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Acquis de Schengen dans l'Union européenne

MASSON (PAUL)

RAPPORT D'INFORMATION 99 (98-99) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE


Table des matières






N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 9 décembre 1998.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur l'
intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Michel Barnier, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, vice-présidents ; Nicolas About, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Aymeri de Montesquiou, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.


 

Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

Le traité signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Par acquis de Schengen, il faut entendre, comme le précise l'annexe au protocole, à la fois l'accord signé à Schengen le 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord conclue le 19 juin 1990, les accords d'adhésion à ces deux instruments conclus avec l'Italie, l'Espagne et le Portugal, la Grèce, l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et enfin les décisions adoptées par le comité exécutif institué par la convention d'application de 1990.

En vertu de ce protocole, les Etats de l'Union signataires des accords de Schengen (soit tous les membres de l'Union à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande) sont autorisés à instaurer entre eux, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne, une coopération renforcée dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen.

Dans un rapport du 28 octobre 1997 (1(*)), j'avais examiné le contenu du protocole Schengen du traité d'Amsterdam, analysé le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise en vigueur du nouveau traité ainsi que les dispositions du traité d'Amsterdam ou du protocole permettant la " communautarisation " de matières ou de dispositions antérieures et examiné les conséquences d'une mise en oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

Peu de temps après la publication de ce rapport, différentes délégations - dont la délégation française - ont déposé des réserves d'examen sur la note de la présidence luxembourgeoise du 6 octobre 1997 (1(*)) au groupe " Acquis de Schengen ", mis en place par le Conseil des ministres Justice et Affaires intérieures le 9 octobre 1997, et portant sur " la détermination, conformément aux dispositions pertinentes du traité d'Amsterdam, de la base juridique pour chacune des dispositions qui constituent l'acquis de Schengen ".

Depuis cette date, la question de la ventilation entre la partie communautaire et la partie intergouvernementale du traité de l'acquis de Schengen - dont la négociation devait dans un premier temps être achevée avant la fin de l'année 1997 - est devenue plus complexe ; par ailleurs l'inconstitutionnalité des dispositions du traité relative à la libre circulation des personnes constatée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 31 décembre 1997 - inconstitutionnalité que votre rapporteur avait soulignée dans son rapport précité - a rendu nécessaire une modification de la Constitution pour l'application de la partie du traité concernée par l'intégration de Schengen.

Le présent rapport rappelle le dispositif des accords de Schengen et du traité d'Amsterdam en matière de libre circulation et de coopération policière et douanière ; il analyse les conséquences de cette intégration en fonction des précisions qui ont été fournies à votre rapporteur par le gouvernement et il fait le point de la négociation en cours.

I. LES ACCORDS DE SCHENGEN

Les accords de Schengen du 14 juin 1985 et du 14 juin 1990 ont été signés par treize Etats européens : la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Italie, la Grèce, l'Espagne, le Portugal, le Danemark, l'Autriche, la Suède et la Finlande. Des négociations sont en cours avec la Norvège et l'Islande ; de plus, en vertu du traité d'Amsterdam, le Royaume-Uni et l'Irlande disposent d'une possibilité de se joindre à ces pays ; enfin, les pays candidats à l'Union européenne devront appliquer l'acquis de Schengen lors de leur adhésion.

Les accords de Schengen ont pour objet la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes entre ces Etats et le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire ; ce renforcement de la coopération policière, douanière et policière se traduit, dans les accords de Schengen, par des " mesures compensatoires " au déficit réel ou présumé de sécurité en Europe, l'outil essentiel de ce renforcement consistant dans la réalisation d'un système informatique de signalements policiers : le SIS.

Le traité signé à Amsterdam le 2 octobre 1997 maintient, sous forme de mesures " d'accompagnement " et non plus " compensatoires ", la stratégie de suppression des contrôles de personnes aux frontières intérieures en Europe.

1. La suppression des contrôles aux frontières intérieures

Le dispositif de suppression progressive des contrôles aux frontières intérieures met en oeuvre de nombreuses mesures techniques, qui sont progressivement entrées en application :

- abolition des contrôles aux frontières communes entre les pays participants et report de ces contrôles aux frontières extérieures ;

- définition commune des conditions de franchissement des frontières extérieures (heures, points de passage, documents exigés, contrôles exercés) ;

- aménagement des ports et aéroports pour la séparation physique des flux de voyageurs intra et extra Schengen;

- harmonisation des conditions d'entrée et de visas pour les courts séjours ;

- mise en place d'une coopération des Etats signataires pour la surveillance des frontières (échanges d'information grâce à l'institution de fonctionnaires de liaison, à l'harmonisation des instructions données aux services chargés des contrôles, à la formation uniforme du personnel de ces services) ;

- définition d'une coopération policière transfrontalière bilatérale, qui peut être renforcée, dans une bande géographique, de part et d'autre de la frontière terrestre, par des moyens communs de surveillance et de contrôles ;

- définition du rôle des transporteurs dans la lutte contre l'immigration irrégulière (prise en charge, sans délai, des étrangers parvenus sur le territoire européen de façon irrégulière, contrôle des documents réguliers pour l'entrée sur le territoire des parties, sanction des transporteurs ayant acheminé des étrangers non munis des documents requis) ;

- obligation de déclaration pour tout étranger non communautaire passant d'un pays à l'autre ;

- fixation des règles relatives à la responsabilité des demandes d'asile afin d'éviter qu'une demande ne reste sans réponse et d'empêcher le dépôt de demandes successives dans un ou plusieurs pays.

2. Le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire

Le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire relève des mesures compensatoires à la libre circulation des personnes :

- instauration d'un droit d'observation (filature) et de poursuite d'un pays à l'autre, au bénéfice des services de police de ces pays regroupés dans des bâtiments communs (avec notamment la création de lignes téléphoniques et de radio dans les régions frontalières) ;

- renforcement de la coopération judiciaire par l'entraide judiciaire, l'extradition, et la transmission de l'exécution des jugements répressifs ;

- lutte contre les stupéfiants par l'amorce d'une politique commune qui n'exclut pas cependant des spécificités nationales (Pays-Bas) ;

3. La création d'un système d'information Schengen (SIS)

- fourniture automatique du signalement des personnes et des objets recherchés à travers un réseau de systèmes nationaux (NSIS), connectés à un système central (CSIS) ;

- gestion centralisée du système sous la responsabilité des Etats membres et dont le support technique est assuré par la France à Strasbourg ;

- indication aux fonctionnaires de terrain de la conduite à tenir en cas de signalement positif ;

- création de bureaux nationaux composés de policiers, douaniers, gendarmes et magistrats (SIRENE) pour l'entrée des données et la fourniture aux fonctionnaires de terrain des compléments d'informations nécessaires.



II. LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE

Le traité d'Amsterdam communautarise une partie de l'actuel pilier Justice et Affaires intérieures qui avait été créé par le traité de Maastricht, ne laissant dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale ; en outre le protocole permettant le transfert de Schengen dans l'Union européenne conduit à une réécriture de son contenu, selon que celui-ci va relever de la partie communautaire ou de la partie intergouvernementale du traité d'Amsterdam.

1. Un nouveau titre dans le pilier communautaire

En créant un nouveau titre IV, le traité d'Amsterdam transfère dans l'ordre communautaire, dès sa mise en vigueur, les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Toutefois la communautarisation s'effectue en deux étapes.

a) Une période transitoire de cinq ans

Le Conseil arrête à l'unanimité, sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen :

- " les mesures visant à assurer la libre circulation des personnes en liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que des mesures visant à prévenir et à combattre la criminalité  ;

- d'autres mesures en matière d'asile, d'immigration et de protection des droits de ressortissants de pays tiers ;

- des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile ;

- des mesures appropriées visant à encourager et à renforcer la coopération administrative ;

- des mesures dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale visant un niveau élevé de sécurité par la prévention de la criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de l'Union
 ".

b) Après cette période transitoire de cinq ans

Le Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer à la majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen sur tout ou partie de ces domaines. A la différence des dispositions contenues dans le traité de Maastricht, le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée n'implique pas de ratification par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Cette disposition - dont votre rapporteur avait soulevé l'inconstitutionnalité possible dans son rapport déjà mentionné du 28 octobre 1997 - a été jugée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 31 décembre 1997. Naturellement, la politique des visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er janvier 1996 est maintenue.

2. Le transfert de l'acquis de Schengen

Le protocole annexé au traité d'Amsterdam régit l'introduction de l'acquis de Schengen dans l'ordre communautaire. A cet effet, il prévoit la répartition des dispositions constituant l'acquis de Schengen soit dans le premier pilier, soit dans le troisième pilier. Cette ventilation détermine le traitement communautaire ou intergouvernemental de matières jusqu'alors traitées exclusivement dans le cadre intergouvernemental.

Comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 : " Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité ", c'est-à-dire qu'elles continueront d'être traitées dans le cadre intergouvernemental.

La répartition entre le premier et le troisième piliers aura une importance majeure sur les pouvoirs respectifs des différentes institutions de l'Union dans le fonctionnement de l'acquis de Schengen. Il serait peu démocratique qu'elle soit arrêtée sans que les assemblées parlementaires en soient informées et sans qu'elles puissent en débattre : cette situation a d'ailleurs suscité des étonnements chez nos collègues britanniques et néerlandais.

III. LES CONSEQUENCES INSTITUTIONNELLES

Grâce aux nombreuses questions écrites posées par des sénateurs en 1997 et 1998, le Gouvernement a pu préciser progressivement les conséquences de l'intégration des accords de Schengen dans le traité de l'Union européenne. Ces conséquences sont assurément importantes au regard du rôle du Conseil et des compétences de la Cour de Justice des Communautés européennes, comme des attributions du Parlement européen.

1. Le rôle du Conseil

Dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, et donc dès l'entrée en vigueur du protocole Schengen, le Conseil de l'Union européenne se substitue au Comité exécutif des ministres qui avait été créé par la Convention de 1990. Son premier acte devrait être, à l'unanimité des membres concernés, d'arrêter les nouvelles bases juridiques de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.

C'est la détermination de cet acquis de Schengen et des nouvelles bases juridiques applicables, soit communautaires, soit intergouvernementales, qui est actuellement en cours de négociation au sein d'un groupe de fonctionnaires du Conseil. Comme cet acte du Conseil doit être adopté à l'unanimité, le gouvernement français dispose d'un pouvoir de blocage de toute décision de transfert qui ne serait pas conforme aux intérêts de notre pays.

Le ministre des affaires européennes, M. Pierre Moscovici, soulignait ce pouvoir d'appréciation laissé à chaque Etat dans une réponse à une question écrite portant sur l'unanimité requise pour communautariser les dispositions du nouveau titre IV du traité (1(*)) : " le conseil devra prendre une décision en vue de rendre la procédure de codécision visée à l'article 251 (nouvelle numérotation) applicable à tous les domaines couverts par le nouveau titre IV (libre circulation des personnes) ou à certains d'entre eux. Le conseil devra donc statuer sur l'opportunité de passer, dans chacune de ces matières, de l'unanimité à la majorité qualifiée et à la codécision avec le parlement européen. Il est important de relever que cette décision sera prise à l'unanimité des Etats membres, et qu'elle ne pourra donc être adoptée sans l'accord du gouvernement français. Au moment de l'adoption d'une telle décision, une appréciation pourra être portée sur les progrès effectués dans la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice que prévoit le traité. L'article 73 I sous a), introduit par le traité d'Amsterdam, établit en effet un lien contraignant entre l'adoption de mesures visant à assurer la libre circulation des personnes, d'une part, et des mesures d'accompagnement concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration, d'autre part, qui doivent être adoptées dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité. Ce lien établi par le traité constituera un levier, permettant au Gouvernement, chaque fois que des propositions seront faites tendant à faciliter l'instauration de la libre circulation des personnes, de demander que des progrès soient réalisés dans la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement visant à renforcer la sécurité ".

Le même pouvoir d'appréciation laissé à chaque Etat doit prévaloir pour le transfert de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

Tant que le Conseil n'aura pas arrêté ces bases juridiques, les dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur la partie intergouvernementale du traité, comme le prévoit expressément le protocole annexé au traité d'Amsterdam : " Aussi longtemps que les mesures visées ci-dessus n'ont pas été prises..., les dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen sont considérées comme des actes fondés sur le titre VI (intergouvernemental) du traité sur l'Union européenne ".

