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Le financement de l'Union européenne 2000-2006

BADRE (Denis)

RAPPORT D'INFORMATION 136 (98-99) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE


Table des matières






N° 136

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 17 décembre 1998.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne (1)

sur
le futur cadre financier de l'Union européenne,

Par M. Denis BADRÉ,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Michel Barnier, président ;
Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.


 

Union européenne. - Financement du budget communautaire - Perspectives financières - Elargissement de la communauté - Dépense communautaire.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A l'issue du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998, les chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union européenne ont une nouvelle fois affirmé leur intention de parvenir avant la fin du premier trimestre 1999 à un accord définitif sur le dossier dit de " l'Agenda 2000 ".

Les prochains mois s'annoncent ainsi décisifs pour l'avenir de l'Union européenne car il s'agira, ni plus, ni moins, de la préparer à son élargissement à des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), de réformer à cette fin la politique agricole commune (PAC) ainsi que les fonds structurels et le fonds de cohésion et d'aider les pays candidats à s'organiser pour adhérer dans les meilleures conditions.

Les propositions E 1049, relative à l'établissement de nouvelles perspectives financières pour la période 2000-2006, et E 1128, relative à un nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, visent à définir un cadre financier pour la réalisation de ce programme ambitieux. C'est dire l'importance de ces deux textes, sur lesquels la Délégation pour l'Union européenne a souhaité donner au Sénat la plus large information.

Il serait en effet regrettable, ne fût-ce qu'au regard des sommes en jeu (la participation de la France au budget des Communautés s'élèvera en 1999 à 95 milliards de francs), que le Parlement ne se prononçât point sur la programmation pluriannuelle des dépenses communautaires et sur leur exécution. L'article 88-4 de la Constitution, entré en vigueur peu après l'adoption des actuelles perspectives financières (dites " Paquet Delors II ") par le Conseil européen d'Edimbourg de 1992, lui en donne pour la première fois l'occasion ; il est de son devoir de la saisir.

L'organisation d'un débat au niveau national apparaît d'autant plus souhaitable que les enjeux dépassent largement le strict domaine financier : la perspective de l'intégration de plus de cent millions de citoyens, la mise en place de l'euro, l'évolution attendue de la démographie et de la population active au cours des prochaines années, le phénomène de mondialisation lié au développement des nouvelles technologies et à la libéralisation des échanges constituent autant de défis pour l'Union européenne du XXIème siècle.

Ces défis, les Quinze se doivent de les relever en se dotant d'un cadre financier répondant aux impératifs de la construction européenne. Dans un contexte sans précédent, marqué en outre par l'appel de plusieurs Etats à une réduction de leur contribution nette, ils ne peuvent se contenter d'adapter à la marge les décisions du passé.

L'Europe de demain ne se bâtira pas sur les choix d'hier.

Les finances communautaires ne peuvent continuer de dériver sur l'erre des actuelles perspectives financières.

Une redéfinition des priorités de l'Union européenne, un aggiornamento de ses politiques et, en définitive, l'invention d'un nouveau budget pour l'Europe s'imposent.

Le traité de Maastricht, complété par celui d'Amsterdam, a clairement énoncé les objectifs de l'Union européenne, précisant que ceux-ci doivent être atteints dans le respect du principe de subsidiarité. L'enjeu est aujourd'hui d'élaborer un cadre cohérent permettant la meilleure réalisation de ces objectifs.

L'ampleur du dossier de l'Agenda 2000 et les intérêts divergents des Etats membres rendent les négociations particulièrement difficiles. Chaque semaine, des voix discordantes se font entendre sur tel ou tel aspect, conduisant certains à douter de la possibilité de parvenir à un accord général et définitif au premier trimestre prochain. Consciente de ces difficultés, mais refusant de céder au pessimisme, la Délégation pour l'Union européenne croit en la possibilité de définir un cadre financier permettant à l'Union d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés.

Pour ce faire, elle s'est efforcé de répondre à une question simple : " quel budget pour construire l'Union européenne ? " Une approche politique de cette question s'imposait car l'objectif est à présent de construire une Union plus politique en tenant compte de la spécificité du pouvoir de décision en matière budgétaire, partagé entre n+1 partenaires : les Etats membres et l'Union européenne.

L'autorité budgétaire de l'Union européenne a désormais un interlocuteur au niveau communautaire pour la politique monétaire, la Banque centrale européenne, ce qui permet la mise en place d'une véritable union économique et monétaire. Mais la réussite de celle-ci dépendra des choix qui seront faits quant aux interventions de l'Union européenne, lesquelles doivent apporter une réelle plus-value à celles des Etats telles qu'elles sont définies par leurs autorités budgétaires.

Le budget de l'Union doit en effet servir à financer des actions que les Etats membres ne sauraient entreprendre isolément ou qui présentent la meilleure efficacité lorsqu'elles sont conduites au niveau européen plutôt que national.

C'est en gardant constamment à l'esprit ce rôle qui doit être celui du budget européen que le présent rapport :

- recense l'ensemble des difficultés auxquelles se heurte la définition du nouveau cadre financier de l'Union européenne, qu'elles concernent les dépenses, les recettes, ou le problème des soldes nets (I) ;

- présente l'ensemble des solutions avancées par les Etats, le Parlement européen ou la Commission européenne sur chacun de ces points (II) ;

- propose de sortir de l'impasse en réduisant le montant global des dépenses et en opérant une redistribution entre les différentes interventions de l'Union (III).

I. LA DETERMINATION DU NOUVEAU CADRE FINANCIER DE L'UNION EUROPEENNE : UN PROBLEME AUX MULTIPLES FACETTES

Toute la complexité de la détermination du futur cadre financier de l'Union européenne réside dans le fait que la négociation ne se limite pas à la seule question, pourtant déjà délicate en elle-même, des choix budgétaires de l'Europe des quinze. Il ne s'agit pas seulement -si l'on peut dire- de s'entendre sur les priorités de demain dans une perspective d'élargissement à l'est et de réforme des principales politiques communautaires. Il s'agit également de répondre aux critiques multiples adressées aux finances publiques européennes, qu'elles concernent les recettes ou la gestion des crédits, le tout dans un contexte de contestation par plusieurs Etats membres de leur contribution nette au budget communautaire.

A. LES DONNÉES DU DÉBAT SUR LES CHOIX BUDGETAIRES DE L'UNION EUROPÉENNE : LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES PRÉSENTÉES PAR LA COMMISSION

1. Des propositions marquées par la réforme des politiques communautaires et l'élargissement

a) La démarche retenue par la Commission

Comme l'indique la Commission dans l'introduction de la proposition E 1049, les futures perspectives financières " déterminent l'évolution générale du budget communautaire pour une Union dans sa configuration à quinze Etats membres, y compris les mesures de préadhésion en faveur des pays candidats. Elles doivent aussi laisser disponibles les ressources qui permettront le moment venu de financer les adhésions... ".

L'étude du cadre financier proposé par la Commission pour les années 2000-2006 doit donc prendre en considération cette perspective d'un élargissement en cours de période et les modifications des politiques communautaires qui lui sont liées. Cette démarche complique sensiblement l'effort de prévision nécessaire à toute programmation. La Commission a en effet non seulement dû retenir des hypothèses macro-économiques sur longue période, par essence contestables, mais également anticiper sur des décisions dont l'adoption en l'état demeure aléatoire : le maintien du plafond actuel de ressources propres des Communautés, l'adoption des propositions de réforme de la PAC et des politiques structurelles dans la rédaction du collège des commissaires, l'élargissement de l'Union européenne au milieu de la période de programmation. Les nombreuses incertitudes quant à la réalisation de ces hypothèses constituent autant de points de discussion qui rendent encore plus difficiles les négociations.

 Les hypothèses macro-économiques

Les tableaux ci-après, extraits de la proposition E 1049, résument les hypothèses économiques retenues par la Commission pour l'établissement des futures perspectives financières :

Données économiques de base

Milliards d'euros -

prix 1999

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

PNB Quinze

PNB nouveaux Etats

membres

PNB TOTAL

7 804,3

7 999,4

8 199,4

8 404,4

291,9

8 696,3

8 614,5

303,6

8 918,1

8 829,8

315,7

9 145,6

9 050,6

328,4

9 378,9

9 276,9

341,5

9 618,3

Source : proposition E 1049

Prévisions de croissance

2000-2001

2002-2006

PNB Quinze

PNB nouveaux Etats

membres

PNB Communauté élargie

2,5 %

4,0 %

2,5 %

4,0 %

2,6 %


Déflateur

2,0 %

2,0 %

Source : proposition E 1049

Comme le révèle le second tableau, la Commission a retenu des hypothèses optimistes, qui figuraient déjà dans sa communication sur l'" Agenda 2000 " : un taux de croissance du PNB de 2,5 % par an en moyenne pour les Quinze et de 4 % pour les candidats à l'adhésion. En ce qui concerne plus particulièrement l'Union européenne, cette communication (rédigée en mars 1998) soulignait que " les évolutions les plus récentes de l'économie communautaire et les perspectives maintenant ouvertes par le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire confortent les hypothèses économiques retenues ".

 Le maintien à 1,27 % du plafond des ressources propres

Dans sa communication sur l'" Agenda 2000 ", la Commission avait déjà souligné que, durant la période des prochaines perspectives financières, " la maîtrise de l'évolution des finances publiques continuera de s'imposer dans tous les Etats membres pour conforter une croissance saine. Cette même exigence s'appliquera au budget communautaire ". Elle estimait possible de répondre au défi de l'élargissement sans modifier le plafond des ressources propres, fixé par une décision du Conseil du 31 octobre 1994 à 1,27 % du total des PNB des Etats membres. Trois séries de considérations lui permettaient de parvenir à cette conclusion :

- la perspective d'un budget pour 1999 nettement en-deçà du plafond de 1,27 %, qui devait permettre " de disposer dès le début de la période d'une marge non négligeable " ;

- une croissance soutenue pour les Quinze et les candidats à l'adhésion qui, avec un plafond de ressources propres par rapport au PNB maintenu à son niveau de 1999, devait se traduire en fin de période par un supplément potentiel de ressources d'un peu plus de 20 milliards d'écus (prix 1997) ;

- le fait que la première vague d'adhésion n'aurait d'effet qu'à partir du milieu de la période des futures perspectives financières.

Conformément à cette conclusion, la Commission propose aujourd'hui de maintenir à 1,27 % le plafond des ressources propres.

 La prise en compte des réformes des politiques communautaires

Dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission a notamment proposé de réformer la politique régionale de la Communauté et la politique agricole commune. Les perspectives financières présentées pour la période 2000-2006 partent du postulat d'une adoption de ces propositions telles que la Commission les a présentées. Aussi convient-il d'en faire une présentation sommaire, étant précisé que l'étude détaillée de ces perspectives de réforme a d'ores et déjà été effectuée au Sénat : par M. Yann Gaillard, au nom de la délégation pour l'Union européenne, en ce qui concerne la politique régionale (1(*)) ; par une mission d'information de la commission des Affaires économiques et du Plan, sur la réforme de la PAC (2(*)).

· En ce qui concerne la politique régionale, la Commission européenne propose de concentrer ses actions sur des objectifs plus ciblés. Aux sept objectifs actuels des fonds structurels succéderaient trois objectifs :

- l'objectif 1, consacré au développement des régions les plus pauvres (définies comme celles ayant un PIB inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, ce qui correspond à 20 % de la population européenne) ;

- l'objectif 2, consacré au soutien à la restructuration d'activités en déclin (industrie, pêche), à la diversification des activités en zone rurale et en zone urbaine en difficulté. Les objectifs actuels 2 (régions en déclin industriel) et 5b (zones rurales fragiles) seraient donc regroupés ;

- l'objectif 3, consacré au soutien à l'adaptation et à la modernisation du système d'éducation, de formation et d'accès à l'emploi dans toutes les régions (avec priorité à la lutte contre le chômage et l'exclusion dans une perspective de formation tout au long de la vie). Les objectifs actuels 3 et 4 seraient donc regroupés.

Les initiatives communautaires passeraient de treize à trois. Elles concerneraient la coopération transnationale, le développement rural, et la lutte contre les inégalités sur le marché du travail.

Pour améliorer l'efficacité de la politique régionale, sa mise en oeuvre serait décentralisée et une plus grande marge de manoeuvre conférée aux Etats.

Le retrait du soutien de l'Union européenne serait progressif dans les zones géographiques qui ne devraient plus en bénéficier.

· En ce qui concerne la politique agricole commune, la Commission souhaite poursuivre les efforts déjà accomplis dans le cadre de la première réforme de la PAC. Dans le souci d'améliorer la compétitivité de l'agriculture européenne, elle propose de réduire le soutien des prix agricoles et, en contrepartie, d'augmenter les aides directes aux agriculteurs. L'accent devrait être mis sur la sécurité alimentaire, les préoccupations environnementales et l'approche intégrée du développement rural.

L'aide au développement rural serait renforcée en favorisant notamment les actions de développement du tourisme rural et de l'agriculture biologique, la préservation des habitats semi-naturels et le maintien des élevages alpestres.

 La programmation des dépenses liées à l'élargissement

La proposition E 1049 reprend la structure existante des perspectives financières en classant les dépenses en six rubriques :

- l'agriculture (rubrique 1) ;

- les actions structurelles (rubrique 2), pour lesquelles une distinction est opérée entre les fonds structurels et le fonds de cohésion ;

- les politiques internes (rubrique 3) ;

- les actions extérieures (rubrique 4) ;

- les dépenses administratives (rubrique 5) ;

- les réserves (rubrique 6), au sein desquelles une distinction est opérée entre la réserve monétaire, la réserve pour aide d'urgence et la réserve pour garantie.

Aucune rubrique spécifique au financement de l'élargissement n'est donc créée, les dépenses afférentes relevant des rubriques existantes. La Commission a évalué leur coût total à 75 milliards d'euros, ce qui a conduit son président, M. Jacques Santer, à parler de " véritable plan Marshall pour les pays d'Europe centrale et orientale ". Ces dépenses liées à l'élargissement seront de deux ordres :

d'une part, les dépenses destinées à aider les pays candidats dans leur préparation à l'adhésion à l'Union européenne. Elles couvrent ce que la Commission appelle " l'aide préadhésion ". Le montant correspondant à celle-ci " devra être décidé dès maintenant et inclus dans les perspectives financières dans les limites des ressources de la Communauté actuelle ". La Commission propose de répartir le montant total de l'aide préadhésion entre trois rubriques, à savoir celles relatives à l'agriculture, aux actions structurelles et aux actions extérieures. Au sein de chacune de ces rubriques, l'aide préadhésion ferait l'objet d'une sous-rubrique spécifique. La Commission considère que cette démarche " permet à la fois de garantir les financements respectifs tant pour les quinze Etats membres que pour les pays candidats et offre également une plus grande transparence de l'action communautaire ". Le montant total de l'aide préadhésion serait chaque année de 3 120 millions d'euros (520 au titre de l'agriculture ; 1 040 au titre des actions structurelles ; 1 560 au titre des actions extérieures) ;

d'autre part, les dépenses entraînées par l'adhésion une fois celle-ci effective. Ces dépenses ne peuvent par hypothèse être déterminées dès à présent : elles " ne pourront être incorporées dans le cadre financier qu'au moment de l'adhésion par la voie d'une adaptation des perspectives financières. Cette adaptation portera à la fois sur les besoins nouveaux résultant de l'adhésion et sur leur financement à partir des ressources laissées disponibles à cette fin dans la Communauté à quinze mais aussi des ressources supplémentaires induites par l'accroissement du PNB communautaire du fait de l'adhésion ". La Commission estime cependant nécessaire d'évaluer leur coût dès à présent afin de déterminer la position commune des Quinze pour les négociations à venir. Elle propose donc de programmer les dépenses liées à l'adhésion au sein des rubriques 1, 2, 3 et 5 pour un montant total allant de 4 140 millions d'euros en 2002 (première année d'exécution de ces dépenses en cas d'adhésion au 1er janvier 2002) à 14 220 millions en 2006. C'est cette programmation que retrace le tableau suivant, extrait de la proposition E 1049.

Les dépenses liées à l'adhésion et leur financement

Millions d'euros - prix 1999

2002

2003

2004

2005

2006

Les dépenses

Rubrique 1

Rubrique 2

Rubrique 3

Rubrique 5

1 600

3 750

730

370

2 030

5 830

760

410

2 450

7 920

790

450

2 930

10 000

820

450

3 400

12 080

850

450

Total des crédits pour engagements

6 450

9 030

11 610

14 200

16 780

(1) Total des crédits pour paiements

4.140

6.710

8.890

11.440

14.220

Les sources de financement disponibles

 
 
 
 
 

Financement des dépenses agricoles par prélèvement sur la marge disponible sous la ligne directrice

1 600

2 030

2 450

2 930

3 400

Disponibilités réservées pour l'adhésion dans le cadre financier de la Communauté à Quinze (estimation)

1 280

3 300

5 680

8 060

10 470

Augmentation des ressources propres résultant de l'accroissement du PNB de l'Union du fait de l'adhésion (estimation)

3 440

3 510

3 580

3 660

3 740

(2) Total des financements disponibles

6.320

8.840

11.710

14.650

17.610

Evolution des marges sous le plafond des ressources propres

Marge (2) - (1)

Marge dans le cadre financier à Quinze (0,03 % du PNB)

2 180

2 520

2 130

2 580

2 820

2 650

3 210

2 720

3 390

2 780

Marge totale disponible dans une Communauté élargie (estimation)

4 700

4 710

5 470

5 930

6 170

Marge totale en pourcentage du PNB de la Communauté élargie

0,05 %

0,05 %

0,06 %

0,06 %

0,06 %

Source : proposition E 1049.

Il convient d'insister sur le fait que, à la différence de l'aide préadhésion, ces dépenses liées à l'adhésion ne sont pas intégrées dans les perspectives financières. Elles sont mentionnées à titre indicatif et devront être intégrées ultérieurement, après l'élargissement, par une décision d'adaptation des perspectives financières.

b) Les montants proposés par la Commission

Le tableau ci-après, extrait de la proposition E 1049, présente les futures perspectives financières proposées par la Commission (les montants sont fixés en euros constants). Ce tableau est appelé à devenir partie intégrante de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire (proposition E 1128).

Tableau des perspectives financières

Millions d'euros - prix 1999

Crédits pour engagements

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1. AGRICULTURE (*)

dont aide préadhésion

45.205

46.050

520

46.920

520

47.820

520

48.730

520

49.670

520

50.630

520

51.610

520

2. ACTIONS STRUCTURELLES

Fonds structurels

Fonds de cohésion

Instrument structurel de

préadhésion

adaptations passées (**)

39.025

32.731

3.000

3.294

36.640

32.600

3.000

1.040

37.470

33.430

3.000

1.040

36.640

32.600

3.000

1.040

35.600

31.560

3.000

1.040

34.450

30.410

3.000

1.040

33.410

29.370

3.000

1.040

32.470

28.430

3.000

1.040

3. POLITIQUES INTERNES

6.386

6.390

6.710

6.880

7.050

7.230

7.410

7.600

4. ACTIONS EXTÉRIEURES

dont aide préadhésion

6.870

6.870

1.560

7.070

1.560

7.250

1.560

7.430

1.560

7.610

1.560

7.790

1.560

7.900

1.560

5. ADMINISTRATION

4.723

4.730

4.820

4.910

5.010

5.100

5.200

5.300

6. RÉSERVES

Réserve monétaire

Réserve pour aides

d'urgence

Réserve pour garanties

1.192

500

346

346

850

500

200

150

850

500

200

150

600

250

200

150

350

0

200

150

350

0

200

150

350

0

200

150

350

0

200

150

PLAFOND DES CRÉDITS POUR ENGAGEMENTS

103.401

101.530

103.840

104.100

104.170

104.410

104.790

105.230

PLAFOND DES CRÉDITS POUR PAIEMENTS

96.380

98.800

101.650

102.930

103.520

103.810

104.170

104.560

Plafond des crédits pour paiements (en pourcentage du PNB)

Marge

Disponible pour l'adhésion

Plafond des ressources propres

1,23 %

0,04 %

1,27 %

1,24 %

0,03 %

1,27 %

1,24 %

0,03 %

1,27 %

1,22 %

0,03 %

0,02 %

1,27 %

1,20 %

0,03 %

0,04 %

1,27 %

1,18 %

0,03 %

0,06 %

1,27 %

1,15 %

0,03 %

0,09 %

1,27 %

1,13 %

0,03 %

0,11 %

1,27 %

Source : proposition E 1049

(*) Le plafond correspond à la ligne directrice agricole.

(**) y compris le montant relatif au mécanisme financier " Espace économique européen " et la proposition d'adaptation présentée par la Commission suite aux conditions d'exécution du budget 1997.

Les dépenses agricoles

Avec 51,6 milliards d'euros en 2006, soit 6,4 milliards de plus qu'en 1999, les dépenses de la rubrique 1 progresseraient au rythme de 1,9 % par an en termes réels.

Dans sa communication " Agenda 2000 ", la Commission avait déjà annoncé une augmentation des dépenses agricoles, laquelle devait résulter de deux séries de facteurs :

· La réforme de la PAC qui, pour les Quinze, devait entraîner chaque année environ 8 milliards de dépenses supplémentaire, conséquence des évolutions suivantes :

- une diminution des dépenses d'intervention sur les marchés et des restitutions à l'exportation de l'ordre de 3,7 milliards d'euros (1,4 milliard dans le secteur des céréales, 1,2 milliard dans celui de la viande bovine et 0,9 milliard dans le secteur laitier) en raison du rapprochement des prix communautaires des cours mondiaux ;

- une augmentation des aides directes compensatoires, évaluée à 7,7 milliards d'euros (1,7 milliard pour les céréales, 4,1 milliards pour le boeuf, 3 milliards pour le secteur laitier, et une économie de 1 milliard du fait de la suppression des paiements directs pour le maïs ensilé) ;

- 2,8 milliards d'euros de dépenses supplémentaires pour les mesures d'accompagnement existantes (environnement, reboisement, préretraite) ;

- environ 2 milliards d'euros pour de nouvelles mesures d'accompagnement de développement rural et des mesures dans le secteur de la pêche à porter à la section " Garantie " du FEOGA.

· L'élargissement, dont le coût dans le domaine agricole était estimé à environ 500 millions d'euros par an au titre de l'aide de préadhésion.

En dépit de cette progression attendue des dépenses agricoles, la Commission estime que celles-ci pourront toujours être assurées avec un mode de calcul inchangé de la ligne directrice agricole (LDA), c'est-à-dire en augmentant chaque année celle-ci de 74 % au plus de la croissance du PNB communautaire.

Conformément à ces grandes lignes dégagées dans " Agenda 2000 ", la Commission présente, pour les nouvelles perspectives financières, une estimation de l'évolution des dépenses agricoles que résume le tableau suivant (malheureusement établi à prix courants), extrait de la proposition E 1049.

Estimation de l'évolution des dépenses agricoles
(prix courants)

Millions d'euros

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ligne directrice

(prix courants) (*)

45.205

46.940

48.750

50.630

52.600

54.650

56.790

59.020

Dépenses agricoles

(prix courants)

40.400

42.650

45.710

47.515

49.040

49.250

49.270

49.360

Communauté à Quinze

PAC réformée (mesures de marché)

Mesures d'accompagnement de développement rural et mesures horizontales dans le domaine de la pêche

Mesures vétérinaires et

phytosanitaires

40.400

37.800

2.600

42.120

37.275

4.745

100

45.170

40.280

4.790

100

46.965

42.035

4.830

100

48.480

43.510

4.870

100

48.680

43.670

4.910

100

48.680

43.620

4.960

100

48.760

43.670

4.990

100

Aide préadhésion (**)

 

530

540

550

560

570

590

600

Marge

4.805

4.290

3.040

3.115

3.560

5.400

7.520

9.660

Dépenses estimées pour

l'adhésion

 
 
 

1.700

2.200

2.700

3.300

3.900

Source : proposition E 1049

(*) Ligne directrice définie pour les quinze Etats membres.

(**) Soit 520 millions à prix constants de 1999.


Ce tableau met en évidence l'importance de la marge sous la LDA, qui, après une légère diminution en début de période (due à la prise en compte immédiate des nouvelles dépenses), augmenterait sensiblement sous le double effet de la stabilisation des dépenses et de la progression régulière de la ligne directrice.

