, le français connaissait un certain déclin au sein de l'Union européenne.

Certes, le français est, avec l'anglais et l'allemand, l'une des trois langues de travail de la commission et du COREPER.

Cependant :

- le français n'est plus le principal vecteur de communication au sein de l'Union puisque seulement 40 % des documents de communication interne sont écrits dans cette langue (50 % le sont en anglais) ;

- le français ne cesse de décliner en tant que " langue source " (c'est-à-dire en tant que langue d'origine, avant traduction, celle dans laquelle sont rédigés les documents initiaux) : alors que 70 % des textes primaires de la Commission comme du Conseil étaient écrits en français il y a dix ans, leur part est passée à 38,5 % pour les textes de la Commission (contre 44,7 % pour l'anglais) et à 50 % pour les textes du Conseil.

Il est ainsi fréquent que les fonctionnaires associés aux processus de négociation (qu'ils soient en poste à Paris ou à Bruxelles) travaillent directement sur des documents rédigés en anglais. Compte tenu des délais d'examen souvent fort brefs (parfois inférieurs à deux jours, voire à vingt-quatre heures) et de la taille de ces documents (qui atteignent fréquemment cinquante pages), ces fonctionnaires peuvent, malgré leur parfaite connaissance de l'anglais, éprouver certaines difficultés pour apprécier en temps voulu tous les enjeux d'une proposition.

Le déclin de l'utilisation du français par rapport à l'anglais se manifeste également dans les avis de recrutement d'organes tels qu'Europol. Ainsi, en 1995, les avis de recrutement exigeaient " la connaissance de plus d'une des principales langues européennes " ; en octobre 1997, il était demandé " d'avoir de bonnes connaissances orales et écrites d'au moins deux langues officielles de l'Union européenne , tout en considérant a) que l'anglais est la langue de travail de l'Unité Drogue Europol , et  b) les relations étroites avec les autorités administratives néerlandaises " ; en décembre 1997, l'avis de recrutement exigeait " une excellente connaissance de l'anglais et la capacité de rédiger dans cette langue, et de préférence une bonne connaissance d'une ou plusieurs autres langues officielles de l'Union européenne ".

En pratique, la maîtrise de l'anglais apparaît également indispensable en marge des réunions officielles pour nouer, avec des homologues étrangers qui parlent de moins en moins le français, des contacts informels essentiels à la négociation.

b) Une formation insuffisante

Or, les policiers maîtrisent très mal les langues étrangères. L'épreuve de langue n'est obligatoire que depuis très peu de temps au concours de recrutement des commissaires. Nombre d'entre eux n'ont ainsi jamais pratiqué de langue étrangère.

A l'école nationale supérieure de police les élèves suivent actuellement une formation obligatoire de 40 heures à l'anglais dans le cadre d'une convention passée avec l'université. Ils ont accès à un laboratoire de langues où ils peuvent se perfectionner en anglais, allemand, espagnol et italien. L'anglais figure dans les épreuves de sortie de l'école avec un coefficient plus faible que les autres épreuves. La formation initiale aux langues est donc encore peu développée.

Une formation continue est organisée par l'Institut de formation de Clermont-Ferrand qui dépend de la sous-direction de la formation et organise des stages de six semaines à l'allemand, l'anglais, l'espagnol ou l'italien. Les personnels peuvent également suivre des cours au ministère des affaires étrangères ou au ministère des finances ou s'inscrire à des cours privés. Les possibilités de formation permanente existent donc mais celle-ci est laissée à l'initiative individuelle et reste insuffisante, les personnels y recourant peu.

4. Une incitation insuffisante à participer au processus de coopération policière

a) les rémunérations des personnels en poste à l'étranger

Les personnels en poste à l'étranger perçoivent l'indemnité d'expatriation, prévue par le décret n° 67-290 du 28 mars 1967 au bénéfice de l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat expatriés. Cette indemnité leur assure une rémunération nettement supérieure à celle que perçoivent, à indice égal, leurs collègues qui demeurent dans l'Hexagone.

On observera cependant que la rémunération ne doit pas être confondue avec le pouvoir d'achat. Le coût de la vie est en effet parfois bien plus élevé dans la ville d'accueil qu'en France. L'expatriation peut en outre générer des frais supplémentaires, liés par exemple aux dépenses d'éducation des enfants (surtout dans les pays non francophones, compte tenu du coût de l'inscription dans un lycée français), et induire une perte conséquente de revenus si le conjoint est amené à quitter un emploi.

A l'occasion de leurs déplacements, les membres de la mission ont par ailleurs constaté certaines anomalies telles que :

- l'exclusion du bénéfice de l'allocation de service allouée aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale lorsque ces fonctionnaires sont affectés à l'étranger et bénéficient de la prime d'expatriation. Même si elle peut se comprendre, dans la mesure où le montant de la prime d'expatriation demeure supérieur à celui de ladite allocation, cette exclusion fait perdre une partie de son intérêt à la prime d'expatriation. Dans la droite ligne de cette exclusion, le décret du 27 février 1998 portant attribution d'une prime de commandement et d'encadrement de la police nationale en exclut expressément les fonctionnaires affectés à l'étranger et bénéficiant de la prime d'expatriation ;

- l'exclusion du bénéfice de l'indemnité de sujétion spéciale de la police pour les agents en poste à l'étranger, alors même qu'elle fait partie intégrante de leur statut (à tel point que lesdits agents sont assujettis à des retenues pour retraite et que même un fonctionnaire suspendu continue à la percevoir).

L'attention de la mission a également été attirée sur le classement indiciaire des policiers expatriés dans un groupe largement inférieur à celui auquel ils pourraient prétendre compte tenu de leur niveau de responsabilité. Des négociations seraient en cours avec le ministère des finances pour procéder à une assimilation de ces personnels aux personnels diplomatiques.

Même s'il a pleinement conscience de l'étroitesse des marges de manoeuvre en ce domaine, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, votre rapporteur ne pouvait manquer de souligner ces anomalies qui constituent autant de frein à l'incitation à l'expatriation.

b) le problème de l'avancement des personnels en poste à l'étranger

La mission a reçu sur ce point des informations contradictoires, certains estimant que les personnels en poste à l'étranger, s'ils n'étaient pas privilégiés, ne subissaient pas de véritable retard dans leur avancement alors que d'autres ont regretté que les expatriés ne reçoivent que fort rarement une promotion avant leur retour en France.

De fait (mais cette situation n'est pas spécifique au ministère de l'intérieur), il semble que, lorsque deux fonctionnaires de police appartenant à la même direction sont en même temps proposables pour le grade supérieur, le fonctionnaire resté en France soit mieux placé que son collègue expatrié. La différence est encore plus nette si l'expatrié est attaché de police, le lien avec la direction d'origine étant dans ce cas beaucoup plus ténu.

Quoiqu'il qu'il en soit, de nombreux policiers éprouvent ce sentiment d'être parfois " oubliés " par leur administration. Fondé ou non, ce sentiment ne joue pas moins un rôle dissuasif pour ceux qui peuvent s'attendre à une promotion proche.

c) le problème du retour en France

Le problème du retour en France des personnels affectés à l'étranger, que ce soit dans le secteur opérationnel ou pour participer aux négociations, est peut être le plus révélateur de l'absence de stratégie internationale dans la gestion du personnel.

Concernant les officiers de liaison et les attachés de police, la durée maximale d'affectation à l'étranger est depuis peu fixée à trois ans, renouvelable une fois mais pas obligatoirement dans la même affectation.

Les membres de la mission ont été frappés par ce constat, souligné par la quasi totalité des personnes entendues, de l'absence totale de gestion programmée des fonctionnaires appelés à participer à la coopération policière, qu'ils soient policiers ou issus du corps préfectoral.

La gestion de ces personnels se limite en effet à réagir à des initiatives personnelles. Cela se constate lors de l'affectation, qui résulte le plus souvent d'un concours de circonstances (information sur un poste disponible fournie par une relation, opportunité dans le cadre d'une mobilité ENA ...).

Cela se retrouve aussi et surtout au moment du retour. C'est à l'intéressé qu'il appartient de prendre son destin en main, en recherchant et en postulant pour un poste, en France ou à l'étranger.

La mission a ainsi pu constater que, dans la plupart des cas, les fonctionnaires dont le mandat à l'étranger arrive à expiration :

- ne connaissent que fort tardivement le poste qu'ils occuperont par la suite ;

- sont souvent affectés à un poste sans rapport avec l'international, ce qui empêche d'utiliser leur expérience et, indirectement, peut les dissuader de postuler pour l'expatriation puisque leurs années passées à l'étranger ne leur serviront guère dans la suite de leur carrière. En revanche, certains membres de l'Union européenne s'efforcent de rentabiliser cette expérience. C'est ainsi que les experts nationaux néerlandais détachés à Bruxelles sont fréquemment affectés par la suite à la Représentation permanente ;

- ne retrouvent pas des responsabilités plus importantes que celles exercées avant leur départ, contrairement à certains de leurs collègues étrangers, notamment britanniques.

Par ailleurs, il n'est pas rare que les intéressés qui, au cours de leur présence à l'étranger, ont exercé de hautes responsabilités avec une rémunération élevée, surestiment quelque peu les postes auxquels ils peuvent prétendre. Affectés à un niveau de responsabilité inférieur à leurs prétentions, ils éprouvent parfois une certaine amertume qui peut dissuader leurs collègues tentés par l'aventure internationale de suivre leur exemple.

En d'autres termes, l'absence de gestion programmée des personnels rend nécessaire une démarche active des intéressés auprès de l'administration qui conduit parfois à une incompréhension réciproque. Bien des aigreurs pourraient semble-t-il être évitées si, dès leur départ à l'étranger, les fonctionnaires avaient une idée du type de poste qu'ils occuperont à leur retour.

Le corps préfectoral essaie cependant depuis quelques années de prospecter systématiquement les postes disponibles dans les institutions européennes pour des sous-préfets en mobilité et de valoriser l'expérience acquise au retour. Mais pour des raisons statutaires, il n'a pu obtenir jusqu'à présent qu'une valorisation différée de cet acquis.

d) Un rôle mal défini et un suivi insuffisant des personnels

En l'absence de texte définissant d'une manière générale le rôle d'un officier de liaison, d'un attaché de police ou d'un expert détaché, les activités de chacun peuvent varier selon l'affectation.

Ce n'est souvent qu'à la lecture de sa lettre de mission que l'intéressé a une idée suffisamment précise du rôle qui sera le sien, ce qui n'encourage pas le dépôt des candidatures.

Certains attachés de police et officiers de liaison ont parfois l'impression, faute d'un suivi attentif et de consignes délivrées par l'administration centrale, d'être laissés sur place à eux-mêmes et en éprouvent un certain découragement. Cette impression est confortée par le fait que les attachés de police, qui disposent d'un budget de déplacement dans le pays où ils sont affectés, ne bénéficient pas de frais de mission pour assister à des réunions en France. De plus, ni les attachés de police ni les officiers de liaison, ne sont convoqués à échéance régulière en France pour faire le point, à l'inverse des attachés douaniers ou des attachés de gendarmerie qui sont réunis chaque année en séminaire sur un thème donné.

Les personnels en place dans les institutions européennes ont souvent la même impression d'abandon de la part de leur administration d'origine.

IV. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION

Par les bouleversements qu'il introduit dans des matières touchant directement à la souveraineté nationale, le traité d'Amsterdam transforme les questions de coopération policière européenne en véritable enjeu pour la sécurité intérieure de la France. Les grandes orientations de la politique française dans ce domaine doivent être clairement déterminées au plus haut niveau. Le ministère de l'intérieur, en charge des questions de sécurité intérieure, doit impérativement jouer le rôle de premier plan qui lui revient. Ceci nécessitera de sa part une adaptation tant de ses structures que de sa culture interne.

A. DÉTERMINER CLAIREMENT LA POLITIQUE

L'affirmation d'une véritable volonté politique doit remédier à l'enlisement de la procédure de coordination interministérielle dans des compromis fragiles et essentiellement techniques. L'impulsion pourrait être donnée par le Conseil de sécurité intérieure, officiellement institué depuis une date récente. La mise en oeuvre de la politique reviendrait au ministère de l'intérieur. Ce dernier pourrait s'appuyer sur le SGCI pour l'exercice de la coordination interministérielle.

1. L'impulsion doit être donnée par le Conseil de sécurité intérieure

Le Conseil de sécurité intérieure, créé par le décret n° 97-1052 du 18 novembre 1997, est chargé de définir les orientations générales de la politique de sécurité intérieure de la France et de veiller à la coordination de l'action des ministres en la matière. Il a pris la suite de la structure informelle qui a été périodiquement réunie à partir de 1986 pour traiter principalement des questions de terrorisme.

Il comprend, sous la présidence du Premier ministre, les ministres de l'intérieur, de la défense, le garde des sceaux et le ministre chargé des douanes, d'autres ministres pouvant être appelés à y siéger en fonction de l'ordre du jour.

Les délibérations sont préparées par un groupe permanent présidé par le directeur de cabinet du Premier ministre, et composé des directeurs de cabinet des ministres composant le conseil ainsi que des directeurs d'administration centrale ayant des attributions en matière de sécurité intérieure.

Le secrétariat est assuré par le Secrétariat général du Gouvernement.

Depuis sa création, ce conseil s'est réuni régulièrement, tous les deux mois environ.

Les questions de coopération policière européenne ayant des implications directes sur la sécurité intérieure de la France, il reviendrait naturellement à ce conseil de déterminer les grandes orientations de la politique française en ce domaine.

L'administration française disposerait ainsi lors des négociations à Bruxelles de la ligne de conduite qui lui a souvent fait défaut.

2. Le ministère de l'intérieur doit devenir responsable de la mise en oeuvre de la politique de sécurité dans le cadre européen

Le ministère de l'intérieur, principal ministère concerné par les questions de sécurité intérieure, doit prendre en charge ces questions dans le cadre européen. Ceci implique qu'il puisse représenter la France dans les instances de décision européennes. Les modifications de structures de ces instances qui ne manqueront pas d'intervenir du fait de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et de l'intégration concomitante de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne seront une bonne occasion de repenser l'organisation de la représentation française.

Dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ne resteront dans le 3ème pilier de l'Union européenne que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale. Les structures des organes de décisions concernés par ces matières ne sont pas modifiées. Le Conseil justice et affaires intérieures (JAI) comprendra toujours les ministres de l'intérieur et de la justice, et un comité de hauts fonctionnaires (comité K8 dans le traité d'Amsterdam, équivalent du comité K4 actuel) continuera à préparer ses décisions en liaison avec un Coreper spécialisé.

Mais la structure des organes de décision compétents pour les matières transférées dans le premier pilier n'est pas encore définitivement arrêtée. Ces matières pourraient relever soit du Conseil général ou siègent les ministres des affaires étrangères, soit, au nom de l'unité du domaine des affaires de justice et des affaires intérieures, continuer à relever du Conseil JAI selon un mode de fonctionnement différent. Concernant ces matières, le traité ne prévoit aucun comité regroupant des fonctionnaires de haut niveau.

