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CONSTITUTION EUROPEENNE - Comparaison avec les traités en vigueur

 

Service des Affaires européennes

décembre 2004

PROTOCOLES

Protocole n° 1
sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne

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LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

RAPPELANT que la manière dont les parlements nationaux exercent leur contrôle sur leur gouvernement pour ce qui touche aux activités de l'Union relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelles propres a chaque État membre ;

DESIREUSES d'encourager une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d'actes législatifs européens ainsi que sur d'autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité établissant une Constitution pour l'Europe et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique:

TITRE I - INFORMATIONS DESTINEES AUX PARLEMENTS NATIONAUX

Article 1er

Les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis directement par la Commission aux parlements nationaux lors de leur publication. La Commission transmet également aux parlements nationaux le programme législatif annuel ainsi que tout autre instrument de programmation législative ou de stratégie politique en même temps qu'elle les transmet au Parlement européen et au Conseil.

Article 2

Les projets d'actes législatifs européens adressés au Parlement européen et au Conseil sont transmis aux parlements nationaux.

Aux fins du présent protocole, on entend par "projet d'acte législatif européen", les propositions de la Commission, les initiatives d'un groupe d'États membres, les initiatives du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d'investissement, visant a l'adoption d'un acte législatif européen.

Les projets d'actes législatifs européens émanant de la Commission sont transmis directement par la Commission aux parlements nationaux, en même temps qu'au Parlement européen et au Conseil.

Les projets d'actes législatifs européens émanant du Parlement européen sont transmis directement par le Parlement européen aux parlements nationaux.

Les projets d'actes législatifs européens émanant d'un groupe d'États membres, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d'investissement sont transmis par le Conseil aux parlements nationaux.

Article 3

Les parlements nationaux peuvent adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, un avis motivé concernant la conformité d'un projet d'acte législatif européen avec le principe de subsidiarité, selon la procédure prévue par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Si le projet d'acte législatif européen émane d'un groupe d'États membres, le président du Conseil transmet le ou les avis motivés aux gouvernements de ces États membres.

Si le projet d'acte législatif européen émane de la Cour de justice, de la Banque centrale européen ou de la Banque européenne d'investissement, le président du Conseil transmet le ou les avis motivés a l'institution ou l'organe concerne.

Article 4

Un délai de six semaines est observé entre le moment où un projet d'acte législatif européen est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l'Union et la date à laquelle il est inscrit à l'ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l'adoption d'une position dans le cadre d'une procédure législative. Des exceptions sont possibles en cas d'urgence, dont les motifs sont exposés dans l'acte ou la position du Conseil. Sauf dans des cas urgents dûment motivés, aucun accord ne peut être constaté sur un projet d'acte législatif européen au cours de ces six semaines. Sauf dans les cas urgents dûment motivés, un délai de dix jours est observé entre l'inscription d'un projet d'acte législatif européen à l'ordre du jour provisoire du Conseil et l'adoption d'une position.

Article 5

Les ordres du jour et les résultats des sessions du Conseil, y compris les procès-verbaux des sessions au cours desquelles le Conseil délibère sur des projets d'actes législatifs européens, sont transmis directement aux parlements nationaux, en même temps qu'aux gouvernements des États membres.

Article 6

Lorsque le Conseil européen envisage de recourir à l'article IV-444, paragraphe 1 ou 2, de la Constitution, les parlements nationaux sont informés de l'initiative du Conseil européen au moins six mois avant qu'une décision européenne ne soit adoptée.

Article 7

La Cour des comptes transmet à titre d'information son rapport annuel aux parlements nationaux, en même temps qu'au Parlement européen et au Conseil.

Article 8

Lorsque le système parlementaire national n'est pas monocaméral, les articles 1 a 7 s'appliquent aux chambres qui le composent.

TITRE II - COOPERATION INTERPARLEMENTAIRE

Article 9

Le Parlement européen et les parlements nationaux définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une coopération interparlementaire efficace et régulier au sein de l'Union.

Article 10

Une conférence des organes parlementaires spécialises dans les affaires de l'Union peut soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Cette conférence promeut, en outre, l'échange d'informations et de meilleures pratiques entre les parlements nationaux et le Parlement européen, y compris entre leurs commissions spécialisées. Elle peut également organiser des conférences interparlementaires sur des thèmes particuliers, notamment pour débattre des questions de politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune. Les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leur position.

Commentaire

Ce protocole s'inspire du protocole n° 13 annexé au traité d'Amsterdam auquel il n'apporte que des modifications assez limitées :

- les articles premier et 2 concernent l'information des parlements nationaux : ils prévoient la transmission directe à ces derniers des documents de consultation et des projets législatifs européens. À l'heure actuelle, ces textes sont censés être transmis par l'intermédiaire des gouvernements, mais en pratique sont accessibles sans délai via Internet ;

- l'article 3 est un simple renvoi au nouveau protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

- l'article 4 renforce la portée du délai de six semaines, garanti aux parlements nationaux depuis le traité d'Amsterdam, avant que le Conseil se prononce en première lecture sur un projet d'acte législatif. Cet article exclut en effet désormais que, dans ce délai de six semaines, un accord politique puisse être « constaté » sur un projet d'acte législatif. Il s'agit d'éviter que les parlements nationaux ne se trouvent placés devant le fait accompli par de tels accords en l'absence même d'une décision formelle du Conseil. Dans le même esprit, l'article 4 prévoit un délai de dix jours entre l'inscription d'un projet d'acte législatif à l'ordre du jour du Conseil et l'adoption par celui-ci d'une position, afin que chaque parlement national puisse faire connaître à temps sa prise de position éventuelle à son gouvernement ;

- l'article 5 prévoit la transmission directe aux parlements nationaux de certaines informations sur les activités législatives du Conseil (ordres du jour, résultats des réunions, procès-verbaux) ; ces informations sont de toute manière publiques en application de l'article I-24 ;

- l'article 6 rappelle les délais accordés aux parlements nationaux pour leur intervention éventuelle dans les procédures de révision simplifiées (article IV-444) ;

- l'article 7 prévoit la transmission directe aux parlements nationaux du rapport annuel de la Cour des comptes ;

- l'article 8 précise que les garanties d'information et de délai pour agir s'appliquent à chaque chambre d'un parlement bicaméral ;

- l'article 9 prévoit une coopération « efficace et régulière » entre le Parlement européen et les parlements nationaux, dont les modalités doivent être définies conjointement. Les déclarations n° 13 et n° 14 annexées au traité de Maastricht prévoyaient déjà une intensification des contacts et des échanges d'information entre le Parlement européen et les parlements nationaux, ainsi que la convocation « en tant que de besoin » de « Conférences des parlements » ou « Assises » réunissant des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux. De telles « Assises » s'étaient auparavant réunies une fois, en novembre 1990, durant les négociations du traité de Maastricht, mais malgré les déclarations annexées à ce dernier, cette expérience est restée sans lendemain. La coopération entre Parlement européen et parlements nationaux conserve aujourd'hui un caractère informel, sous réserve du cas de la COSAC (voir ci-dessous) ; elle a cependant pris une forme régulière pour les présidents des parlements, qui se réunissent chaque année en « Conférence des présidents des parlements de l'Union européenne » ;

- enfin, l'article 10 modifie assez sensiblement la définition du rôle de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). La COSAC est composée de six représentants des organes chargés des questions européennes dans chaque parlement national et de six représentants du Parlement européen. Elle se réunit chaque semestre à l'invitation du pays exerçant la présidence de l'Union. Lancée de manière informelle en 1989, la COSAC a été officialisée par le protocole n° 13 annexé au traité d'Amsterdam. Ce texte prévoit que la COSAC peut être saisie de projets d'actes législatifs ou s'en saisir elle-même, notamment en ce qui concerne l'espace de liberté, de sécurité et de justice, et adopter des contributions à leur sujet, adressées aux institutions de l'Union ; la COSAC peut également adopter toute contribution qu'elle juge appropriée sur les activités législatives de l'Union, notamment en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité ou les questions relatives aux droits fondamentaux. Ces dispositions sont restées sans portée pratique. Les réunions de la COSAC se sont concentrées sur le dialogue avec le gouvernement de l'État exerçant la présidence de l'Union et, en raison de la règle du consensus régissant ses délibérations (récemment transformée en majorité des trois-quarts), la COSAC n'a pu adopter que des contributions à caractère très général, sans se prononcer sur des textes législatifs précis. L'article 10 du nouveau protocole prévoit seulement que la COSAC peut adopter « toute contribution qu'elle juge appropriée », sans privilégier aucun thème, et ne prévoit plus qu'elle puisse être saisie d'un projet législatif par les États membres. