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CONSTITUTION EUROPEENNE - Comparaison avec les traités en vigueur

 

Service des Affaires européennes

décembre 2004

TITRE VII. DISPOSITIONS GÉNÉRALES RÉGISSANT L'INTERPRÉTATION ET L'APPLICATION DE LA CHARTE

Article II-111: Champ d'application

1. Les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union. En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et en promeuvent l'application, conformément à leurs compétences respectives et dans le respect des limites des compétences de l'Union telles qu'elles lui sont conférées dans les autres parties de la Constitution.

2. La présente Charte n'étend pas le champ d'application du droit de l'Union au-delà des compétences de l'Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l'Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les autres parties de la Constitution.

Explication établie sous l'autorité du Praesidium de la Convention européenne

L'objet de l'article II-111 est de déterminer le champ d'application de la Charte. Il vise à établir clairement que la Charte s'applique d'abord aux institutions et organes de l'Union, dans le respect du principe de subsidiarité. Cette disposition a été rédigée dans le respect de l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, qui imposait à l'Union de respecter les droits fondamentaux, ainsi que du mandat donné par le Conseil européen de Cologne.

Le terme "institutions" est consacré dans la partie I de la Constitution.

L'expression "organes et agences" est couramment employée dans la Constitution pour viser toutes les instances établies par la Constitution ou par des actes de droit dérivé (voir par exemple l'article I-50 ou I-51 de la Constitution).

En ce qui concerne, les États membres, il résulte sans ambiguïté de la jurisprudence de la Cour que l'obligation de respecter les droits fondamentaux définis dans le cadre de l'Union ne s'impose aux États membres que lorsqu'ils agissent dans le champ d'application du droit de l'Union (arrêt du 13 juillet 1989, Wachauf, aff. 5/88, rec. 1989, p. 2609; arrêt du 18 juin 1991, ERT, rec. 1991, I-2925; arrêt du 18 décembre 1997, aff. C-309/96 Annibaldi, rec. 1997, I-7493). Tout récemment, la Cour de justice a confirmé cette jurisprudence dans les termes suivants : "De plus, il y a lieu de rappeler que les exigences découlant de la protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique communautaire lient également les États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre des réglementations communautaires..." (arrêt du 13 avril 2000, aff. C-292/97, rec. 2000, p. 2737, point 37). Bien entendu, cette règle, telle que consacrée dans la présente Charte, s'applique aussi bien aux autorités centrales qu'aux instances régionales ou locales ainsi qu'aux organismes publics lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union.

Le paragraphe 2, en liaison avec la seconde phrase du paragraphe 1, confirme que la Charte ne peut avoir pour effet d'étendre les compétences et tâches conférées à l'Union par les autres parties de la Constitution. Il s'agit de mentionner de façon explicite ce qui découle logiquement du principe de subsidiarité et du fait que l'Union ne dispose que de compétences d'attribution. Les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis dans l'Union ne produisent d'effets que dans le cadre de ces compétences déterminées par les parties I et III de la Constitution. Par conséquent, une obligation pour les institutions de l'Union, en vertu de la seconde phrase du paragraphe 1, de promouvoir les principes énoncés dans la Charte ne peut exister que dans les limites desdites compétences.

Le paragraphe 2 confirme en outre que la Charte ne peut avoir pour effet d'étendre le champ d'application du droit de l'Union au-delà des compétences de l'Union établies dans les autres parties de la Constitution. La Cour de justice a d'ores et déjà établi cette règle en ce qui concerne les droits fondamentaux reconnus comme faisant partie du droit de l'Union (arrêt du 17 février 1998 dans l'affaire C-249/96 Grant, rec. 1998, I-621, point 45). Conformément à cette règle, il va sans dire que l'intégration de la Charte dans la Constitution ne peut être interprétée comme étendant en soi l'éventail des actions des États membres considérées comme "mettant en oeuvre le droit de l'Union" (au sens du paragraphe 1 et de la jurisprudence susmentionnée).

Commentaire

Cet article reprend les dispositions de l'article 51 de la Charte des droits fondamentaux, relatif à son champ d'application. Comme dans la version proclamée par le Conseil européen de Nice, la Charte, désormais juridiquement contraignante, s'imposera :

- aux institutions, organes et organismes de l'Union ; la référence aux « organismes  de l'Union », qui ne figurait pas dans la version de Nice, renvoie notamment aux agences européennes de régulation ;

- aux États membres, mais uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union (pour les réglementations et législations strictement nationales, le respect des droits fondamentaux par les États membres s'apprécie au regard du droit interne et des autres accords internationaux auxquels ceux-ci sont parties, au premier rang desquels figure la Convention européenne des droits de l'Homme).

