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AUDITION DE M. DANIEL BANCEL,
RECTEUR DE L'ACADÉMIE DE LYON

(13 JANVIER 1999)

Présidence de M. Jacques LEGENDRE, Vice-président

Le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Daniel Bancel.

M. Jacques Legendre, président - Vous avez la parole pour un exposé liminaire. Après quoi, les sénateurs vous poseront des questions.

M. Daniel Bancel - Il m'a semblé intéressant pour votre commission que je me place du point de vue d'un recteur. De cette façon, je ferai apparaître la façon dont il utilise les moyens qui lui sont attribués, la façon dont les moyens budgétaires sont transformés à destination des élèves. De même, je ferai apparaître la difficulté qui réside entre une demande dont les variations peuvent être importantes -ce que j'appellerai la demande issue de la scolarisation des enfants- et ce qu'est en France l'offre pédagogique, c'est-à-dire les possibilités de répondre au travers des personnels de l'éducation nationale.

La représentation parlementaire, souveraine, à travers le budget du ministère de l'éducation nationale, traite à la fois des postes, chapitre 31-93, et des crédits, chapitre 31-95, qui peuvent donner lieu à la rétribution d'heures supplémentaires et donc, donner lieu à des activités d'enseignement.

Le ministère répartit ces dotations entre les académies en fonction de la population scolaire et de certains critères. Les recteurs disposent d'une quantité d'emplois sur le 31-93 et d'un volume de crédits sur le chapitre 31-95. La première étape est de construire une unité commune à ces deux chapitres qui permettra l'établissement de l'heure d'enseignement.

Les postes dont nous disposons sont traduits en heures d'enseignement en multipliant le nombre de postes budgétaires par le rendement moyen des postes. Cela tient compte des obligations de service des différentes catégories d'enseignants : un agrégé doit 15 heures, un certifié doit 18 heures. Certaines disciplines vont jusqu'à 23 heures. La pondération sur la structure des personnels enseignants nous donne le rendement moyen d'un poste. L'ensemble des emplois sont convertis en heures-poste.

Ces heures-poste, auxquelles nous ajoutons les heures supplémentaires-années, sont ensuite distribuées aux établissement sous forme d'une dotation horaire globale. Nous répartissons l'ensemble des moyens aux collèges et aux lycées sous forme de dotation horaire globale.

C'est à partir de cette dotation que les établissement construisent la demande pédagogique. En fonction des niveaux de scolarisation des enfants, de leur structure pédagogique et en respectant l'enveloppe qui leur est donnée, ils construisent des services d'enseignant pour partie à partir d'heures-poste et pour partie à partir d'heures supplémentaires. Ils construisent des blocs de 15 heures-poste qui donneront lieu à des postes d'agrégé, de 18 heures qui donnent lieu à des postes de certifiés. Sur le volume global et par discipline, ils peuvent jouer sur ces deux paramètres. Ils peuvent aussi ajuster en utilisant une ou deux heures supplémentaires pour certains enseignants.

La demande pédagogique nous arrive ensuite des établissements. Cette demande se traduit par un certain nombre de professeurs dans chaque discipline pour une académie. Les besoins d'une rentrée suivante sont traduits en postes d'enseignants.

Il me semblait important de vous cette étape essentielle de ce que l'on appelle l'autonomie des établissements. Les établissements disposent ,dans le cadre du respect des dispositions réglementaires, d'un certain nombre d'initiatives et de possibilités pédagogiques qu'ils traduisent dans leurs demandes.

Ensuite, c'est le mouvement des personnels qui intervient. En fonction des demandes des établissements, une partie de la demande pédagogique d'un établissement est couverte par le personnel en place. S'il y a moins de service à assurer l'année suivante, il y a des enseignants qui doivent quitter l'établissement. S'il y en a plus, il faut que de nouveaux enseignants arrivent dans l'établissement.

De par sa constitution, cette demande pédagogique sera variable. Les variations liées aux évolutions des obligations d'enseignements -ce que l'on appelle traditionnellement chez nous les réformes- peuvent influer sur les demandes des familles.

Par exemple, on a vu évoluer certaines années de façon importante la demande en économie-gestion venant des lycées. L'explication en est très simple : l'opinion publique est passée de la conviction que tout élève d'une grande école de commerce se voyait proposer trois emplois avant même d'avoir mis les pieds à l'école à la conviction que des diplômés de HEC ou d'autres grandes écoles de commerce mettaient six mois à un an pour trouver un emploi ! Un tel discours se traduit immédiatement par une modification de la demande des familles et les enseignements optionnels de ce type sont moins demandés par les élèves. Il y a une demande dont la variation peut être importante.

L'offre pédagogique, ou la capacité d'enseignement que représentent les enseignants, obéit à une logique de continuité. Cette offre pédagogique varie en fonction de deux éléments : la gestion des carrières des personnels, en clair les départs à la retraite. C'est une donnée qui ne peut pas évoluer de façon considérable car elle est liée à la pyramide des âges et aux politiques de recrutement.

On sait d'expérience qu'il est dangereux de procéder à des politiques de recrutement en accordéon. On y perd sur le plan qualitatif ; ensuite, il est extrêmement difficile d'expliquer à un étudiant qui s'est engagé dans des études d'histoire que quand il s'est engagé, il y avait 400 postes au CAPES, mais que, arrivé au terme de ses études, il n'y en aura plus que 20 suite aux calculs effectués concernant la demande.

