CHAPITRE III
LES TENDANCES DES FINANCES PUBLIQUES
L'
annexe n° 1
décrit les tendances des
finances publiques telles qu'elles résultent de la projection
réalisée par l'OFCE (cf. page 104).
Le modèle MOSAÏQUE ne permet certes qu'une approche
globale
des finances publiques. Son utilisation pour une projection à moyen
terme garantit néanmoins la
cohérence
entre les
hypothèses de politique budgétaire, les évolutions
macroéconomiques et celles des comptes publics.
C'est pourquoi cet exercice permet de tirer quelques enseignements utiles quant
à l'orientation à moyen terme de la politique
budgétaire.
I. L'ÉQUILIBRE À MOYEN TERME DES FINANCES PUBLIQUES : QUELLES " MARGES DE MANOEUVRE " POUR LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ?
A. LES DÉPENSES PUBLIQUES A MOYEN TERME
L'évolution des finances publiques dépend autant
de
l'
orientation
délibérée de la
politique
budgétaire
que de l'
environnement macroéconomique
.
L'environnement macroéconomique décrit par la projection se
caractérise par une croissance soutenue (+ 2,8 % par an),
nettement supérieure à la croissance tendancielle de
l'économie française. Cet élément est a priori
favorable à la résorption des déséquilibres des
comptes publics.
La définition d'hypothèses sur l'orientation de la politique
budgétaire et, plus particulièrement sur l'évolution des
dépenses publiques présuppose :
- un
pronostic
sur l'évolution des dépenses publiques
autres que les prestations sociales (masse salariale publique, dépenses
courantes et investissements des administrations) ;
- un diagnostic sur l'évolution
tendancielle des prestations
sociales
, dont l'évolution à moyen terme est plus difficile
à maîtriser par les pouvoirs publics.
-
• Sur le premier point, les experts de l'OFCE ont
privilégié trois éléments :
- le respect des engagements contenus dans la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2000 à 2002, présentée en janvier 1999 aux instances européennes dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Cette programmation se fixe pour objectifs une progression de 1 % en volume en trois ans des dépenses de l'Etat et une progression de 1,5 % par an en volume des dépenses des collectivités locales.
- la prolongation à moyen terme de l'augmentation tendancielle des effectifs des administrations publiques, soit 0,7 % par an, majorée par les conséquences de l'application des 35 heures dans la fonction publique, soit 0,3 % par an d'augmentation supplémentaire des effectifs.
- une augmentation de 1,3 % par an du pouvoir d'achat du salaire moyen dans la fonction publique, correspondant à 0,6 % d'augmentation du pouvoir d'achat de l'indice brut et 0,7 % d'effet de structure (" glissement-vieillesse-technicité ").
Compte tenu, en début de période, de la création de 350 000 emplois-jeunes et des effets des dernières revalorisations indiciaires, la masse salariale publique augmenterait de 2,7 % par an en volume entre 1999 et 2004, contre 2,4 % entre 1991 et 1998.
- un relâchement en fin de période (2003 et 2004) du contrôle de la dépense publique (investissements et dépenses courantes des administrations), dans la mesure où le rythme élevé de la croissance permettrait de desserrer la contrainte budgétaire.
Au total, la progression des dépenses publiques ( hors prestations sociales ) entre 1999 et 2004 serait sensiblement équivalente à celle de la période 1991-1998, soit 2,2 % par an en volume en moyenne.
• Le choix d'hypothèses à moyen terme sur l'évolution des prestations sociales est essentiellement tributaire du diagnostic que l'on peut porter sur l'évolution des prestations-maladie . L'augmentation des prestations de retraite dépend en effet de facteurs relativement prévisibles, tels que l'augmentation du nombre de pensionnés ou celle des droits acquis par les retraités ; celle des prestations chômage de l'évolution du chômage en projection.
On peut distinguer trois scénarios de croissance en volume des prestations maladie sur le moyen terme :
- une prolongation des évolutions observées sur longue période, en négligeant l'infléchissement observé entre 1995-1998 à la suite des divers plans de maîtrise mis en oeuvre par les pouvoirs publics, soit une augmentation de 4,2 % par an ;
- une prolongation des évolutions observées uniquement depuis 90, soit une augmentation de 2,25 % par an ;
- enfin, une prolongation des évolutions observées sur la période 1995/1998 qui respecterait ainsi les objectifs de croissance contenus dans la programmation triennale, soit une augmentation de 1,15 % par an.
Les experts de l'OFCE ont considéré que le second scénario (+ 2,25 % par an en volume) était le plus vraisemblable (ce point est développé plus avant, page 72). Il en résulterait une augmentation en volume (en utilisant les prix du PIB comme déflateur) de l'ensemble des prestations sociales de 2,1 % par an en moyenne.
Au total, l' ensemble des dépenses des administrations publiques progresserait en volume de 2,2 % par an en moyenne entre 1999 et 2004, soit un ralentissement par rapport à la période 1991-1998 (+ 2,6 % par an en moyenne) mais également un relâchement par rapport aux contraintes imposées au cours de la période 1995-1998.
Par ailleurs, les dépenses publiques augmenteraient en projection moins vite que le PIB (+ 2,8 % par an en moyenne), alors que sur la période 1991-1998 leur progression a été sensiblement plus rapide que celle du PIB (2,6 % contre 1,6 %).
Il en résulterait une baisse de la part des dépenses publiques dans le PIB de l'ordre de 0,3 point par an.
• Ces hypothèses peuvent évidemment être discutées, soit qu'on les juge peu vraisemblables, soit qu'on les estime peu adaptées à l'évolution de l'économie française.