Les organes de décision de Schengen disparaîtront et se confondront, selon que les questions auront été transférées dans le premier ou le troisième pilier de l'Union, avec les organes correspondant de l'Union. Les matières transférées dans le troisième pilier relèveront donc d'emblée du Conseil JAI, donc du ministre de l'intérieur. Les engagements mentionnés plus haut, pris successivement en mars 1996 par M. Barnier et en octobre 1997 par M. Moscovici, militent par ailleurs fortement pour que la France soutienne une position tendant à ce que l'ensemble des questions de libre circulation et d'immigration transférées dans le premier pilier de l'Union soient traitées par les ministres de l'intérieur au sein d'un Conseil JAI, plutôt que par les ministres des affaires étrangères au sein d'un Conseil général.

Il est en effet impératif que la compétence des ministres de l'intérieur au sein de l'Union ne se réduisent pas à la coopération policière proprement dite. Ils doivent rester responsables des politiques de libre circulation et d'immigration. De plus, les hauts fonctionnaires du ministère responsables de cette politique doivent être directement impliqués dans le processus de décision.

La France doit donc soutenir une position favorable au maintien d'un Conseil JAI dans les domaines de la libre circulation et de l'immigration et à la constitution d'un comité regroupant les hauts fonctionnaires concernés.

Parallèlement, il est essentiel que les hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur soient directement associés au processus de décision en siègeant eux-mêmes dans les comités équivalents du comité K4 actuel et du groupe central de Schengen. Le ministère de la justice devrait de son côté être associé par l'intermédiaire du service des affaires européennes et internationales ou de la direction des affaires criminelles et des grâces.

Le SGCI perdrait ainsi son rôle de représentation pour se consacrer uniquement à son rôle de coordination. Le poste de préfet coordonnateur pourrait disparaître.

3. Le ministère de l'intérieur doit pouvoir s'appuyer sur le SGCI

La disparition du rôle de représentation du SGCI ne doit pas entraîner celle de la coordination interministérielle opérée en son sein. Il ressort en effet des nombreux entretiens que votre rapporteur a tenus que le SGCI apparaît comme une enceinte très utile. Lui seul peut en effet apporter à chaque ministère la garantie de pouvoir exprimer sa position et de préserver une certaine neutralité. Il correspond de plus à la conception collégiale française traditionnelle de l'activité gouvernementale. Il serait donc difficile de remettre en cause cette coordination.

Celle-ci est d'autant plus indispensable que les positions de certains ministères, tels ceux de l'intérieur et de la justice, par exemple, apparaissent souvent antinomiques.

Le ministère de l'intérieur doit cependant se donner les moyens de mieux faire valoir sa position dans le cours des négociations. Personne ne lui conteste la compétence technique concernant la coopération policière. Il lui a souvent manqué, en revanche, une vision globale prospective des questions et l'autorité suffisante pour faire admettre ses vues.

Le SGCI doit rester un outil facilitant la coordination. Mais cette coordination pourrait néanmoins être allégée en devenant moins systématique, une partie du travail pouvant s'effectuer, sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, par concertation directe entre les ministères concernés.

La prise en charge par le ministère de l'intérieur de la responsabilité des questions de coopération policière européenne exige qu'il se dote de structures adaptées.

B. ADAPTER LA STRUCTURE DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

La délégation aux affaires internationales, récemment créée au sein du ministère de l'intérieur, a su faire preuve de son utilité. Dans l'immédiat, la mission estime qu'il est nécessaire de la pérenniser en créant le poste budgétaire de délégué et en inscrivant la délégation dans le décret d'organisation du ministère n° 85-1057 du 2 octobre 1985.

A cet égard, la mission souhaite que le décret officialisant la délégation, annoncé depuis plusieurs mois, puisse intervenir rapidement et qu'à cette occasion, les effectifs de celle-ci puissent être renforcés.

La mission considère ensuite que les bouleversements provoqués par l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam conduiront à la création dans un avenir proche d'une véritable direction des affaires européennes dont la structure sera appelée à prendre de l'importance. Une véritable direction lui est en effet apparue comme un meilleur gage de longévité et d'évolutivité.

Cette direction ne devrait pas avoir pour vocation de se substituer aux directions actives dans leur action quotidienne. La direction générale de la police nationale doit rester responsable des relations internationales sur le plan opérationnel. La direction des libertés publiques doit garder son rôle d'expertise juridique, notamment en matière de libre circulation.

Pourraient être affectés dès l'origine à cette direction, outre les chargés de mission actuellement en poste à la délégation, les personnels qui, à présent, exercent uniquement des fonctions de négociation dans les instances européennes. On pense en premier lieu aux six personnes, qui, au sein du SCTIP, sont chargées des questions de coopération institutionnelle ou aux deux commissaires des sections Schengen et Europol de la direction centrale de la police judiciaire chargés des négociations concernant Europol et le système SIS.

Cette direction aurait plusieurs missions :

- une mission prospective. Dégagée des obligations de gestion courante, elle contribuerait à la définition de la politique du ministère de l'intérieur dans le domaine européen ;

- une mission d'animation et de coordination de l'action des différentes directions du ministère ;

- une mission de négociation et de représentation dans les différentes instances européennes. La direction serait assistée techniquement par les différentes directions actives concernées. Elle ne participerait pas obligatoirement elle-même à l'ensemble des négociations mais elle en assurerait l'organisation en liaison avec les directions actives et serait systématiquement tenue informée par celles-ci de l'état d'avancement des travaux. Le directeur des affaires européennes siégerait aux comités de hauts fonctionnaires qui seraient appelés à remplacer l'actuel comité K4 ou le groupe central de Schengen.