Cette marge sous la LDA est d'autant plus notable que, selon les propositions de la Commission, la rubrique 1 comprendrait désormais des dépenses qui relevaient auparavant d'autres rubriques, à savoir :

- les mesures vétérinaires et phytosanitaires (environ 100 millions d'euros par an sur la période 2000-2006), financées actuellement par la rubrique 3 ;

- les aides aux zones défavorisées et certaines interventions du FEOGA-Orientation, financées actuellement au titre des objectifs 5a et 5b des fonds structurels. Ces dépenses représentaient plus de 8 milliards d'euros (prix 1999) dans la dernière programmation.

Compte tenu de ces transferts purement comptables vers la rubrique 1 de dépenses relevant jusqu'à présent d'autres rubriques, la progression apparente de 1,9 % par an des dépenses agricoles masque une stabilité de fait, voire une diminution à prix constants.

Parallèlement, l'évolution des autres rubriques, et notamment des crédits des fonds structurels, doit s'apprécier en gardant ces transferts à l'esprit.

Reprenant une observation formulée dans sa communication " Agenda 2000 ", la Commission juge opportune l'existence d'une marge importante sous la LDA : " elle devrait permettre d'abord de couvrir les coûts liés à l'élargissement sans qu'il soit nécessaire, au moment de l'adhésion, de procéder au relèvement de la ligne directrice agricole. La Commission estime aussi qu'une marge importante se justifie pour faire face aux aléas du marché agricole. Elle devrait aussi permettre de mettre fin, le moment venu, au régime transitoire appliqué aux nouveaux Etats membres ". L'existence d'une marge importante sous la LDA, l'expérience l'a prouvé, se revèle en effet indispensable pour faire face aux chocs auxquels est particulièrement sujet le secteur agricole. C'est cette marge qui a permis à l'Union européenne de financer la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine, dont le coût, faut-il le rappeler, s'est élevé à 1,7 milliards d'écus pour la seule année 1996. Une marge apparaît d'autant plus nécessaire que les cours des produits agricoles se caractérisent par leur extrême volatilité. A cet égard, rien ne permet d'affirmer que le resserrement entre les prix mondiaux et les prix européens, qui a permis de réduire les dépenses d'intervention au titre de la PAC, se confirmera dans l'avenir. Il semble même que la tendance soit à une augmentation de la différence entre ces prix.

En dépit de ces réserve, la Commission considère, compte tenu de cette marge disponible attendue, " qu'il ne serait pas opportun de revoir dès maintenant le mode de calcul de la ligne directrice, mais que cette question pourrait être réexaminée avant 2005 ".

Les dépenses structurelles

Avec une enveloppe de 247 milliards d'euros (prix 1999) pour les quinze Etats membres sur la période 2000-2006, les dotations des actions structurelles progresseraient à prix constants de 39 milliards par rapport à la période 1993-1999.

Cette forte augmentation n'apparaît point dans le tableau des perspectives financières qui révèle même une diminution par rapport à l'année 1999. En réalité, cette dernière année ne saurait servir de référence pour apprécier l'évolution des crédits des actions structurelles. A la différence en effet des autres rubriques, les montants inscrits à la rubrique 2 des dernières perspectives financières sont aujourd'hui non point des plafonds mais des objectifs de dépenses. Ainsi, compte tenu des retards accumulés au cours des premières années de mise en oeuvre de cette programmation, le statut privilégié des dépenses structurelles a conduit, pour respecter ledit objectif, à augmenter considérablement (d'environ 17 % par rapport à 1998) les crédits des fonds structurels en 1999. Cet impératif juridique de " solder Edimbourg " a donc " gonflé " l'enveloppe consacrée à ces fonds en 1999. Aussi convient-il, pour mesurer la progression des crédits alloués aux actions structurelles, de comparer non pas leur évolution par rapport à la seule année 1999, mais l'évolution de leur enveloppe globale sur la période 2000-2006 par rapport à l'actuelle période, de même durée, des perspectives financières. Ainsi, en dépit d'une diminution moyenne de 1,4 % par an, pour atteindre 32,47 milliards d'euros en 2006, le montant total des crédits de la rubrique 2 serait substantiellement abondé dans les nouvelles perspectives financières. La Commission rappelle d'ailleurs que, en 1993, les dotations des actions structurelles atteignaient seulement, si l'on peut dire, 22 milliards (prix 1999).

Les 247 milliards d'euros seraient ainsi répartis :

· 7,28 milliards (soit 1,04 milliard par an) au titre de l'instrument structurel de préadhésion. Cet instrument permettrait le cofinancement de projets dans deux domaines :

- celui des infrastructures de transports, notamment dans le cadre des réseaux transeuropéens ;

- celui de l'environnement, afin que les pays bénéficiaires se conforment à l'acquis communautaire en cette matière ;

· environ 218 milliards au titre des fonds structurels, conformément à l'enveloppe annoncée par la Commission dans ses propositions de réforme présentées récemment par M. Yann Gaillard. La dotation de ces fonds atteindrait environ 28,4 milliards d'euros (prix 1999) en 2006, soit une diminution annuelle moyenne de l'ordre de 2 % par rapport à la dotation de base prévue pour 1999 (32,7 milliards). Cette diminution apparente doit cependant être relativisée en raison :

- d'une part, de la spécificité ci-dessus soulignée de l'exercice 1999, dernière année de mise en oeuvre du " Paquet Delors II ". On rappellera à cet égard que, en 1998, les fonds structurels ont été dotés de 30,8 milliards d'écus ;

- d'autre part, de l'abandon du financement de certaines actions par les fonds structurels dont le relais serait pris par le FEOGA-Garantie. Selon la Commission, à périmètre constant, la diminution moyenne par rapport à 1999 serait de l'ordre de 1 % par an.

Au total, comme l'a souligné M. Gaillard dans son rapport précité, l'enveloppe proposée pour les fonds structurels pour la période 2000-2006 " correspond à un effort annuel de 30 milliards, légèrement inférieur à la situation financière des fonds structurels en fin de période de programmation, mais qui affiche un maintien de l'effort global précédemment consenti ". A cet égard, la récurrente sous-exécution des crédits consacrés aux actions structurelles, et tout particulièrement aux fonds structurels, au cours de l'actuelle période de programmation amène à s'interroger sur l'opportunité d'accroître, ou même seulement de maintenir, les dotations de la rubrique 2. Avec plus de 42 milliards d'euros de " reste à liquider " prévus pour la fin de la période, le paquet Delors II a en effet largement surestimé les besoins des collectivités locales ou leur capacité à mettre en oeuvre les projets envisagés. Dans ces conditions, le simple maintien de l'effort global précédemment consenti, surtout s'il devait aller de pair avec la confirmation du statut privilégié des dépenses structurelles, pousserait artificiellement à la dépense, donnerait le sentiment d'un certain laxisme dans la gestion des crédits et, en définitive, nuirait à la crédibilité de l'Union européenne.

· 20 milliards au titre du fonds de cohésion, soit un maintien de l'effort de cohésion à 3 milliards par an. La Commission précise que seraient éligibles les Etats " dont le PNB par tête est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, indépendamment de leur adhésion ou non à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. L'éligibilité à ce critère serait réexaminée à mi-parcours ".

Comme l'a relevé un récent rapport du Conseil de l'Union européenne, les dotations totales des fonds structurels et du fonds de cohésion, s'élevant à près de 240 milliards d'euros, augmenteraient de 15 % à prix constants par rapport aux précédentes perspectives financières (208 milliards).

La dotation des politiques internes

Avec 7,6 milliards d'euros en 2006 contre 6,39 en 1999, la rubrique 3, consacrée aux politiques internes, connaîtrait le taux de progression le plus important dans les nouvelles perspectives financières : 2,5 % par an en moyenne.

Dans sa communication sur " Agenda 2000 ", la Commission avait déjà insisté sur son souci de développer et de rendre plus efficace les politiques internes :

" Le développement des politiques internes au cours de la prochaine période couverte par les perspectives financières devrait répondre à une double préoccupation, concourant à accroître l'efficacité des actions menées à l'échelle communautaire. Il s'agit en premier lieu de concentrer les moyens disponibles au sein des politiques internes, de manière à éviter toute dispersion sur des actions qui ne seraient pas en mesure d'atteindre un impact significatif. En même temps, un certain nombre de programmes, prioritaires en raison de la valeur ajoutée générée par une intervention à l'échelle communautaire, notamment du point de vue de la croissance et de l'emploi ainsi que du développement et de la diffusion de nouvelles technologies, devraient voir leurs dotations progresser plus rapidement que le PNB. Il s'agirait essentiellement des réseaux transeuropéens, de la recherche et de l'innovation, de l'éducation/formation, de la mise en oeuvre de technologies respectueuses de l'environnement, des actions en faveur des PME. "

La Commission avait également insisté sur les conséquences de l'élargissement sur les politiques internes. Elle avait notamment souligné que :

- certains programmes (tels que ceux concernant les réseaux transeuropéens ou la culture) devraient acquérir une dimension nouvelle dans une Europe élargie ;

- la préparation des pays candidats à certaines politiques internes, dont le programme de recherche et de développement, qui sera tout d'abord financée par la rubrique 4 (actions extérieures) au titre de l'aide préadhésion, serait, après l'élargissement, financée par la rubrique 3.

Compte tenu de ces deux éléments, la Commission prévoit, à partir de 2002, 730 millions d'euros de dépenses supplémentaires liées à l'adhésion pour les politiques internes. En fin de période, ces dépenses supplémentaires atteindraient 850 millions.

Les dotations consacrées aux actions extérieures

Avec 7,9 milliards d'euros en 2006 contre 6,87 en 1999, la dotation des actions extérieures (rubrique 4) augmenterait en moyenne de 2 % par an. Ce plafond comprendrait chaque année 1,56 milliard au titre de l'aide de préadhésion, montant qui serait financé par le biais du programme PHARE.

L'exposé des motifs de la proposition E 1049 affiche trois séries de priorités dont l'objectif est de permettre à l'Union " de s'affirmer davantage sur la scène internationale et d'optimiser ses interventions budgétaires dans la perspective du double processus de globalisation et de régionalisation des économies " :

· renforcer la coopération de la Communauté avec ses voisins les plus proches, qu'il s'agisse des républiques issues de l'ex-Union soviétique, de l'ex-Yougoslavie, de l'Albanie ou des pays tiers méditerranéens. Selon la Commission, il convient, " compte tenu de la proximité de certains de ces pays avec les Etats candidats (...), d'inscrire dès aujourd'hui l'évolution future de l'action extérieure de la Communauté dans la perspective d'une Union élargie ". Elle prévoit notamment la poursuite du programme MEDA en faveur de la Turquie et du programme TACIS pour le financement des infrastructures et le soutien des investissements dans les PME. Elle évoque également la possibilité d'un " soutien accru au processus de paix au Proche-Orient si les circonstances politiques le réclament et le permettent " ;

· conserver à l'aide humanitaire et à la sécurité alimentaire leur caractère de " fonctions essentielles de l'action communautaire ". La Commission, qui prévoit le transfert, pour un montant de 150 millions, de dotations de l'aide d'urgence vers les lignes budgétaires opérationnelles, réclame un accroissement des moyens financiers en ce domaine ;

· accorder le soutien financier nécessaire à la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) puisque le traité d'Amsterdam a posé le principe, sauf décision contraire à l'unanimité du Conseil, d'un financement communautaire des dépenses opérationnelles.

L'appréciation des dotations de la rubrique 4 doit se faire en gardant à l'esprit l'indéniable utilité des actions extérieures qui affirment l'identité de l'Union européenne, lui permettent de faire entendre sa voix sur la scène internationale et donnent corps à l'image de générosité que les pays tiers se font de l'Europe. Encore convient-il que ces dépenses ne donnent lieu à aucune suspiscion qui se retournerait contre l'Europe. Pour ce faire, l'engagement des crédits correspondants devra s'effectuer dans le respect des " bases légales ", c'est-à-dire être autorisé par une décision normative. Ce respect des bases légales constitue, nous le verrons, l'un des impératifs que devra garantir le futur accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire.

Les dotations consacrées aux dépenses administratives

Avec 5,3 milliards d'euros en 2006 contre 4,73 en 1999, les dotations des dépenses administratives augmenteraient en moyenne de 1,7 % par an. La Commission observe toutefois que près de la moitié de cette augmentation correspondrait à une forte progression des pensions qui, à régime inchangé, conduirait à l'horizon 2006 à un montant supplémentaire de 260 millions, soit un taux de croissance supérieur à 6 % par an.

Hors pensions, la progression des dépenses administratives ne devrait donc pas dépasser 1 % par an en moyenne :

- les dépenses de personnel devraient légèrement progresser, non pas en raison d'une politique plus active de recrutement (puisque les effectifs devraient rester stables), mais en raison des glissements catégoriels et statutaires ;

- les dépenses immobilières se stabiliseront dans la mesure où les programmes engagés ces dernières années par le Conseil et le Parlement européen sont achevées ou le seront en 1999. La Commission estime à environ 50 millions d'euros le montant des dépenses supplémentaires, lesquelles concerneront en particulier l'extension de l'immeuble de la Cour de justice et celui de la Cour des comptes ;

- les autres dépenses de fonctionnement administratif devraient rester stables en termes réels sur toute la durée de la période.

L'élargissement entraînerait une augmentation supplémentaire des dépenses administratives (que la Commission évalue à 450 millions pour l'année 2006) liée à la nécessité de travailler dans de nouvelles langues ou à l'accueil des ressortissants des nouveaux Etats membres.

Les réserves

La Commission prévoit une diminution des réserves en début de période, celles-ci passant de 1 192 millions d'euros en 1999 à 350 en 2003 en raison de la suppression progressive de la réserve monétaire. La suppression de cette réserve (dont le montant sera, en 1999, de 500 millions d'euros), annoncée dans la communication " Agenda 2000 ", est expliquée par la réforme de la PAC qui devrait progressivement aligner les prix communautaires sur ceux des marchés mondiaux et donc réduire rapidement la part des restitutions dans les dépenses agricoles ; de ce fait la sensibilité de la dépense agricole totale aux variations du dollar par rapport à l'euro serait, selon la Commission, quasiment inexistante.

En ce qui concerne la réserve pour aide d'urgence, la Commission propose de la réduire dès l'an 2000 à 200 millions d'euros (contre 346 en 1999), montant qui demeurerait inchangé à prix réel sur l'ensemble de la période. Dans sa communication " Agenda 2000 ", comme dans l'exposé des motifs de la proposition E 1049, la Commission considère que cette réserve " s'est avérée très utile pour répondre à des besoins urgents d'aide humanitaire " mais regrette qu'elle se soit " de fait ajoutée aux dotations disponibles des actions extérieures au détriment de la discipline budgétaire ". En effet, " compte tenu de son montant relativement élevé, son utilisation a été anticipée lors de l'élaboration du budget et les lignes opérationnelles ont eu tendance à être sous-budgétisées ".

La Commission propose donc de réduire cette réserve afin de lui faire retrouver sa vocation première (à savoir faire face à des besoins réellement nouveaux et imprévisibles). Cette réduction a pour contrepartie un renforcement correspondant des lignes budgétaires opérationnelles dans le cadre de la rubrique 4.

Quant à la réserve pour garanties, elle passerait dès l'an 2000 de 346 à 150 millions d'euros, montant qui demeurerait inchangé en termes réels jusqu'en 2006. Cette réduction fait suite à une proposition de la Commission sur le fonds de garantie : le montant de celui-ci correspond aujourd'hui à 10 % de l'encours total des prêts garantis alors que ledit fonds n'a jamais été appelé à intervenir pour un montant supérieur à 5 % de cet encours. Aussi la Commission a-t-elle proposé de baisser le taux de provisionnement à 6 % des prêts garantis et de baisser à 150 millions d'euros le montant de la réserve pour garanties (dont l'objet est d'approvisionner ledit fonds).

2. Des propositions contestées

Le principe retenu par la Commission d'un maintien à 1,27 % du plafond des ressources propres recueille un large accord au sein du Conseil. Certains Etats, l'Espagne en tête, jugent certes que ce plafond ne permettrait pas d'intégrer les pays candidats dans des conditions satisfaisantes ; ils craignent que, faute d'un relèvement, les ajustements nécessaires ne s'effectuent par une compression des dépenses de la rubrique 2 dont ils sont les principaux bénéficiaires. Toutefois, dans la mesure où la décision du 31 octobre 1994 relative au système des ressources propres des communautés européennes, qui fixe, sans limite de temps, ce plafond à 1,27 %, ne peut être modifiée qu'à l'unanimité, on peut tenir pour acquis le maintien à 1,27 % du plafond de ressources propres dans les prochaines perspectives financières. Dans ces conditions, les propositions de la Commission doivent, dans un premier temps, être appréciées au regard des réponses apportées à l'interrogation suivante : les dotations proposées pourront-elles être couvertes par les ressources propres dont le plafond demeurera inchangé ? Or, selon plusieurs membres du Conseil, rien ne garantit que le montant effectif des ressources propres corresponde aux prévisions de la Commission eu égard aux hypothèses, jugées par beaucoup trop optimistes, retenues par celle-ci.

Au-delà de la question sur le montant global des dépenses, c'est en fonction de l'utilisation de celles-ci qu'il convient également d'apprécier les propositions de la Commission : la répartition des crédits prévue dans la proposition E 1049 est-elle optimale au regard des objectifs de l'Union Européenne ? Sur ce point, certaines dotations sont d'ores et déjà considérées par les Etats membres comme trop importantes.

a) Un niveau annoncé de ressources propres jugé surestimé par une majorité d'Etats membres

Compte tenu de ses hypothèses macro-économiques, la Commission considère que les plafonds de dépenses proposés pour les futures perspectives financières représenteraient " un pourcentage décroissant du PNB communautaire, passant de 1,23 % en 1999 à 1,13 % en 2006 ", laissant ainsi " une importante marge sous le plafond des ressources propres qui augmenterait progressivement pour atteindre 0,14 % du PNB en 2006 ". Cette marge serait ainsi utilisée :

- à hauteur de 0,03 % du PNB pour constituer la " marge pour imprévus ", destinée à faire face à une croissance moins forte que prévue ;

- le surplus (soit, selon la Commission, 10,5 milliards d'euros en 2006) pour faire face aux dépenses entraînées par l'adhésion de nouveaux Etats membres.

Cependant, dans un rapport publié le 10 juin dernier sur l'avancement des travaux sur les principales questions de l'Agenda 2000, le Conseil de l'Union européenne souligne que " plusieurs délégations ont jugé optimiste l'hypothèse d'un taux de croissance moyen de 2,5 % " sur la période 2000-2006 : elles "ont fait valoir que toute baisse de la croissance économique moyenne en deçà de 2 % pourrait susciter des difficultés, notamment vers le milieu de la période considérée. La plupart d'entre elles ont estimé qu'un taux de croissance de 1,5 % aurait une incidence économique considérable, en particulier eu égard au choc en retour qui s'exercerait sur la création d'emplois, mais toutes les délégations n'ont pas été d'avis que ce scénario était susceptible de se produire. D'autres ont toutefois jugé que l'on ne pouvait exclure l'éventualité d'un taux de croissance faible, du moins pour une partie de la période à venir, puisque cela s'était produit au début des années 1990 ".

De fait, la crise financière internationale, survenue plusieurs mois après les propositions de la Commission, a d'ores et déjà conduit cette dernière à revoir à la baisse ses prévisions de croissance pour l'année 1999 : 2,4 % pour les Quinze contre 3 % prévus au printemps dernier. Certes, la Commission maintient ses prévisions pour l'an 2000 (2,8 %), première année de mise en oeuvre des nouvelles perspectives financières. Toutefois :

- cette prévision de croissance de 2,8 % pour l'an 2000 est établie dans la perspective d'un contexte plutôt favorable, lié notamment à l'effet d'entraînement de l'entrée en vigueur de l'euro. Il suffirait d'une circonstance défavorable (baisse du dollar, ralentissement plus important que prévu aux Etats-Unis, récession au Japon au lieu d'une croissance espérée de 0,6 %...) pour descendre en deçà du seuil de 2,5 %. Or, comme l'indique le rapport précité du Conseil de l'Union européenne, " toute phase de faible croissance nettement inférieure à 2,5 % qui se produirait au début de la période risquerait de mettre les finances sous pression vers 2002-2003, époque à laquelle les dépenses connaîtront une augmentation plus rapide " ;

- en tout état de cause, il est pour le moins hasardeux d'effectuer des prévisions de croissance soutenue pour les huit années à venir, compte tenu des multiples facteurs entrant en considération et des aléas susceptibles de survenir à tout moment ;

- en cas de croissance inégale, tout retard pris une année devra être rattrapé au cours des années suivantes afin de respecter la moyenne de 2,5 % par an. Cela supposerait une croissance bien supérieure à ce dernier taux, pourtant déjà relativement élevé. En ce qui concerne les pays candidats à l'adhésion, l'hypothèse d'un taux de croissance moyen de 4 % par an suppose pratiquement l'absence de toute " année creuse ".

L'affirmation de la Commission selon laquelle les perspectives financières proposées seraient viables même dans le cas d'un taux de croissance moyen de 2 %, voire de 1,5 %, n'a semble-t-il pas convaincu toutes les délégations. Plusieurs ont ainsi insisté pour que les marges disponibles, sous le plafond des ressources propres, soient " suffisamment importantes pour tenir compte de la possibilité d'une croissance inégale sur l'ensemble de la période, ainsi que d'autres événements inattendus ".

Ainsi, pour une majorité d'Etats membres, le montant des recettes communautaires risque de se révéler inférieur à celui prévu par la Commission. Dès lors, compte tenu du maintien à 1,27 % du plafond des ressources propres, une compression des dépenses proposées serait nécessaire pour respecter la règle posée par l'article 1999 du traité instituant la Communauté européenne : " le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ".

b) Les discussions sur les montants envisagés par la Commission

Les dotations proposées par la Commission pour les différentes rubriques sont déterminées sur la base de propositions multiples concernant les fonds structurels, la PAC, la préadhésion, le fond de cohésion... Dans la mesure où ces propositions donnent elles-mêmes lieu à de difficiles négociations, les discussions conduites dans le cadre de celles-ci rejaillissent inéluctablement sur les propositions pour les futures perspectives financières. Trois exemples permettront de mesurer toute la complexité des négociations.

 Le débat sur les dépenses agricoles

Comme l'a souligné l'excellent rapport de la mission d'information de notre commission des Affaires économiques et du plan sur la réforme de la PAC, plusieurs pays (notamment la France, l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal et l'Irlande) sont opposés aux propositions de la Commission en ce domaine. On peut en conséquence raisonnablement s'attendre à ce que les montants prévus par la Commission pour la rubrique 1, qui visent à traduire ces propositions, donnent lieu à discussion.

D'une manière générale, comme l'a indiqué la présidence autrichienne après le Conseil Affaires générales du 8 octobre 1998, certains Etats souhaiteraient réduire les dépenses agricoles (Suède, Royaume-Uni, ...) alors que d'autres considèrent que les plafonds proposés, conçus pour une Europe à quinze, ne suffiront pas en cas d'élargissement (Espagne notamment).

 Le débat sur les dépenses structurelles

Sur ce point, les propositions de la Commission se heurtent à la position de certains Etats (Allemagne, Autriche, Suède, France, Pays-Bas, Royaume-Uni) qui réclament une diminution des dotations prévues pour les fonds structurels. Quant aux pays dits " de la cohésion " (Espagne, Grèce, Portugal), ils souhaitent bien naturellement l'augmentation de crédits dont ils sont les principaux bénéficiaires.

Un autre élément de discussion, soulevé par M. Yann Gaillard dans son rapport d'information précité, porte sur le point de savoir si les pays accédant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire doivent, du même coup, se voir exclus du bénéfice du fonds de cohésion. La Commission propose, rappelons-le, que l'adhésion à la troisième phase de l'Union économique et monétaire soit sans conséquence sur l'éligibilité aux crédits du fonds de cohésion. Pourtant, comme l'a fort bien rappelé notre collègue Yann Gaillard, " il paraît (...) logique de considérer que les Etats accédant à l'Euro ne remplissent plus les conditions d'allocation du fonds de cohésion, qui aura alors accompli sa mission ". Ce point de vue est notamment celui des Allemands et des Néerlandais.

Enfin, compte tenu de l'extrême dispersion des crédits consacrés aux fonds structurels, la définition du futur cadre financier de l'Union européenne ne pourra s'affranchir d'une réflexion sur l'émergence d'une politique d'aménagement du territoire européenne qui ne figure pourtant point parmi les objectifs assignés à l'Union. Il conviendra en effet de s'interroger sur le niveau optimal d'affectation desdits crédits au regard du souci de cohésion entre Etats et d'un meilleur équilibre au sein des Etats eux-mêmes.

 Le débat sur le financement de l'élargissement

Les perspectives financières proposées par la Commission reposent sur le principe, posé dans la communication " Agenda 2000 ", que l'Union européenne comportera six nouveaux membres en 2002. Cette hypothèse semble aujourd'hui irréaliste eu égard à la tâche de longue haleine que constitue la préparation des pays candidats à l'adhésion et de la ferme volonté de plusieurs Etats membres (en tête desquels figurent la France, l'Italie et la Belgique), soutenus par le Parlement européen, de subordonner tout nouvel élargissement à une réforme institutionnelle préalable.

De fait, il paraît désormais acquis que l'Union européenne ne s'élargira pas avant le 1er janvier 2002. Il semble même improbable à certains observateurs qu'un élargissement intervienne avant la fin de la période couverte par les prochaines perspectives financières.

Dans ces conditions, le coût total de 75 milliards d'euros sur la période de programmation serait certainement surévalué, tout au moins pour la partie concernant les dépenses liées à l'adhésion.

En revanche, le débat reste ouvert sur le point de savoir si les crédits de préadhésion doivent, compte tenu de cette " nouvelle donne ", être abondés ou, au contraire, diminués.

Les propositions de la Commission relative à l'aide préadhésion se heurtent tout d'abord à une difficulté tenant à la présentation : ne serait-il pas préférable de consacrer une rubrique particulière regroupant l'ensemble des dépenses de préadhésion plutôt que d'adopter une présentation éclatée en les répartissant entre trois rubriques ? Sur un plan strictement juridique, il a en outre été estimé que les dépenses de préadhésion s'apparentaient à des crédits pour l'action extérieure et ne pouvaient en conséquence relever des rubriques 1 et 2. Il semble que les Quinze s'orienteraient vers la constitution d'une rubrique spéciale, composée de trois sous-rubriques : une pour l'aide en matière agricole, une pour l'instrument structurel de préadhésion (ISPA), une au titre de l'aide extérieure.

Mais, au-delà de cette question de présentation, c'est le montant même de l'aide préadhésion qui donne lieu à discussion, et plus particulièrement celui de l'ISPA. Sur ce point, deux dispositions contenues dans la proposition de règlement présentée par la Commission pour instituer l'ISPA soulèvent des difficultés :

- la première (qui se pose aussi pour l'aide de préadhésion en matière agricole) concerne le sort des crédits attribués à un Etat au titre de l'ISPA lorsque ledit Etat adhérera effectivement à l'Union européenne. La logique veut que l'adhésion entraîne la perte du droit aux concours au titre de l'ISPA. C'est d'ailleurs ce que prévoit la Commission dans l'article 15 de sa proposition de règlement. Mais le même article prévoit également la réallocation aux autres pays bénéficiaires de l'ISPA de la part restante de l'allocation attribuée au nouvel adhérent. Cette solution soulève la question de l'automaticité de la réallocation. Une décision explicite du Conseil, prise par exemple à la majorité qualifiée, apparaît préférable à certains Etats dans la mesure où elle permettrait de tenir compte de la capacité d'absorption effective des crédits par les bénéficiaires potentiels ;

- la seconde difficulté, plus épineuse, concerne le taux de la contribution communautaire qui, selon la proposition de la Commission, pourrait pour chaque projet aller jusqu'à 85 % des dépenses publiques ou assimilables. Ce taux pourrait, dans certaines hypothèses (par exemple, lorsque la mesure aidée serait susceptible de générer des recettes durables ou pour appliquer le principe du " pollueur-payeur "...) être réduit. Ce dispositif reprend en substance celui proposé par la Commission dans le cadre de la réforme du fonds de cohésion. Ce lien étroit entre fonds de cohésion et ISPA génère d'intenses discussions sur le taux communautaire applicable à ce dernier, taux qui pourrait, selon certains, servir de modèle au taux du concours communautaire dans le cadre du fonds de cohésion. La plupart des Etats souhaitent inverser le principe proposé par la Commission : le taux communautaire applicable au titre de l'ISPA serait fixé à un niveau inférieur, par exemple à 75 %, et ne pourrait être porté à 85 % que dans des cas particuliers. L'Espagne s'oppose fermement à cette solution, craignant qu'elle ne soit reprise pour le fonds de cohésion.

B. UNE NÉGOCIATION QUI NE PEUT SE LIMITER AU STRICT CADRE DES MONTANTS DE DÉPENSES

Le passage suivant, extrait des conclusions de la présidence, permet de prendre la mesure des problèmes relatifs au cadre financier de l'Union européenne : " Le Conseil européen prend note de l'hypothèse de travail de la Commission, à savoir que le plafond actuel des ressources propres serait maintenu, ce que certains Etats membres n'ont pas accepté. Le Conseil européen prend note de l'engagement de la Commission d'avancer à l'automne la présentation de son rapport sur les ressources propres, y compris la question des positions budgétaires relatives, à la lumière de la réforme des politiques et notamment de toutes les autres questions dont le Conseil européen a discuté à Cardiff. Dans ce contexte, le Conseil européen prend note du fait que certains Etats membres ont estimé que la répartition des charges devait être plus équitable et ont demandé de créer un mécanisme de correction des déséquilibres budgétaires, mais que certains autres Etats membres s'y sont opposés. Dans le même contexte, il note également que certains Etats membres ont présenté des propositions de modification des ressources propres, par exemple en introduisant un élément de progressivité, mais que d'autres se sont opposés à cette solution ".

1. Les appels à une réforme du système des ressources propres

En ce qui concerne les recettes de l'Union européenne, l'auteur du présent rapport ne peut que rappeler ce qu'il a écrit en tant que rapporteur spécial du budget des affaires européennes (3(*)) : " l'architecture des ressources du budget européen se caractérise par sa particulière complexité et opacité. Ces caractéristiques privent les citoyens de l'Union européen de l'idée même de participer au financement de l'Union européenne ".

a) Le système actuel des ressources propres

Le financement de la Communauté européenne est assuré par des recettes que l'article 201 du traité dénomme " ressources propres ". Ces ressources propres sont au nombre de quatre :

- les droits agricoles et les cotisations sucre et isoglucose ;

- les droits de douane, qui proviennent de l'application du tarif douanier commun à la valeur en douane de biens importés de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne ;

- la ressource TVA, qui provient de l'application d'un taux uniforme (1 % en 1999) à l'assiette TVA de chaque Etat membre calculée sur une base harmonisée. Toutefois, l'assiette à prendre en compte pour chaque Etat ne peut dépasser un certain seuil de son PNB, fixé à 50 % pour 1999 ;

- la " quatrième ressource ", fondée sur le PNB, également désignée par l'expression " ressource complémentaire " puisqu'elle intervient pour équilibrer le budget communautaire, en complément des autres ressources. Chaque année, compte tenu du montant total des autres recettes et du volume des dépenses, l'autorité budgétaire fixe le taux d'appel de cette quatrième ressource afin de parvenir à l'équilibre.

Le tableau et le graphique ci-après retracent l'évolution de la part des montants des différentes ressources (en regroupant les deux premières, à savoir les droits agricoles et les droits de douane, sous l'expression de " ressources propres traditionnelles ") :

Composition des ressources propres de l'Union européenne
(en pourcentage du total, chiffres consolidés ; les données pour 1998 et 1999
sont des projections)


 

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Ressources propres traditionnelles

29.1

28.7

29.4

26.4

23.6

20.3

20.6

21.3

19.1

18.8

16.7

16.1

TVA (1)

60.0

60.7

69.9

59.5

61.9

54.0

51.9

57.8

51.3

45.5

39.7

35.4

PNB

10.9

10.6

0.7

14.1

14.5

25.7

27.5

20.9

29.6

35.7

43.6

48.4

Source : Commission européenne.

(1) Y compris la correction en faveur du Royaume-Uni.

Composition des ressources propres de l'Union européenne
1988-1999
(prix courants en milliards d'écus)

Ces données font apparaître :

· une diminution continue de la part des ressources propres traditionnelles (RPT) dont le montant, du fait de la libéralisation du commerce mondial, est demeuré stable (entre 12 et 14 milliards d'écus selon les années) alors que le montant global des ressources propres ne cessait de croître ;

· une diminution continue de la part de la ressource TVA à partir de 1992, due pour l'essentiel :

- au plafonnement de l'assiette TVA en fonction du PNB des Etats membres : de 54 % en 1995 à 50 % en 1999 (ce plafonnement à 50 % ayant été même décidé dès 1995 pour les Etats dont le PNB par habitant était inférieur à 90 % de la moyenne communautaire). Compte tenu de ce plafonnement, cinq Etats devraient voir leur base TVA écrêtée en 1999 : Grèce, Irlande, Luxembourg, Portugal, Royaume-Uni ;

- à la réduction du taux maximal d'appel de la TVA de 1,4 % en 1995 à 1 % en 1999.

· Une augmentation parallèle de la part de la quatrième ressource dont le taux d'appel est passé de 0,33 % en 1995 à 0,403 % en 1997 et dépassera 0,5 % en 1999.

Ces quatre ressources propres couvrent plus de 99 % des recettes de l'Union européenne. Celle-ci dispose également de diverses recettes telles que le produit d'amendes, d'intérêts de retard ou de l'imposition des traitements des salariés de l'Union.

b) Un dispositif critiqué

Le système actuel de ressources propres a fait récemment l'objet de nombreuses critiques émanant notamment de la Commission elle-même, de la Cour des comptes européenne et du Parlement européen. Ces critiques ne portent pas sur le plafond de 1,27 % du PNB, qui a toujours permis de financer de manière satisfaisante les dépenses de l'Union européenne. Elles sont d'ordre qualitatif et concernent notamment l'équité, l'autonomie financière de l'Union européenne et l'efficacité du dispositif.

 Ressources propres et équité

Comme le souligne la Commission dans son récent rapport, la charge financière doit être répartie équitablement entre les Etats membres. A cet égard, la Commission a longtemps critiqué la ressource TVA qui, par sa nature d'impôt sur la consommation, lui paraissait peser proportionnellement davantage sur les Etats les moins prospères. Par hypothèse, ceux-ci consacrent en effet à la consommation une part de leur revenu relativement plus élevée que les Etats dits riches. Mais l'importante diminution de la part de la ressource TVA depuis le début de la présente décennie a conduit la Commission, dans son récent rapport, à juger satisfaisant au regard de l'équité le système actuel de ressources propres : " les contributions des Etats membres sont désormais en plus étroite corrélation avec les PNB nationaux (...). Les contributions reflètent fidèlement les parts du PNB, à l'exception de l'Italie et du Royaume-Uni où, du fait de la correction, les contributions (4(*)) sont nettement inférieures ".

Le raisonnement de la Commission sur l'effet régressif de la ressource TVA devrait logiquement conduire à la suppression de cette dernière et à son remplacement pur et simple par la ressource PNB. Mais celle-ci contient également des facteurs de déséquilibre que la Cour des comptes européenne a dénoncés dans un rapport spécial " relatif au bilan du système des ressources fondées sur la TVA et le PNB ", adopté en mai 1998 :

- d'abord parce que la ressource PNB n'est pas calculée sur la base la plus affinée, celle de la nouvelle version du système européen de comptes économiques intégrés (dit SEC 1995), mais sur la base d'une version plus ancienne, le SEC 1979. Or, comme le souligne la Cour des comptes, s'appuyant sur un document du Conseil, " il est probable que le nouveau système entraîne une augmentation du PNB communautaire et une modification des rapports entre les PNB des Etats membres. Parmi les neuf Etats membres ayant fourni une estimation lors des travaux préparatoires du SEC 1995, la différence par rapport au PNB actuel (SEC 1979) se situait entre - 9,7 % et + 5 % selon les pays ". Et la Cour de conclure : " le principe d'impartialité des statistiques communautaires, qui implique qu'elles soient produites de manière objective et indépendante, s'en trouve affecté ".

- ensuite, en raison des approximations dans la prévision de l'assiette (qui concerne d'ailleurs aussi bien la recette PNB que la recette TVA) : " au cours de la période 1989-1995, pour la ressource TVA, les écarts maximaux entre assiette prévisionnelle et assiette réelle ont varié, pour l'ensemble des Etats membres, entre - 5 % et + 9 %. Pour la ressource PNB, ce même écart se situait entre - 6 %  et + 3 %. Comme les ressources globalement disponibles pour un exercice n, déterminées au début de l'année n-1 à partir d'une prévision du PNB communautaire, ne sont pas corrigées au cours de cet exercice n de référence, la qualité des prévisions est donc particulièrement importante ".

 Ressources propres et autonomie financière de l'Union européenne

Selon la Commission, les ressources de l'Union européenne doivent assurer l'indépendance du budget de celle-ci par rapport aux trésors publics nationaux. Or, les ressources propres traditionnelles, dont la part ne cesse de diminuer, " constituent à l'heure actuelle la seule vraie ressource propre de l'Union européenne ". La Cour des comptes rejoint la Commission dans cette analyse : si la ressource PNB est, par nature, une contribution nationale et n'a donc pas de caractère fiscal, " la situation n'est pas très différente pour ce qui est de la ressource TVA. Et ce en dépit du fait que le système des ressources TVA avait été conçu pour fournir une source de financement communautaire tout en assurant un lien direct entre les contribuables européens et le budget communautaire ". En particulier, observe la Cour, " l'écrêtement progressif de l'assiette de la ressource TVA en pourcentage du PNB (...) en accentue le caractère macro-économique par son lien avec le PNB ".

Ce " déficit d'autonomie financière " de l'Union européenne par rapport aux Etats membres présente quatre inconvénients :

- les contributions nationales alimentent des conflits en imitant les Etats membres à se livrer à des calculs (souvent biaisés) sur leur contribution au financement du budget communautaire, calculs en eux-mêmes totalement incompatibles avec la logique communautaire ;

- comme le souligne la Commission, " les variations dans les dépenses communautaire se traduisent à la marge par des variations dans les dépenses nationales " (puisque les Etats membres doivent prévoir dans leur budget un chapitre relatif à leur contribution au budget de l'Union européenne, laquelle varie d'une année sur l'autre dans la mesure où la ressource PNB, variable d'ajustement des recettes aux dépenses, varie elle-même). " Cela mêle les problèmes de financement de l'Union européenne aux politiques financières et budgétaires nationales en masquant pour les citoyens les priorités en jeu au niveau de l'Union ". Cette observation rejoint celle de la Cour des comptes européenne selon laquelle " les ressources TVA et PNB constituent des transferts de recettes des Etats membres vers le budget de l'Union européenne ". En résumé, la part croissante des contributions des Etats a pour conséquence que le financement de l'Union européenne est assuré par des contribuables nationaux bien plus que par des contribuables européens ;

comme le fait observer la Commission, " toute perte dans le recouvrement des ressources propres traditionnelles doit être compensée par une augmentation correspondante de la ressource PNB appelée. La négligence d'un Etat membre a donc des conséquences financières pour tous les autres ". On pourrait ajouter que le coût de cette négligence est réparti entre les Etats membres. Cette situation n'incite guère les Etats a fournir des efforts coûteux et impopulaires pour percevoir des ressources au nom de l'Union européenne. Ainsi, par essence, le système des ressources propres de l'Union européenne tel qu'il existe dissuade les Etats d'adopter un comportement véritablement européen ;

- enfin, comme le note également la Commission, " le contrôle démocratique est amenuisé par l'absence de relation directe entre les citoyens et les taxes versées au budget de l'Union européenne ".

 Ressources propres et efficacité

Cour des comptes et Commission se rejoignent également pour dénoncer la complexité de la gestion des ressources propres et notamment des ressources propres traditionnelles.

Ainsi, la seule législation douanière compte plus de 11 000 positions tarifaires sans pour autant être adaptée à l'ensemble des échanges internationaux, toujours plus complexes en raison de l'apparition quotidienne de nouveaux produits et de nouveaux flux commerciaux.

Cette complexité facilite la fraude et multiplie les litiges. Elle est en outre à l'origine d'un découragement des administrations nationales, pourtant chargées de percevoir les ressources propres traditionnelles pour le compte de l'Union européenne. D'ailleurs, comme le souligne la Commission, " pour des raisons compréhensibles, (les Etats membres) ne sont disposés ni à renforcer le cadre réglementaire du système douanier, ni à engager les ressources nécessaires au recouvrement des droits de douane ".

2. Les critiques adressées au régime des dépenses

Le débat sur les montants prévus par les perspectives financières pour les différentes rubriques ne saurait être dissocié du débat sur le régime des dépenses ainsi programmées. Les règles d'utilisation de ces dépenses relèvent dans une large mesure de l'" accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ". L'accord en vigueur, adopté le 29 octobre 1993, doit être prochainement renouvelé, sur la base de la proposition E 1128. Les principaux points de discussion du futur accord interinstitutionnel ont trait, d'une part, au statut des dépenses structurelles et, d'autre part, à la flexibilité, c'est-à-dire à la possibilité de transférer des dépenses d'une rubrique sur une autre ou d'une année sur l'autre.

a) Le débat sur le statut des dépenses structurelles

Selon l'accord interinstitutionnel en vigueur, les perspectives financières fixent en principe des plafonds de dépenses. Une exception a cependant été prévue pour les dépenses des actions structurelles, pour lesquelles la programmation des perspectives financières est non pas un plafond, mais un objectif de dépenses :

- d'une part, les crédits fixés par les perspectives financières sont systématiquement inscrits au budget dans leur intégralité : " à l'intérieur des taux maximaux d'augmentation des dépenses non obligatoires (...), le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagements prévues dans les perspectives financières pour les fonds structurels et le fonds de cohésion " (§ 21) ;

- d'autre part, les crédits non utilisés au cours d'un exercice sont reportés sur les exercices suivants : " sur proposition de la Commission, les deux branches de l'autorité budgétaire s'engagent à autoriser le transfert sur des exercices ultérieurs (...) des dotations non utilisées " correspondant aux actions structurelles (§ 10).

Ce statut privilégié des dépenses structurelles est au coeur d'un débat entre les Etats qui en sont les principaux destinataires en proportion de leur PNB (Espagne, Portugal, Grèce), partisans de l'objectif de dépenses, et les Etats contributeurs (dont l'Allemagne), favorables au plafond et qui préconisent une plus stricte orthodoxie budgétaire. De fait, force est de constater que :

- d'une part, comme l'a souligné le rapport de M. Yann Gaillard, " au cours des dernières années, il a été observé une sous-utilisation des crédits disponibles par les Etats membres. Jusqu'à présent, une sous-consommation se traduisait par un report automatique des fonds non utilisés pendant l'année sur l'exercice suivant ". C'est ainsi que, pour " solder " les actuelles perspectives financières adoptées à Edimbourg, la Commission a été conduite à inscrire dans l'avant-projet de budget pour 1999 une augmentation de 17 % par rapport à 1998 des crédits des fonds structurels et du fonds de cohésion alors même que, parallèlement, la plupart des Etats membres devaient réduire leur déficit budgétaire dans la perspective de leur entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Cette situation, nous l'avons vu, ne peut que nuire à la crédibilité de l'Union européenne. A cet égard, il convient de souligner que, en France, les autorisations de programme des budgets communaux ou régionaux peuvent, lorsqu'elles n'ont pas donné lieu à crédits de paiement, être annulées, ce qui paraît la moindre des choses. On ne voit guère de raisons justifiant que l'Union européenne s'affranchisse de cette règle de bon sens selon laquelle il n'y a pas lieu de budgétiser des crédits dont on sait pertinemment qu'ils ne seront point exécutés ;

- d'autre part, la discussion sur le statut des dépenses structurelles ne peut être dissociée de la discussion sur leur montant prévu par les perspectives financières. Ainsi, dans un contexte d'appel à une maîtrise des finances publiques par la Commission, il paraît évident qu'une substantielle augmentation des dépenses pour les actions structurelles ne peut aller de pair avec le maintien de leur statut privilégié.

b) Le débat sur la flexibilité des dépenses

Ainsi que le prévoit le paragraphe 11 de l'accord interinstitutionnel de 1993, " indépendamment des exercices réguliers d'ajustement technique et d'adaptation aux conditions d'exécution, les perspectives financières peuvent être révisées, sur proposition de la Commission, pour faire face à la nécessité d'engager des actions non prévues à l'origine, dans le respect du plafond des ressources propres ". Au-delà de ces adaptations, qui supposent une décision commune du Parlement européen et du Conseil, le paragraphe 13 prévoit quelque peu laconiquement que " les institutions examinent, en outre, les possibilités de compenser le relèvement du plafond d'une rubrique par la réduction du plafond d'une autre rubrique ". Cette disposition permet donc d'ores et déjà une certaine flexibilité d'une rubrique à l'autre. Dans son rapport sur la mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, la Commission juge souhaitable, pour des besoins ponctuels pouvant apparaître lors de l'établissement du budget ou en cours d'exercice, d'introduire des marges supplémentaires (mais limitées) de flexibilité. Cette flexibilité accrue permettrait des transferts de dotations entre certaines rubriques ou d'une année sur l'autre.

Sans anticiper sur les propositions de la Commission, formalisées dans son projet de nouvel accord interinstitutionnel, il convient d'ores et déjà de s'interroger sur la compatibilité de cette flexibilité avec la logique des perspectives financières, dont l'objet est de fixer des plafonds de dépenses. En effet, ou bien les dotations d'une rubrique inscrites pour une année suffisent effectivement à financer les actions envisagées et, dans ce cas, la flexibilité est inutile ; ou bien la flexibilité permet de pallier l'insuffisance de ces dotations, et donc de dépasser ipso facto le montant des perspectives financières, lesquelles ne fixent donc plus un plafond de dépenses pour chaque rubrique mais, au mieux, un plafond global pour l'ensemble de la période et pour l'ensemble des rubriques.

En d'autres termes, sauf à être strictement encadrée, la flexibilité viderait les perspectives financières de leur raison d'être : la fixation de plafonds de dépenses.

3. La question des soldes budgétaires

La question des soldes budgétaires nets des Etats membres a souvent pollué les négociations relatives au budget communautaire, tout particulièrement après l'entrée du Royaume-Uni dans le marché commun. Le problème, que le Conseil européen de Fontainebleau de 1984 avait permis d'atténuer, a resurgi à la fin de l'année 1997, à la suite de revendications de plusieurs Etats membres, dont l'Allemagne. Ce débat doit être replacé dans le contexte général de l'Agenda 2000, et notamment dans la perspective de l'élargissement. Celui-ci entraînera en effet une détérioration de la situation budgétaire des Quinze que la Commission évalue à 0,15 % de leur PNB.

a) Le précédent britannique

Dès son adhésion à la Communauté économique européenne, en 1973, le Royaume-Uni a soulevé la question du déséquilibre entre sa contribution au budget communautaire et les dépenses communautaires dont il était destinataire. Ce déséquilibre tenait essentiellement à la spécificité du secteur agricole britannique, plus modeste et structurellement différent de celui d'autres Etats membres, et à une contribution relativement importante, liée à la part du Royaume-Uni dans l'assiette de la TVA harmonisée (plus grande que sa part dans le PNB total de la Communauté).

Le Conseil européen a adopté plusieurs dispositifs successifs de correction de ce déséquilibre. Le système actuel de correction remonte au Conseil de Fontainebleau de juin 1984, dont les conclusions sur ce point ont été traduites dans une décision du 7 mai 1985. Aux termes de celle-ci, la contribution du Royaume-Uni au budget communautaire est réduite à hauteur de 66 % de son déséquilibre budgétaire. Le déficit de financement qui résulte de cette correction est financée par les " autres Etats membres " (ce qui exclut le Royaume-Uni), étant précisé que l'Allemagne ne participe qu'à hauteur de deux-tiers de sa part normale.

Comme le montre le graphique ci-après, le mécanisme ainsi adopté a atteint son objectif en ce qu'il a conduit à une substantielle réduction du solde négatif du Royaume-Uni, qui s'élève aujourd'hui à environ 0,2 % de son PNB.

Solde du Royaume-Uni
(En pourcentage du PNB)

Source : Commission Européenne

Toutefois, près de quinze années après le Conseil de Fontainebleau, les données qui avaient pu justifier l'octroi d'une compensation au Royaume-Uni sont profondément transformées :

- l'écart de prospérité relative entre le Royaume-Uni et les autres Etats contributeurs nets s'est resserré. Comme le fait observer la Commission dans son rapport sur les ressources propres, " le Royaume-Uni connaît une prospérité relative (et donc une capacité relative de payer) qui se situe autour de la moyenne de l'Union européenne et qui la dépassera certainement après le prochain élargissement " ;

- la création de la ressource PNB en 1988 et l'écrêtement de la base TVA ont réduit le poids relatif de la ressource TVA et rapproché la part de la contribution britannique au budget communautaire de la part du PNB britannique dans le PNB communautaire. Cette évolution réduit sensiblement la portée de l'assiette TVA harmonisée dont l'ampleur, rappelons-le, avait été l'une des deux principales raisons avancées à Fontainebleau pour justifier le " chèque britannique ". Au surplus, ces modifications n'ont pas donné lieu à des réelles adaptations du mode de calcul du montant dudit chèque qui continue à être évalué comme si le budget était encore pour l'essentiel financé par la TVA non écrêtée, c'est-à-dire sur la base d'un système abandonné depuis dix ans ;

- alors que les dépenses agricoles (dont l'ampleur constituait la seconde justification d'une correction au profit des britanniques) représentaient plus de 70 % des dépenses réparties entre Etats en 1984, cette part est aujourd'hui inférieure à 50 % (et devrait se réduire encore si les perspectives financières proposées par la Commission étaient adoptées en l'état).

Il résulte de ces évolutions que la correction au bénéfice du Royaume-Uni, déjà contraire au principe de solidarité qui régit la construction européenne, aboutit, pour reprendre l'expression de la Commission, à " une distorsion dans le système des contributions " puisque la contribution budgétaire de ce pays " représente une proportion plus faible de ses revenus que celle payée par les autres Etats membres ".

Au surplus, et c'est l'une des principales difficultés à laquelle se heurtent les Quinze pour définir le futur cadre financier de l'Union européenne, ce précédent suscite des revendications de la part d'autres Etats contributeurs nets.

b) Les revendications de certains Etats contributeurs nets

Aux termes de l'accord de Fontainebleau, " tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ". Quatre Etats -l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche- ont récemment demandé à bénéficier de cette correction. Ils ont en outre implicitement pointé du doigt certains Etats qui ont des soldes négatifs beaucoup moins importants, voire des soldes positifs, tout en ayant une capacité contributive comparable à la leur.

Le tableau ci-après, établi à partir du rapport de la Commission sur les ressources propres, mesure les soldes budgétaires comptables de chaque Etat membre en 1997.



 

Dépenses totales de l'UE dans l'Etat membre

Contributions des Etats membres au financement

Soldes budgétaires comptables

 

(milliards d'euros)

% PNB

(milliards d'euros)

% PNB

(milliards d'euros)

% PNB

Belgique

4,05

5,0

2,97

3,9

1,08

0,50

Danemark

1,57

2,0

1,51

2,0

0,07

0,05

Allemagne

10,27

12,8

21,21

28,2

- 10,94

- 0,60

Grèce

5,55

6,9

1,18

1,6

4,37

4,13

Espagne

11,30

14,1

5,37

7,1

5,93

1,28

France

12,40

15,5

13,18

17,5

- 0,78

- 0,06

Irlande

3,36

4,2

0,69

0,9

2,68

4,84

Italie

8,60

10,7

8,67

11,5

- 0,06

- 0,01

Luxembourg

0,89

1,1

0,17

0,2

0,72

4,89

Pays-Bas

2,56

3,2

4,84

6,4

- 2,28

- 0,71

Autriche

1,38

1,7

2,11

2,8

- 0,72

- 0,40

Portugal

3,80

4,7

1,08

1,4

2,72

3,12

Finlande

1,12

1,4

1,06

1,4

0,06

0,06

Suède

1,19

1,5

2,32

3,1

- 1,13

- 0,59

Royaume-Uni

7,13

8,9

8,93

11,9

- 1,80

- 0,16

A la lecture de ce tableau, il est manifeste que les Etats montrés du doigt par les quatre susmentionnés sont la Belgique, le Danemark, la France et le Luxembourg. Toutefois, il est communément admis que les soldes budgétaires comptables ne mesurent point le bénéfice retiré par les Etats de leur appartenance à l'Union européenne.

c) La nécessité de dépasser la stricte analyse comptable

La seule comparaison du total des dépenses et de celui des contributions des quinze Etats pris dans leur ensemble, tels qu'ils résultent du tableau ci-dessus, suffirait d'ailleurs à démontrer les limites d'un raisonnement comptable. Les secondes sont en effet largement supérieures aux premières pour la bonne et simple raison que certaines dépenses ne peuvent être réparties entre les Etats. Il en va notamment ainsi des actions extérieures.

Par ailleurs, comme l'avait déjà souligné la Commission dans une étude d'octobre 1997 intitulée  Contributions budgétaires, dépenses de l'Union européenne, soldes budgétaires et prospérité relative des Etats membres  : " L'examen des seuls flux budgétaires ne permet pas de dresser une liste exhaustive de tous les avantages qui découlent de l'adhésion à l'Union européenne. Celle-ci procure des avantages et impose des obligations qui sont à la fois d'ordre financier et non financier ; elle a aussi une dimension non budgétaire dont l'importance en éclipse l'aspect budgétaire. Ainsi, le profit retiré de la réalisation d'objectifs communs, tels que la libération des échanges et l'intégration économique européenne, ne saurait s'apprécier en se référant uniquement aux flux budgétaires. De plus, les moyens provenant du budget de l'Union européenne bénéficient toujours, non seulement aux destinataires de ces fonds, mais aussi aux autres Etats membres par le biais d'un reflux de capitaux. Les politiques structurelles et les actions extérieures, dans le cadre desquelles la mise en oeuvre des projets donne souvent lieu à des achats de biens et de services dans d'autres Etats membres, en sont des exemples caractéristiques ".

Dans son rapport spécial de juin 1998 sur les ressources TVA et PNB, la Cour des comptes a, à son tour, insisté sur le fait que " les flux budgétaires enregistrés en comptabilité ne permettent pas d'identifier les effets d'entraînement de ces politiques communautaires ".

II. DES PROPOSITIONS MULTIPLES ET SOUVENT INCONCILIABLES

A la suite de la communication " Agenda 2000 ", les propositions ont surgi (ou resurgi) dans la perspective des négociations relatives au cadre financier de l'Europe de demain : Commission, Parlement européen, Etats membres, Cour des comptes européenne ont chacun formulé des voeux ou émis des suggestions portant sur l'ensemble des questions auxquelles se heurte l'élaboration de ce cadre financier : quelles recettes pour l'Union européenne ? Comment définir un régime de dépenses permettant la meilleure utilisation des crédits ? Comment répondre à la question incontournable des déséquilibres budgétaires ?

A. LES PROPOSITIONS CONCERNANT LES RECETTES DE L'UNION EUROPEENNE

Les propositions concernant les recettes se rangent en deux catégories les unes visent à aménager les ressources existantes ; les autres visent à créer de nouvelles ressources propres. Toutes ces propositions ne sont d'ailleurs pas exclusives les unes des autres.

1. L'aménagement des ressources existantes

a) La progressivité de la ressource PNB

Le 1er juillet 1998, l'Espagne a présenté une proposition, soutenue par la Grèce et le Portugal, qui tend à pondérer la base de la ressource PNB par des coefficients reflétant la prospérité relative de chaque Etat membre. Les modalités de cette pondération resteraient à déterminer.

Le rapport de la Commission sur les ressources propres contient une annexe 7 intégralement consacrée à cette proposition qui est présentée en ces termes :



La proposition espagnole d'une progressivité de la ressource PNB

Afin d'atteindre la progressivité, la proposition prévoit l'application d'une correction fondamentale selon l'une des méthodes suivantes :

A - Soit en utilisant un indice du PNB par habitant en écus comme coefficient pour constituer la nouvelle assiette PNB, (avec UE = 100, en 1996 cet indice était donc de 124,9 % pour l'Allemagne, 64,5 % pour l'Espagne, 85,8 % pour le Royaume-Uni, 114,2 % pour la France, ...) ;

B - Soit en appliquant les coefficients modulateurs à une partie seulement des assiettes PNB (par exemple 50 %), sans toucher au reste. Dans ce cas, la ressource PNB serait divisée en une composante proportionnelle et une composante progressive, chacune ayant son propre taux de contribution uniforme ;

C - Soit en regroupant les pays sur la base de leur PNB par habitant et en appliquant des coefficients identiques à tous les pays du même groupe. Par exemple, une catégorie serait constituée des Etats ayant un PNB par habitant inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE, une autre catégorie comprendrait les Etats ayant un PNB par habitant compris entre 90 % et 100 % de la moyenne de l'UE et ainsi de suite. La proposition ne précise pas de quels coefficients il devrait s'agir, ni comment ils devraient être calculés.

Pour finir, il est suggéré de remplacer la ressource TVA actuelle par cette ressource PNB modifiée. Cela reviendrait à remplacer les clés actuelles du PNB par des clés plus favorables aux Etats membres les moins prospères.

Ainsi, à propos de la ressource PNB, l'Espagne souhaite passer de la proportionnalité à la progressivité.

Selon la Commission, " quelle que soit l'option choisie, la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède devraient verser une contribution nettement supérieure à ce qu'ils paient dans le régime actuel ". C'est ce que démontre le tableau suivant, établi d'après les données figurant dans le rapport sur les ressources propres.

Evaluation des conséquences financières de la proposition espagnole
(sur la base de l'année 1997, en millions d'écus et
en pourcentage des contributions nationales)


 

Modifications des contributions nationales avant suppression de la ressource TVA

Modifications des contributions nationales après suppression de la ressource TVA

 

millions d'écus

%

millions d'écus

%

Belgique

70,0

2,3

303,0

9,8

Danemark

178,6

11,6

493,7

32,1

Allemagne

1 043,4

4,8

1 396,0

6,5

Grèce

-204,1

-17,1

-471,3

-39,4

Espagne

-803,9

-14,8

-1 758,9

-32,4

France

259,1

1,9

504,3

3,8

Irlande

-45,4

-6,4

-117,6

-16,5

Italie

-466,4

-5,3

11,8

0,1

Luxembourg

47,9

27,7

98,6

56,9

Pays-Bas

44,5

0,9

115,3

2,3

Autriche

102,0

4,8

184,9

8,6

Portugal

-199,3

-18,2

-475,5

-43,4

Finlande

1,3

0,1

39,5

3,7

Suède

71,1

3,0

259,8

11

Royaume-Uni

-98,9

-1,1

-583,8

-6,3

Total

0,0

 

0,0

 

La Commission précise que l'option B déboucherait sur les mêmes résultats, mais proportionnellement à la partie de l'assiette PNB à laquelle les " coefficients modulateurs " seraient appliqués. " Quant à la troisième option, il est impossible d'en faire une simulation étant donné qu'il faudrait déterminer les " coefficients de modulation " pour chaque groupe d'Etats membres. Néanmoins, il est clair qu'en utilisant des valeurs plausibles, la simulation donnerait des résultats quantitatifs ne différant guère de ceux figurant dans le tableau ci-dessus ".

Ainsi, quelles que soient les options retenues, la proposition de l'Espagne est en totale opposition avec le souhait de certains Etats d'obtenir une réduction de leur contribution au budget communautaire. Cette opposition entre ceux que d'aucuns appellent le " syndicat de la cohésion " et certains contributeurs nets est le noeud gordien des négociations de l'Agenda 2000.

b) L'instauration d'une TVA différenciée

En 1994, un rapport établi par M. Horst Langes au nom de la commission des budgets du Parlement européen a préconisé le remplacement des troisième et quatrième ressources par une ressource TVA renouvelée, dite TVA différenciée (ou modulée), dont les principales caractéristiques seraient les suivantes :

- elle serait perçue en même temps que la TVA nationale, ce qui, pour l'assujetti, conduirait à un taux de TVA combiné, composé du taux national auquel s'ajouterait le taux communautaire ;

- le taux communautaire convenu pour tous les Etats serait différencié selon les produits : certains se verraient appliquer un taux minoré, qui pourrait être de 1,5 %, alors que d'autres se verraient appliquer un taux majoré, de 3 % par exemple.

Dans l'annexe 2 de son rapport précité, consacrée à l'examen des possibilités de nouvelles ressources propres pour l'Union européenne, la Commission souligne notamment que " comportant deux taux distincts, un taux national et un taux communautaire, cette taxe (serait) indéniablement très visible pour les contribuables/citoyens qui la (percevraient) assurément comme une contribution au budget de l'Union européenne, ce qui (remédierait) au déficit démocratique ". En outre, " le fait que les autorités nationales et les instances de l'Union européenne se partagent cette même taxe (contribuerait) à réduire les coûts et à limiter l'ampleur de la fraude et de l'évasion fiscales. Le taux de TVA national étant largement supérieur à celui de l'Union européenne, les Etats membres devraient être suffisamment incités à vérifier si les redevables s'acquittent dûment de leurs obligations fiscales ".

En ce qui concerne le rendement de cette TVA différenciée, la Commission émet un jugement nuancé. Elle observe que son produit serait important mais que, compte tenu du caractère cyclique de la consommation privée, principale composante de la base TVA, le remplacement des troisième et quatrième ressources par une TVA différenciée aurait sans nul doute pour effet d'accroître l'irrégularité des recettes budgétaires de l'Union européenne.

En revanche, cette nouvelle ressource propre se heurterait, selon la Commission, aux inconvénients suivants :

- le non-respect du critère d'équité verticale, puisque la contribution des Etats les moins riches serait proportionnellement plus élevée en raison de la moindre part de l'épargne dans leur revenu national ;

- la mise en oeuvre de cette taxe " pourrait entrer en conflit avec l'environnement fiscal national et en particulier avec les priorités budgétaires des Etats membres, sauf à mettre en place une étroite coordination des décisions fiscales aux deux niveaux d'autorité ". En d'autres termes, un Etat qui souhaiterait encourager la consommation d'une catégorie de produits par un faible taux de TVA pourrait voir ses efforts contrariés par un taux communautaire majoré ; inversement un taux communautaire réduit pourrait aller à l'encontre d'une politique nationale visant à limiter la consommation d'une catégorie de produits. Bien entendu, rien n'empêcherait un Etat, par exemple la France, d'appliquer un taux national de 33 % à une catégorie de produits soumise au taux communautaire réduit ; mais une telle différence révélerait une opposition entre la politique nationale et la politique communautaire qui ne serait point du meilleur effet.

c) Accroître la part de la ressource PNB dans le financement de l'Union européenne

Dans son rapport sur les ressources propres, la Commission évoque la possibilité d'accroître la part de la ressource PNB :

- soit en supprimant la ressource TVA, qui serait remplacée par la ressource PNB ;

- soit en généralisant la ressource PNB, qui deviendrait l'unique ressource propre des Communautés.

Même si la Commission n'aborde pas cette question, il va sans dire que l'extension de cette ressource, a fortiori sa généralisation, ne donnerait ses meilleurs résultats en termes d'équité que si au préalable, conformément aux observations de la Cour des Comptes, son assiette, en l'occurrence le PNB, était déterminée sur la base de critères fiables, reflétant véritablement la prospérité relative des Etats membres.

2. La création de nouvelles ressources propres

a) L'institution d'un impôt direct européen

 Un impôt sur les sociétés

L'instauration d'un impôt sur les sociétés européen a été évoquée à plusieurs reprises depuis la fin des années 1970, en particulier par le Parlement européen (rapport Colom I Naval de 1990). Ce dernier souligne d'ailleurs que, " dans la plupart des systèmes fédéraux du monde, soit les impôts sur les sociétés sont partagés entre les niveaux fédéral et national, soit les deux niveaux imposent des taxes concurrentes ". Un récent document de travail de la direction générale de la recherche du Parlement européen voit les avantages suivants à l'attribution de l'impôt sur les sociétés au niveau de l'Union européenne :

" une partie de l'impôt sur les sociétés est payée en pratique par les consommateurs, sous la forme d'une augmentation des prix et, parfois, par les travailleurs, sous la forme d'une baisse des salaires. Si les consommateurs et les travailleurs résident dans un pays autre que celui qui prélève l'impôt, les recettes fiscales bénéficient aux autorités fiscales d'un pays différent de celui où la taxe est effectivement payée (...) ;

de même, si certains actionnaires résident dans un pays autre que celui où la société est taxée, ce sont les citoyens d'un autre pays qui paieront la taxe (...) ;

- l'administration des impôts sur les sociétés est plus problématique au niveau national lorsque les sociétés effectuent une quantité d'opérations appréciable dans d'autres pays ;

les différents systèmes appliqués par les Etats membres en matière d'impôt sur les sociétés ont pour effet d'affecter l'efficacité économique. En effet, la diversité des taux d'imposition pourrait résulter en une mauvaise répartition des ressources au sein de l'Union européenne, générant une perte d'efficacité appréciable (...) ;

l'instauration d'un impôt sur les sociétés à l'échelon européen présenterait l'avantage de générer des recettes considérables, suffisant largement à couvrir les engagements de dépense actuels. Le rapport Colom I Naval estimait que l'attribution de 64 % des revenus de l'impôt sur les sociétés à l'Union européenne (c'est-à-dire environ la proportion allouée à l'échelon supérieur des Etats fédéraux de l'OCDE) permettrait d'augmenter les ressources de l'Union européenne de quelque 65 milliards d'écus (par rapport aux prix de 1988), doublant pratiquement les ressources actuelles. "

Quant à la Commission, elle souligne en outre qu'un tel impôt ferait progresser l'intégration dans le contexte du marché unique et pourrait aider à réduire la charge de la fiscalité qui pèse sur le travail, contribuant ainsi à accroître les résultats en matière d'emploi.

Toutefois, le Parlement européen comme la Commission invoquent plusieurs inconvénients à l'encontre d'un impôt sur les sociétés européen. Indépendamment des difficultés techniques, liées à l'absence de base harmonisée entre les Etats, ces deux institutions insistent sur les inconvénients suivants :

- l'absence de visibilité d'un tel impôt, dans la mesure où il ne serait ressenti par les citoyens qu'en tant que propriétaires d'entreprises alors que, en fait, cet impôt pèserait, au moins en partie, sur les citoyens en tant que consommateurs ou en tant que salariés ;

- l'extrême dépendance de ce prélèvement à l'égard de la conjoncture économique, laquelle engendrerait d'imposantes variations dans les recettes de l'Union européenne. Le document de travail de la direction générale de la recherche du Parlement européen précise ainsi que, " dans la mesure où l'Union doit pouvoir compter sur cet impôt pour une bonne partie de ses recettes, il semble peu approprié ".

 Un impôt sur le revenu des personnes physiques

L'idée d'un impôt européen sur le revenu, soutenue par certains théoriciens du fédéralisme fiscal, a été relancée par M. José-Maria Gil-Robles, président du Parlement européen, dans un discours prononcé le 24 octobre 1998 à Pörtschach (Autriche), où se tenait une réunion informelle des chefs d'Etat et de Gouvernement :

" Le meilleur moyen d'établir un lien solide entre les citoyens et la construction européenne, c'est d'associer ces citoyens au système de financement de l'Union, en créant une ressource propre qui serait alimentée par un impôt direct fondé sur les revenus des personnes, indépendamment de leur nationalité.

Cette contribution, intégrée à l'imposition nationale sur les revenus du travail et du capital, ne devrait pas impliquer une augmentation de la charge imposable et permettrait d'introduire le principe de base de la justice fiscale, chacun contribuant en fonction de ses revenus. Nous clôturerions ainsi de façon définitive le débat sur les contributions nationales.

Je ne propose rien d'autre que d'en revenir aux principes de la Communauté, dotée de ressources propres et autonomes, et de sortir le plus rapidement possible du cercle infernal du débat entre les Etats sur qui doit payer plus et qui doit payer moins, c'est-à-dire un système de répartition des dépenses publiques qui n'est plus utilisé dans aucun de nos pays . "


Outre une meilleure perception du rôle de l'Union européenne par le citoyen-contribuable, l'impôt européen sur le revenu trouve une justification théorique dans le fait que, appliqué au niveau régional, l'impôt sur le revenu peut provoquer des effets de migration indésirables. On peut cependant objecter que ce raisonnement suppose une mobilité de la main-d'oeuvre plus importante qu'elle n'est en réalité. La Commission souligne en outre qu'il n'existe pas de lien direct entre un tel impôt et les politiques de l'Union européenne et que la superposition sur la même taxe fiscale des autorités nationales et des instances de l'Union européenne compliquerait la gestion des priorités économiques et budgétaires nationales.

b) L'instauration d'une " taxe CO2 "

En 1991, la Commission européenne a proposé d'instaurer une taxe de 10 $ par baril de pétrole afin de stabiliser, pour l'an 2000, les émissions de CO2 à leur niveau de 1990. Face à l'opposition du Conseil, la Commission a présenté en 1995 une proposition révisée ménageant une période transitoire. Les difficultés persistant, elle a par la suite proposé l'instauration d'une taxe sur l'énergie prévoyant des exonérations pour les industries à haute intensité énergétique.

Quelles que soient les modalités retenues, et à supposer levées les réticences du Conseil sur ce sujet, une taxe sur le CO2 ou sur l'énergie n'aurait pas, comme le reconnaît la Commission, pour vocation première l'instauration d'une nouvelle ressource propre. Il s'agirait avant tout d'un instrument au service des politiques communes, au premier rang desquelles la protection de l'environnement.

Toutefois, cette taxe pourrait, selon les estimations de la Commission, procurer un montant de recettes correspondant à environ 1 % du PNB de l'Union européenne, ce qui permettrait de couvrir plus des trois quarts de ses dépenses. Cela étant, cette estimation pourrait se révéler largement au-dessus de la réalité compte tenu de la possibilité, dans certains secteurs, de remplacer des activités polluantes par d'autres plus respectueuses de l'environnement. Une telle substitution serait d'ailleurs l'objectif d'une " éco-taxe " qui provoquerait donc une diminution de son propre rendement.

En outre, comme l'observe la Commission, son produit serait imprévisible puisqu'elle serait perçue dans des secteurs extrêmement sensibles aux fluctuations économiques.

c) Les autres propositions de nouvelles ressources propres

 Un droit d'accises sur le tabac, l'alcool et les huiles minérales

C'est en 1978 que la Commission a, pour la première fois, proposé une taxe sur l'alcool et le tabac. Elle estimait qu'une simple taxe de 0,15 écus sur chaque paquet de cigarettes permettrait de collecter l'équivalent de 0,3 % du PIB de la CEE. Vingt ans après, elle continue à réclamer ce prélèvement, constatant que tous les Etats membres de l'Union européenne imposent des droits d'accises sur l'alcool et le tabac mais avec des taux fort divers. Dans son " Plan d'action pour le marché unique ", publié en 1997, la Commission estimait d'ailleurs nécessaire d'éliminer les distorsions significatives dans le domaine de la taxation indirecte.

Dans l'annexe 2 de son rapport sur les ressources propres, la Commission a une nouvelle fois pris position pour l'affectation d'une partie des droits d'accises à l'Union européenne, soulignant que les recettes pourraient être importantes.

Toutefois, le Parlement européen et la Commission ont mis en avant certains inconvénients qui résulteraient de l'affectation à l'Union européenne de ce type de prélèvement :

- d'abord, les accises sur le tabac, l'alcool et les huiles minérales sont d'importants instruments des politiques nationales : politique de la santé, politique de l'environnement... ;

- en deuxième lieu, comme l'a relevé le rapport de M. Langes de 1994, ce type de prélèvement a un aspect régressif en ce qu'il s'agit d'un impôt sur la consommation qui, vu la faible élasticité de la demande d'alcool ou de tabac aux variations de prix, pèse autant (et même davantage en proportion) sur les consommateurs modestes que sur les consommateurs aisés ;

- les coûts de gestion et de perception de ces droits seraient nettement plus élevés que ceux des actuelles ressources propres.

 La taxation des services de communication

Dans l'annexe 2 de son rapport sur les ressources propres, la Commission évoque une proposition, contenue dans une étude de 1997, consistant à taxer l'imposition des communications. Trois séries de services pourraient fournir la base de cette imposition : les services de téléphone et de téléphonie mobile ; les transports routiers ; les transports aériens. La Commission souligne la nécessité d'imposer les activités dans ces deux derniers domaines, vu l'encombrement du trafic routier et aérien. En ce qui concerne les services de télécommunication, elle considère que, ceux-ci étant en étroite corrélation avec le PNB, " le principe de l'équité y trouverait son compte ".

Plusieurs obstacles semblent toutefois s'opposer à l'instauration de cette taxation, tout au moins dans l'immédiat :

- les services de communication et de transport sont déjà soumis à la TVA ou aux droits d'accises (parfois aux deux) ;

- les coûts administratifs liés à la perception de ces taxes seraient plus élevés que ceux des ressources actuelles ;

" même si l'on prévoit une forte croissance des services de consommation, il est certain que les recettes tirées de cette source ne permettront de financer qu'une partie du budget de l'Union européenne ". Il faudrait une taxe d'aéroport acquittée au départ de 15 euros pour rapporter environ 10 % du budget ; pour financer une autre tranche de 10 %, il faudrait une taxe annuelle moyenne de 40 euros par ligne téléphonique.

 Une retenue à la source sur les intérêts

Cette proposition a d'ores et déjà été formalisée dans un projet d'acte communautaire soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution (proposition E 1105). Cette proposition de directive du Conseil " visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté " intervient près de dix ans après une autre proposition de directive visant à introduire un régime unique de retenue à la source et qui n'avait pu obtenir l'unanimité des membres du Conseil. Le nouveau projet offre une option à chaque Etat où sont payés des intérêts : ou bien appliquer un régime de retenue à la source de 20 % ou plus, ou bien fournir à tout Etat membre dans lequel le bénéficiaire des intérêts a sa résidence fiscale toutes les informations nécessaires sur les intérêts perçus.

On observera que la proposition de directive présentée par la Commission ne tend pas à créer une nouvelle ressource propre puisque les recettes ainsi perçues auraient un caractère national. La possibilité d'une retenue à la source affectée directement à l'Union européenne est cependant évoquée dans le rapport sur les ressources propres : " l'efficacité économique voudrait que l'on affecte la taxe à un niveau d'autorité supérieur ". Le rapport juge cependant impossible de déterminer si cette taxe procurerait des recettes suffisantes et observe que l'harmonisation de la base taxable est encore insuffisante.

Le document de travail de la direction générale de la recherche du Parlement européen invoque également les inconvénients économiques de cette taxe (découragement de l'investissement et risque de fuite de capitaux). Ces critiques s'appliquent cependant à toute forme de taxation des revenus de l'épargne, qu'elle soit nationale ou européenne. Elles ne sauraient donc à elles seules fonder un refus de transfert de cette taxation à l'Union européenne dès lors que ce transfert serait financièrement neutre pour les assujettis. En revanche, l'objection émise par ce document de travail sur l'insuffisance des rendements attendus et sur leur instabilité pourrait être utilisée par les opposants à une telle taxe européenne.

 Un impôt sur le seigneuriage de la Banque centrale européenne

Détentrice du monopole d'émettre des billets ayant cours légal, une banque centrale dispose ainsi constamment de valeurs sur lesquelles elle ne paie pas d'intérêts et qui sont la contrepartie de valeurs porteuses d'intérêts (notamment les emprunts d'Etat). Les bénéfices ainsi obtenus, le seigneuriage, constituent sa principale source de revenus. L'idée a été émise d'imposer ces recettes.

La BCE est appelée à détenir le monopole des billets de banque en euros. Les recettes provenant du seigneuriage seront distribuées aux banques centrales des Etats participant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire en fonction de leur souscription de capital auprès de la BCE. La Commission estime donc que " pour permettre le transfert du seigneuriage au budget de l'Union européenne, il faudrait imposer directement les bénéfices " desdites banques centrales nationales. La recette ainsi perçue, qui serait simple à gérer, pourrait aller, selon les estimations, jusqu'à 0,2 % du PNB de l'Union européenne. En revanche, le traitement des Etats membres ne participant pas à l'euro poserait un problème de transition. En tout état de cause, cette nouvelle ressource ne pourrait intervenir avant 2002, première année de circulation des billets en euros.

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SUR LE REGIME DES DEPENSES

Ces propositions sont contenues dans la proposition E 1128 relative au nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire. Ce texte, qui reprend dans une large mesure l'accord interinstitutionnel de 1993, prévoit cependant deux séries de dispositions novatrices dont la discussion est inséparable des négociations menées dans le cadre de l'Agenda 2000.

1. Le maintien d'un statut relativement privilégié des dépenses structurelles

Dans son rapport, en date du 18 mars 1998, sur la mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, la Commission souligne les risques, révélés par l'expérience, du statut privilégié des dotations consacrées aux actions structurelles dans les perspectives financières :

- une rebudgétisation sur des exercices ultérieurs des crédits non utilisés n'est possible que dans la mesure où une marge est disponible sous le plafond des ressources propres. Or l'importance de cette marge ne peut pas être toujours prévue avec précision au moment où la décision de transfert doit être prise ;

- ce mécanisme est justifié si la sous utilisation des dotations trouve son origine dans des difficultés temporaires de mise en oeuvre des programmes. S'il s'agit de problèmes permanents d'exécution et d'absorption, les transferts successifs aboutissent à un effet " boule de neige " sans incitation à régler au fond ces problèmes ;

- ces transferts conduisent à inscrire plusieurs fois dans les perspectives financières et dans le budget les mêmes dépenses jusqu'à leur exécution. Ceci risque de donner une image faussée des évolutions budgétaires effectives. Dès lors que l'orientation de la politique budgétaire est de fixer une limite globale à l'augmentation de la dépense totale d'une année sur l'autre (...), la nécessité de prendre en compte les montants à rebudgétiser contraint d'autant la progression possible d'autres catégories de dépenses
 ".

Pour autant, la Commission ne propose pas de revenir entièrement sur ce statut privilégié. Le texte présenté pour le nouvel accord interinstitutionnel reprend en effet presque à la lettre la rédaction du paragraphe 21 de l'actuel accord interinstitutionnel : " Le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagements prévues dans les perspectives financières pour les actions structurelles ".

Ainsi, comme actuellement, les crédits des actions structurelles inscrits au budget de l'année correspondraient automatiquement aux tranches annuelles déterminées dans les perspectives financières. A la différence d'aujourd'hui, l'ajustement technique du plafond de la sous-rubrique " Fonds structurels " serait effectué forfaitairement, sur la base d'un coefficient déflateur (que la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les fonds structurels fixe à 2 %). Cette base d'indexation pourrait être revue à mi-parcours de la programmation pour tenir compte de l'inflation effective, étant toutefois précisé que cet ajustement ne porterait que sur l'avenir, et non sur les années écoulées.

En revanche, le projet de nouvel accord interterinstitutionnel ne reprend pas l'obligation pour l'autorité budgétaire de transférer sur les années ultérieures les dotations prévues pour les actions structurelles non utilisées au cours de l'exercice précédent. Il prévoit cependant une exception pour les dotations non utilisées au cours de la première année couverte par les perspectives financières afin de remédier à un éventuel retard en début de période : " A l'occasion de l'exercice d'adaptation réalisé en 2001 et en cas de retard dans l'adoption des programmes relatifs aux actions structurelles, les deux branches de l'autorité budgétaire s'engagent à autoriser, sur proposition de la Commission, le transfert sur les années ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de dépenses, des dotations correspondantes non utilisées au cours de l'exercice 2000 ".

Ainsi, l'adoption du projet d'accord interinstitutionnel tel que proposé par la Commission aurait pour conséquence de maintenir un statut relativement privilégié des dépenses structurelles : les engagements budgétaires correspondraient aux plafonds annuels fixés par les perspectives financières, mais les crédits non liquidés dans les deux années suivant leur budgétisation feraient l'objet d'un dégagement automatique, comme le prévoit l'article 30 de la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

2. L'instauration d'une certaine flexibilité

a) La flexibilité entre rubriques

Optant pour une solution intermédiaire entre une flexibilité sans limite entre les rubriques (qui permettrait de dépasser les plafonds pour certaines d'entre elles, contrairement à la logique même des perspectives financières) et une étanchéité totale, la Commission propose d'autoriser des transferts entre rubriques pour des besoins ponctuels puisque leur montant maximal ne saurait excéder 100 millions d'euros.

Ces transferts ne pourraient intervenir qu'entre les rubriques 3 (politiques internes) et 4 (actions extérieures).
Dans son rapport sur la mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, la Commission justifie ainsi le maintien de l'étanchéité des autres rubriques :

- la rubrique 1 demeure (...) régie par la ligne directrice agricole dont le principe est posé dans la décision sur la discipline budgétaire ;

- les dotations de la rubrique 2 ont un caractère privilégié
 ". Cette justification souligne bien la volonté de Bruxelles de ne point remettre en cause ce statut privilégié, même indirectement, en permettant de transférer des crédits de la rubrique 2 sur une autre rubrique ;

" - les dépenses administratives de la rubrique 5 ne peuvent être vraiment considérées comme fongibles avec les dépenses opérationnelles " ;

- la rubrique 6 regroupe justement des réserves ayant pour objet de permettre à l'Union de faire face à des dépenses imprévues sans hypothéquer le financement des politiques en vigueur ".

Outre les conditions, tenant aux rubriques concernées et au montant maximum autorisé, la Commission propose de soumettre chaque transfert à deux conditions destinées à maintenir la fonction d'encadrement des perspectives financières :

- d'une part, une marge supérieure d'au moins 100 millions d'euros au montant du dépassement du plafond de la rubrique de destination devrait être laissée sous la rubrique d'origine. En d'autres termes, en cas de transfert de la rubrique 3 vers la rubrique 4 conduisant à dépasser de 50 millions d'euros le plafond fixé pour cette dernière par la programmation, une marge disponible d'au moins 150 millions d'euros devra être laissée sous le plafond fixé pour la rubrique 3 ;

- d'autre part, un transfert ne pourrait être effectué, pour les mêmes raisons, deux années de suite.

b) La flexibilité d'une année sur l'autre

Selon le projet de nouvel accord interinstitutionnel, l'autorité budgétaire pourrait, sur proposition de la Commission, convenir d'inscrire dans le budget des crédits d'engagement pour un montant excédant le plafond fixé par les perspectives financières en cas de sous-exécution constatée au titre de l'exercice précédent.

Ces transferts d'une année sur l'autre seraient soumis à trois séries de conditions :

- le dépassement des plafonds des perspectives financières ne pourrait excéder 500 millions d'euros ;

- ce dépassement devrait avoir pour objet de " couvrir des besoins précisément identifiés et d'importance politique significative " ;

- une inexécution des crédits d'engagement correspondante au dépassement devrait avoir été constatée au titre de l'exercice précédent. Cette inexécution devrait porter sur un montant tel que le solde d'exécution budgétaire et le solde global de l'exercice précédent soient équivalents.

L'objet de la flexibilité est ainsi de permettre le dépassement des plafonds annuels fixés pour les rubriques 3 ou 4 par les perspectives financières. Elle est donc, nous l'avons vu, en totale contradiction avec la logique même des perspectives financières qui, dans le but de maîtriser les dépenses publiques, fixent pour chaque année de la période de programmation et pour chaque rubrique des dotations à ne point dépasser. Par ailleurs, si cette flexibilité devait être retenue, il conviendrait de veiller au sein du nouvel accord interinstitutionnel à ce que la décision de transférer les crédits d'une rubrique à l'autre ou d'une année sur l'autre ne soit pas assimilée à une décision normative donnant une base légale à l'exécution desdits crédits. Une telle interprétation reviendrait à détourner le principe de l'exigence d'une base légale.

C. LES PROPOSITIONS POUR LA CORRECTION DES DÉSÉQUILIBRES BUDGÉTAIRES

1. Une généralisation de la correction consentie au Royaume-Uni

Le tableau ci-après, extrait d'une annexe du rapport de la Commission sur les ressources propres, évalue les conséquences pour chaque Etat membre d'une généralisation de la correction consentie à Fontainebleau au Royaume-Uni (prévisions sur la base des données pour 1999).

Dans un tel dispositif, chaque Etat ayant un solde budgétaire (colonnes 1 et 2) négatif, bénéficierait d'une compensation de 66 % de ce solde (colonne 3).


Incidences d'un mécanisme non restreint de correction généralisée sur les soldes budgétaires

Projections pour 1999 ; solde " du type correction britannique "


(chiffres en millions d'euros et en % du PNB)


 

Solde budgétaire (avant correction britannique)

EM susceptibles de bénéficier d'un rabais

Montant de la compensation

Financement

Effet redistributif total
(4) + (5)

Nouveau solde budgétaire

 

Millions d'euros

% du PNB

Seuil : 0,0 % du PNB

Coefficient 0,66

Part du PNB

Gains/pertes causés par le mécanisme

Millions d'euros (1) + (6)

% du PNB

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

Belgique

2.131,7

0,92

0,0

0,0

- 538,9

- 538,9

1.592,7

0,68

Danemark

188,8

0,12

0,00

0,0

- 357,7

- 357,7

- 168,9

- 0,11

Allemagne

- 9.804,8

- 0,50

- 9.804,8

6.471,2

- 2.361,1

4.110,1

- 5.694,7

- 0,29

Grèce

5.221,0

4,71

0,0

0,0

- 256,4

- 256,4

4.964,6

4,48

Espagne

8.006,8

1,55

0,0

0,0

- 1.197,6

- 1.197,8

6.808,9

1,32

France

- 516,8

- 0,04

- 516,8

341,1

- 2.990,1

- 2.649,1

- 3.165,8

- 0,24

Irlande

2.570,4

4,08

0,0

0,0

- 145,7

- 145,7

2.424,6

3,85

Italie

- 649,5

- 0,06

- 649,5

428,6

- 2.443,1

- 2.014,5

- 2.664,0

- 0,25

Luxembourg

717,8

4,33

0,0

0,0

- 38,3

- 38,3

679,5

4,10

Pays-Bas

- 1.342,0

- 0,38

- 1.342,0

885,7

- 773,9

111,8

- 1.230,2

- 0,35

Autriche

- 770,2

- 0,39

- 770,2

508,4

- 440,5

67,9

- 702,3

- 0,36

Portugal

3.173,1

3,24

0,0

0,0

- 226,7

- 226,7

2.946,4

3,01

Finlande

- 124,9

- 0,11

- 124,9

82,4

- 258,4

- 176,0

- 300,9

- 0,27

Suède

- 1.001,6

- 0,47

- 1.001,6

661,1

- 476,5

184,6

- 817,1

- 0,38

Royaume-Uni

- 7.799,8

- 0,58

- 7.799,6

5.147,9

- 2.021,0

3.126,9

- 4.672,9

- 0,35

Total

0,0

0,00

- 22.009,6

14.526,3

- 14.526,3

0,0

0,0

0,00

Source : Commission européenne

On observera que la Commission a retenu l'hypothèse d'une participation par chaque Etat, y compris les contributeurs nets, au financement des compensations ainsi accordées, dont le total s'élèverait à 14.526,3 millions d'écus (colonne 4). C'est une différence par rapport au dispositif actuel dans lequel le Royaume-Uni ne participe pas au financement de sa contribution. Il résulte de cette hypothèse que seuls les " gros " contributeurs nets verraient leur solde budgétaire s'améliorer. Les Etats ayant un faible solde négatif verraient au contraire leur situation s'aggraver puisqu'il bénéficieraient d'une compensation inférieure à leur participation au financement de l'ensemble des compensations. Tel serait le cas de la France, de l'Italie et de la Finlande.

2. La révision de la correction consentie au Royaume-Uni

Dans son rapport sur les ressources propres, la Commission juge envisageable la progressive élimination ou la réduction de la correction actuellement accordée au Royaume-Uni.

La suppression du " chèque britannique ", pour souhaitable qu'il soit, ne résoudrait cependant pas à elle seule la question des déséquilibres budgétaires. La Commission évalue en effet le coût du " chèque britannique " en 1999 à 0,04 % du PNB pour l'Allemagne et à 0,07 % pour les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède. Sa suppression ne permettrait donc pas de réduire les soldes négatifs de ces Etats en-deçà du niveau qu'ils jugent acceptable.

A fortiori, la simple réduction de la correction britannique (qui pourrait également être obtenue par la participation du Royaume-Uni au financement de sa propre correction), ne saurait constituer une solution suffisante.

Toutefois, la suppression ou la réduction du " chèque britannique " pourrait constituer une mesure complémentaire, accompagnant d'autres modifications, qu'elles concernent les recettes, les dépenses ou les déséquilibres budgétaires.

3. L'instauration d'un mécanisme d'écrêtement

L'Allemagne, relayée par l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède, a proposé l'instauration d'un mécanisme de correction généralisé, en ce sens que, à la différence du système de Fontainebleau, il s'appliquerait de plein droit à tout Etat membre connaissant un déséquilibre budgétaire disproportionné.

La Commission résume en ces termes le mécanisme proposé :



Le dispositif d'écrêtement proposé par l'Allemagne

Le cadre précis du mécanisme de correction proposé est défini comme suit :

Montant de la compensation = (solde net - seuil) x coefficient de compensation

Trois paramètres déterminent le montant de la compensation. Premièrement, la position budgétaire ou solde net, deuxièmement le seuil au-delà duquel la compensation est applicable, et troisièmement, le coefficient de compensation. Les deux premières variables sont mesurées en écus courants, la troisième en points de pourcentage.

Il est suggéré de calculer le solde budgétaire, ou solde net, sur le modèle de la correction britannique.

Le seuil au-delà duquel la compensation intervient constitue une mesure de solidarité maximale entre les Etats membres et peut être déterminé en fonction de la prospérité relative de l'Etat membre en question. Dans la proposition présentement examinée, seule une partie du déséquilibre budgétaire sera corrigée, c'est-à-dire le dépassement de la position budgétaire au-delà d'une valeur seuil prédéterminée. Dans le cas de la correction britannique, ce seuil est la valeur zéro, ce qui signifie, en d'autres termes, que la totalité du déséquilibre budgétaire sert de base pour l'estimation de la compensation. Dans la forme la plus générale de la proposition, le seuil peut varier selon les cas.

Enfin, le montant de la compensation est déterminé par le coefficient de compensation. Le coefficient se situera entre une valeur supérieure à zéro et une valeur inférieure ou égale à un. Dans le cas de la correction britannique, le coefficient est de 0,66. Dans le système proposé, d'autres valeurs sont également concevables. Le seuil et le coefficient constituent les paramètres flexibles du mécanisme proposé.


La proposition allemande n'aborde pas expressément la question du financement des rabais accordés. La Commission juge cependant difficile d'exclure la participation des bénéficiaires de l'écrêtement à ce financement : " Cette solution serait non seulement très coûteuse si le système devait s'appliquer à un grand nombre d'Etats membres, mais elle comporte aussi des risques. Il pourrait notamment y avoir un effet de seuil par lequel un pays enregistrant un solde négatif tout juste supérieur au seuil bénéficierait d'une (modeste) remise, mais serait exempté de la charge de financer la compensation des autres. Une légère différence entre la charge nette de deux Etats membres avant l'application du mécanisme pourrait augmenter sensiblement une fois la correction appliquée. Il semble donc logique de considérer qu'un Etat membre ne devrait pas financer sa propre compensation, mais devrait financer toutes les autres. Cela permettrait d'éliminer tout effet de seuil indésirable ".

Le tableau ci-après, établi par la Commission, évalue les conséquences pour chaque Etat membre de l'instauration d'un dispositif d'écrêtement en prenant 0,3 % du PNB pour seuil de déséquilibre budgétaire. Dans un tel dispositif, seuls les Etats ayant un solde négatif supérieur à 0,3 % de leur PNB bénéficieraient donc d'une compensation. Celle-ci serait de 66 % (colonne 4) de la partie du solde excédant le seuil de 0,3 % du PNB (colonne 3).


Incidences d'un mécanisme restreint de correction généralisée sur les soldes budgétaires

Projections pour 1999 ; solde " du type correction britannique "


(chiffres en millions d'euros et en % du PNB)

 

Solde budgétaire (avant correction britannique)

Etats susceptibles de bénéficier d'un rabais

Montant de la compensation

Financement

Effet redistributif total (4) + (5)

Nouveau solde budgétaire

 

Millions d'euros

% du PNB

Seuil : 0,3 % du PNB

Coefficient 0,66

Part du PNB

Gains/pertes causés par le mécanisme

Millions d'euros (1) + (6)

% du PNB

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)

Belgique

2.131,7

0,92

0,0

0,0

- 210,8

- 210,8

1.920,9

0,82

Danemark

188,8

0,12

0,0

0,0

- 139,9

- 139,9

48,9

0,03

Allemagne

- 9.804,8

- 0,50

- 3.903,8

2.576,5

- 907,9

1.668,6

- 8.136,2

- 0,41

Grèce

5.221,0

4,71

0,0

0,0

- 100,3

- 100,3

5.120,7

4,62

Espagne

8.006,8

1,55

0,0

0,0

- 468,5

- 468,5

7.538,3

1,46

France

- 516,8

- 0,04

0,0

0,0

- 1.196,7

- 1.196,7

- 1.713,5

- 0,13

Irlande

2.570,4

4,08

0,0

0,0

- 57,0

- 57,0

2.513,4

3,99

Italie

- 649,5

- 0,06

0,0

0,0

- 982,7

- 982,7

- 1.632,1

- 0,15

Luxembourg

717,8

4,33

0,0

0,0

- 15,0

- 15,0

702,9

4,24

Pays-Bas

- 1.342,0

- 0,38

- 284,2

187,6

- 310,2

- 122,6

- 1.464,7

- 0,42

Autriche

- 770,2

- 0,39

- 182,2

120,2

- 174,3

- 54,0

- 824,3

- 0,42

Portugal

3.173,1

3,24

0,0

0,0

- 88,7

- 88,7

3.024,5

3,15

Finlande

- 124,9

- 0,11

0,0

0,0

- 101,5

- 101,5

- 226,4

- 0,20

Suède

- 1.001,6

- 0,47

- 359,6

237,4

- 187,0

50,4

- 951,2

- 0,44

Royaume-Uni

- 7.799,8

- 0,58

- 3.798,3

2.506,9

- 688,2

1.818,7

- 5.981,1

- 0,45

Total

0,0

0,00

- 8.528,1

5.628,5

5.628,5

0,0

0,0

0,00

Source : Commission européenne

Ce dispositif d'écrêtement entraînerait donc une redistribution beaucoup moins importante que la généralisation pure et simple du mécanisme de correction britannique : 5.628,5 millions d'euros de compensation totale, contre 14.526,3. Cette différence tient au fait que le système de l'écrêtement ne jouerait qu'à partir d'un certain seuil alors que le " chèque britannique " s'appliquerait à tout solde budgétaire négatif et à l'intégralité de celui-ci.

On constate par ailleurs que, dans la mesure où chaque Etat participerait au financement des compensations, seuls l'Allemagne et la Suède (5(*)) verraient leur contribution réduite par l'écrêtement. En particulier, les Pays-Bas et l'Autriche tireraient de l'écrêtement des soldes budgétaires un bénéfice inférieur à la charge qui résulterait pour ces Etats de leur contribution au financement de compensations.

4. La correction par les dépenses : l'hypothèse d'un cofinancement des dépenses agricoles

Estimant que les contributions brutes des Etats membres au budget de l'UE sont généralement équitables et devraient l'être encore plus dans les années à venir du fait de l'augmentation de la part de la ressource PNB dans les recettes de l'Union, la Commission voit dans la structure des dépenses la cause fondamentale des déséquilibres budgétaires. Elle souligne en outre que, selon l'accord de Fontainebleau, la voie privilégiée du traitement des déséquilibres budgétaires est l'action sur le volet des dépenses du budget.

Partant du postulat qu'" il est manifestement incohérent d'agir sur les résultats budgétaires des dépenses structurelles ", la Commission estime en revanche " concevable de modifier les dépenses agricoles " en réduisant leur montant global. " L'idée fondamentale consiste à tirer parti du fait que la part dans le financement du budget de l'UE de tous les Etats membres connaissant des déséquilibres budgétaires importants est beaucoup plus grande que leur part dans les dépenses agricoles de l'UE et qu'une réduction du montant global des dépenses améliorerait leur solde budgétaire ".

La Commission évoque ainsi l'hypothèse d'un cofinancement par l'UE et les Etats membres des aides directes de la politique agricole commune qui, à l'avenir, ne seraient donc remboursées que partiellement par l'Union (par exemple à hauteur de 75 %). Les mesures de soutien demeureraient quant à elles intégralement financées par Bruxelles.

La Commission considère que la limitation du remboursement des aides directes versées aux agriculteurs serait justifiée par le fait que celles-ci " constituent une redistribution strictement interpersonnelle, sans aucun objectif de répartition. Selon le principe de subsidiarité, la redistribution interpersonnelle est mieux mise en valeur au niveau des Etats membres qu'au niveau de l'Union européenne".

Les tableaux ci-après, établis à partir des données de la Commission, présentent les conséquences pour chaque Etat membre d'un remboursement par l'Union européenne des aides directes aux agriculteurs limité à 75 %.




Conséquences d'un remboursement partiel (75 %) des aides directes de la PAC
(Exercice 1999, en millions d'euros et en pourcentage du PNB, aux prix courants,

avant application de la correction britannique)

 

Montant des aides directes qui serait laissé à la charge des Etats

(25 % des aides dans chaque Etat)

Montant de la diminution des contributions nationales au budget de l'Union Européenne (due au non-remboursement par l'Union européenne de 25 % des aides indirectes)

Différence

 

en millions d'euros

en millions d'euros

en millions d'euros

PNB (%)

Belgique

77,8

208,6

130,9

0,06

Danemark

201,3

138,5

- 62,8

- 0,04

Allemagne

1.057,8

1.762,0

704,3

0,04

Grèce

551,5

99,2

-452,3

- 0,41

Espagne

993,5

463,7

- 529,8

- 0,10

France

1.663,0

1.184,5

- 478,5

- 0,04

Irlande

163,0

56,4

- 106,6

- 0,17

Italie

877,3

972,7

95,4

0,01

Luxembourg

3,8

14,8

11,1

0,07

Pays-Bas

90,3

315,9

225,6

0,06

Autriche

120,5

175,6

55,1

0,03

Portugal

106,5

87,8

- 18,7

- 0,02

Finlande

72,0

100,5

28,5

0,03

Suède

134,8

191,7

56,9

0,03

Royaume-Uni

854,0

1.194,8

340,8

0,03

Total

6.966,8

6.966,6

0,0

0,00

Conséquences d'un remboursement partiel (75 %) des aides directes de la PAC
(Exercice 2006, en millions d'euros et en pourcentage du PNB, aux prix courants, avant l'application de la correction britannique)

 

Montant des aides directes qui serait laissé à la charge des Etats

Montant de la diminution des contributions nationales au budget de l'UE

Différence

 

en millions d'euros

en millions d'euros

en millions d'euros

PNB (%)

Belgique

157,4

268,1

110,7

0,03

Danemark

278,7

178,1

- 100,6

- 0,05

Allemagne

1.586,6

2.264,8

678,2

0,03

Grèce

579,5

127,8

- 451,7

- 0,30

Espagne

1.123,7

595,5

- 528,2

- 0,07

France

2.169,7

1.521,2

- 648,5

- 0,04

Irlande

268,4

72,6

- 195,8

- 0,23

Italie

1.115,2

1.249,7

134,5

0,01

Luxembourg

7,5

19,1

11,6

0,05

Pays-Bas

237,2

406,0

168,8

0,03

Autriche

181,9

225,7

43,8

0,02

Portugal

136,6

112,8

- 23,9

- 0,02

Finlande

106,3

129,1

22,8

0,01

Suède

185,9

248,2

62,3

0,02

Royaume-Uni

1.010,7

1.440,3

429,6

0,03

6 nouv. EM

0,0

286,4

286,4

0,07

Total

9.145,3

9.145,3

0,0

0,00

Les résultats de ces derniers tableaux sont résumés par les graphiques suivants, extraits du rapport de la Commission.

Conséquences sur les soldes budgétaires
d'un remboursement partiel des aides directes de la PAC


(Différences par rapport au système actuel ; données pour 2006 ;
prix courants correction du RU ; taux de remboursement : 75%)

Ces données conduisent à un triple constat :

- la réduction effective du solde négatif de l'Allemagne, des Pays-Bas, de l'Autriche et de la Suède ne correspondrait pas, loin de là, aux demandes de ces quatre Etats. Pour l'année 1999, cette réduction serait au mieux identique (pour l'Allemagne) et le plus souvent bien inférieure à celle qui résulterait pour ces pays de la suppression du " chèque britannique ", qui serait donc tout aussi efficace (et en même temps plus conforme à la logique communautaire) que le cofinancement de la PAC ;

- la timide amélioration (en  % du PNB) qui en résulterait pour les quatre Etats précités diminuerait sur la période 1999-2006 : de 25 % pour l'Allemagne ; de 33 % pour l'Autriche et la Suède ; de 50 % pour les Pays-Bas. Ce constat conduit à s'interroger sur l'efficacité à terme d'un dispositif qui serait pourtant conçu dans le seul but de réduire la contribution nette de ces pays ;

- enfin, si l'on excepte la France et le Danemark, ce rééquilibrage serait intégralement financé par les Etats les moins prospères (Espagne, Grèce, Irlande et Portugal).

Face à ces multiples revendications et propositions, souvent inconciliables, le risque est grand de céder au pessimisme. Fort heureusement pour l'avenir de l'Union européenne, les Quinze refusent de se considérer dans une impasse et maintiennent leur objectif d'un aboutissement des négociations sur l'Agenda 2000 pour le premier trimestre 1999. La délégation pour l'Union européenne croit également à un accord dans des termes qui permettront d'améliorer l'efficacité et la légitimité de l'Union européenne. Une solution aux difficultés, acceptable par tous, paraît en effet susceptible d'être trouvée par une adaptation du " volet dépenses ".

III. UNE VOIE A PRIVILEGIER : L'ACTION SUR LES DEPENSES DE L'UNION EUROPEENNE

Seule une action sur les dépenses semble de nature à permettre aux Quinze de parvenir à un accord satisfaisant et dans un délai raisonnable sur le cadre financier de l'Europe de demain.

Cette action doit d'abord porter sur le montant global des dépenses, qu'il importe de maîtriser si l'on ne veut pas que, aux yeux du citoyen, l'Europe devienne synonyme d'impôt.

Cette action doit également porter sur la distribution des moyens financiers de l'Union européenne entre les différentes rubriques et sous-rubriques du budget communautaire. Seule une meilleure répartition permettra en effet de résoudre l'épineux problème des déséquilibres budgétaires dans le respect de la logique communautaire. Mieux, cette autre répartition est aujourd'hui une nécessité pour la construction européenne et pour rapprocher le citoyen de l'Union européenne. La répartition actuelle des dépenses ne répond pas, loin de là, aux impératifs de l'intégration européenne. Elle relève davantage du saupoudrage que de la construction. Il appartient à présent aux Quinze de réinventer un budget européen, un budget qui traduise des choix clairs et cohérents avec les objectifs assignés à l'Union européenne. Il faut pour ce faire tirer les leçons du passé et ne point hésiter à remettre en cause les choix d'hier. La maîtrise des finances publiques européennes implique des coupes dans certaines dépenses qui doivent rechercher l'efficacité, dans un souci de réalisme et dans le respect du principe de subsidiarité.

La rigueur doit enfin se traduire au niveau de la gestion des crédits. L'Europe ne doit pas seulement dépenser moins ; elle doit dépenser mieux.

A. LA NECESSAIRE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE L'UNION EUROPÉENNE

1. L'assainissement des finances publiques des Etats membres passe par une réduction des dépenses de l'Union européenne

a) Un objectif affiché : la résorption des déficits budgétaires des administrations nationales

L'obligation pour les Etats membres d'éviter les déficits publics excessifs, posée par l'article 104C du Traité instituant la Communauté européenne, prendra un aspect encore plus contraignant avec l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. La Commission comme le Conseil rappellent régulièrement la nécessité d'assurer la discipline budgétaire pour relever avec succès les défis de la mondialisation et de la compétitivité ainsi que pour promouvoir l'emploi et l'insertion. Le pacte de stabilité et de croissance a précisé les contours de ce nécessaire assainissement des finances publiques nationales, les Etats membres s'engageant à " respecter l'objectif à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire ".

Cet objectif affiché d'une situation budgétaire équilibrée, voire excédentaire, posé par le pacte de stabilité n'existait pas au moment de l'adoption des dernières perspectives financières. Cette nouvelle donne conduit à relativiser la portée de toute argumentation fondée sur une comparaison entre les futures perspectives financières et la programmation actuelle. En effet, un contexte différent implique des solutions différentes et impose donc une remise en cause des choix du passé.

b) La progression des dépenses communautaires : une solution incompatible avec l'objectif d'assainissement budgétaire.

Le déclin continu de la part des ressources propres traditionnelles dans l'ensemble des recettes de l'Union européenne a pour conséquence directe de faire financer 84 % du budget communautaire par les contribuables nationaux, via les ressources TVA et PNB. Pour la France, 95 milliards de francs seront ainsi prélevés en 1999 sur les recettes de l'Etat au titre de sa participation au financement du budget des Communautés européennes. Les dépenses européennes ont donc un effet d'éviction sur les recettes nationales qui rend d'autant plus difficile la résorption des déficits budgétaires nationaux.

Cette participation demandée aux Etats membres a sensiblement augmenté au cours des dernières années : avec un accroissement évalué à 3,5 milliards de francs pour 1999, le prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat progresserait en France d'environ 3,8 %, soit à un rythme bien supérieur au taux de croissance attendu du PNB (2,7 % selon les prévisions du Gouvernement).

Mais l'accroissement des dépenses européennes n'a pas pour unique conséquence la réduction des recettes nettes des Etats. Elle entraîne aussi une augmentation de leurs dépenses.

En effet, le principe d'additionnalité, selon lequel l'affectation de chaque euro communautaire au titre des dépenses structurelles doit s'accompagner de l'engagement simultané d'un euro national, conduirait à lui seul, compte tenu de l'enveloppe prévue par la Commission pour lesdites dépenses et du maintien relatif de leur statut privilégié, à accroître les dépenses publiques nationales de 39 milliards d'euros sur la période 2000-2006 par rapport à la programmation actuelle.

Cet " effet de ciseaux " (diminution des recettes et augmentation des dépenses) rend incompatible la progression, même limitée, des dépenses européennes avec l'obligation pour les Etats membres de réduire le déficit de leurs administrations publiques.

Pour parvenir à une situation budgétaire proche de l'équilibre, les Etats devraient en effet opérer de spectaculaires coupes dans leurs dépenses et/ou augmenter les prélèvements obligatoires.
L'effort demandé aux contribuables deviendrait, s'il ne l'est déjà, rapidement insupportable. La construction européenne deviendrait à leurs yeux synonyme d'impôt ; elle serait discréditée.

Dans ces conditions, la progression des dépenses communautaires proposée par la Commission ne peut être admise. La stabilisation serait déjà un échec. C'est à leur diminution qu'il y a lieu de s'atteler.

c) Le risque de dérapage des dépenses communautaires.

Les montants de dépenses proposés par la Commission pour les nouvelles perspectives financières contiennent en germe un risque sérieux de dérapage, lié à deux séries de considérations :

- tout d'abord aux hypothèses macro-économiques, pour le moins optimistes, de la Commission. A cet égard, il paraît d'autant plus souhaitable de faire montre de réalisme que l'expérience a prouvé que, en cas de dégradation de la conjoncture économique, l'adaptation des perspectives financières ne se fait point par une révision à la baisse mais au contraire par une augmentation des dépenses effectives de l'Union européenne. Dans ce cas en effet, la Commission propose de recycler les marges ouvertes par les sous-consommations de crédits. Cet exercice d'équilibriste, en rapprochant les dotations effectives des plafonds prévus par les perspectives financières, limite les possibilités d'économies en cours de programmation : le maximum autorisé tend à devenir un objectif à atteindre. Pour la période 2000-2006, l'hypothèse d'une quasi coïncidence entre les plafonds des perspectives financières et les dépenses effectives est d'autant plus plausible que, la Commission l'a clairement affirmé, la marge laissée disponible sous le plafond de ressources propres ne serait pas consacrée à alléger le poids des contributions nationales, mais à financer l'élargissement ;

- en second lieu, les montants inscrits dans les perspectives financières serviront de référence pour les revendications des futurs adhérents à l'Union européenne. Comme le soulignent en effet les considérants de la proposition de résolution sur les fonds structurels présentée par M. Yann Gaillard, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, " les nouveaux adhérents pourraient légitimement prétendre, dans l'avenir, à un niveau d'aide équivalent à celui accordé aux actuels membres de l'Union ".

2. La maîtrise des dépenses, seule solution envisageable dans un contexte de remise en cause des contributions nettes

La question des déséquilibres budgétaires, soulevée par certains Etats membres, ne peut être résolue que par la maîtrise des dépenses de l'Union européenne. Cette conclusion était déjà celle du Conseil européen de Fontainebleau : " La politique des dépenses est, à terme, le moyen essentiel de résoudre la question des déséquilibres budgétaires ". Les autres solutions proposées ne peuvent être envisagées, soit en raison de la négation même de la logique communautaire qu'elles impliquent, soit en raison de l'impossibilité de les retenir, tout au moins à moyen terme, faute d'accord suffisant entre les Quinze.

a) La logique communautaire prohibe les solutions fondées sur le " juste retour "

: le " juste retour " : une revendication aux fondements erronés

La notion de " juste retour " repose sur un double postulat éminemment contestable :

- d'une part, chaque Etat membre devrait recevoir de l'Union européenne un montant de crédits au moins égal, ou tout au moins peu inférieur, au montant de sa participation au financement du budget communautaire ;

- d'autre part, une simple analyse comptable, consistant à comparer le montant brut des dépenses de l'Union européenne dans un Etat et les recettes communautaires en provenance de ce dernier, donnerait une idée exacte du solde budgétaire dudit Etat.

Ce double postulat est d'abord en totale contradiction avec la logique communautaire, fondée sur la solidarité.

En deuxième lieu, sur le plan économique, la recherche d'un juste retour qu'il vise à justifier conduirait à des résultats absurdes
, comme l'a démontré la Cour des comptes à propos de la correction britannique : " six autres Etats membres pourraient y prétendre. Il en résulterait, par exemple sur la base des dernières données définitives (exercice 1996), que la correction totale passerait de 2,9 milliards d'ECU (un Etat membre) à 12,4 Milliards ECU (sept Etats membres), soit 22 % des ressources TVA et PNB pour cet exercice. De plus, étant donné que les Etats membres bénéficiaires ne participent pas à son financement, cette correction serait largement financée dans les faits par des Etats membres dont le PNB par habitant est inférieur à la moyenne communautaire ".

Enfin, en se limitant à une analyse comptable, ce double postulat donne une vision erronée de l'apport des politiques européennes. Ainsi, quatre séries de considérations au moins peuvent être avancées pour réfuter l'analyse par les seuls soldes budgétaires comptables :

- la nécessité de prendre en compte les effets externes favorables des dépenses de l'Union européenne. Comme le souligne la Commission, " la PAC, les interventions structurelles et les dépenses extérieures ne profitent pas uniquement aux bénéficiaires immédiats, mais développent aussi un effet d'entraînement qui transcende les frontières nationales ". C'est l'exemple bien connu de l'aide octroyée à un Etat pour construire des infrastructures dont la réalisation est confiée à des entreprises relevant d'un ou de plusieurs autres Etats ;

- les fréquentes " illusions d'optique " quant aux bénéficiaires effectifs d'une dépense. Sur ce point, la Commission donne deux exemples dans son étude de 1997 : " les restitutions à l'exportation octroyées dans le cadre de la PAC peuvent être considérées comme octroyées à l'Etat membre d'où les biens sont exportés, alors que, en réalité, les bénéficiaires finals sont des producteurs établis dans d'autres Etats membres ; un autre exemple peut être trouvé dans les dépenses consenties en matière de recherche pour lesquelles les consortiums multinationaux demandent que les crédits de l'Union européenne soient versés à l'un des membres du consortium ou sur un compte bancaire ouvert en Belgique ou au Luxembourg " ;

- l'extrême diversité des dépenses budgétaires de l'Union européenne : alors que les dépenses structurelles augmentent la richesse de l'Etat bénéficiaire à hauteur du montant consenti, d'autres ne l'augmentent qu'à concurrence d'une partie de leur montant (ainsi, une aide octroyée à un Etat pour l'achat d'un bien fabriqué dans cet Etat n'accroît sa richesse qu'à hauteur de la valeur ajoutée procurée par la vente) ;

- les multiples modes de calcul des soldes budgétaires. Ainsi, l'intégration des ressources propres traditionnelles " gonfle " considérablement le montant apparent de la contribution des Etats qui, à l'instar des Pays-Bas, disposent de nombreuses infrastructures portuaires et perçoivent de ce fait des droits de douane pour le compte de l'Union européenne. De même, considérant que les dépenses administratives des institutions européennes bénéficient à l'ensemble des Etats de l'Union, la Belgique et le Luxembourg contestent l'intégration de ces dépenses dans le calcul des soldes budgétaires.

D'une manière générale, force est de constater que certaines dépenses ne peuvent être attribuées à un Etat précisément individualisé. Il en va notamment ainsi des dépenses consacrées aux actions extérieures et, dans une certaine mesure, des dépenses administratives. Seule une partie des crédits, que l'on peut évaluer à environ 90 %, entre dans la catégorie dite des " dépenses réparties " sur la base de laquelle sont le plus souvent calculés les soldes budgétaires. De leur côté, les recettes de l'Union sont dans leur quasi-totalité prises en compte, parfois de manière contestable (ainsi, les versements de ressources propres traditionnelles sont considérés comme effectives intégralement par l'Etat membre qui les transfère au budget de l'Union européenne). Ainsi, lorsque les Quinze versent 100 euros au budget de l'Union, seuls 90 environ sont comptabilisés comme dépenses réparties. Il en résulte donc un solde négatif net apparent de 10 euros alors que, en réalité, le solde global est égal à zéro. Dans ces conditions, selon les règles arithmétiques les plus élémentaires, les soldes négatifs sont forcément surévalués et les soldes positifs sous-évalués.

Ainsi, les notions de " juste retour " et de " solde net ", philosophiquement, économiquement et comptablement erronées ne sauraient servir de référence pour la détermination du cadre financier de l'Union européenne.

la conséquence : le caractère inacceptable des solutions fondées sur les soldes nets

Dans la mesure où les soldes nets n'ont pas de signification comptable et ne rendent aucunement compte de la réalité des apports des politiques européennes, toute solution, quelle qu'elle soit, dictée par le souci de les résorber en leur appliquant une clé de répartition doit impérativement être écartée.

Aussi est-il inconcevable d'envisager une généralisation de la correction britannique ou un dispositif d'écrêtement qui, consistant à appliquer un pourcentage à une donnée par nature gravement inexacte, constitueraient des non-sens économiques, comptables et incompatibles avec la logique communautaire.

Non seulement cette généralisation ne saurait être admise, mais la suppression pure et simple du chèque britannique paraît même s'imposer en raison notamment :

- de la diminution continue des dépenses agricoles, dont le montant élevé avait pu un temps occulter l'absurdité de ce dispositif eu égard aux principes de base de la construction européenne ;

- du fait que la suppression du chèque britannique apporterait déjà une nette amélioration à la situation des quatre Etats membres qui, s'appuyant sur ce regrettable précédent, ont réclamé une diminution de leur contribution nette au budget de l'Union ;

- de la réduction de l'écart de prospérité relative entre le Royaume-Uni et d'autres Etats largement contributeurs nets, comme le montre le tableau ci-après, établi d'après les données de la Commission :


PNB par habitant

(en parité de pouvoir d'achat)

 

1980

1999

Belgique

108,5

115,2

Danemark

102,9

112,9

Allemagne

117,8

108,8

Grèce

66,6

69,8

Espagne

70,0

79,8

France

112,9

104,3

Irlande

62,3

86,8

Italie

102,1

102,7

Luxembourg

146,7

174,9

Pays-Bas

105,1

106,2

Autriche

104,9

112,4

Portugal

53,6

71,2

Finlande

94,9

99,4

Suède

110,9

93,8

Royaume-Uni

97,0

98,6

EUR-15

100,0

100,0

Source : Commission européenne

b) Une adaptation par les recettes paraît difficilement concevable

La proposition espagnole d'une progressivité de la ressource PNB présente le grave inconvénient de transposer hâtivement à des Etats une règle appliquée jusqu'à présent à des personnes physiques. Or, les Etats regroupent des personnes physiques extrêmement diverses, notamment sur le plan de leur richesse effective. Ainsi, en termes d'équité, on peut difficilement concevoir qu'un espagnol riche contribue moins au financement de l'Union européenne qu'un allemand modeste. Comme le fait en effet observer la Commission, " la progressivité est généralement obtenue en différenciant les taux des impôts incombant aux contribuables et non en élargissant ou en rétrécissant la base d'imposition. (...) En revanche, la proposition espagnole visant à utiliser le PNB par habitant en écus comme coefficient de progressivité à appliquer aux parts de PNB revient à réaliser la progressivité en élargissant ou en diminuant l'assiette et en conservant un taux identique pour tous (taux d'appel des ressources PNB), du moins dans l'une des variantes de la proposition ".

Les solutions proposées pour créer de nouvelles ressources propres se heurtent toutes à plusieurs objections :

- soit en raison de l'insuffisante visibilité par le citoyen de la ressource proposée (impôt sur les sociétés européen)

- soit en raison de la dépendance de cette ressource à l'égard de la conjoncture économique (impôt sur les sociétés - " taxe CO2 ", retenue à la source sur les intérêts...) ;

- soit en raison des coûts de perception (droit d'accises, taxation des services de communication...).

Certaines de ces objections, notamment l'irrégularité de leur rendement, peuvent être formulées à l'encontre de la " TVA différenciée ".

Quant à la généralisation de la ressource PNB, qui deviendrait l'unique ressource propre des Communautés, elle aboutirait à financer intégralement le budget communautaire par des contributions nationales, au dépens de l'autonomie des finances européennes.

Toutes les objections ci-dessus évoquées ne sont peut-être point dirimantes et ne sauraient conduire à renoncer à une éventuelle modification du régime des ressource propres de l'Union européenne. Toutefois, indépendamment de leurs avantages et inconvénients respectifs, ces suggestions ne constituent pour l'heure que des pistes de réflexion. La nécessité de recueillir l'unanimité des membres du Conseil pour modifier la décision sur les ressources propres condamne en effet, tout au moins à court terme, toute tentative en ce sens.

C'est donc forcément autour de la question d'une autre affectation des dépenses que doit s'orienter le débat sur les futures perspectives financières.
Cette orientation correspond d'ailleurs aux observations de la Cour des comptes européenne, laquelle souligne que " l'objectif de réduire un déséquilibre budgétaire (...) aurait pu être atteint par le volet "dépenses" du budget ". Elle correspond également aux conclusions du rapport de la Commission sur les ressources propres : " Le choix par l'Union européenne de préférer une solidarité financée par le volet dépenses du budget répond à deux raisons principales :

- en premier lieu, la solidarité au sein de l'Union européenne s'exprime essentiellement par le biais de l'objectif de convergence réelle des économies obtenue par le transfert des fonds vers les régions éligibles plutôt que vers l'Etat membre pris en tant que tel ;

- deuxièmement, il est plus probable que la convergence se réalise grâce à la progressivité des dépenses plutôt que par celle des contributions. La raison en est que cette dernière, en réduisant la quote-part financière des Etats membres moins prospères, leur laisserait le libre choix de l'utilisation des fonds. Il est plausible qu'en ce cas, les investissements ne bénéficieraient pas d'un renforcement aussi important que dans le cadre d'une progressivité basée sur les dépenses. "

B. LES CRITERES D'ARBITRAGE ENTRE LES DEPENSES : EFFICACITE, SUBSIDIARITE ET REALISME

L'objectif général de maîtrise de la dépense européenne suppose des arbitrages parmi les différentes rubriques des perspectives financières. Ces arbitrages doivent être dictés par le souci d'élaborer un cadre financier qui soit véritablement axé sur la construction européenne. L'Union européenne ne peut s'affranchir d'une réflexion sur la répartition optimale de ses dépenses en fonction de ses objectifs tels qu'ils sont notamment affirmés par l'article B du traité sur l'Union européenne : promouvoir un progrès économique et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières intérieures, par le renforcement et la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire ; affirmer son identité sur la scène internationale...

Le budget des Communautés doit être un instrument au service de ces objectifs et non une " machine à saupoudrer " des crédits entre les Etats. Il doit traduire de véritables choix entre les politiques en fonction :

- de l'apport de chacun d'entre elles à la réalisation des objectifs de l'Union européenne ;

- de la nécessité, pour cette réalisation, de mener ces politiques au niveau européen plutôt qu'au niveau national ;

- de l'utilisation effective des crédits mobilisés.

Efficacité, subsidiarité et réalisme, tels sont ainsi les trois critères en fonction desquels les Etats membres doivent déterminer les dotations consacrées aux différentes rubriques.

1. Les dépenses agricoles

En ce qui concerne les dépenses de la rubrique 1, la réduction des montants proposés par la Commission paraît difficile à obtenir. En premier lieu, il convient de faire montre de prudence compte tenu de la volatilité des dépenses agricoles et des hypothèses pour le moins optimistes retenues par la Commission pour proposer les dotations de la rubrique 1. En deuxième lieu, la possibilité, envisagée par certains, de transférer sur le budget des Etats une partie de ces dépenses constitue un véritable non-sens communautaire. Enfin, l'évolution passée et attendue de ces dépenses conduit à réduire la part de celles-ci dans le budget communautaire et agit déjà comme un facteur de correction des déséquilibres budgétaires.

a) Des montant qui pourraient se révéler sous-évalués dans la perspective de l'élargissement

Comme l'a souligné la Commission dans sa communication sur l'Agenda 2000, " l'élargissement augmentera la superficie agricole de l'Union de 60 millions d'hectares, pour la porter à près de 200 millions d'hectares (...). La main d'oeuvre agricole, qui , dans l'Union à quinze, devrait s'élever à 6,6 millions de personnes en 2000, pourrait atteindre plus du double dans une Union élargie, la surface agricole moyenne disponible par personne employée dans ce secteur étant de 9 hectares dans les pays candidats, contre 21 hectares dans l'Union actuelle ".

Les conséquences de l'élargissement devraient dans un premier temps être favorables aux agricultures des Etats membres actuels. Certes, les prix agricoles pratiqués dans les pays candidats sont en général sensiblement inférieurs à ceux pratiqués au niveau communautaire. Mais cette différence devrait se combler en partie d'ici la date de l'élargissement, compte tenu d'un taux d'inflation relativement élevé dans les PECO et de la politique de baisse des prix communautaires engagée par la Commission. La qualité des produits communautaires et le fait que l'agriculture des pays candidats ne suffise pas à couvrir leurs besoins alimentaires provoquera un accroissement de la demande de produits en provenance des quinze Etats membres actuels.

Mais cette évolution favorable à moyen terme ne saurait justifier une diminution du budget agricole compte tenu notamment de l'ampleur des aides nécessitées pour la modernisation des agricultures des nouveaux Etats membres. L'élargissement aura en effet, à plus long terme, un coût important pour le budget communautaire dont le passage suivant, extrait de la communication sur l'Agenda 2000, donnera une idée :

Dans l'hypothèse où les dix pays associés adhéreraient tous en 2002 et appliqueraient pleinement la politique agricole commune sous sa forme actuelle, l'impact budgétaire de l'élargissement serait un surcoût de l'ordre de 11 milliards d'écus par an à partir de 2005 pour la section garantie du FEOGA. Sur ce montant, près de 7 milliards d'écus seraient consacrés à des paiements directs (aides à l'hectare et primes à l'animal) et 1,5 milliard d'écus iraient à des mesures d'accompagnement (programme d'action agri-environnemental, afforestation, préretraite). Les mesures de soutien du marché (interventions et restitutions à l'exportation) en faveur des dix pays candidats se chiffreraient à 2,5 milliards d'écus, montant qui serait absorbé en grande partie par le secteur laitier ".

Dans son avis n° 10/98 sur "certaines propositions de règlements dans le cadre de l'Agenda 2000", la Cour des comptes européennes juge même que la marge disponible sous la LDA calculée par la Commission résulte d'hypothèses plutôt optimistes. Indépendamment des hypothèses de croissance, qu'un souci de réalisme devrait conduire à revoir à la baisse, la Cour insiste sur le fait que, pour évaluer le coût de l'intégration de six nouveaux Etats membres dans l'Union européenne, la Commission n'a pris en compte que le financement des mesures d'intervention, excluant ainsi les aides directes. Or, d'après la Cour, celles-ci s'élèveraient en moyenne à 3,3 milliards d'euros par an entre 2002 et 2006.

Ce facteur pris en compte, la Cour souligne le risque d'un dépassement de la LDA entre 2002 et 2005.

Dans ces conditions, le souci de réalisme qui doit dominer l'établissement des perspectives financières rend difficile une diminution des dotations proposée par la Commission.

b) Le cofinancement des dépenses agricoles ne peut être retenu

La PAC a fait la preuve de son efficacité : elle a répondu aux objectifs que lui assigne l'article 39 du traité instituant la Communauté européenne, notamment la garantie de la sécurité des approvisionnements et l'assurance de prix raisonnables à la consommation. Ses résultats sont d'autant plus remarquables que, au début des années 1960, le secteur agricole de l'Europe des six était peu performant et n'assurait pas l'autosuffisance de la Communauté économique européenne pour la plupart des produits alimentaires de base. On peut d'ailleurs affirmer sans exagération que la PAC symbolise la réussite de la construction européenne : elle est le modèle d'une politique commune réussie.

Ce rôle de ciment de l'Europe de la PAC ne saurait être remis en question. La PAC sera même, on l'a vu, un instrument nécessaire à la réussite de l'élargissement compte tenu de la part de l'agriculture dans les économies des pays candidats à l'adhésion.

Or le cofinancement de la PAC envisagé par la Commission dans son rapport sur les ressources propres, conduirait inéluctablement à la disparition progressive de cette politique en tant que politique commune :

- d'abord parce que les aides directes financées par les Etats le seraient en fonction de critères, qui, pour être définis au niveau communautaire, ne supprimeraient pas pour autant tout pouvoir d'appréciation au niveau national. Il en résulterait des différences inévitables entre quinze Etats, puis vingt-et-un, au point que, à terme, l'épithète " commune " ne refléterait plus la réalité ; comme l'écrit la Cour des comptes européenne dans son avis n° 10/98, " la décentralisation pourrait réduire l'assurance d'une concurrence loyale au sein de l'Union européenne, puisqu'une partie des aides directes varieraient en fonction des critères nationaux " ;

- en deuxième lieu, quel que soit le taux de financement laissé à la charge des Etats, la tentation serait forte de l'augmenter progressivement pour répondre aux difficultés que soulèverait le financement de l'Union européenne. Elle serait d'autant moins résistible que cette augmentation ne nécessiterait pas une décision à l'unanimité, mais à la majorité qualifiée. Ainsi, le principe du cofinancement contiendrait en germe la réduction, voire la disparition du financement de la PAC par l'Union européenne.

On observera par ailleurs que le cofinancement de la PAC aurait pour seul objet de réduire le solde budgétaire de certains Etats contributeurs nets et non d'améliorer le fonctionnement de cette politique. Ce faisant, l'Union européenne accepterait expressément de faire primer le principe du juste retour sur celui de la solidarité européenne. Ce serait un dangereux précédent qui, par la suite, pourrait être appliqué à n'importe quelle politique commune, y compris à celles qui, comme la PAC, favorisent le plus la construction européenne.

Enfin, le cofinancement ne réduirait en rien la pression financière exercée par Bruxelles sur les Etats membres puisque ceux-ci seraient tenus d'inscrire les montants correspondants dans leur budget national. Bien à rebours, et en totale contradiction avec son objectif annoncé, le cofinancement conduirait de fait à une augmentation de la charge budgétaire imposée par l'Europe. La somme mise à la charge des budgets nationaux serait toujours totalement maîtrisée par Bruxelles et, en outre, augmenterait la marge disponible sous le plafond des ressources propres pour un montant qui, nul ne peut en douter, ne serait pas reversé dans son intégralité aux Etats membres.

c) L'évolution des dépenses agricoles favorisera d'elle-même une certaine correction des déséquilibres budgétaires

Depuis le début des années 1980, la part des dépenses agricoles dans le budget communautaire n'a cessé de diminuer, passant d'environ 70 % à un peu plus de 50 %. Cette réduction devrait se poursuivre au cours des années 2000-2006 puisque, selon le tableau des perspectives financières présenté par la Commission, la rubrique 1 serait dotée (aide préadhésion comprise), de 51,6 milliards d'euros, en fin de période, soit 49 % du total des crédits pour engagements. Ces 51,6 milliards comprendraient d'ailleurs des crédits financés jusqu'à présent par les rubriques 2 et 3. Ce transfert purement comptable masque une diminution effective de la part des dépenses agricoles totales.

Parallèlement, la composition de ces dépenses est appelée à évoluer dans le sens d'une augmentation des aides directes, conformément aux objectifs de la réforme annoncée de la PAC.

Enfin, d'après les données de la Commission, les quatre Etats ayant appelé à une réduction de leur contribution nette devraient bénéficier de manière de plus en plus importante des aides directes au cours de la période de programmation, ainsi que le souligne le tableau ci-après :


Répartition des aides directes agricoles entre les Etats membres

 

Pourcentage en 1999

Pourcentage en 2006

Belgique

1,1

1,7

Danemark

2,9

3,0

Allemagne

15,2

17,4

Grèce

7,9

6,3

Espagne

14,3

12,3

France

23,9

23,7

Irlande

2,3

2,9

Italie

12,6

12,2

Luxembourg

0,1

0,1

Pays-Bas

1,3

2,6

Autriche

1,7

2,0

Portugal

1,5

1,5

Finlande

1,0

1,2

Suède

1,9

2,0

Royaume-Uni

12,3

11,0

Source : Commission européenne

Cette triple évolution attendue des dépenses agricoles (diminution du montant total des dépenses, augmentation de la part des aides directes, augmentation de la part des " quatre " dans les aides directes) conduira ipso facto à une diminution des soldes négatifs nets de l'Allemagne, de la Suède, des Pays-Bas et de l'Autriche.

2. Les dépenses structurelles

Les propositions de la Commission concernant les dépenses structurelles, tout au moins pour les actions des fonds structurels, laissent quelque peu perplexe, tant le bilan du " paquet Delors II " paraît plaider pour une réduction draconienne de leurs dotations.

a) L'efficacité de l'action des fonds structurels reste à démontrer

Selon le dernier rapport annuel de la Commission sur les fonds structurels (portant sur l'année 1997), la population des zones éligibles aux fonds structurels couvre 51 % de la population communautaire. Cette dispersion des crédits traduit un manque de concentration sur les Etats les plus pauvres et limite considérablement l'effet redistributif des dépenses structurelles ; elle est contraire à l'objectif expressément assigné aux fonds structurels par le règlement du Conseil du 24 juin 1988 : orienter l'ensemble de l'action communautaire dans le domaine de la cohésion économique et sociale vers des objectifs prioritaires et clairement définis, étant précisé " que la réalisation de l'objectif prioritaire d'assurer l'ajustement structurel des régions en retard de développement implique une concentration significative des ressources des fonds structurels de la Communauté en faveur de cet objectif ".

De fait, la répartition des crédits, récapitulée dans le tableau ci-après, donne souvent l'impression d'un certain " saupoudrage " comme si chaque Etat devait recevoir un minimum de part du " gâteau " :



Rappel des concours des fonds structurels 1994-1999

(en millions d'écus à prix 1997, au 31 décembre 1997)

 

Total

FEDER

FSE

FEOGA

IFOP

Belgique

1.850,11

852,43

727,23

244,81

25,64

Danemark

755,26

118,07

343,65

151,00

142,54

Allemagne

19.793,76

8.516,06

6.803,41

4.285,49

188,80

Grèce

13.902,33

9.367,05

2.585,07

1.818,41

131,80

Espagne

30.543,85

16.860,49

8.455,94

4.089,39

1.138,03,

France

13.544,61

5.362,53

4.724,80

3.229,18

228,10

Irlande

5.708,42

2.603,95

2.009,10

1.047,67

47,70

Italie

19.561,72

10.821,80

4.982,09

3.384,54

373,30

Luxembourg

85,49

15,62

26,84

41,93

1,10

Pays-Bas

2.172,70

598,07

1.379,16

140,37

55,10

Autriche

1.482,12

352,84

539,30

587,98

2,00

Portugal

14.106,82

8.762,63

3.183,93

1.952,11

208,15

Finlande

1.549,58

417,23

523,80

581,56

27,00

Suède

1.217,55

314,88

652,48

204,73

45,46

Royaume-Uni

11.355,00

5.431,30

5.215,84

583,98

123,88

Total

137.629,34

70.394,95

42.152,63

22.343,15

2.738,60

Source : Commission européenne

Dans ces conditions, il n'est pas surprenant de constater que, Grèce exceptée, la richesse relative des principaux bénéficiaires des fonds structurels ne s'est guère améliorée au cours de ces dernières années sur la période 1993-1997 ; la richesse relative de l'Espagne, principal bénéficiaire, a même connu une diminution.

Ainsi, à la différence de la PAC, la politique structurelle n'a pas fait la preuve de son efficacité.

b) La sous-exécution des crédits

La récurrente sous-exécution des crédits affectés à cette politique, en dépit de leur statut privilégié, plaide pour leur réduction dans la prochaine programmation bien plus que pour leur accroissement. Malgré une amélioration au cours de la période récente, le total des crédits restant à liquider à la fin de l'année 1997 par rapport à la programmation des perspectives financières s'élevait à 29,4 milliards d'écus. Il devrait dépasser 42 milliards à la fin de l'année 1999.



Crédits restants à liquider au 31 décembre 1997

(en millions d'écus)

 
 

Obj 1

Obj 2

Obj 3

Obj 4

Obj 5a

Obj 5b

Obj 6

IC

Mesures tran.

Ex-RDA

Total fin 1997

Total restant

 

16.739,01

3.248,07

2.348,77

419,06

930,46

1.154,10

128,64

3.941,38

425,76

82,85

29.418,09

à liquider

FEDER

10.589,66

2.639,66

-

-

-

544,54

48,26

 
 
 
 

fin 1997

FSE

3.415,30

608,41

2.348,77

419,06

-

150,39

30,27

 
 
 
 

(A+B+C)

FEOGA

2.452,59

-

-

-

813,56

459,17

48,83

 
 
 
 
 

IFOP

281,46

-

-

-

116 ,90

-

1,29

 
 
 
 

Restant

 

10.957,07

1.648,00

1.609,72

305,78

646,32

719,46

107,70

1.156,45

176,43

0,00

17.326,93

à liquider

FEDER

6.552,90

1.262,50

-

-

-

361,04

37,79

 
 
 
 

sur crédits

FSE

2.311,44

385,51

1.609,72

305,78

-

89,37

24,58

 
 
 
 

1997

FEOGA

1.941,72

-

-

-

613,66

269,05

44,34

 
 
 
 

(A)

IFOP

151,01

-

-

-

32,66

-

0,99

 
 
 
 

Restant

 

3.767,29

1.177,06

650,58

113,28

210,30

232,38

20,94

2.331,63

128,35

0,00

8.631,81

à liquider

FEDER

2.765,81

972,32

-

-

-

83,42

10,47

 
 
 
 

sur crédits

FSE

614,36

204,74

650,58

113,28

-

38,28

5,70

 
 
 
 

1994-1996

FEOGA

324,46

-

-

-

127,04

110,68

4,48

 
 
 
 

(B)

IFOP

62,66

-

-

-

83,26

-

0,29

 
 
 
 

Restant

 

2.014,66

423,01

88,46

0,00

73,84

202,26

0,00

453,30

120,98

82,85

3.459,36

à liquider

FEDER

1.270,95

 

-

-

-

100,08

-

 
 
 
 

sur crédits

FSE

489,51

404,84

88,46

0,00

-

22,73

-

 
 
 
 

d'avant 1994

FEOGA

186,41

18,17

-

-

72,87

79,45

-

 
 
 
 

(C)

IFOP

67,79

 

-

-

0,98

-

-

 
 
 
 

Source : Commission européenne

c) La politique régionale relève essentiellement de la responsabilité des Etats

A la différence de la PAC, la politique régionale n'est pas à proprement parler une politique commune conduite au seul niveau européen. C'est même, ainsi que le rappelle le règlement du 24 juin 1988 concernant les fonds structurels, une action " complémentaire de l'action menée par les Etats membres " que conduit la Communauté européenne. Le coût de cette action fait d'ailleurs l'objet d'un cofinancement entre la Communauté et l'Etat concerné, dont le taux varie selon les mesures.

Si le renforcement de la cohésion économique et sociale, objectif consacré par les traités, consiste notamment à réduire l'écart de développement des régions, il ne saurait donc occulter la responsabilité des Etats membres en cette matière. C'est en effet à ces derniers qu'il appartient, conformément au principe de subsidiarité, de conduire la politique d'aménagement du territoire. Or, la régionalisation des crédits communautaires consacrés aux actions structurelles, qui conduit à réserver les trois quarts des crédits aux régions, traduit l'émergence d'une politique européenne d'aménagement du territoire, laquelle peut d'ailleurs aller à l'encontre de celle conduite par les Etats.

Aussi pourrait-il être préférable d'affecter les actions structurelles aux Etats les moins prospères, ceux-ci devant par la suite les répartir entre leurs régions. A défaut, l'extrême dispersion des interventions structurelles (et donc leur relative inefficacité) risque de perdurer. Une solution envisageable pourrait consister à accroître les crédits du fonds de cohésion, qui sont attribués aux Etats et non aux régions.

La réduction des crédits des fonds structurels ne saurait s'assimiler à un abandon de la politique d'aménagement du territoire. Il s'agirait en réalité de rendre aux gouvernements les prérogatives qui sont les leurs dans un domaine relevant avant tout de la responsabilité des Etats membres. L'ampleur des dotations des fonds structurels grève en effet lourdement les budgets nationaux et conduit à un curieux partage des responsabilités dans lequel les autorités nationales exécutent, sans pouvoir d'appréciation, les décisions prises à Bruxelles. Cette situation ne peut que donner lieu à un certain découragement, voire à une démission des gouvernements comme on le constate en France, puisque le budget de l'aménagement du territoire pour 1999 (1,8 milliard de francs) ne représente qu'un sixième des montants transférés par les fonds structurels (11 milliards de francs).

En ce qui concerne le cas particulier de la France, une renationalisation intégrale de la politique structurelle allégerait ainsi sa contribution au budget européen de plus de 35 milliards de francs (en 1999) qui pourraient être consacrés à l'aménagement du territoire au niveau national. Si l'on retire de ces 35 milliards le total des montants versés par les fonds structurels (11 milliards), ce sont 24 milliards de francs supplémentaires, soit treize fois le budget de l'aménagement du territoire, qui pourraient être consacrés au développement des régions les plus en difficulté.

Il ne s'agit bien évidemment pas de prôner la suppression de la politique structurelle de l'Union européenne qui constitue, avec la PAC, l'un des deux piliers de la construction de l'Europe. Il s'agit seulement de faire prendre conscience de l'importance démesurée de cette politique et de la nécessité de la ramener à de plus justes proportions au regard de la responsabilité qui, en ce domaine, doit rester aux Etats membres.

La voie de la réduction des dépenses structurelles, compensée par les budgets nationaux, doit ainsi être privilégiée. Cette réduction doit cependant s'effectuer avec discernement : elle doit concerner les fonds structurels plutôt que le fonds de cohésion, dont les crédits pourraient même être abondés. Mais cette diminution des dotations des fonds structurels doit être considérable. D'aucuns la jugeront peut-être irréaliste et avanceront la probable opposition du " syndicat de la cohésion ". Celui-ci ne perdrait pourtant rien à l'opération : environ 180 milliards d'euros seront effectivement dépensés sur la période 1993-1999, soit près de 40 milliards de moins que ce que prévoit la Commission pour les prochaines perspectives financières ; avec la réforme des fonds structurels, ces crédits seraient plus concentrés sur les régions les plus pauvres ; le " syndicat de la cohésion " bénéficierait en outre d'une augmentation des crédits du fonds de cohésion, qui pourrait être de l'ordre d'un milliard d'euros par an (+ 33 %).

Une contraction des dotations structurelles permettrait une correction des déséquilibres budgétaires dont on peut donner une idée en indiquant qu'une réduction de 10 % de ces dépenses réduirait de :

- près de 400 millions d'euros la contribution nette allemande ;

- près de 60 millions la contribution nette suédoise ;

- plus de 42 millions la contribution nette autrichienne ;

- plus de 91 millions la contribution nette néerlandaise.

La France, qui reçoit en année pleine environ 2,6 milliards d'écus (chiffre 1997) alors qu'elle finance la politique structurelle à hauteur de 4,6 milliards (17,5 % du total des dépenses structurelles) aurait, avec des dépenses structurelles réduites de 10 %, et toutes choses égales par ailleurs, touché 2,214 milliards et versé 4,14 milliards. La réduction de 246 millions d'écus des crédits communautaires au profit des régions françaises aurait permis l'octroi de 460 millions d'écus (soit 3 milliards de francs) d'aides nationales auxdites régions sans que le déficit budgétaire de la France en soit affecté.

Bien entendu, cette concentration des actions structurelles au profit des Etats les moins prospères ne saurait s'effectuer aux dépens des régions pauvres des pays riches. Mais ces dernières bénéficieraient alors non point de crédits communautaires, mais de crédits nationaux que les Etats intéressés pourraient mobiliser grâce au " ballon d'oxygène " que constituerait la diminution totale des dotations consacrées aux actions structurelles.

3. Les politiques internes

Les politiques internes de la Communauté n'ont pas vocation à se substituer aux politiques conduites par les Etats membres, mais simplement à apporter une plus-value aux dispositifs nationaux. Les montants présentés par la Commission pour la rubrique 3 doivent donc s'apprécier au regard de la question suivante : compte tenu de l'efficacité de telle ou telle politique interne, les crédits qui lui sont consacrés par la Communauté ne seraient-ils pas mieux utilisés, dans le même domaine, par les Etats membres ? Sur la base de cette interrogation, il y a lieu de distinguer trois séries de politiques internes :

- la politique de la recherche, pour laquelle le souci d'efficacité devrait conduire à une réduction des crédits européens ;

- la politique des réseaux transeuropéens, pour laquelle l'intervention de l'Union européenne trouve toute sa justification ;

- les autres politiques internes, dont le montant total devrait être diminué ou, à tout le moins, faire l'objet d'une redistribution entre les différentes actions.

a) La politique de la recherche : des crédits manifestement excessifs

Les dotations consacrées à la politique de la recherche couvrent à elles seules plus de 60 % des crédits des politiques internes. L'exposé des motifs de la proposition E 1049 indique clairement que " la part de la recherche dans les dotations de la rubrique 3 devrait au moins être maintenue " par rapport à la situation actuelle. En d'autres termes, ce sont au minimum 4 milliards d'euros qui, selon la Commission, devraient être consacrés chaque année à la recherche, cette somme étant appelée à augmenter durant toute la période de programmation.

Un tel montant ne saurait être admis eu égard au principe de subsidiarité et aux résultats obtenus jusqu'à présent par la politique européenne en matière de recherche.

Il conviendrait en effet de tirer les leçons de la mise en oeuvre du quatrième programme-cadre de recherche, de développement technologique et de démonstration (PCRD), couvrant la période 1994-1998, qui a donné lieu à de multiples critiques parmi lesquelles on citera :

- l'extrême dispersion des crédits, puisque près d'un tiers des 25.000 projets présentés chaque année sont acceptés par la Commission ;

- le coût exorbitant des dépôts de dossier au regard des sommes en jeu, lié par exemple à la nécessité de publier les appels à proposition dans les onze langues officielles de la Communauté ;

- l'absence de véritable légitimité de certaines interventions, qui ne s'accompagnent pas d'actions concertées entre Etats-membres (au mépris du principe de subsidiarité) ou se préparent sans concertation avec les entreprises, pourtant directement intéressées par la question.

Il ne s'agit bien entendu aucunement de prôner une diminution des crédits consacrés à la recherche en Europe. Bien au contraire, les Etats européens accusent un retard en ce domaine par rapport à d'autres grands pays industrialisés (Etats-Unis notamment) qu'ils devraient s'efforcer de combler. Mais ces efforts ne sauraient justifier un abondement des dotations de l'Union européenne consacrées à la recherche et au développement, abondement qui, en dépit du souci louable de la Commission de concentrer ses activités sur l'amélioration de la compétitivité européenne, ne ferait vraisemblablement qu'accentuer la dispersion actuelle.

Dans les conditions actuelles de mise en oeuvre de la politique de recherche de la Communauté, il serait à la fois plus efficace et plus conforme au principe de subsidiarité de ne point augmenter les crédits consacrés à cette politique, voire de les diminuer d'un montant significatif, les Etats membres devant de leur côté s'efforcer de développer la recherche.

b) Les réseaux transeuropéens : une priorité pour l'Union européenne

Le développement des réseaux transeuropéens, tout particulièrement dans le domaine des transports, favorise indiscutablement la construction européenne : il constitue non seulement un facteur de développement durable et de cohésion interne de l'Union européenne, en facilitant la circulation des personnes et des biens, mais également un facteur appréciable de croissance et de création d'emplois.

Pour autant, en dépit du souci, régulièrement réitéré, des institutions européennes de développer ces réseaux, les réalisations concrètes demeurent jusqu'à présent, pour utiliser un euphémisme, limitées.

Aussi doit-on soutenir la Commission dans son intention d'accroître sensiblement les dotations des réseaux transeuropéens dont le montant actuel (449 millions d'euros inscrits au budget pour 1999) paraît ridiculement bas eu égard aux avantages des interventions communautaires en ce domaine.

c) Les autres politiques internes

Les autres politiques internes, dont les dotations représentent aujourd'hui environ un tiers des montants de la rubrique 3 (1.385 millions d'euros en 1999), se caractérisent par leur extrême hétérogénéité et, il faut bien l'admettre, par une regrettable dispersion des crédits. De l'éducation à la justice, de l'emploi à l'énergie, de l'environnement à la culture, de la protection du consommateur à des actions dans le domaine agricole, force est de constater, ici encore, un indéniable saupoudrage des crédits, sans véritable logique, sans véritable réflexion quant à l'utilité effective des sommes engagées.

Autant certaines de ces politiques paraissent nécessaires au niveau national, autant leur mise en oeuvre au niveau européen semble générateur de gaspillages. A cet égard, il y a lieu de s'interroger sur la montée en puissance des interventions en faveur de l'emploi, inexistantes en 1995, et dotées de 197 millions d'euros, en crédits d'engagement, dans le budget 1999. Dans le prolongement du sommet de Luxembourg, 450 millions devraient ainsi être consacrés à l'emploi sur la période 1998-2000, comme si le problème de l'emploi était lié à la construction européenne, comme s'il se posait dans les mêmes termes dans les quinze Etats et appelait une réponse commune.

Bien entendu, il ne s'agit pas de nier l'utilité de l'intervention de l'Union européenne dans le domaine social. Il semble toutefois que celle-ci servirait encore mieux l'emploi en assurant d'abord sa propre protection contre les risques présentés par la mondialisation, en particulier contre le dumping social et écologique. C'est à la construction d'un modèle social et écologique que l'Union européenne doit s'atteler en toute priorité si elle veut parler d'une seule voix dans les négociations commerciales, et en particulier asseoir son autorité dans le cadre de l'OMC.

Il ne s'agit pas non plus de nier l'utilité que peut apporter la construction européenne dans la lutte contre le chômage. Bien au contraire, la réalisation d'un niveau élevé d'emploi figure parmi les objectifs de l'Union européenne et il ne saurait être question de le remettre en cause. Mais la réalisation de cet objectif sera la conséquence des progrès de l'Union dans l'ensemble des domaines relevant de sa compétence et non d'une mutualisation des politiques nationales de l'emploi. En particulier, les efforts pour améliorer le marché du travail doivent être encouragés, à condition -s'il ne s'agit point d'assurer une meilleure coordination- qu'ils soient menés dans un cadre national car aucun marché du travail n'est absolument identique à un autre. Pour ne prendre que le cas de la France, les 520 millions de francs qu'elle devra verser en trois ans au titre de sa contribution à l'initiative pour l'emploi seraient sans aucun doute mieux utilisés au niveau national, par exemple à l'amélioration du fonctionnement de l'ANPE.

Inversement, il y a lieu de s'interroger sur le silence de la proposition E 1049 en matière de lutte contre la fraude aux intérêts financiers, qui, si l'on ne retient que les seules irrégularités découvertes, a coûté aux Communautés plus d'un milliard d'écus en 1997, soit 6,5 % du budget. Encore cette somme, limitée à la fraude aux ressources propres, ne prend-elle point en compte les fraudes en matière de dépenses ; encore ne donne-t-elle qu'un aperçu d'une réalité beaucoup plus inquiétante puisque l'on peut raisonnablement penser que de nombreuses fraudes ne sont point découvertes.

Aussi paraît-il souhaitable de réduire le montant global de ces multiples politiques internes et de le concentrer sur certaines d'entre elles, véritablement utiles à la construction européenne.

4. Les actions extérieures

L'Union européenne a notamment pour objectif d'affirmer son identité sur la scène internationale. Les dépenses consacrées aux actions extérieures sont un instrument privilégié au service de cet objectif. Elles permettent à l'Europe d'exister en tant que telle et de jouer un rôle à sa hauteur. L'aide humanitaire en particulier véhicule l'image d'une Europe solidaire avec les populations en difficulté. Aussi doit-on approuver la Commission dans son intention de lui conserver une place essentielle au sein de l'action communautaire.

D'une manière générale, les propositions de la Commission pour la rubrique 4 paraissent raisonnables.

C. L'AMELIORATION DE LA GESTION DES CREDITS

Le régime des dépenses de l'Union européenne doit être déterminé par rapport à un objectif de saine et bonne gestion. L'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire doit, à cet égard, constituer un instrument complémentaire des perspectives financières. Comme ces dernières, il a vocation à garantir la meilleure maîtrise des dépenses. Dans cette optique, il y a lieu de s'opposer à la flexibilité préconisée par la Commission, au maintien d'un statut relativement privilégié des dépenses structurelles ainsi qu'à toutes dispositions qui conduirait à remettre en cause l'équilibre des responsabilités en matière budgétaire.

1. La logique des perspectives financières est incompatible avec la flexibilité

Les perspectives financières constituent un instrument de discipline budgétaire. Ce rôle se traduit notamment par le principe, affirmé par l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, selon lequel les montants établis en valeur absolue pour la période de programmation représentent un plafond annuel de dépenses pour la Communauté (§ 8), étant précisé que " le financement de postes spécifiques de dépenses ne peut être déplacé d'un plafond à l'autre, sauf révisions des perspectives financières " (§ 6).

La proposition de la Commission pour un nouvel accord interinstitutionnel reprend ces affirmations de principe, tout en prévoyant la possibilité d'y déroger en instituant une certaine flexibilité entre rubriques, d'une part, et d'une année sur l'autre, d'autre part.

Cette nouvelle approche est en totale contradiction avec la logique même des perspectives financières : à quoi bon fixer des plafonds annuels de dépenses par rubrique si ceux-ci peuvent être dépassé grâce à de tels transferts ? Le fait que la flexibilité soit encadrée, notamment quant aux montants susceptibles d'être transférés, ne répond aucunement à cette objection de principe : quelles que soient les conditions de sa mise en oeuvre, la flexibilité (entre rubriques ou d'une année sur l'autre) a par essence pour objet d'autoriser sans révision des perspectives financières un dépassement des plafonds déterminés par ces dernières.

Admettre aujourd'hui cette flexibilité constituerait en outre un dangereux précédent pour la discipline budgétaire : le principe en serait posé et, par un assouplissement progressif des conditions, le champ d'application de la flexibilité pourrait être progressivement étendu.

Dans ces conditions, il conviendrait de maintenir l'actuel principe de l'étanchéité entre les rubriques et entre les années en s'opposant fermement aux dispositions sur la flexibilité contenues dans la proposition de nouvel accord interinstitutionnel.

2. Le statut privilégié des dépenses structurelles doit être purement et simplement supprimé

La proposition de la Commission tendant à revenir partiellement sur le statut privilégié des dépenses structurelles va dans le bon sens. Le budget de la Communauté, pour 1999 met en avant, s'il en était besoin, les inconvénients les plus manifestes d'un système consistant à considérer comme un objectif de dépenses des dotations programmées sept années auparavant : la nécessité juridique de " solder " la programmation décidée à Edimbourg conduit, compte tenu des retards accumulés dans l'exécution des crédits, à une augmentation des dépenses structurelles de 17 % au moment même où l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire impose à la plupart des Etats membres un effort d'assainissement de leurs finances publiques.

Il convient donc de soutenir fermement la proposition de la Commission, formalisée à l'article 30 de la proposition de règlement général sur les fonds structurels, d'un dégagement automatique des crédits pour lesquels aucune demande de paiement n'aurait été présentée à la fin de la deuxième année suivant leur engagement.

Il serait même souhaitable d'aller au-delà en supprimant purement et simplement l'obligation pour le Parlement européen et le Conseil d'inscrire dans chaque budget des crédits d'engagement pour les actions structurelles à hauteur du plafond prévu par les perspectives financières. Il convient en effet de laisser un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité budgétaire en évitant tout systématisme qui conduirait à inscrire des crédits (et à accroître la participation des Etats au financement de l'Union européenne) quand bien même il serait évident que ceux-ci ne pourraient être exécutés dans leur intégralité.

3. Conserver l'équilibre actuel des responsabilités en matière budgétaire

La procédure budgétaire repose actuellement sur un équilibre globalement satisfaisant entre les différentes institutions européennes :

- la Commission propose un avant-projet de budget sur la base duquel sera établi un projet puis le budget lui-même, le Conseil disposant du dernier mot en matière de dépenses obligatoires (DO) alors que le Parlement européen le détient en matière de dépenses non obligatoires (DNO) ;

- l'engagement d'une dépense pour " une action communautaire significative " suppose non seulement son inscription dans le budget communautaire, mais aussi une décision normative, dite aussi base légale, définissant et autorisation l'action communautaire ainsi financée (6(*)).

Cet équilibre pourrait se trouver modifié par deux séries de propositions formulées par la Commission.

Tout d'abord l'intégration dans la rubrique 1 (dont les dépenses sont classées en DO) de certaines actions relevant actuellement de la rubrique 2 (dont les dépenses sont classées en DNO) conduirait à accroître le champ des DO par rapport aux DNO. Pour y obvier, la Commission propose de préciser, dans une annexe au futur accord interinstitutionnel, que les dépenses fiancées par le FEOGA-Garantie autres que celles liées aux organisations commune de marché entrent dans la catégorie des DNO. Un tel dispositif présenterait peut être l'avantage d'assurer le statu quo à court terme, mais constituerait un regrettable précédent. Dans la mesure où toutes les dépenses de la rubrique 1 ne seraient plus considérées comme des DO, une brèche serait ouverte qui pourrait venir ultérieurement à l'appui de revendications tendant à supprimer le caractère obligatoire des dépenses agricoles.

La prudence semble donc commander de s'opposer au transfert vers la rubrique 1 de dépenses relevant aujourd'hui de la rubrique 2. Le maintien de la situation actuelle assurerait en outre une meilleure lisibilité de l'évolution des dépenses de la rubrique 1 en facilitant les comparaisons avec la programmation décidée à Edimbourg. Elle permettrait de mieux prendre conscience de la stabilisation, et même de la diminution des dotations consacrées à l'agriculture.

Ce même souci de prudence et de lisibilité plaide pour la création d'une rubrique spécifique à la préadhésion dès lors que les dépenses de celle-ci devraient, comme le propose la Commission, être classées en DNO.

En second lieu, la proposition de nouvel accord interinstitutionnel prévoyait, dans une première version, plusieurs exceptions à l'exigence d'une base légale préalablement à l'exécution de crédits inscrits au budget. Ainsi, auraient pu être exécutés sans base légale, entre autres, les crédits inscrits sur les lignes dotées de moins de 5 millions d'euros. La Commission considérait donc implicitement comme non significatives des actions dont le coût n'excédait pas un certain montant, en l'occurrence 5 millions d'euros. Mais, peu après le dépôt de cette proposition, la Cour de justice des Communautés européennes devait, dans un arrêt en date du 22 mai 1998, prendre le contre-pied de cette interprétation : " rien ne permet d'exclure qu'une action significative engendre des dépenses limitées ".

A la suite de cet arrêt, la délégation du Sénat pour l'Union européenne avait annoncé son souci d'éviter, lors de l'adoption du nouvel accord interinstitutionnel, " le maintien d'une pratique explicitement condamnée par la Cour de justice ".

Tirant les conséquences de cet arrêt, la Commission a présenté une nouvelle proposition de définition des crédits susceptibles d'être exécutés sans acte de base. Il s'agirait :

- des crédits relatifs à des projets pilotes de nature expérimentale visant à tester la faisabilité d'une action et son utilité. Les crédits d'engagement y afférents ne pourraient être inscrits au budget que pour deux exercices budgétaires et leur montant total ne pourrait excéder 32 millions d'euros ;

- des crédits relatifs à des actions destinées à préparer des propositions en vue de l'adoption de futures actions communautaires. Les crédits d'engagement y afférents ne pourraient être inscrits au budget que pour trois exercices budgétaires au maximum. Le montant total des lignes nouvelles concernées ne pourrait dépasser 30 millions d'euros par exercice et le montant total des crédits effectivement engagés au titre des actions préparatoires ne pourrait excéder 75 millions d'euros.

Cette nouvelle définition a fait l'objet d'un accord de principe de la part du Conseil et du Parlement européen au cours du trilogue du 17 juillet 1998. Au plafonnement des crédits, au demeurant assez élevés, elle ajoute un second critère tenant à l'objet même de l'action concernée. Elle prend ainsi en considération l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes qui excluait une définition des actions non significatives par référence au seul niveau des crédits engagés pour son exécution. Aussi cette nouvelle définition doit-elle être préférée à celle initialement proposée par la Commission.

CONCLUSION

L'Union européenne se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins.

Il lui appartient de faire montre à la fois de modestie et d'ambition : de modestie, car chacun sait que ses moyens financiers ne peuvent continuer de croître au rythme annuel de 3 ou 4 %, voire davantage ; d'ambition, car la maîtrise de ses dépenses doit aller de pair avec une meilleure réalisation des objectifs qui lui sont assignés.

L'Union doit prendre moins et donner plus au citoyen.

Cela passe par un réexamen approfondi de ses politiques, de ses priorités et de la gestion de ses moyens. Cela passe également par une nouvelle délimitation des frontières entre son domaine d'intervention et celui des Etats, conformément au principe de subsidiarité.

Ce n'est qu'en se concentrant sur les missions qui sont les siennes, sur celles qui apportent une réelle plus-value à l'intervention des Etats, que l'Union répondra aux légitimes espoirs dont elle est porteuse et préviendra les critiques adressées à la construction européenne.

Plus efficace, et donc mieux acceptée par le citoyen, l'Europe de demain n'en sera que plus forte.

EXAMEN EN DELEGATION

(réunion du 16 décembre 1998)

M. James Bordas :

J'aimerais que notre rapporteur nous donne son sentiment sur l'attitude inquiétante de l'Allemagne, qui réclame une substantielle réduction de sa contribution au budget de l'Union européenne.

Par ailleurs, je m'interroge sur le souhait émis par notre rapporteur de s'opposer aux dispositions de la proposition de nouvel accord interinstitutionnel permettant de transférer d'une année sur l'autre une partie des dotations prévues par les perspectives financières. En France, les collectivités locales peuvent reporter sur l'exercice suivant ce que l'on appelle les " restes à réaliser " pour des opérations bien ciblées et en voie d'achèvement. Pourquoi l'interdirait-on à l'Union européenne ?

M. Aymeri de Montesquiou :

Je souhaiterais poser deux brèves questions à notre rapporteur. D'abord, vu notamment la baisse des prix dans le secteur des céréales, comment peut-on affirmer que les dépenses agricoles risquent d'augmenter ? En second lieu, parmi les multiples propositions qui ont été avancées pour améliorer le système des ressources propres des Communautés, y en a-t-il qui lui paraissent séduisantes et, si oui, lesquelles ?

M. Maurice Blin :

Les recettes de l'Union européenne proviennent essentiellement des contributions des Etats membres sur le montant desquelles les Parlements nationaux n'ont d'ailleurs pas véritablement de prise. Mais les dépenses, elles, sont communautaires : leur montant dépend, dans une large mesure, des décisions des institutions communautaires et notamment du Parlement européen. Cette situation n'est-elle pas une incitation à la dépense dans la mesure où ce n'est pas l'autorité qui décide de la dépense qui devra trouver le financement nécessaire ?

En ce qui concerne les fonds structurels, je crois, comme notre rapporteur, qu'il convient de tempérer la croissance presque explosive de leurs dotations. Je souhaiterais d'ailleurs connaître les raisons qui nous ont conduits à prendre presque une année de retard, ce qui est énorme, dans l'exécution des crédits consacrés aux actions structurelles.

Mme Danielle Pourtaud :

Je pense que, sur de nombreux points abordés par le rapporteur, nous pouvons trouver un large consensus au sein de notre délégation. Il en va en particulier ainsi en ce qui concerne l'objectif général de maîtrise des dépenses européennes. De même, je crois que nous l'approuvons tous dans son refus des solutions incompatibles avec la logique communautaire, en particulier de celles qui reposent sur la notion de juste retour.

Je trouve cependant un peu excessive certains propositions de notre rapporteur, notamment lorsqu'il nous dit qu'il faudrait réduire de 40 milliards d'euros l'enveloppe consacrée aux fonds structurels. Faut-il se fixer un objectif chiffré ? Si oui, pourquoi 40 milliards ? D'une manière générale, peut-être serait-il préférable de réclamer une stabilisation plutôt qu'une diminution des dépenses européennes. De même, comme M. Bordas, je ne trouve pas choquant que l'on puisse reporter des dotations d'une année sur l'autre.

Enfin, il serait certainement souhaitable, lorsque nous évoquerons les priorités de l'Union, de mettre l'accent sur la politique de l'emploi.

M. Yann Gaillard :

La négociation dans laquelle se sont engagés les Quinze est, chacun le sait, particulièrement difficile tant les intérêts des Etats sont contradictoires. Ne risque-t-on pas, en intervenant dès aujourd'hui dans le débat, de gêner le Gouvernement en prenant des positions dont nos partenaires pourraient faire état à l'appui de leurs revendications ?

M. Denis Badré :

En ce qui concerne l'attitude de l'Allemagne, je dirai que l'appel de certains Etats à une réduction de leur contribution au budget de l'Europe était largement prévisible. Cela tient à l'évolution des ressources propres des Communautés, dont 85 % proviennent aujourd'hui des contributions des Etats. Cette situation incite chaque Etat à comparer ce qu'il donne au budget européen et ce qu'il en reçoit. Mais une telle comparaison est faussée par le fait que toutes les dépenses de l'Union ne sont pas localisables dans un Etat particulier. Peut-on dire, par exemple, quel Etat bénéficie des actions extérieures ? Bien évidemment non, car chaque Etat en bénéficie et ce bénéfice n'est pas quantifiable. Ainsi, on ne peut, ne serait-ce que pour des raisons comptables, retenir une analyse fondée sur le juste retour.

Il n'y a rien de surprenant ni de choquant dans le fait que les pays riches contribuent plus au financement de l'Union que les pays moins prospères. Cela étant, il faut reconnaître que le problème a pris des proportions particulières avec l'Allemagne qui bénéficie relativement peu des deux grandes politiques, à savoir la PAC, et, même si elle est mieux lotie que la France à cet égard, la politique structurelle. L'Allemagne a entraîné dans son sillage les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède, qui estiment verser trop au budget communautaire. Mais, si chaque contributeur net réclamait un juste retour, on arriverait à une situation ingérable.

En ce qui concerne le transfert des dotations, je ne vois pas d'inconvénient à ce que l'on puisse reporter d'une année sur l'autre des crédits inutilisés, mais à condition de soumettre ce report à des règles claires, et notamment de prévoir, comme pour nos finances locales, la caducité des autorisations de programme. J'ajoute que les reports systématiques compliquent les comparaisons et empêchent d'apprécier avec exactitude l'évolution des dépenses d'une année sur l'autre.

En ce qui concerne les recettes de l'Union européenne, je trouve bonnes les ressources propres traditionnelles comme les droits de douane car elles sont véritablement européennes. Malheureusement, elles sont insuffisantes et il nous faut à présent réfléchir à une nouvelle ressource européenne. Une recette horizontale comme une " taxe CO2 " est une idée intéressante, d'autant plus que cela permettrait de mieux lutter contre la pollution. En tout état de cause, il faut admettre que nous n'aboutirons à aucune solution sur les ressources avant le bouclage du dossier Agenda 2000, car nous ne pourrons jamais adopter une décision sur ce sujet délicat à l'unanimité dans les trois mois à venir. C'est donc sur les dépenses que les Quinze doivent avant tout travailler.

En ce qui concerne les dépenses agricoles, ce qui m'inquiète c'est l'évolution prévisible de la différence entre les prix mondiaux et les prix européens qui, après s'être réduite, risque de se creuser et donc de conduire à une augmentation des dépenses d'intervention. Certes, avec l'élargissement, des opérations qui, aujourd'hui, constituent des exportations en dehors de l'Union deviendront des mouvements à l'intérieur de celle-ci. Ce sera une source d'économie. Mais, d'un autre côté, l'Europe devra aider les PECO à moderniser leur agriculture.

Je dirai à M. Blin que je déplore chaque année le fait que les Parlements nationaux ne soient pas impliqués dans l'élaboration du budget communautaire, si ce n'est au moment de l'approbation du prélèvement sur les recettes nationales, approbation qu'ils ne peuvent refuser sauf à provoquer une crise grave au sein de l'Union européenne.

J'indique à Mme Pourtaud que j'ai évalué à 40 milliards d'euros la réduction souhaitable des dotations structurelles parce que cette somme correspond à peu près à l'augmentation que nous propose la Commission par rapport à la période 1993-1999.

Je suis d'accord avec vous sur le fait que l'Union européenne doit servir l'emploi. En revanche, je ne suis pas sûr que ce soit en inscrivant des crédits spécifiques au budget de l'Europe qu'on poursuivra cet objectif dans les meilleures conditions. L'Union économique et monétaire servira beaucoup mieux l'emploi qu'une politique européenne de l'emploi qui s'ajouterait aux politiques, déjà complexes, des Etats membres. A mon avis, il vaut mieux réserver à l'Union européenne un rôle d'harmonisation fiscale et sociale, un rôle de protection vis-à-vis des tentatives de dumping écologique ou social de pays tiers, plutôt qu'un rôle de mise en oeuvre d'une politique de l'emploi. Celle-ci doit relever des Etats, plus proches des citoyens et des entreprises.

Mme Danièle Pourtaud :

Nous pourrions tout de même souligner le rôle que l'Union européenne peut jouer dans la promotion de l'emploi.

M. Michel Barnier :

D'autant plus que le Conseil européen, comme il l'a fait à Vienne, insiste sur sa volonté de développer ce rôle de l'Union européenne.

M. Denis Badré :

Je ne conteste pas ce rôle, mais je pense qu'il ne nécessite pas la mobilisation de crédits budgétaires, car il consiste prioritairement à adopter des dispositions normatives pour améliorer le marché du travail ou à conduire des actions, par exemple en matière de grands travaux, qui créent des emplois sans pour autant former une politique de l'emploi dotée d'une ligne spécifique dans le budget européen.

M. Michel Barnier :

Je crois que nous pourrions répondre au souci de Mme Pourtaud en soulignant que la croissance et l'emploi figurent au premier rang des priorités de l'Union européenne.

M. Denis Badré :

Je suis entièrement d'accord.

Je répondrai à M. Gaillard qu'il n'est nullement dans mes intentions d'handicaper le Gouvernement français dans les négociations sur l'Agenda 2000. Mais le Parlement ne peut se faire entendre en matière budgétaire qu'à l'occasion de l'adoption des perspectives financières, c'est-à-dire tous les sept ans. Si nous n'alertons pas aujourd'hui le Gouvernement sur le risque de dérapage du budget européen, nous ne pourrons le faire avant sept ans. Or, d'ici là, si les dépenses de l'Union évoluent comme actuellement, l'Europe risque d'exploser. L'Allemagne refusera de payer et la construction européenne sera bloquée.

M. Bernard Angels :

Je partage l'analyse de notre collègue Denis Badré. Mais je regrette que sa proposition de résolution se cantonne au seul plan budgétaire. On ne peut laisser de côté le rôle de l'Union en matière sociale ni rester silencieux sur la nécessité de construire une Europe politique.

M. Denis Badré :

Je partage votre volonté de construire une Europe plus politique.

J'ai pris bonne note des observations que chacun d'entre vous a formulées et je vais les intégrer dans la proposition de résolution que je vous soumettrai lors de notre prochaine réunion.

La délégation a alors approuvé le rapport d'information.




(1) Rapport de M. Yann Gaillard au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, n° 157 (1997-1998) : " Agenda 2000 : quelle politique régionale pour une Europe élargie ? "

(2) Rapport de MM. Philippe François (président), Marcel Deneux (rapporteur) et Jean-Paul Emorine (rapporteur), n° 466/1997-1998 : " Quelle réforme pour la politique agricole commune ? "

(3) Rapport spécial n° 66 (1997-1998) tome II, fascicule 2, de M. Denis Badré.

(4) Par " contribution ", la Commission entend ici les ressources TVA et PNB. En effet, l'inclusion des ressources propres traditionnelles modifie la structure de l'ensemble des contributions, certains Etats (Belgique, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni), qui disposent d'importantes installations portuaires, servant de " perception " pour les droits de douane pour le compte de l'Union européenne.

(5) La contribution britannique serait également réduite mais dans une proportion nettement inférieure à celle qui résulte du dispositif de Fontainebleau.

(6) Cf. " Garantir la régularité des dépenses communautaires ", rapport de M. Denis Badré au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1997-1998 ; n° 489).






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