Par rapport à l'actuel article 51 de la Charte, cet article de la Constitution n'apporte pas de modification de substance. Il convient toutefois de noter le soin mis par la Conférence intergouvernementale à préciser, au sein des deux paragraphes, que la Charte ne saurait être interprétée de manière à permettre une extension des compétences de l'Union européenne. Les mentions « dans le respect des limites des compétences de l'Union » (paragraphe 1) et « n'étend pas le champ d'application du droit de l'Union au delà des compétences de l'Union » (paragraphe 2), ont été ajoutées à cet effet. Concrètement, ce n'est pas parce que la Charte interdit les traitements dégradant ou le travail forcé que l'Union est ipso jure habilitée à légiférer sur ces sujets. Cette double précision ne fait cependant que rappeler ce qui avait été décidé dès l'origine, comme le confirment les explications annexées à la Charte dans sa version initiale.

Article II-112: Portée et interprétation des droits et des principes

1. Toute limitation de l'exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union ou au besoin de protection des droits et libertés d'autrui.

2. Les droits reconnus par la présente Charte qui font l'objet de dispositions dans d'autres parties de la Constitution s'exercent dans les conditions et limites y définies.

3. Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l'Union accorde une protection plus étendue.

4. Dans la mesure où la présente Charte reconnaît des droits fondamentaux tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, ces droits doivent être interprétés en harmonie avec lesdites traditions.

5. Les dispositions de la présente Charte qui contiennent des principes peuvent être mises en oeuvre par des actes législatifs et exécutifs pris par les institutions, organes et organismes de l'Union, et par des actes des États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union, dans l'exercice de leurs compétences respectives. Leur invocation devant le juge n'est admise que pour l'interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes.

6. Les législations et pratiques nationales doivent être pleinement prises en compte comme précisé dans la présente Charte.

7. Les explications élaborées en vue de guider l'interprétation de la Charte des droits fondamentaux sont dûment prises en considération par les juridictions de l'Union et des États membres.

Explication établie sous l'autorité du Praesidium de la Convention européenne

L'objet de l'article II-112 est de fixer la portée des droits et des principes de la Charte et d'arrêter des règles pour leur interprétation.

Le paragraphe 1 traite du régime de limitations. La formule utilisée s'inspire de la jurisprudence de la Cour de justice: "... selon une jurisprudence bien établie, des restrictions peuvent être apportées à l'exercice des droits fondamentaux, notamment dans le cadre d'une organisation commune de marché, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, par rapport au but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable, qui porterait atteinte à la substance même de ces droits" (arrêt du 13 avril 2000, aff. C-292/97, point 45).

La mention des intérêts généraux reconnus par l'Union couvre aussi bien les objectifs mentionnés à l'article I-2 de la Constitution que d'autres intérêts protégés par des dispositions spécifiques de la Constitution comme l'article I-5, paragraphe 1, l'article III-133, paragraphe 3, et les articles III-154 et III-46 ;

Le paragraphe 2 fait référence à des droits qui sont déjà expressément garantis par le traité instituant la Communauté européenne et reconnus dans la Charte et qui se trouvent désormais dans d'autres parties de la Constitution (notamment ceux qui découlent de la citoyenneté de l'Union). Il précise que ces droits restent soumis aux conditions et limites applicables au droit de l'Union sur lequel ils sont fondés et qui sont désormais prévues dans les parties I et III de la Constitution. La Charte ne modifie pas le régime des droits conférés par le traité CE et désormais repris dans les parties I et III de la Constitution.

Le paragraphe 3 vise à assurer la cohérence nécessaire entre la Charte et la CEDH en posant la règle que, dans la mesure où les droits de la présente Charte correspondent également à des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur portée, y compris les limitations admises, sont les mêmes que ceux que prévoit la CEDH. Il en résulte en particulier que le législateur, en fixant des limitations à ces droits, doit respecter les mêmes normes que celles fixées par le régime détaillé des limitations prévu dans la CEDH, qui sont donc rendues applicables aux droits couverts par ce paragraphe, sans que cela porte atteinte à l'autonomie du droit de l'Union et de la Cour de justice de l'Union européenne.