Cette modification de structure, qui apparaît indispensable, ne sera pas suffisante si elle ne s'accompagne pas d'un véritable changement de comportement général des personnels du ministère de l'intérieur à l'égard des questions européennes.

C. FAVORISER L'ÉMERGENCE DE LA CULTURE INTERNATIONALE AU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Seule une politique volontariste de formation et d'incitation à participer à l'action internationale permettra de favoriser l'émergence, au ministère de l'intérieur, de la culture internationale qui lui fait défaut, ainsi qu'il a été constaté plus haut.

1. Assurer une meilleure formation de l'ensemble des personnels

La formation des personnels devrait être facilitée par la création, annoncée le 5 juin dernier par le ministre de l'intérieur, d'une direction de la formation au sein de la direction générale de la police nationale

a) La formation aux langues étrangères

La formation aux langues ne doit pas concerner les seuls personnels participant aux négociations ou en poste à l'étranger. Chacun peut être amené à donner un avis technique sur une question faisant l'objet de négociations et il convient de créer un véritable état d'esprit en diffusant de manière générale la pratique des langues au sein du ministère de l'intérieur.

La formation initiale des commissaires et des officiers devrait être notablement renforcée. Un professeur d'anglais pourrait être utilement recruté à l'école nationale supérieure de police.

La formation continue en langues devrait être encouragée par une politique plus systématique d'attribution de primes liées à maîtrise de langues étrangères. Le niveau en langue devrait faire l'objet d'évaluations régulières. La formation en langues rares devrait pouvoir être étalée sur un certain temps.

b) L'ouverture sur les questions internationales et européennes

La sensibilisation aux questions internationales devrait être accentuée dès l'école, notamment en permettant aux personnels volontaires de bénéficier d'échanges internationaux entre écoles de police pour des durées très supérieures à celles existant aujourd'hui.

Il faudrait bénéficier au mieux des formations déjà mises en place par l'Union européenne, tel le programme Falcone sur la criminalité organisée, et peser pour que la commission propose elle-même d'autres programmes de formation en matière de sécurité dans le cadre européen, dans la lignée du programme Mattheus proposé aux douaniers.

Une formation aux institutions et aux procédures de négociation européennes pourrait également être dispensée par les institutions européennes elles-mêmes au bénéfice des personnes appelées à participer au processus de négociation.

Ces personnes devraient également recevoir une formation aux concepts juridiques européens et être sensibilisées aux différences entre les concepts juridiques français et ceux en vigueur chez nos partenaires, de manière à ce que la prééminence de l'anglais ne se traduise pas systématiquement par des schémas de pensée anglo-saxons.

c) La formation en relation avec la prise d'un poste à l'étranger

Des formations plus systématiques et plus complètes doivent être engagées avant la prise d'un poste à l'étranger.

Sur place, il convient d'éviter les périodes de vacance des postes qui peuvent faire perdre d'importants contacts nouées par une personne en partance. Il faudrait au contraire essayer de prévoir une période de recouvrement pendant laquelle le successeur pourrait bénéficier des contacts établis par son prédécesseur.

Dans le même ordre d'idée, il faudrait permettre le renouvellement dans le même poste du contrat de trois ans des attachés de police et des officiers de liaison pour garder le bénéfice des contacts établis.

2. La création d'une filière internationale bénéficiant d'un vivier de fonctionnaires

Il serait possible de repérer dès l'école les éventuels candidats à des postes internationaux de manière à ce qu'ils puissent postuler quelques années après la sortie de l'école, après avoir acquis une expérience dans le domaine opérationnel.

Il semble en effet difficile d'affecter dans de tels postes des personnes dès la sortie de l'école. Il est indispensable que les policiers acquièrent une expérience sur le terrain, faute de quoi ils perdraient leur spécificité et ne se distingueraient pas des diplomates. Les commissaires sont ainsi actuellement systématiquement affectés à la direction de la sécurité publique dès la sortie de l'école, pour une durée minimale de deux ans. Il serait souhaitable que les candidats à un poste international soient sélectionnés après avoir exercé deux emplois différents.

Il faudrait être attentif à permettre la réutilisation des compétences acquises dans le domaine international par la création d'une véritable filière internationale. Cette filière devrait être interministérielle, chaque ministère faisant bénéficier les autres de sa propre expérience. Le ministère de l'intérieur aurait notamment beaucoup à gagner en multipliant les liens avec le ministère des affaires étrangères qui pourrait l'aider à acquérir la véritable culture internationale qui lui fait défaut.

L'établissement d'une nomenclature des postes à l'étranger et la connaissance, en parallèle, grâce à la gestion informatique, des compétences spécifiques des personnels permettrait de mieux mettre en correspondance la qualification des personnels et les caractéristiques de l'emploi. Pourrait ainsi être constitué un véritable " vivier " de fonctionnaires aptes à exercer des missions internationales, ponctuelles ou de longue durée.

3. L'amélioration du statut et des conditions d'exercice des personnels en poste à l'étranger

Les difficultés mentionnées plus haut concernant la rémunération des personnels en poste à l'étranger (indemnité de sujétions spéciales, classement indiciaire) devraient être réglées.

Le statut des attachés de police au sein des représentations diplomatiques devrait être mieux établi dans les faits, à l'égard du personnel diplomatique comme à l'égard des officiers de liaison. Ces derniers, dans un souci de plus grande efficacité, devraient être plus polyvalents de manière à être plus facilement actionnés, par l'intermédiaire de l'attaché de police, par l'ensemble des directions actives et non seulement par leur direction fonctionnelle de rattachement.

Il conviendrait de garder un meilleur contact avec les personnels en poste à l'étranger, notamment par l'organisation de réunions annuelles en France, à l'image de celles organisées par la douane ou la gendarmerie à l'intention des attachés douaniers et de gendarmerie.

Des dispositions devraient être prises pour que les personnels en poste à l'étranger ne soient pas pénalisés en matière d'avancement, du fait de l'éloignement de leur direction d'origine.

Une attention particulière doit être portée aux conditions de retour en France des personnels expatriés. Le SCTIP devrait négocier à l'avance avec les directions actives le retour des attachés de police et des officiers de liaison arrivant en fin de contrat.

D. AMÉLIORER L'IMPLICATION DE LA FRANCE DANS LE PROCESSUS EUROPÉEN

1. Auprès des institutions européennes

Il convient de placer plus de personnels français, et notamment des policiers, dans les institutions européennes. Le faible nombre d'experts détachés près du conseil ou de la commission pourrait être augmenté.

Des procédures devrait être systématiquement mises en oeuvre pour assurer une meilleure connaissance des postes disponibles et démarcher les institutions européennes, à l'exemple de la politique menée par le corps préfectoral.

La place de la France dans le fonctionnement d'Europol (18% des contributions financières, soit la 2eme contribution après l'Allemagne) justifierait pleinement qu'un Français soit, à l'occasion de l'entrée en vigueur de la convention, intégré dans l'équipe de direction, au moins au niveau de directeur-adjoint.

Il convient de tirer davantage profit des opportunités offertes par les communautés, notamment des programmes de formation proposés, tel le programme Falcone en matière de criminalité organisée, ou des subventions accordées. Des actions de coopération avec les pays de l'Est devraient ainsi pouvoir être mises en oeuvre sur financement communautaire dans le cadre des programmes PHARE et TACIS.

2. Auprès des autres Etats membres

Pour des raisons culturelles, géographiques mais aussi parce qu'elle connaît des problèmes identiques ou comparables aux leurs, la France pourrait souvent trouver auprès de certains pays un soutien appréciable dans le processus de négociation.

Les représentants français, notamment les conseillers à la représentation permanente, devraient disposer de plus de moyens pour faire du " lobbying " auprès des représentants de ces Etats.

3. Auprès des autorités de contrôle

Sans qu'il y ait confusion entre les missions assignées au pouvoir exécutif et aux autorités de contrôle, des contacts pourraient être favorisés entre les représentants français aux autorités de contrôle européennes (autorité commune de contrôle de Schengen et future autorité de contrôle d'Europol) et les fonctionnaires représentant la France aux groupes de travail européens, à l'exemple de ce qui se fait chez plusieurs de nos partenaires européens. Votre rapporteur a ainsi obtenu, en tant que membre de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, de participer aux réunions de travail mettant en place la future autorité de contrôle d'Europol.

De tels contacts pourraient être encouragés afin d'améliorer l'information réciproque des membres de l'exécutif et des autorités de contrôle. Ils pourraient également avoir lieu en amont lors des réunions de coordination au SGCI.

Votre rapporteur estime enfin que les membres français des autorités de contrôle devraient pouvoir s'adresser à un correspondant bien identifié, au sein de la représentation permanente ou des institutions européennes elles-mêmes, lequel pourrait les orienter au sein des institutions européennes et servir d'interface avec l'administration française.

4. Auprès des experts nationaux détachés à Bruxelles

Plusieurs personnes ont indiqué à la mission que certains Etats membres de l'Union européenne, tel le Royaume-Uni, prenaient des contacts réguliers avec leurs ressortissants affectés à Bruxelles en qualité d'experts nationaux détachés.

Il ne s'agit bien entendu pas de donner des instructions à ces experts qui ne sauraient en recevoir d'un État, quel qu'il soit. Il s'agit plutôt d'organiser des réunions d'information, les experts détachés pouvant, sans sortir de leur rôle, apporter de précieux renseignements sur l'évolution des négociations ou la position de chaque État.

Or, lors de son déplacement à Bruxelles, la mission a constaté que les experts nationaux français, même s'ils s'entretenaient parfois de manière informelle avec leurs collègues en poste en administration centrale, n'étaient jamais conviés à Paris pour des réunions d'information. La France se prive ainsi d'une source de renseignements que certains de ses partenaires ne manquent pourtant pas d'utiliser.

ANNEXES

1. Liste des auditions effectuées par le rapporteur

2. Déplacements effectués par la mission

3. Circulaire du Premier ministre du 21 mars 1994 : Relations entre les administrations françaises et les institutions de l'Union européenne

4. Groupes de travail du titre VI de l'Union européenne

5. Groupes de travail de Schengen

6. Organigramme de la Direction générale de la police nationale

7. Lettre de mission de M. Thierry Le Roy, délégué aux affaires internationales

ANNEXE 1

AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR

I.- Premier ministre : Secrétariat général du comité interministériel pour les questions économiques (SGCI)






4 février

- M. Jean VIDAL, Secrétaire général

4 février

- M. Michel PINAULDT, coordonnateur chargé du titre VI du traité de l'Union européenne

25 mars

- M. Bernard MAIRE, Commissaire divisionnaire chargé de la coopération policière

 
 

II.- Ministère de l'Intérieur

- Délégation aux affaires internationales

17 mars

- M. Thierry LE ROY, délégué

5 mai

- M. Patrick DEBAERE, chargé de mission


- Direction générale de la police nationale

6 janvier

- M. Claude GUEANT, Directeur général


Cabinet du directeur général (CAB5)

3 mars

- M. Jean-Louis SABATHIER, chargé de mission

Mission de lutte anti-drogue

10 février

10 février

- M. Michel BOUCHET, chef de mission

- Mme Brigitte LAFOURCADE, adjointe


Direction de l'administration de la police nationale

4 mars

- M. Michel GAUDIN, Directeur


Direction centrale de la police judiciaire

27 janvier

- M. Bernard GRAVET, Directeur central

27 janvier

- M. Gérard SERUSSI, chef de la division, sous-direction des liaisons extérieures - Division des relations internationales

27 janvier

- M. Stéphane PIALLAT, chef de la section Europol

3 mars

- M. Henri DELARUE, chef de la section Schengen


Service de coopération technique international de la police (SCTIP)

31 mars

- M. Ange MANCINI, chef de service

31 mars

- Mme Geneviève BOURDIN, sous-directeur des questions européennes et de la coopération institutionnelle


Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC)

10 février

- M. Jean-Louis OTTAVI, Directeur central :

10 février

- M. Philippe GIRAUD, sous-directeur du contrôle de la circulation transfrontière

- Direction des libertés publiques et des affaires juridiques

14 janvier

- M. Jean-Marie DELARUE, Directeur

14 janvier

- M. Yann DYEVRE, chef du bureau de la circulation transfrontière et des visas (sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière)

26 mars

- M. Philippe CAILLOL, adjoint au chef du bureau des questions pénales (sous-direction des libertés publiques et des affaires administratives)


- Ecole nationale supérieure de la police

10 mars

- M. Michel RICHARDOT, directeur


- Direction générale de l'administration

Direction de l'administration territoriale et des affaires politiques

5 mai

- M. Claude-Pierre BALAND, sous-directeur du corps préfectoral et des administrateurs civils


III.- Ministère des affaires étrangères

- Direction générale des affaires européennes et économiques

Direction de la coopération européenne

10 mars

- M. François SAINT-PAUL, sous-directeur des affaires communautaires internes

10 mars

- M. Philippe MARTINET, rédacteur


- Direction des Affaires juridiques

17 mars

17 mars

- Mme Kareen RISPAL-BELLANGER, sous-directeur du droit international économique et du droit communautaire

- M. Jacques LAPOUZADE, rédacteur


- Direction des Français à l'étranger et des étrangers en France


Service des étrangers en France

31 mars


- M. Michel DEJAEGHER, chef de service adjoint


- Direction générale des affaires politiques et de sécurité


Direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement

31mars

- M. Eric DANON, Sous-directeur de la sécurité

IV.- Ministère de la Justice

- Service des affaires européennes et internationales

10 février

10 février

- M. Olivier de BAYNAST, chef de service

- M. Michel FONTANAUD, chef du bureau du droit pénal européen et international


V.-Ministère de la défense

- Direction générale de la gendarmerie

Cabinet du directeur général - Division des relations internationales

17 mars

- M. le lieutenant-colonel BENCZE, chef du bureau de la coopération policière européenne et des affaires juridiques


VI.- Ministère des finances (secrétariat d'Etat au budget)

- Direction générale des douanes

25 mars


25 mars


- Mme Françoise CAMET, sous-directeur de l'organisation de la surveillance et des moyens

- M. Michel DERRAC, sous-directeur des affaires juridiques contentieuses et de la lutte contre la fraude

ANNEXE 2

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION







Date

Destination

Jeudi 19 février

La Haye

Lundi 23 février

Mardi 24 février

Bruxelles

Mardi 24 mars

Londres

Mercredi 1er

Jeudi 2 avril

Bonn

Lundi 20 avril

Mardi 21 avril

Rome

PERSONNALITES ENTENDUES LORS DES DEPLACEMENTS

Déplacement à La Haye

Jeudi 19 février 1998

Réunion de travail à l'ambassade avec M. l'Ambassadeur Bernard de Montferrand, l'attaché de police et le magistrat de liaison.

Entretien avec M. Storbeck, coordinateur d'Europol.

Entretien avec les officiers de liaison français auprès d'Europol.

Entretien au ministère de la Justice avec M. Demmink, directeur général de la coopération internationale et de l'immigration et avec M. Peek, chef du bureau de la coopération judiciaire internationale.

Déplacement à Bruxelles

Lundi 23 et mardi 24 février

M. l'ambassadeur Jacques Rummelmardt.

Accueil à la représentation permanente par M. Philippe Conduchet (attaché de préfecture), chargé des questions financières, d'asile et d'immigration.

M. Philippe Kerney (douanier), affecté à la représentation permanente pour suivre certaines questions relevant du troisième pilier.

MM. Michel Ipas (Commissaire), expert national détaché à la Commission, en charge des questions de coopération policière.

M. Arnaud Cochet (sous-préfet), expert national détaché à la Commission, en charge de l'asile et l'immigration.

M. Emmanuel Barbe (Magistrat), conseiller à la représentation permanente pour la coopération judiciaire.

M. Michel Cretin (Magistrat), mis à disposition du secrétariat général du Conseil sur certaines questions relevant du troisième pilier (lutte contre le crime organisé).

M. Didier François (Sous-préfet), conseiller pour les affaires intérieures à la représentation permanente.

M. Joël Dhorne (Commissaire divisionnaire), fonctionnaire en charge des questions Schengen.

M. Duinslaeger, directeur de cabinet du ministre belge de l'Intérieur.

Déplacement à Londres

Mardi 24 mars 1998

Réunion au Home Office, présidée par Mme Joyce Quin, Minister of State (Secrétaire d'Etat en charge des questions européennes), en présence de M. Peter Wrench, chef de la " Policing organised crime unit  " et de Mme Mara Goldstein,European and international Unit ".

Entretien à l'Ambassade avec l'attaché de police, M. Patrick Calvar.

Entretien avec M. le Ministre conseiller Keller.

Entretien à l'ambassade avec les trois officiers de liaison : MM. Patrick Drut, Alain Bibaud, Dominique Dukaez.

Déplacement à Bonn

Mercredi 1er et jeudi 2 avril 1998

Ministère de l'Intérieur : Entretien avec M. Professor, Docktor Kurt Schelter, secrétaire d'Etat, et M. Schattenberg, directeur de la direction P (Affaires de police).

Entretien avec M. Alain Bianchi, attaché de police.

Entretien à l'Ambassade avec les officiers de liaison, MM. Jean-Luc Fritsch et Jérôme Gottwalles, Commandants de police.

Ministère de la Justice : Entretien avec le Dr Josef Dierdof, directeur des affaires européennes et le Dr Jürgen Jekewitz, son adjoint.

Déplacement à Rome

Lundi 20 et mardi 21 avril 1998

Ambassade de France :

M. Jean-Bernard Merimée, Ambassadeur de France.

Entretien avec le ministre conseiller, M. Dumont, l'attaché de police, Mme Hélène Martini et les officiers de liaison : Jacques Gajero, René Le Rouzic et Fulvio Guatteri.

Entretien avec le lieutenant-colonel Pasqualini, attaché de gendarmerie.

Ministère de l'intérieur :

Accueil par M. Masone, chef de la police, suivi d'une réunion avec les responsables de la coopération : M. De Gennaro, directeur adjoint de la police, M. Monaco, Directeur de la police judiciaire et son adjoint le Dott. De Sena, le Préfet Frederico, le Dott Portuesi, le Dott. Guglielmino du service des Relations internationales de la Direction de la Sécurité Publique et le Dott. Pinto responsable du service de la Police de la Frontière.

Entretien sur Schengen avec le Dott. Pinto, chef du service des frontières, Mme Carrasco, Bureau de coordination des relations internationales et M. Felice, Directeur NSIS (système SIS national).

Ministère de la justice :

Entretien avec M. Philippe Labrégère, magistrat de liaison.

Entretien avec Dott. Eugenio Selvaggi, de la direction générale des affaires pénales.

Entretien avec Dott. Loris Dambrosio, directeur de cabinet du ministre de la justice.





DIRECTION GENERALE DE LA POLICE NATIONALE
(Organigramme partiel)

Structures spécialisées

MILAD

UCLAT

UCRAM

RAID

 


Direction centrale de la sécurité publique

 


Direction centrale des renseigne-ments généraux

 
 
 
 
 


Direction centrale de la police judiciaire

 
 
 



DST

 



DICCILEC

 
 
 
 
 

Service de coopération technique internationale de police

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


Sous-direction des affaires criminelles

 


Sous-direction de la police technique et scientifique

 



Sous-direction des liaisons extérieures

 



Sous-direction des affaires financières

 



Sous-direction des moyens

 

Sous-direction du contrôle de la circulation trans-frontière

 

Sous-direction de la lutte contre l'immigration irrégulière et l'emploi des clandestins

 


Sous-direction de l'administra-tion et des finances

 



Sous-direction de la coopération technique

 

Sous-direction des affaires européennes et de la coopération institution-nelle

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


Office de répression du banditisme et du proxénétisme

 

Office de répression des crimes et délits contre les personnalités et les biens

 

Office de répression des atteintes à la sûreté de l'Etat et des menées subversives

 

Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants

 

Division des relations interna-tionales

(Interpol

Schengen

Europol)

 



Division de l'infraction au droit des affaires

 


Office central de répression de la grande délinquance financière

 

Office central pour la répression du faux monnayage, faux moyens de paiement et contrefaçon

 
 
 
 
 



Bureau de liaison

 
 
 



Division des affaires européennes






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