Nous avons à concilier deux logiques : la demande pédagogique des établissements qui connaît des variations éventuellement importantes d'une année à l'autre d'une part, et l'offre qui vient du recrutement, de la formation des personnels qui, elle, ne peut évoluer que dans la continuité d'autre part.

Il semble qu'il y ait à la fois un problème d'adaptation, purement quantitatif avec néanmoins un versant qualitatif comme dans tous les problèmes d'ajustement.

A juste titre, on signale que la prévision en terme de recrutement du ministère pourrait être améliorée. Il pourrait y avoir chaque année un calibrage des concours de recrutement qui soit plus fin, plus pertinent par rapport à l'évolution de la demande pédagogique. Mais comme dans tous les problèmes d'ajustement, on ne pourra pas faire l'économie indéfiniment d'un dispositif plus qualitatif d'ajustement.

Ce dispositif a été réalisé pendant très longtemps par le recours aux maîtres auxiliaires. L'écart constaté à chaque rentrée entre la demande des établissements à couvrir en enseignements et le potentiel pédagogique disponible était couvert par un recours au recrutement de maîtres auxiliaires. D'une façon générale, l'offre pédagogique dans toutes les disciplines était très inférieure aux besoins exprimés par l'établissement. En plus, nous étions dans une situation où le renouvellement des maîtres auxiliaires était important. Chaque année, certains quittaient le système ; la possibilité d'ajustement existait donc.

Le fait qu'il y ait eu des candidatures plus importantes aux concours de recrutement avec un meilleur rendement en termes de lauréats, ainsi que la revendication d'une stabilisation de leur situation par les maîtres auxiliaires à laquelle les ministres ont répondu, nous amène aujourd'hui à faire ces ajustements en ayant d'autres méthodes que le recours aux maîtres auxiliaires. Il y a à la fois le meilleur calibrage des concours et un dispositif que devrait offrir, à mon avis, à partir de cette année la meilleure conception du mouvement.

Le mouvement se fera en deux étapes : une étape inter-académique, basée sur appréciation des flux d'entrée dans les académies et une étape intra-académique avec les affectations. En avril, nous disposerons d'une connaissance assez fine de notre potentiel pédagogique. Nous connaîtrons deux variables : la demande des établissements en cours d'élaboration et le mouvement inter-académique, plus exactement le potentiel pédagogique. Nous pourrons apprécier discipline par discipline l'écart qui existe entre le potentiel dont nous disposons et les demandes des établissements telles qu'elles apparaissent en mars.

Nous disposons d'un mois pour faire un exercice avec les établissements consistant à rediscuter leur structure pédagogique et à voir les évolutions possibles. Avec une dotation de 600 heures, un collège dispose d'heures-poste, par groupement de 15 ou de 18 heures, de service des enseignants et d'heures supplémentaires.

Des possibilités d'adaptation dans les établissements consistent à donner un peu plus d'heures supplémentaires que la moyenne aux enseignants des disciplines déficitaires. On augmente ainsi le rendement d'un poste dans une discipline dans laquelle nous manquons de potentiel et on diminue la charge en heures supplémentaires des enseignants dans les disciplines au contraire excédentaires, en diminuant ainsi leur rendement.

Cet exercice a une limite, mais dans un collège qui a 600 heures de dotation globale d'enseignement, faire un ajustement de 1 % égal représente 6 heures. Par exemple, cela peut signifier 2 heures supplémentaires en moins en physique et 2 heures de plus en mathématiques. Cela se discute avec les enseignants qui acceptent de céder une heure supplémentaire que d'ailleurs ils ne souhaitaient peut-être pas garder. Dans mon académie, qui compte 330 établissements, 330 fois 6 heures, cela donne 110 services à 18 heures qui me laissent une possibilité d'ajuster à hauteur de 110 postes.

L'exercice n'était pas possible jusqu'à présent car nous ne connaissions la réalité de l'offre pédagogique que fin août, au moment où la rentrée est complètement bouclée. Même dans ces conditions, lors de la dernière rentrée, nous avons constaté au dernier moment que notre potentiel en mathématiques serait plus important que celui que nous attendions et qu'au contraire, en physique, il serait légèrement inférieur. En clair, nous manquions d'une dizaine de professeurs de physique et nous avions une dizaine de professeurs de mathématiques pour lesquels nous ne pouvions pas trouver de service. J'ai réuni les chefs d'établissement le 26 août pour leur exposer la situation, à savoir que toute remontée d'une demande d'une fraction de poste dans la discipline de physique et tout retrait de demande de poste de mathématiques seraient bienvenus.

Le problème a été résolu. Ceux qui en avaient la possibilité ont réuni les professeurs de mathématiques et de physique pour leur expliquer que s'ils arrivaient à faire absorber aux physiciens 9 heures supplémentaires de plus et au contraire, faire rendre aux mathématiciens 9 heures supplémentaires, qui seraient transformées en heures-poste, seraient demandés un demi poste de mathématique en plus et un demi poste de physique en moins. L'effet a joué sur un nombre suffisant d'établissements pour que nous puissions ajuster.

Comme je pensais que vous m'interrogeriez dans les fonctions de recteur d'académie, je voulais vous faire part de ce qui me paraissait être l'enjeu premier de la gestion des personnels au niveau d'une académie. Au-delà des améliorations des prévisions en termes de recrutement, il s'agit d'avoir une mécanique d'ajustement plus qualitative, mieux adaptée à la préparation d'une rentrée. Je crois que le nouveau mouvement en deux étapes nous permettra, entre la fin du mouvement inter-académique en avril et le début des affectations intra-académiques du mois de juin, d'avoir une période supplémentaire de dialogue avec les établissements. Cela permettra à la marge des évolutions des besoins tels qu'ils sont exprimés dans chaque établissement, mais dont l'addition au niveau de l'académie peut nous permettre d'ajuster de façon plus précise la demande des établissements par rapport à la réalité de notre offre pédagogique.

M. le Président - Je voudrais apporter une précision. Nous avions souhaité vous entendre aussi parce que nous savons que le ministre vous a chargé d'une mission sur les conditions de travail et de vie des personnels enseignants. Votre expérience de recteur d'académie nous est évidemment précieuse, mais nous avons aussi pensé à ce travail dont vous êtes chargé.

Nous souhaitons que vous puissiez nous préciser l'objet et les objectifs de votre mission, que vous nous donniez quelques indications sur la façon dont elle se déroule, les thèmes abordés. Nous aimerions savoir si vous pensez, dans votre rapport final, devoir faire des propositions de nature à réformer la gestion des personnels enseignants.

M. Daniel Bancel - Je pense pouvoir vous répondre sur la première partie. Sur la seconde, cela me paraît plus difficile car nous sommes tout à fait au début de nos travaux.

La mission confiée par le ministre porte sur les conditions de travail et de vie des enseignants. Dans sa lettre de mission, le ministre montre un intérêt particulier aux professeurs de lycée, mais la mission portera sur l'ensemble des enseignants. L'attention particulière pour les professeurs des lycées sera liée à la coïncidence de calendrier puisque, parallèlement à la réflexion que m'a confiée le ministre, des évolutions dans les pratiques pédagogiques sont en cours dans les lycées.

La lettre de mission reste néanmoins très large. Ma première lecture s'est faite d'abord dans le sens d'apporter des réponses concrètes à des interrogations, des demandes des enseignants qui paraîtraient légitimes à travers un travail que je ferai. Il est à noter que les enseignants voient leurs conditions de travail évoluer de façon importante en ce moment.

Pour ce travail, j'ai écarté a priori l'idée d'une consultation après la récente consultation Meirieu qui s'est déroulée au printemps dernier. Il me paraissait imprudent de lancer une nouvelle consultation aussi importante. En outre, il y a quelques risques à une large mobilisation à travers un questionnaire. Ensuite, ce n'était souhaité par personne.

J'ai préféré adopter la méthode du groupe de réflexion, du séminaire comme on en rencontre au niveau universitaire. Je l'ai composé de la manière suivante : il comporte 16 personnes : 8 sont des experts dont les noms m'ont été suggérés par les organisations syndicales. Ils sont là à titre personnel certes, mais aussi en raison de leur notoriété, ils appartiennent à des organisations syndicales. Ils apportent leurs réflexions personnelles, mais aussi tout ce qui a été conduit au sein des organisations syndicales sur cette question et qui ne manque pas d'intérêt.

Par ailleurs, 8 membres dont je suis, sont plus institutionnels. Je les ai choisis en fonction de leurs places dans l'institution : un inspecteur général de l'éducation nationale, un inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale, un directeur d'IUFM, un proviseur de lycée, un inspecteur pédagogique régional et un sociologue, spécialiste des problèmes d'organisation du travail qui est " l'empêcheur de penser en rond ". De temps en temps, il nous fait remarquer que cela fait trois fois que l'on répète la même chose sous des formes différentes et que dans la sociologie d'organisation, c'est sur tel point que l'on bute.

Nous travaillons sous forme de séminaire : nous nous sommes réunis la semaine dernière deux jours à Lyon. Nous allons nous élargir pour travailler en table ronde. Début février, nous aurons une table ronde de 40 personnes sur l'incidence des nouvelles technologies de l'information et de la communication sur les activités et les conditions de travail des enseignants. Pour certaines questions précises, je n'exclus pas d'avoir recours à des enquêtes, sous forme d'échantillons, si l'on butait sur une question pour laquelle on s'aperçoit que l'on n'a pas d'informations précises et qu'aucune étude ne permet de répondre à notre question. Je maintiens les contacts bilatéraux avec les organisations syndicales.

Voilà pour la méthode qui consiste à traiter la question sous forme d'un séminaire. Cela m'a amené à voir évoluer la conception de la mission que m'a confiée le ministre. Je pensais faire la liste des questions méritant aujourd'hui une amélioration dans les conditions de travail et de vie des enseignants afin de décider des réponses concrètes. Nous nous sommes aperçus assez vite que notre travail n'avait pas de sens si nous n'élargissions pas notre réflexion et que nous ne pouvions éviter de placer celle-ci dans un contexte d'évolution forte à la fois du métier d'enseignant et du système éducatif.

Nous avons consacré deux séances à auditionner des personnalités qui, de par leurs fonctions importantes pendant 10 ans à l'éducation nationale, ont vu évoluer le système. Ces experts nous ont permis de mettre en évidence deux choses  : premièrement, le métier d'enseignant a considérablement évolué ces dernières années. Certains disent même qu'il n'y a plus un métier d'enseignant, mais des métiers d'enseignant. Il est très difficile de comparer les conditions d'enseignement dans un lycée à l'abri du Panthéon avec celles d'un collège de banlieue.

La tendance générale est donc à la diversification des conditions d'exercice du métier. Par ailleurs, on s'aperçoit que la demande de l'institution et des partenaires -ce n'est pas propre à l'éducation nationale- est une demande d'uniformisation. D'une certaine manière, la formation des maîtres s'est uniformisée. On recrute tous les maîtres à bac + 3. Il y a des parties communes dans la formation.

D'autre part, les statuts des personnels enseignants -il s'agit d'une revendication permanente- ont tendance à se rapprocher. Ce n'est pas propre à l'éducation nationale ; dans toutes les catégories sociales, il y a cette demande forte de statut unifiant.

Enfin, il semble que notre institution renvoyait cette contradiction en direction des établissements. On dit que l'établissement, à travers son projet d'établissement, son autonomie pédagogique, trouvera bien la réponse. Quand on regarde les conditions de mise en oeuvre, à chaque fois que des propositions sont faites sur les conditions de travail des enseignants, comme le travail en équipe, c'est invariablement la même réponse : la mise en oeuvre se fera à travers le projet d'établissement. C'est le premier point sur lequel nous sommes tombés d'accord, à savoir qu'il y avait là quelque chose qui nous paraissait quelque peu contradictoire.

Je crois pouvoir le dire sans me tromper que la deuxième conclusion de notre groupe est qu'il nous faudra faire des propositions pour conforter l'enseignant expert dans la transmission des savoirs et dans les apprentissages. Une partie aujourd'hui des difficultés que rencontrent des enseignants -on parle de malaise- est due au fait qu'ils se posent la question de savoir pourquoi ils sont là. Sont-ils là pour transmettre des savoirs ? Il faut les confirmer dans leur rôle d'experts. Cela nous amènera à dire des choses en matière de formation.

Il y a 10 ans, à la demande du ministre de l'époque, j'avais conduit la réflexion sur la création des IUFM. Les propositions faites à l'époque m'ont valu des critiques à la limite de ce qui est acceptable. J'ai été qualifié de destructeur des savoirs ; il y a eu des rapports très sévères sur la création des IUFM, attaques dues à l'affirmation qu'il fallait renforcer la professionnalisation de la profession, que ce métier devenait difficile et qu'il supposait une formation au-delà de la simple maîtrise des savoirs.

J'ai entendu à l'époque que maîtriser une discipline était largement suffisant ; que la possession d'un savoir génère sa pédagogie ; qu'il n'y avait pas besoin de se casser la tête pour savoir comment enseigner. Un jour, devant un collège international de philosophie 400 philosophes m'ont traité de tous les noms parce que je préconisais le travail en équipe. Je demandais que, au-delà de l'enseignement d'une discipline, un enseignant ait une vision plus globale de sa mission éducative et qu'il s'intéresse à des problèmes comme l'orientation, comme la participation à un projet d'établissement.

A l'époque, c'était complètement hérétique et je constate qu'aujourd'hui, non seulement c'est admis, c'est demandé, mais cela fait partie du langage courant. Personne ne récuse aujourd'hui l'idée que le travail en équipe est partie intégrante du travail d'enseignant. Une première partie sera de conforter cette expertise du métier d'enseignant.

Nous avons commencé à travailler sur la référence disciplinaire. Les enseignants en France ont une forte identité disciplinaire. Nous n'avons absolument pas l'intention de mettre cette identité en cause ; nous avons même l'intention de la renforcer, mais en prenant conscience que ce repère n'est plus un repère fixe.

Il y a une époque où une discipline, un cursus d'enseignant du second degré ne bougeait pas. On pouvait enseigner pratiquement sa discipline du début à la fin de sa carrière sans évolution importante. Aujourd'hui, sous la pression de l'évolution des savoirs avec des connaissances scientifiques qui évoluent très vite, sous l'influence de nouveaux médias de communication avec les jeunes, et le fait est que les informations arrivent à nos élèves sous des formes diverses, les disciplines vont évoluer en permanence.

Pour ne pas gêner les enseignants par rapport à ce repère qui n'est plus fixe, nous allons préconiser une formation dans laquelle l'enseignant sera plus acteur de l'évolution de la discipline. Ce n'est pas quelque chose de statique. Une discipline est une construction, une façon de transformer les savoirs scientifiques en savoirs tels qu'ils doivent être enseignés, avec des aspects didactiques, épistémologiques, pédagogiques.

Les constructions, les méthodes peuvent être différentes dans d'autres pays. Simplement, il faudra peut-être envisager une formation moins statique où les instructions déterminent toujours la méthode d'enseignement d'une discipline, mais où les enseignants doivent être plus associés à un processus continu d'évolution.

Nous affirmons aussi, dans un premier temps, que l'enseignant n'est pas un répétiteur. C'est un concepteur. Donc, sa formation professionnelle doit lui permettre en permanence de répondre aux conditions précises de l'enseignement devant une classe. Un enseignant n'est pas quelqu'un qui arrive dans une classe avec un mode d'emploi. Ce n'est pas un micro ordinateur qui restitue toujours de la même manière les mêmes savoirs. Il doit en permanence faire évoluer sa pratique face à des publics différents. Il est donc concepteur de sa pratique et non pas répétiteur.

Nous avons travaillé aussi sur le travail en équipe, notion sur laquelle tout le monde semble d'accord aujourd'hui. Nous ne pensons pas faire des propositions pour le rendre obligatoire, même si c'est une partie intégrante du métier, mais nous prévoyons des mesures incitatives. La démarche serait contractuelle. La mise en oeuvre d'un travail en équipe ferait l'objet d'un protocole national. La méthodologie serait définie et précisée au niveau national. L'établissement ferait des propositions pour mettre en oeuvre le travail en équipe. Il y aurait contractualisation avec les autorités académiques, ce qui impliquerait qu'un protocole soit négocié de façon contradictoire avant sa mise en oeuvre. Pour qu'il soit évalué, il faut un système d'évaluation et de constat du service fait.

Il y a des débats au sein de la commission sur cette procédure de nature contractuelle et contradictoire qui permettrait d'apprécier en permanence la réalité du travail en équipe. On jugerait de l'évolution ou non du travail en équipe. Une conception différente est celle de certains syndicats qui verraient une attribution forfaitaire aux enseignants pour le travail en équipe : cela représente tant concernant l'obligation de service.

Nous avons travaillé aussi sur le thème de l'enseignant dans l'établissement en écoutant des chefs d'établissement. Cela nous paraît un élément très important qui tourne autour de trois thèmes. D'abord l'information. Il semble qu'il va falloir renforcer l'information au sein des établissements. Il y a trop d'enseignants qui découvrent au bout de 6 mois qu'il y a une bibliothèque, un lieu de travail, qui savent que le projet d'établissement tourne autour de tel ou tel axe. Il faudra trouver des outils pour informer en permanence sur ce qui est la vie de l'établissement.

Ensuite, il est nécessaire de créer des solidarités c'est-à-dire ne pas concevoir un établissement comme un lieu fusionnel où l'on perd son identité, mais un lieu dans lequel un enseignant en difficulté avec quelques élèves peut échanger avec les enseignants de la même classe pour savoir par exemple s'ils rencontrent les mêmes difficultés. Il faut donc que se constitue une vision solidaire de l'équipe éducative.

En tant que recteur d'académie, je suis frappé de voir comment, dans la quasi totalité des cas, des problèmes peuvent surgir dans les établissements quand il n'y a pas de solidarité et de cohérence au sein de l'équipe éducative. Quand il y a des tensions au sein de l'équipe, par exemple entre le chef d'établissement et une partie de l'équipe pédagogique, ou au sein même de cette équipe pédagogique, immédiatement, les élèves s'en aperçoivent.

Donc, c'est le troisième terme que l'on va développer : celui de cohérence et de permanence, -j'entends permanence du service public. A titre d'exemple, il nous faudra trouver des modalités pour que, d'une année sur l'autre, un élève ne passe pas d'une notation de 14 sur 20 à 8 sur 20 dans une discipline sans que rien ne le justifie dans la qualité de son travail. Donc, on vise à ce qu'il y ait, en terme d'évaluation, une cohérence et une permanence au sens de permanence du service public. Aujourd'hui, les élèves n'admettent plus que dans une discipline, en n'ayant aucun changement, on puisse avoir un travail qui était apprécié une année 14 sur 20 et l'autre année 8 sur 20.

C'est une question difficile. A titre expérimental, dans 6 lycées de l'académie de Lyon, j'ai lancé des équipes de discipline qui ont travaillé sur la notation et sur l'attribution d'un même sens aux appréciations dans un livret scolaire. Que veut dire : "peut mieux faire" par exemple ? Cela a pris toute l'année. Les enseignants ont été passionnés. Il n'y a pas eu besoin de rappeler que la réunion avait lieu tel jour à telle heure. Il y a eu participation permanente.

L'établissement n'est pas un espace fusionnel, espèce de communauté dans laquelle l'individu disparaît, mais un endroit où circule l'information, où se crée des solidarités indispensables dans certaines situations et dans lequel il y a cohérence vis-à-vis des élèves. Il convient qu'ils aient à faire aux mêmes évaluations et aux mêmes appréciations pour des faits identiques.

Ensuite, nous allons commencer à aborder le parcours professionnel. Nous allons reprendre la formation initiale, la formation continue, la gestion de la carrière, la mobilité, la prévention des difficultés.

D'une manière très générale, je pensais que cette mission connaîtrait une conclusion assez rapide autour de réponses concrètes à des questions bien identifiées, alors que nous en faisons une réflexion sur plusieurs questions avec un fil conducteur qui est l'enseignant dans sa classe, dans une équipe, dans son établissement, dans son parcours professionnel au sein de l'institution.

M. le Président - Nous vous remercions pour ce double exposé. La parole est au rapporteur adjoint.

M. André Vallet, rapporteur adjoint - Nous avons posé une question sur la bivalence, qui suscite un certain intérêt dans cette commission, à d'autres personnes auditées. Considérez-vous, vous aussi, qu'il serait souhaitable de mettre en place la bivalence, voire la polyvalence, au moins dans les collèges et au moins pour les petites classes de ces collèges ?

En ce qui concerne la gestion des emplois -puisque c'est l'une des missions principales de notre commission- pouvez-vous nous assurer aujourd'hui que dans l'académie que vous dirigez, vous connaissez exactement le nombre, le nom, les affectations des fonctionnaires de l'éducation nationale qui travaillent dans votre académie ? Y a-t-il des postes éducation nationale qui vous échappent, qui sont financés directement par le ministère ou autrement ? Avez-vous une vue totale, globale et complète des postes éducation nationale de votre académie ?

Il a été évoqué -cela vous préoccupe aussi- le problème des remplacements et des maîtres auxiliaires. Pour ces derniers, la tendance ministérielle nous indique que cela va disparaître. Cependant, de nombreux intervenants ont indiqué que ce n'était pas possible et que le maintien des maîtres auxiliaires était une nécessité pour organiser les remplacements, mais aussi pour permettre à certains établissements de fonctionner.

Le problème des heures supplémentaires a également été évoqué. Pensez-vous, comme le réclament à cor et à cri les syndicats, que les heures supplémentaires peuvent être transformées en postes effectifs ? Peut-on diminuer fortement les heures supplémentaires ?

Vous avez aussi évoqué le problème de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré. A votre avis, est-ce une bonne chose qui permettra de rationaliser les emplois ? Enfin, pensez-vous que les concours de recrutement devraient être également déconcentrés ? Est-ce une avancée nécessaire ? Participez-vous, en tant que rectorat, à la détermination du nombre de postes qui sont mis au concours ?

M. le Président - Quels sont les rôles respectifs des recteurs, des inspecteurs d'académie et des trésoriers-payeurs généraux dans l'affectation et le contrôle des emplois ? Nous avons aussi entendu des intervenants qui se sont étonnés des difficultés de l'éducation nationale à gérer l'entreprise éducation comme on le fait d'une autre entreprise, en prévoyant les départs en retraite, les besoins que ceux-ci généreront, avec une vision pluriannuelle de la politique à mener. Pourtant, jusqu'ici le recrutement continue à se faire année après année, avec des postes qui sont mis aux concours et qui ne sont guère prévisibles d'une année sur l'autre. Les variations des concours de recrutement du CAPES et de l'agrégation en donnent actuellement l'illustration. Pourriez-vous nous donner votre sentiment sur ce point ?

M. Daniel Bancel - Sur la déconcentration des recrutements, je ne pourrais pas vous dire que ce n'est pas une bonne idée puisque le ministre m'a demandé de diriger le comité de pilotage de la déconcentration. C'était absolument indispensable, pour une raison simple qui n'est contestée par personne. Qu'est-ce qu'un mouvement ? C'est un rapprochement entre les besoins du service public et les voeux d'affectation des personnels. La première question à se poser, avant même de savoir s'il doit être concentré ou déconcentré, est de savoir s'il existe un moment où ce rapprochement est optimal.

Il y a deux logiques contradictoires : la logique de l'institution est de retarder au maximum ce mouvement car la rentrée est définitivement prête la veille de la rentrée. L'idéal serait de faire le mouvement des enseignants pendant la nuit qui précède la rentrée. Ils apprendraient à minuit qu'ils sont affectés à tel ou tel établissement ; dans la nuit, ils scolariseraient leurs enfants et retrouveraient un appartement pour être présents le lendemain matin à huit heures dans le nouvel établissement. Cela serait parfait pour nous Il n'y aurait aucune erreur.

La deuxième logique est celle des personnels qui souhaitent connaître le plus longtemps à l'avance leur affectation de façon à avoir le temps de gérer les problèmes. Si l'on veut bien dire que c'est la base d'un mouvement, il y a un moment optimal : la première quinzaine de juin. On s'aperçoit que l'on gagne peu en informations sur la rentrée après le mois de juin. On connaît toutes les mesures individuelles, départs en retraite, congés, CPA, CFA, etc. L'orientation au niveau macro-économique est assez bien connue. Il n'y a que les résultats du bac qui manquent, mais ce n'est gênant en termes de structure pédagogique que quand il n'y a des résultats atypiques dans une série. Quand, dans une série, on a un échec massif des candidats, il faut créer alors quelques classes supplémentaires. Mis à part les aléas d'un établissement à un autre, on sait gérer les redoublements.

Si on peut affecter les enseignants en juin, on s'aperçoit bien que connaître son affectation à cette période donne le temps de scolariser ses enfants, de rechercher un logement au mois de juillet où les opportunités sont plus nombreuses que fin août. A ce moment-là, si on veut faire l'affectation des personnels en première quinzaine de juin, on doit abandonner le mouvement national. On ne peut faire 150 000 affectations en 15 jours au niveau national. Sauf à faire disparaître le paritarisme et à considérer que l'ordinateur donne l'affectation, et qu'ensuite ses résultats ne soient pas contestés !

Si on fait ces opérations au niveau des 30 académies, il y a plus de 5000 dossiers à traiter en 8 ou 10 jours, dont 10 % de dossiers difficiles. La plupart sont évidents. On a 80 dossiers par jour à étudier, dans la transparence et la concertation. Si on veut faire les affectations en juin au niveau des académies, il faudrait que, en amont, le mouvement inter académique se fasse au printemps sur la base d'une prévision des flux par académie : on apprécie niveau par niveau, discipline par discipline et besoins d'enseignements ; on les corrige des départs à la retraite avec les règles habituelles de prévision. De cette façon, on donne les droits d'entrée dans l'académie qui sont le solde positif ou négatif au terme du mouvement.

Donc, grande discipline par grande discipline, on fait une approche macro-économique au niveau de l'académie. On sait qu'une bonne approche macro-économique est toujours préférable à une somme de micro-prévisions. On sait très bien prévoir dans une académie, à quelques unités près, les besoins en enseignants d'une discipline d'une année sur l'autre. Ce mouvement se fera en deux temps, et entre les deux, on aura une possibilité d'ajustement.

Cela n'a rien à voir avec les concours de recrutement. A titre personnel, je pense qu'ils doivent rester des concours nationaux. Lorsque je m'étais occupé des IUFM, c'est quelque chose que l'on m'avait suggéré de préconiser : des concours de recrutement au niveau académique. Je m'y suis tout à fait opposé. Le standard national de recrutement est important. C'est dans notre culture et c'est très important. Cela n'a pas forcément à voir avec les contraintes de mobilité. Un concours de recrutement n'impose pas pour autant aux candidats de Marseille d'aller faire leurs années à Lille, à ceux de Lille d'aller à Créteil et ceux de Créteil d'aller à Strasbourg. Il y a une contrainte de mobilité actuellement qui n'est au bénéfice de personne. Il doit y avoir une mobilité minimale.

Sur le nombre de postes, nous sommes consultés à travers les informations que nous faisons remonter sur l'évolution des structures, mais c'est le ministère qui traite ces informations.

Faut-il des maîtres auxiliaires ou pas ? Je m'inscris en faux. Je prétends que notre système serait parfaitement en mesure de fonctionner sans maîtres auxiliaires. C'est une solution de facilité. C'est l'objet d'une politique constante dans l'académie de Lyon. Vous avez peut-être remarqué qu'au moment où l'on avait parlé dans la presse du chômage des maîtres auxiliaires, l'académie de Lyon avait le taux de chômage le plus faible en France. Affirmer la nécessité des maîtres auxiliaires est une position qui n'est pas défendable. C'est à la limite une facilité de gestion.

Dans l'académie de Lyon, on ne recrute pratiquement pas de maîtres auxiliaires. Je n'en ai pas recruté pendant deux ans. J'ai été obligé d'en engager un ou deux cette année devant la carence du recrutement en sciences de la vie et de la terre puisque le ministère ne nous a pas envoyé assez d'enseignants. Nous avons recours à un système de vacation, conçu comme une aide aux études. Quand nous avons un service de 18 heures à faire dans l'agglomération lyonnaise pendant trois mois, je m'adresse à mes collègues, présidents d'université ou directeur de l'école normale supérieure.

Des étudiants, très avancés dans leurs études -maîtrise, troisième cycle- se partagent ce service. Trois étudiants prennent chacun six heures et assurent le service. Je n'ai aucune protestation. L'avantage est qu'ils sont vacataires. Si au bout d'une semaine, on s'aperçoit qu'ils ne sont absolument pas aptes à enseigner, on les remercie. Il n'y a aucun engagement. Il n'y a pas de contestation des parents. Pour l'étudiant, c'est intéressant : à raison de six heures par semaine, s'il fait 200 vacations dans l'année avec un taux net de 200 francs, il touche 40 000 francs dans l'année. Pour payer ses études, il n'a pas besoin d'aller s'embaucher dans des supermarchés le samedi, ni d'aller décharger des camions au marché. Il a des revenus qui lui permettent de faire ses études.

La principale différence avec les maîtres auxiliaires est que le vacataire, étudiant de troisième cycle ou en maîtrise, a encore l'ambition de réussir un concours d'enseignement. Là, il se rode. Pendant ses études, il prend contact avec le métier. Ensuite, il a l'intention de rentrer à l'éducation nationale en réussissant les concours. La différence avec un maître auxiliaire est que ce dernier a renoncé à réussir un concours et pense bien qu'après quelques années en tant que maître auxiliaire, on l'utilisera dans un dispositif quelconque.

Dans l'académie, on recrute quelques contractuels dans les disciplines technologiques et professionnelles. Ce n'est pas pareil. Récemment, un spécialiste d'ébénisterie à la suite d'un accident a dû se faire soigner le genou, il m'a fallu trouver un professionnel. J'ai recruté un contractuel. Mais on recrute le minimum de maîtres auxiliaires. Les possibilités de remplacement de l'académie sont affectées dans les zones excentrées par rapport aux centres universitaires. Je ne peux pas solliciter des étudiants à Oyonnax ou dans l'est de l'Ain. Je réserve le potentiel de remplacement dont je dispose pour les zones excentrées. Sur Saint Etienne et sur Lyon, on recrute au maximum des vacataires.

Le dispositif d'ajustement de l'offre et de la demande dont nous disposerons grâce au nouveau mouvement s'accompagnera donc d'une politique qui serait d'avoir plutôt recours pour des remplacements de faible durée à des étudiants qui prennent ainsi contact avec le métier. Je n'ai pas de contestation lorsque je nomme un agrégatif de l'école normale supérieure ou de l'université pour faire encadrer deux classes de collège à raison de trois heures par semaine dans chaque classe. Je n'ai jamais eu de contestation au niveau pédagogique. Il est en général très bien reçu par l'équipe des enseignants. On l'aide. En trois mois, il prend contact avec son futur métier. Cela se fait souvent.

Les HSA sont une variable d'ajustement indispensable. Avec des services d'enseignement à 15 ou 18 heures, on ne peut pas réaliser toutes les obligations d'enseignement. Il y a des nombres d'heures à assurer qui ne sont pas des multiples de 15 ou 18. Il faut bien un minimum. On a eu tort d'abuser des heures supplémentaires.

Je suivrai certaines personnes pour dire que le nombre des heures supplémentaires est peut-être excessif aujourd'hui. Il faut les réduire, mais on aura toujours besoin d'un volant d'heures supplémentaires. S'il y a 19 heures à assurer, je ne vois pas comment faire autrement que de les confier à un certifié qui fait 18 heures en lui demandant de faire une heure supplémentaire. On ne peut pas priver les élèves d'une heure ou faire venir un enseignant juste pour une heure.

Les recteurs et les inspecteurs d'académie gèrent les postes. Pour ce qui relève du trésorier payeur général, je peux vous donner la situation dans l'académie de Lyon. On considère à juste titre que notre gestion est bonne. Je ne suis pas peu fier que l'académie de Lyon n'ait aucun surnombre budgétaire et n'ait jamais dépassé le caractère limitatif de ses crédits. C'est une orthodoxie absolue. Dans cette académie, les gestionnaires savent que c'est votre pouvoir de voter le budget. Comme je dis parfois aux syndicats, le recteur n'est plus un fermier général. Depuis 1789, les fermiers généraux n'existent plus. Je ne me sens aucune compétence à prélever l'impôt. Ce que la représentation parlementaire souveraine nous a attribué en postes et en crédits, nous le respectons. C'est pour cette raison qu'avec le TPG qui connaît la situation, je n'ai aucun problème.

Quitte à paraître présomptueux, je crois que je connais la situation de toutes les mises à disposition de toute l'académie. Il y en a trois qui ne sont d'ailleurs pas de vraies mises à disposition mais des mi-temps : un mi-temps auprès de l'observatoire de Lyon car, depuis cette rentrée, nous préparons avec l'observatoire toute une série d'actions pédagogiques pour faire bénéficier les élèves de l'académie de visites et de produits pédagogiques. Une personne travaille à mi-temps à la direction régionale des affaires culturelles pour monter toutes les opérations. Une autre travaille auprès de l'institut d'urbanisme et d'architecture avec lequel nous faisons des opérations. Il y en a une aussi auprès de la maison des enfants d'Izieu ; elle travaille avec le musée d'Izieu à la définition de produits pédagogiques, de protocoles de visites. Ce ne sont pas des mises à disposition ; ce sont des enseignants qui passent une partie de leur activité à l'extérieur de la maison éducation nationale, toujours avec cette logique de préparer un partenariat fort en matière pédagogique.

Sur la bivalence, c'est une question délicate. D'abord, cela ne peut avoir de sens qu'au niveau pédagogique. C'est une erreur de l'aborder en termes de gestion. Je vous le disais au début : notre réflexion porte sur la définition des champs disciplinaires avec une vision non statique.

Certaines bivalences peuvent être intéressantes et à la limite, être demandées par les enseignants. Si c'est autour de cette approche pédagogique, ce sont des questions qui peuvent être intéressantes. Si on le conçoit en termes de gestion, cela va à l'encontre de ce que pense notre commission dans le fait de ne pas avoir une vision statique de la discipline. Que cette vision statique soit univalente ou bivalente, elle reste statique.

Cela dit, il est clair que si l'on fait une vision non statique de nos champs disciplinaires, il faudra peut-être un jour s'intéresser à des questions toutes simples : pourquoi en France la physique - chimie est-elle considérée comme une valence, alors que pourraient tout aussi bien l'être la chimie et la biologie ? On pourrait très bien rapprocher la géographie, qui est une géographie physique, des sciences de la vie et de la terre.

S'il s'agit de ces types de conception, c'est-à-dire reconstruire les champs disciplinaires en fonction de l'approche pédagogique et de l'approche scientifique, cela me paraît intéressant et de nature à ouvrir des possibilités et des souplesses pour les petits établissements. Si on en fait une règle de gestion en imposant une valence artificielle, à mon avis, on ira inutilement à l'encontre de ce que souhaitent les enseignants. De plus, l'approche gestionnaire me paraît extrêmement réductrice et risque de renforcer le caractère trop statique de nos champs disciplinaires.

M. le Président - S'il n'y a plus d'autres questions, je vous remercie. Si vous avez des documents ou des éléments complémentaires à apporter à la commission, nous vous serions reconnaissants de nous les faire parvenir. Nous avons six mois pour rendre notre rapport qui sera donc achevé au début du mois de mai.

M. Daniel Bancel - Si j'ai rendu mon rapport au ministre avant cette date, et avec son accord, je me ferai un plaisir de vous en envoyer un exemplaire.

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