Le protocole ne fournit pas de date impérative pour l'adoption de l'acte portant détermination des bases juridiques de l'acquis de Schengen ; tout au plus une déclaration annexée à l'Acte final précise-t-elle que les travaux préparatoires devront être entrepris en temps utile pour permettre au Conseil, dès la date d'entrée en vigueur du traité, d'adopter toutes les mesures relatives à la définition des bases juridiques pertinentes.

La " décision du Conseil déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions constituant l'acquis de Schengen ", qui ventilera l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième pilier de l'Union, sera d'une importance majeure.

Conscient de cette importance, M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, s'était d'ailleurs engagé à que le Parlement soit complètement informé, par le Gouvernement, de l'évolution de ce dossier sensible : " S'agissant des directives de négociation des représentants du gouvernement français sur ces questions, elles sont bien sûr préparées dans le cadre interministériel du SGCI, en tenant le plus grand compte des avis des ministères intéressés au premier chef que sont celui de l'intérieur et celui de la justice. Le Gouvernement veillera, en temps utile, à ce que la représentation nationale soit informée par les voies appropriées des premières orientations de ces discussions dès qu'elles apparaîtront et s'engage à apporter tous les éclaircissements que les membres des assemblées voudront bien lui demander à ce sujet. " (2(*)).

En l'état actuel de la Constitution, le Parlement français ne peut adopter de résolution sur un tel acte qui ressortit au troisième pilier de l'Union. Toutefois, la révision constitutionnelle en cours permet de prévoir que l'adoption de résolution sur les projets d'actes de l'Union sera possible avant la mise en vigueur du traité d'Amsterdam. Dès lors, il serait peu compatible avec la volonté du Gouvernement d'associer le Parlement aux travaux de l'Union de ne pas soumettre ce projet d'acte aux Assemblées dans le cadre de l'article 88-4 nouveau de la Constitution.

Aussitôt que le projet de loi constitutionnelle sera promulgué, il serait souhaitable que les Assemblées soient saisies de ce projet d'acte de l'Union afin qu'elles puissent se prononcer à ce propos avant l'examen du projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam. Il serait en effet étonnant que les Assemblées, compte tenu des engagements pris par le Gouvernement, n'aient pas la possibilité de s'exprimer sur cet aspect du traité avant de donner leur autorisation à la ratification.

2. Les compétences de la Cour de Justice des Communautés européennes

Le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes s'organise désormais de façon différente selon que l'on vise les matières qui relevaient autrefois de la coopération intergouvernementale et qui ont été transférées dans le pilier communautaire (nouveau titre IV : "  visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ") ou les matières qui demeurent dans le troisième pilier intergouvernemental (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale).

a) Au regard des matières communautarisées

Le régime de droit commun prévu par les traités communautaires s'agissant de la Cour de justice s'applique au nouveau titre " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ", sous réserve de deux aménagements importants prévus par l'article 73 P du traité communautaire (nouvel article 68 du traité consolidé sur la Communauté européenne).

D'une part, s'agissant des recours préjudiciels, qu'il s'agisse de recours en interprétation ou en appréciation de validité, seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne peuvent saisir la Cour si elles estiment qu'une décision est nécessaire pour rendre leur jugement. En pareille hypothèse, la Cour ne peut statuer sur les décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.

D'autre part, il est prévu une sorte de recours dans l'intérêt de la loi puisque le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent demander à la Cour de statuer sur une question d'interprétation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés sur sa base (le jugement rendu par la Cour en pareil cas n'étant pas applicable aux décisions des juridictions nationales ayant force de chose jugée).

b) Au regard des matières intergouvernementales

S'agissant des compétences de la Cour de justice sur les matières intergouvernementales relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne (" dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale "), celles-ci ont été sensiblement étendues. Un nouvel article K7 (article 35 du traité sur l'Union européenne) et une déclaration relative à cet article annexée au traité sur l'Union européenne disposent que la Cour de justice est compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la décision du Conseil.

c) les limitations liées à l'ordre public ou à la sécurité intérieure

Mais le traité d'Amsterdam comporte aussi plusieurs stipulations destinées à écarter la compétence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) lorsque se trouve engagée la responsabilité des Etats en matière d'ordre public ou de sécurité intérieure.

L'article 35 paragraphe 5 du traité de l'Union européenne, concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale exprime très clairement ce principe : " la Cour de justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats pour le maintien de l'ordre public et la sécurité ".

De même, l'article 68 paragraphe 2 du traité communautaire relatif à la compétence de la Cour de justice en ce qui concerne la libre circulation, prévoit sans ambiguïtés que cette Cour " n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l'article 62 point 1 - qui traite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures -, portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité interne ".

Enfin, le protocole intégrant l'acquis Schengen dans le traité de l'Union européenne, annexé au traité d'Amsterdam, comporte dans son article 2, une formule identique : " En tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ".

Au regard du traité d'Amsterdam, il est ainsi établi que toute mesure prise par les Etats membres destinée à préserver l'ordre public et la sécurité intérieure relève de la souveraineté nationale et échappe au champ de compétence de la Cour de justice.

3. Le rôle du Parlement européen

Dans les mêmes conditions que pour la Cour de justice, le Parlement européen verra ses pouvoirs étendus pour les matières issues de Schengen qui seront intégrées, soit dans le premier pilier communautaire, soit dans le troisième pilier. Les pouvoirs du Parlement européen seront cependant différents dans la première période de cinq ans et après cette première période.

Pour les matières relevant de la coopération policière et maintenues dans le pilier intergouvernemental, son rôle est légèrement renforcé puisque le Conseil sera tenu de le consulter avant d'adopter les décisions-cadres, les décisions ou les conventions.

Pour les matières qui seront transférées dans le premier pilier - c'est-à-dire sur les questions relevant des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes -, le traité d'Amsterdam prévoit une procédure particulière assortie d'une période transitoire de cinq ans durant laquelle le Conseil statuera à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

a) Pendant les cinq premières années

Sur les matières relevant de Schengen qui seront dans le pilier communautaire pendant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen sera consulté, alors que jusqu'à présent il était simplement informé.

b) Après la période de cinq ans

Au terme de cette période de cinq ans, le Parlement européen reste seulement consulté si le Conseil maintient la procédure de l'unanimité. En revanche, il bénéficie de la procédure de codécision, si le Conseil décide à l'unanimité de passer au vote à la majorité qualifiée pour les matières transférées dans le pilier communautaire (asile, immigration, libre circulation des personnes et franchissement des frontières extérieures).