La référence à la CEDH vise à la fois la Convention et ses protocoles. Le sens et la portée des droits garantis sont déterminés non seulement par le texte de ces instruments, mais aussi par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et par la Cour de justice de l'Union européenne. La dernière phrase du paragraphe vise à permettre à l'Union d'assurer une protection plus étendue. En tout état de cause, le niveau de protection offert par la Charte ne peut jamais être inférieur à celui qui est garanti par la CEDH.

La Charte n'empêche pas les États membres de se prévaloir de l'article 15 de la CEDH, qui autorise des dérogations aux droits prévus par cette dernière en cas de guerre ou d'autre danger public menaçant la vie de la nation, lorsqu'ils prennent des mesures dans les domaines de la défense nationale en cas de guerre et du maintien de l'ordre, conformément à leurs responsabilités reconnues dans l'article I-5, paragraphe 1, et dans les articles III-131 et III-262, de la Constitution.

La liste des droits qui peuvent, au stade actuel, et sans que cela exclue l'évolution du droit, de la législation et des traités, être considérés comme correspondant à des droits de la CEDH au sens du présent paragraphe, est reproduite ci-dessous. Ne sont pas reproduits les droits qui s'ajoutent à ceux de la CEDH.

1. Articles de la Charte dont le sens et la portée sont les mêmes que les articles correspondants de la CEDH : - l'article II-62 correspond à l'article 2 de la CEDH;

- l'article II-64 correspond à l'article 3 de la CEDH;

- l'article II-65, paragraphes 1 et 2, correspond à l'article 4 de la CEDH;

- l'article II-66 correspond à l'article 5 de la CEDH;

- l'article II-67 correspond à l'article 8 de la CEDH;

- l'article II-70, paragraphe 1, correspond à l'article 9 de la CEDH;

-l'article II-71 correspond à l'article 10 de la CEDH, sans préjudice des restrictions que le droit de l'Union peut apporter à la faculté des États membres d'instaurer les régimes d'autorisation visés à l'article 10, paragraphe 1, troisième phrase, de la CEDH;

- l'article II-77 correspond à l'article 1 du protocole additionnel à la CEDH;

- l'article II-79, paragraphe 1, correspond à l'article 4 du protocole additionnel n° 4;

-l'article II-79, paragraphe 2, correspond à l'article 3 de la CEDH, tel qu'interprété par la Cour européenne des droits de l'homme;

- l'article II-108 correspond à l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la CEDH;

-l'article II-109, paragraphes 1 ( à l'exception de la dernière phrase) et 2, correspond à l'article 7 de la CEDH.

2. Articles dont le sens est le même que les articles correspondant de la CEDH, mais dont la portée est plus étendue :

-l'article II-69 couvre le champ de l'article 12 de la CEDH, mais son champ d'application peut être étendu à d'autres formes de mariages dès lors que la législation nationale les institue;

-l'article II-72, paragraphe 1, correspond à l'article 11 de la CEDH, mais son champ d'application est étendu au niveau de l'Union européenne;

-l'article II-74, paragraphe 1, correspond à l'article 2 du protocole additionnel à la CEDH, mais son champ d'application est étendu à l'accès à la formation professionnelle et continue;

-l'article II-74, paragraphe 3, correspond à l'article 2 du protocole additionnel à la CEDH, en ce qui concerne les droits des parents;

-l'article II-107, paragraphes 2 et 3, correspond à l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH, mais la limitation aux contestations sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale ne joue pas en ce qui concerne le droit de l'Union et sa mise en oeuvre;

-l'article II-110 correspond à l'article 4 du protocole n° 7 de la CEDH, mais sa portée est étendue au niveau de l'Union européenne entre les juridictions des États membres;

-enfin, les citoyens de l'Union européenne ne peuvent, dans le champ d'application du droit de l'Union, être considérés comme des étrangers en raison de l'interdiction de toute discrimination sur la base de la nationalité. Les limitations prévues par l'article 16 de la CEDH en ce qui concerne les droits des étrangers ne leur sont donc pas applicables dans ce cadre.

La règle d'interprétation figurant au paragraphe 4 est fondée sur le libellé de l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (cf. désormais le libellé de l'article I-9, paragraphe 3, de la Constitution) et tient dûment compte de l'approche suivie par la Cour de justice à l'égard des traditions constitutionnelles communes (par exemple, l'arrêt rendu le 13 décembre 1979 dans l'affaire 44/79, Hauer, rec. 1979, p. 3727; l'arrêt rendu le 18 mai 1982 dans l'affaire 155/79, AM&S, rec.1982, p. 1575). Selon cette règle, plutôt que de suivre une approche rigide du "plus petit dénominateur commun", il convient d'interpréter les droits en cause de la Charte d'une manière qui offre un niveau élevé de protection, adapté au droit de l'Union et en harmonie avec les traditions constitutionnelles communes.