Il faut enfin souligner que les députés européens des pays n'ayant pas repris tout ou partie de l'acquis de Schengen - ce qui sera le cas du Royaume-Uni et de l'Irlande - pourront participer aux délibérations du Parlement européen sur les matières de Schengen transférées dans l'Union européenne. On arrivera ainsi à cette situation paradoxale où des députés européens appartenant à des pays n'appliquant pas l'acquis de Schengen pourront participer à des débats - et à des votes contraignants pour le Conseil en cas de codécision - alors que les parlementaires nationaux du pays concerné ne seront même plus consultés !

IV. LES PROBLEMES SOULEVES PAR LES NEGOCIATIONS EN COURS

Les difficultés rencontrées dans les travaux d'intégration de Schengen dans l'Union européenne tiennent à certaines originalités des accords de Schengen, que la diplomatie traditionnelle a quelque difficulté à appréhender.

La première difficulté est venue de la participation de la Suède et du Danemark. Le second problème a porté sur l'intégration du secrétariat général du Bénélux dans le secrétariat général du Conseil. Par ailleurs, la Commission a revendiqué la gestion du plus puissant outil opérationnel de coopération policière informatisé en Europe qui existe actuellement : le Système d'Information Schengen (SIS). Enfin les services juridiques de la Commission et du Conseil font pression pour que la clause de sauvegarde des accords de Schengen soit absorbée par la partie communautaire du traité.

1. L'adhésion de la Norvège et de l'Islande aux accords de Schengen

La Suède et le Danemark, lorsqu'ils ont rejoint Schengen, ont entraîné la Norvège et l'Islande en raison de leur appartenance commune à l'Union nordique des passeports.

Selon les dispositions d'un protocole particulier annexé au traité d'Amsterdam, un accord conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats intéressés, sera passé avec la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen. Un autre accord sera conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité de tous les Etats membres, avec la Norvège et l'Islande pour préciser les droits et obligations applicables entre ces deux pays. De tels accords devront en principe entrer en vigueur à la même date que le protocole incorporant l'acquis de Schengen.

Il ne faudrait pas que se crée ainsi un précédent dont pourraient se prévaloir d'autres pays, tels la Suisse ou les pays candidats à l'adhésion.

2. L'intégration du Secrétariat général du Bénélux

Un accord semble avoir été obtenu au sein du groupe de négociation " Acquis de Schengen " pour permettre l'intégration du secrétariat général Bénélux - qui assure jusqu'à présent le secrétariat des accords de Schengen - par le transfert de son personnel au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. L'actuel secrétariat Bénélux, qui comprend soixante-dix personnes environ, devrait ainsi être transféré, sans concours, au secrétariat général du Conseil.

Il résultera de cette intégration une sur-représentation des Etats du Bénélux dans le fonctionnement du secrétariat du Conseil qui ne peut que porter atteinte à l'influence de notre pays dans l'appareil administratif chargé des matières de coopération policière au sein des institutions de l'Union européenne.

Pour sa part, la Commission européenne s'est dotée d'une " task-force " d'une quarantaine de fonctionnaires chargés du suivi des activités du troisième pilier, " task-force " qui se transformera, après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, en direction générale pour les questions de justice et affaires intérieures.

3. La gestion future du Système d'Information Schengen (SIS)

Il s'agit du point essentiel de l'intégration de l'acquis de Schengen, car le SIS est la pierre angulaire des accords ; 27 articles de la convention de 1990 (articles 92 à 119) sont concernés qui définissent les catégories de données traitées, les conditions d'intégration des signalements nominatifs dans le système informatisé, les motivations des signalements de non-admission pour des étrangers non-communautaires, la nature des données relatives aux personnes disparues, aux témoins, aux personnes citées à comparaître devant les autorités judiciaires, aux surveillances discrètes, aux objets, véhicules, armes à feu, documents d'identité recherchés, aux utilisateurs des données, à la protection des données à caractère personnel et à la sécurité des données, à l'autorité de contrôle commune...

Le gouvernement français estime que le système doit continuer à relever d'une gestion entre Etats, la coopération policière et judiciaire en matière pénale restant du domaine intergouvernemental. Selon lui, le passage d'une gestion intergouvernementale à une gestion communautaire du SIS comporterait des risques sérieux. Or les négociations actuellement en cours ne lui donnent pas satisfaction.

a) La proposition initiale de la présidence luxembourgeoise

La proposition initiale de la présidence luxembourgeoise envisageait une répartition entre le premier et le troisième piliers à la fois pour la gestion et l'architecture du système et pour la gestion des données.

Cette solution, qui avait le soutien de la Commission et du service juridique du Conseil, n'a pas reçu un accueil favorable de la part des Etats membres et a suscité, au contraire, une forte opposition chez un nombre significatif d'entre eux. La principale critique tenait au fait que, en divisant ainsi les dispositions applicables au SIS entre les deux piliers, qui contiennent chacun des procédures et des dispositions institutionnelles différentes, on introduirait une incertitude considérable qui pèserait à la fois sur la gestion actuelle du système et sur son évolution. En outre le fait que le SIS est directement imbriqué dans les systèmes policiers nationaux s'oppose à un transfert de l'outil dans le premier pilier.

b) Une proposition à vocation intergouvernementale

Plusieurs Etats membres ont estimé que la solution qui correspondait le mieux à la finalité et aux besoins opérationnels du SIS consistait à adopter une base juridique fondée uniquement sur le troisième pilier.

Cette solution tient compte des réalités d'un système qui a été avant tout conçu pour les besoins des polices des Etats ; cette position serait en outre confortée par un arrêt de la Cour de Justice (3(*)). Cette argumentation a toutefois été contestée par le service juridique du Conseil qui, pour l'essentiel, estime que, dans les cas où il existe une compétence communautaire, celle-ci doit être reconnue et respectée - éventuellement sous la forme d'une référence à une base juridique à la fois dans la partie communautaire et dans la partie intergouvernementale du traité -. Le service juridique du Conseil a en outre estimé que les signalements nominatifs du SIS concernent majoritairement des affaires d'immigration et non des activités policières traditionnelles.

c) Les propositions de compromis

Une première proposition consisterait à fonder les articles qui traitent de l'architecture et de la gestion du SIS sur une base du troisième pilier, tandis que les articles concernant les données relatives à la circulation des personnes seraient, eux, répartis entre le premier et le troisième pilier.

Une seconde proposition a été formulée par le service juridique du Conseil. Le SIS serait considéré comme une entité créée antérieurement, en dehors du cadre de la Communauté et de l'Union. Son intégration résulterait de l'adoption de deux actes : d'une part, un acte communautaire (premier pilier) et, d'autre part, un acte du Conseil de l'Union (troisième pilier). Ainsi, la Communauté et l'Union reconnaîtraient toutes deux le SIS et approuveraient son fonctionnement, chacune pour ce qui la concerne et en fonction de ses compétences propres.

Dans cette hypothèse, toute modification ultérieure des règles du SIS conduirait à rouvrir le débat sur la nature communautaire ou intergouvernementale du système, ouvrant la porte à un contentieux devant la Cour de Justice.

4. L'avenir de la clause de sauvegarde

La présence d'une clause de sauvegarde dans les accords de Schengen fut un élément déterminant de la ratification de la Convention de 1990. Entendue par la commission de contrôle du Sénat, le 26 septembre 1991, Mme Elisabeth Guigou, alors ministre des affaires européennes, avait souligné que " cette clause permettrait, en tout état de cause, de rétablir les contrôles aux frontières nationales si l'application de la convention révélait des lacunes graves ".

Cette clause stipule que " lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent, une Partie Contractante peut... décider que, durant une période limitée, des contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation seront effectués aux frontières permettant à un Etat de rétablir les contrôles aux frontières lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent " (article 2, paragraphe 2 de la Convention). Dès juin 1995, la France utilisa cette clause de sauvegarde pour assurer le contrôle de sa frontière avec la Belgique. En décembre 1996, le Comité exécutif des ministres définit une procédure comportant une consultation préalable des autres Etats membres et l'indication d'une durée limite d'effet.

Cette clause a été également utilisée par nos partenaires : les Pays-Bas l'ont appliquée il y a dix-huit mois à l'occasion d'une rencontre sportive ; en octobre dernier, le Luxembourg y a eu recours à l'occasion d'un match de football au cours duquel les Luxembourgeois craignaient des débordements de la part de hooligans britanniques. L'Allemagne a menacé de recourir à ce dispositif si la solidarité de l'Union européenne ne permettait pas de faire face à l'afflux de kurdes et de kosovars.

D'après les auditions auxquelles la délégation a procédées, la clause de sauvegarde devrait, en l'état actuel de la négociation, relever du pilier communautaire.

Ce transfert vers le domaine communautaire de la clause de sauvegarde aurait des conséquences importantes
, car même si le traité prévoit la possibilité, pour les gouvernements, de prendre des mesures dictées " par la sécurité intérieure et le maintien de l'ordre public ", ces mesures seraient indirectement placées sous le contrôle de la Cour de justice ; certes la Cour n'aurait pas compétence pour apprécier l'opportunité ou la proportionnalité des mesures de maintien de l'ordre décidées par les ministres de l'intérieur, mais elle pourra néanmoins interpréter les arguments avancées par un Etat pour faire valoir que sa sécurité est en cause. De plus, les conditions de procédure de l'application de la clause de sauvegarde qui avaient été définies dans une décision de décembre 1996 du Comité exécutif Schengen seraient à l'avenir réglementées sur proposition de la Commission, sous le contrôle de la Cour de justice. Il ne faut donc pas exclure la possibilité de contentieux si des contrôles fixes étaient maintenus - comme par exemple par la France sur la frontière belge - ou mis en place exceptionnellement par les Etats membres.

Une évolution de la négociation vers une communautarisation de la clause de sauvegarde paraît peu compatible avec la réponse faite en décembre 1997 par le ministre de l'Intérieur lorsqu'il affirmait sa volonté de maintenir cette clause de sauvegarde (4(*)) : " La possibilité pour un Etat d'utiliser librement cette clause de sauvegarde, c'est-à-dire en dehors de tout contrôle de la Cour de justice, représente un enjeu essentiel en terme de souveraineté nationale. Cette question paraît d'autant plus sensible que l'on ne peut exclure des interprétations différentes de la part de certains de nos partenaires, ou une jurisprudence extensive de la Cour de justice des Communautés européennes, lorsque le traité d'Amsterdam entrera en vigueur. Des négociations viennent de s'engager sur les modalités d'intégration de l'acquis Schengen dans le traité sur l'Union européenne. Le Gouvernement veillera au respect de ce principe de libre utilisation de la clause de sauvegarde par les Etats membres et refusera toute dérive éventuelle, qui ne serait conforme ni au traité d'Amsterdam ni à la souveraineté nationale. ".

On comprendrait difficilement que le Gouvernement puisse accepter aujourd'hui que la clause de sauvegarde relève du pilier communautaire. Faut-il rappeler que, de l'avis de tous les juristes, le traité prévoyant l'unanimité quant à la décision de ventilation de l'acquis sur les deux piliers, il suffit dès lors de l'opposition d'une seule délégation pour que cette ventilation n'ait pas lieu et pour que tout l'acquis de Schengen soit transféré au troisième pilier.

CONCLUSION

La négociation sur l'intégration de l'acquis Schengen dans l'Union européenne n'a pas encore abouti. Elle bute sur deux questions essentielles : la clause de sauvegarde et le système informatique (le SIS).

Sur ces deux questions, la position du Gouvernement a jusqu'ici été claire : le rattachement de l'acquis de Schengen au troisième pilier du traité d'Amsterdam doit être le plus large possible, en raison même de la nature intergouvernementale des mesures de sécurité, qui, dans le traité, accompagnent la libre circulation des personnes. Le ministre de l'intérieur a évoqué à ce propos " un enjeu essentiel en terme de souveraineté nationale " et indiqué que le Gouvernement " refuserait toute dérive éventuelle, qui ne serait conforme ni au traité d'Amsterdam, ni à la souveraineté nationale ".

Toutefois cette position semble être aujourd'hui compromise. Contrairement aux souhaits du Gouvernement français, les négociations actuelles paraissent privilégier l'aspect communautaire de la libre circulation des personnes au détriment de l'aspect intergouvernemental de la coopération policière.

L'acte de ventilation de l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième piliers de l'Union sera soumis à la décision du Conseil dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Avant que les négociations n'arrivent à leur terme et que le projet d'acte ne soit défini, il serait bon que le Gouvernement puisse engager un dialogue avec les Assemblées afin de connaître leur sentiment.

Ce rapport a pour ambition de mettre en lumière l'importance de l'enjeu dans une matière trop souvent confinée dans des milieux étroits du fait de sa technicité, mais dont les citoyens découvriront demain la dimension lorsqu'une difficulté pratique surgira.

En l'état actuel de notre Constitution, le Parlement ne peut s'exprimer sur de tels sujets par la voie de résolutions puisque celles-ci sont limitées aux actes communautaires. Tout laisse à penser que la révision constitutionnelle en cours permettra l'adoption de résolutions sur les actes du troisième pilier.

Il convient dès lors que le Gouvernement prévoie dès aujourd'hui de soumettre l'acte qui répartira l'acquis de Schengen entre le premier et le troisième pilier au Parlement en application du nouvel article 88-4.

Les Assemblées devraient même être en mesure d'adopter une résolution à ce propos avant l'examen du projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam. Le Gouvernement pourrait sans doute trouver auprès des Assemblées un appui en faveur des positions qu'il défend vis-à-vis de nos partenaires. Par ailleurs, le débat sur la ratification du traité d'Amsterdam pourrait alors se dérouler dans la clarté la plus totale.


La délégation a examiné ce rapport lors de sa réunion du 8 décembre 1998. Elle l'a approuvé à l'unanimité, les sénateurs socialistes et communistes s'abstenant.

ANNEXES
Annexe 1 : Les modes de décision au sein du Conseil en matière de liberté de circulation des personnes, de visas, d'asile et d'immigration



Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée interviendra dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam

Fixation de certaines règles relatives aux visas pour les séjours de trois mois au plus, à savoir :

- fixation de la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à (ou sont dispensés de) l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures de l'Union européenne ;

- élaboration d'un modèle type de visa.

Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée interviendra de plein droit, mais cinq ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam

Fixation des autres règles relatives aux visas pour les séjours de trois mois au plus, à savoir :

- fixation des règles concernant les procédures ou les conditions de délivrance des visas par les Etats membres ;

- adoption des règles pour un visa uniforme.


Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée est laissé à l'appréciation du Conseil statuant à l'unanimité

1. Toutes les autres matières relatives à la liberté de circulation des personnes mentionnées par le traité d'Amsterdam, à savoir :

- l'adoption des mesures visant à assurer l'absence de tout contrôle des personnes franchissant les frontières intérieures de l'Union européenne ;

- la fixation des normes auxquelles les Etats doivent se conformer pour effectuer le contrôle des personnes aux frontières extérieures ;

- la fixation des mesures permettant aux ressortissants des pays tiers de circuler librement sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois.

2. Des mesures relatives à l'asile, à savoir :

- la fixation des critères de détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile ;

- l'édiction de normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile ;

- la fixation de normes minimales concernant les conditions requises pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ;

- l'édiction de normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié.

- l'édiction de normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées ;

- l'adoption de mesures pour équilibrer les efforts consentis par les Etats membres à l'accueil des réfugiés.

3. Des mesures relatives à l'immigration, à savoir :

- la fixation des conditions d'entrée et de séjour ainsi que des normes de délivrance de titres de séjour pour des séjours de longue durée ;

- les mesures relatives à l'immigration clandestine et au séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ;

- des mesures définissant le droit des ressortissants des pays tiers en situation régulière dans un Etat membre de séjourner dans les autres Etats membres.

Annexe 2 : Bases juridiques applicables à l'acquis de Schengen

(en l'état de la négociation)


ACQUIS DE SCHENGEN

(Convention d'application des accords de Schengen du 14 juin 1990)

BASE JURIDIQUE PROPOSÉE

PAR LE GROUPE DE NÉGOCIATION

(TUE : traité sur l'Union européenne

partie intergouvernementale

TCE : traité sur la Communauté européenne partie communautaire)

art. 27 § 2 et 3 (sanctions en matière d'immigration clandestine)

art. 39 (coopération transfrontalière)

art. 44, (coopération technique transfrontière) 45 (fiches d'hôtels), 46 (échanges d'informations entre polices), 47 (fonctionnaires de liaisons)

art. 71 (lutte contre les trafics de stupéfiants)

art. 73 (livraisons surveillées
)

art. 129 et 130 (protection des données à caractère personnel)

acte final déclaration 3 (trafics de stupéfiants)

art. 30 TUE (coopération policière)

art. 27 § 2 et 3 (sanctions en matière d'immigration clandestine)

art. 48 (entraide judiciaire), 49 ,50 à 59, 61 à 72 (extradition, transmission de l'exécution des jugements répressifs, stupéfiants

acte final déclaration 3 (trafics de stupéfiants)

art. 31 TUE (coopération judiciaire en matière pénale)

art. 40 à 43 (droit de poursuite transfrontière)

art. 32 TUE (interventions sur le territoire d'un autre Etat membre)

art. 27 § 2 et 3 (informations mutuelles en matière d'immigration clandestine),

art 39 à 59 (coopération policière, entraide judiciaire en matière pénale, principe Ne bis in idem), 61 à 73(extradition, transmission de l'exécution des jugements répressifs, stupéfiants)

art. 129 et 130 (protection des données à caractère personnel)

acte final déclaration 3 (trafics de stupéfiants)

art. 34 TUE (mesures prises par le Conseil : décisions-cadres, décisions, conventions)

art. 2 § 1 (franchissement des frontières intérieures)

art. 2 § 2 et 3 (clause de sauvegarde)

art. 3 à 6 (franchissement des frontières extérieures), 8 à 25 (visas et circulation des étrangers)

acte final déclaration 1 (article 2 § 2 clause de sauvegarde)

art. 62 TCE (communautarisation des mesures sur le franchissement des frontières intérieures, extérieures, et les visas, avec passage à la majorité au Conseil et codécision du Parlement européen dans un délai de 5 ans)

art. 26 (responsabilité des transporteurs)

art. 63 TCE (communautarisation possible dans un délai de 5 ans des mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux droits de séjour des ressortissants des Etats tiers)

art. 75 (possession de stupéfiants dans le cadre d'un traitement médical)

art. 126 à 128 (protection des données à caractère personnel)

art. 95 TCE (conditions de maintien des mesures nationales en matière de santé publique)

art. 92 à 119 (système d'information Schengen)

Voir annexe n° 4.

Annexe 3 : Bases juridiques applicables au Système d'Information Schengen (SIS)

(Double base juridique communautaire et intergouvernementale
en l'état de la négociation)


ACQUIS DE SCHENGEN

(Convention d'application des accords de Schengen du 14 juin 1990)

BASE JURIDIQUE PROPOSÉE

PAR LE GROUPE DE NÉGOCIATION

(TUE : traité sur l'Union européenne

partie intergouvernementale

TCE : traité sur la Communauté européenne partie communautaire)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 99 (personnes surveillées) ,101-2 (interrogation du SIS par les autorités consulaires), 101-3 (utilisateurs autorisés, 101-4 (communication de la liste des services autorisés), 102 (conditions d'utilisation des données), 105 (responsabilité de l'exactitude des données), 107 (doubles signalements)

art. 30 TUE (coopération policière)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 95 (données sur les personnes recherchées pour l'arrestation aux fins d'extradition), 97 (données sur les personnes disparues ou placées sous protection), 100 (données relatives aux objets), 102 (conditions d'utilisation des données), 107 (doubles signalements)

art. 31 TUE (coopération judiciaire en matière pénale)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 95 (données sur les personnes recherchées pour l'arrestation aux fins d'extradition), 97 (données sur les personnes disparues ou placées sous protection), 98 (données relatives aux témoins ou aux personnes citées à comparaître en justice), 99 (personnes surveillées), 100 (données relatives aux objets), 101-1 (instances autorisées à accéder aux données), 101-3 (utilisateurs autorisés), 101-4 (communication de la liste des services autorisés), 102 (conditions d'utilisation des données), 103 (contrôles de l'interrogation des données), 104 (droit applicable aux signalements), 105 (responsabilité de l'exactitude des données), 106 (autorité autorisée à modifier les données), 107 (doubles signalements)

art. 34 TUE (mesures prises par le Conseil : décisions-cadres, décisions, conventions)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 102 (conditions d'utilisation des données), 103 (contrôles de l'interrogation des données), 104 (droit applicable aux signalements), 105 (responsabilité de l'exactitude des données), 106 (autorité autorisée à modifier les données), 107 (doubles signalements)

art. 62 TCE (communautarisation des mesures sur le franchissement des frontières intérieures, extérieures, et les visas, avec passage à la majorité au Conseil et codécision du Parlement européen dans un délai de 5 ans)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 102 (conditions d'utilisation des données), 103 (contrôles de l'interrogation des données), 104 (droit applicable aux signalements), 105 (responsabilité de l'exactitude des données), 106 (autorité autorisée à modifier les données), 107 (doubles signalements)

art. 63 TCE (communautarisation possible dans un délai de 5 ans des mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux droits de séjour des ressortissants des Etats tiers)

art. 92 (architecture et support technique), 93 (objet du SIS), 94 (définition des catégories de données), 96, 101, 102 (conditions d'utilisation des données), 103 (contrôles de l'interrogation des données), 104 (droit applicable aux signalements), 105 (responsabilité de l'exactitude des données), 106 (autorité autorisée à modifier les données), 107 (doubles signalements)

art. 66 TCE (mesures arrêtées par le Conseil pour assurer une coopération entre les services de sécurité des Etats membres)

Annexe 4 : Les articles du traité d'Amsterdam sur l'Union européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen

Article 30 (ex-article K.2)

1. L'action en commun dans le domaine de la coopération policière couvre entre autres:

a) la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés des Etats membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière;

b) la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations pertinentes, y compris d'informations détenues par des services répressifs concernant des signalements de transactions financières douteuses, notamment par l'intermédiaire d'Europol, sous réserve des dispositions appropriées relatives à la protection des données à caractère personnel;

c) la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la formation, des échanges d'officiers de liaison, des détachements, de l'utilisation des équipements et de la recherche en criminalistique;

d) l'évaluation en commun de techniques d'enquête particulières concernant la détection des formes graves de criminalité organisée.

2. Le Conseil encourage la coopération par l'intermédiaire d'Europol et, en particulier, dans les cinq ans qui suivent la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:

a) permet à Europol de faciliter et d'appuyer la préparation, et d'encourager la coordination et la mise en oeuvre d'actions spécifiques d'enquête menées par les autorités compétentes des Etats membres, y compris des actions opérationnelles d'équipes conjointes, comprenant des représentants d'Europol à titre d'appui;

b) arrête des mesures destinées à permettre à Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires précises, et de développer des compétences spécialisées pouvant être mises à la disposition des Etats membres pour les aider dans des enquêtes sur la criminalité organisée;

c) favorise l'établissement de contacts entre magistrats et enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée et travaillant en étroite coopération avec Europol;

d) instaure un réseau de recherche, de documentation et de statistiques sur la criminalité transfrontière.

Article 31 (ex-article K.3)

L'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise entre autres à:

a) faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autorités judiciaires ou équivalentes compétents des Etats membres pour ce qui est de la procédure et de l'exécution des décisions;

b) faciliter l'extradition entre Etats membres;

c) assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de cette coopération, la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres;

d) prévenir les conflits de compétences entre Etats membres;

e) adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.

Article 32 (ex-article K.4)

Le Conseil fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentes visées aux articles 30 et 31 peuvent intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci.

Article 34 (ex-article K.6)

1. Dans les domaines visés au présent titre, les Etats membres s'informent et se consultent mutuellement au sein du Conseil en vue de coordonner leur action. Ils instituent à cet effet une collaboration entre les services compétents de leurs administrations.

2. Le Conseil, sous la forme et selon les procédures appropriées indiquées dans le présent titre, prend des mesures et favorise la coopération en vue de contribuer à la poursuite des objectifs de l'Union. À cet effet, il peut, statuant à l'unanimité à l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission:

a) arrêter des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée;

b) arrêter des décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Les décisions-cadres lient les Etats membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Elles ne peuvent entraîner d'effet direct;

c) arrêter des décisions à toute autre fin conforme aux objectifs du présent titre, à l'exclusion de tout rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Ces décisions sont obligatoires et ne peuvent entraîner d'effet direct; le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre ces décisions au niveau de l'Union;

d) établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les Etats membres engagent les procédures applicables dans le délai fixé par le Conseil.

Sauf dispositions contraires y figurant, ces conventions, une fois qu'elles ont été adoptées par la moitié au moins des Etats membres, entrent en vigueur dans les Etats membres qui les ont adoptées. Les mesures d'application de ces conventions sont adoptées au sein du Conseil à la majorité des deux tiers des Parties Contractantes.

3. Pour les délibérations du Conseil qui requièrent une majorité qualifiée, les voix des membres sont affectées de la pondération prévue à l'article 205, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne; les délibérations sont acquises si elles ont recueilli au moins soixante-deux voix, exprimant le vote favorable d'au moins dix membres.

4. Pour les questions de procédure, les délibérations du Conseil sont acquises à la majorité des membres qui le composent.

Annexe 5 : Les articles du traité d'Amsterdam sur la Communauté européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen

Article 62 (ex-article 73 J)

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:

1) des mesures visant, conformément à l'article 14, à assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants des pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures;

2) des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres qui fixent:

a) les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures;

b) les règles relatives aux visas pour les séjours prévus d'une durée maximale de trois mois, notamment:

i) la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation;

ii) les procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats membres;

iii) un modèle type de visa;

iv) des règles en matière de visa uniforme;

3) des mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois.

Article 63 (ex-article 73 K)

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:

1) des mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents, dans les domaines suivants:

a) critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers;

b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres;

c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié;

d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres;

2) des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans les domaines suivants:

a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale;

b) mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil;

3) des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines suivants:

a) conditions d'entrée et de séjour, ainsi que normes concernant les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial;

b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier;

4) des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjour dans un Etat membre de séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire.

Les mesures adoptées par le Conseil en vertu des points 3) et 4) n'empêchent pas un Etat membre de maintenir ou d'introduire, dans les domaines concernés, des dispositions nationales compatibles avec le présent traité et avec les accords internationaux.

Les mesures arrêtées en vertu du point 2), sous b), du point 3), sous a), et du point 4) ne sont pas soumises à la période de cinq ans visée ci-dessus.

Article 63 (ex-article 73 K)

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:

1) des mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités pertinents, dans les domaines suivants:

a) critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers;

b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres;

c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié;

d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres;

2) des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans les domaines suivants:

a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale;

b) mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil;

3) des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines suivants:

a) conditions d'entrée et de séjour, ainsi que normes concernant les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial;

b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier;

4) des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjour dans un Etat membre de séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire.

Les mesures adoptées par le Conseil en vertu des points 3) et 4) n'empêchent pas un Etat membre de maintenir ou d'introduire, dans les domaines concernés, des dispositions nationales compatibles avec le présent traité et avec les accords internationaux.

Les mesures arrêtées en vertu du point 2), sous b), du point 3), sous a), et du point 4) ne sont pas soumises à la période de cinq ans visée ci-dessus.

Article 66 (ex-article 73 N)

Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête des mesures pour assurer une coopération entre les services compétents des administrations des Etats membres dans les domaines visés par le présent titre, ainsi qu'entre ces services et la Commission.

Article 95 (ex-article 100 A)

1. Par dérogation à l'article 94 et sauf si le présent traité en dispose autrement, les dispositions suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 14. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 et après consultation du Comité économique et social, arrête les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux dispositions fiscales, aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés.

3. La Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif.

4. Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un Etat membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l'article 30 ou relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien.

5. En outre, sans préjudice du paragraphe 4, si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un Etat membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un problème spécifique de cet Etat membre, qui surgit après l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption.

6. Dans un délai de six mois après les notifications visées aux paragraphes 4 et 5, la Commission approuve ou rejette les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

En l'absence de décision de la Commission dans ce délai, les dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont réputées approuvées.

Lorsque cela est justifié par la complexité de la question et en l'absence de danger pour la santé humaine, la Commission peut notifier à l'État membre en question que la période visée dans le présent paragraphe peut être prorogée d'une nouvelle période pouvant aller jusqu'à six mois.

7. Lorsque, en application du paragraphe 6, un Etat membre est autorisé à maintenir ou à introduire des dispositions nationales dérogeant à une mesure d'harmonisation, la Commission examine immédiatement s'il est opportun de proposer une adaptation de cette mesure.

8. Lorsqu'un Etat membre soulève un problème particulier de santé publique dans un domaine qui a fait préalablement l'objet de mesures d'harmonisation, il en informe la Commission, qui examine immédiatement s'il y a lieu de proposer des mesures appropriées au Conseil.

9. Par dérogation à la procédure prévue aux articles 226 et 227, la Commission et tout Etat membre peuvent saisir directement la Cour de justice s'ils estiment qu'un autre Etat membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus par le présent article.

10. Les mesures d'harmonisation visées ci-dessus comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les Etats membres à prendre, pour une ou plusieurs des raisons non économiques visées à l'article 30, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle.





(1) Rapport de M. Paul Masson n° 53 (1997-1998) du 28 octobre 1997 au nom de la délégation parlementaire du Sénat pour l'Union européenne

(2) Note n° 11480/97

(1) Réponse du ministre des affaires européennes à une question écrite de M. Louis Souvet (JO Sénat du 20 août 1998 page 2649)

(2) Réponse du ministre des affaires étrangères à la question écrite n° 3.774 de M. Paul Masson (JO Sénat du 1er janvier 1998 p. 2842)

(3) Dans l'affaire C155/9, la Cour a réaffirmé le principe selon lequel elle se fonde, pour déterminer la base juridique appropriée d'une mesure à double finalité, sur l'objet principal de celle-ci, en l'occurrence qui serait de promouvoir la coopération policière dont la base juridique relève encore, dans le traité d'Amsterdam, du troisième pilier intergouvernemental

(4) Réponse du ministre de l'intérieur à M. Paul Masson (JO Sénat du 18 décembre 1997 pages 3566)






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