Le paragraphe 5 clarifie la distinction entre "droits" et "principes" faite dans la Charte. En vertu de cette distinction, les droits subjectifs doivent être respectés, tandis que les principes doivent être observés (article II-111, paragraphe 1). Les principes peuvent être mis en oeuvre par le biais d'actes législatifs ou exécutifs (adoptés par l'Union dans le cadre de ses compétences et par les États membres uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union); ils acquièrent donc une importance particulière pour les tribunaux seulement lorsque ces actes sont interprétés ou contrôlés. Ils ne donnent toutefois pas lieu à des droits immédiats à une action positive de la part des institutions de l'Union ou des autorités des États membres, ce qui correspond tant à la jurisprudence de la Cour de justice (voir notamment la jurisprudence sur le "principe de précaution" figurant à l'article 174, paragraphe 2, du traité CE (remplacé par l'article III-233 de la Constitution : arrêt rendu par le TPI le 11 septembre 2002 dans l'affaire T-13/99, Pfizer contre Conseil, avec de nombreuses citations de la jurisprudence antérieure, et une série d'arrêts sur l'article 33 (ex-39) concernant les principes du droit agricole : par exemple, l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire C-265/85, Van den Berg, rec. 1987, p. 1155: examen du principe de l'assainissement du marché et de la confiance légitime) qu'à l'approche suivie par les systèmes constitutionnels des États membres à l'égard des "principes", en particulier dans le domaine du droit social. À titre d'illustration, citons, parmi les exemples de principes reconnus dans la Charte, les articles II-85, II-86 et II-97.

Dans certains cas, un article de la Charte peut contenir des éléments relevant d'un droit et d'un principe: par exemple, les articles II-83, II-93 et II-94.

Le paragraphe 6 fait référence aux divers articles de la Charte qui, dans l'esprit de la subsidiarité, font référence aux législations et aux pratiques nationales.

Commentaire

Cet article succède à l'article 52 de la Charte des droits fondamentaux lequel ne traite toutefois que de la portée des droits garantis (et non de l'interprétation de la Charte). Par rapport à la version d'origine, qui n'est constituée que par les seuls paragraphes 1 à 3, le texte de l'article I-112 apporte deux séries de précisions, contenues dans les paragraphes 4 à 7 :

- d'une part, des précisions relatives à l'interprétation des dispositions de la partie II (paragraphes 4, 6 et 7) ; toutes tendent à confirmer que cette interprétation doit être faite de manière restrictive. C'est notamment cet article qui, en son paragraphe 7, impose aux juridictions de prendre en compte les explications fournies lors de l'élaboration de la Charte ;

- d'autre part, la distinction est faite entre les droits et les principes. Il s'agit de bien marquer le fait que la reconnaissance de certains droits par la Charte ne les érige pas pour autant automatiquement en droits justiciables, voire en droits imposant une obligation de faire aux institutions européennes. Ces droits (par exemple le droit d'accès aux prestations de sécurité sociale, le droit de travailler ou le droit à la protection de la santé) correspondent à des objectifs, à des « principes » qu'il convient évidemment de respecter, et même de promouvoir (toujours dans la limite des compétences de l'Union), sans imposer pour autant une obligation de résultat.

Article II-113: Niveau de protection

Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l'homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d'application respectif, par le droit de l'Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l'Union, ou tous les États membres, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, ainsi que par les constitutions des États membres.

Explication établie sous l'autorité du Praesidium de la Convention européenne

Cette disposition vise à préserver le niveau de protection offert actuellement, dans leurs champs d'application respectifs, par le droit de l'Union, le droit des États membres et le droit international. En raison de son importance, mention est faite de la CEDH.

Article II-114: Interdiction de l'abus de droit

Aucune des dispositions de la présente Charte ne doit être interprétée comme impliquant un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Charte ou à des limitations plus amples des droits et libertés que celles qui sont prévues par la présente Charte.

Explication établie sous l'autorité du Praesidium de la Convention européenne

Cet article correspond à l'article 17 de la CEDH : "Aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention."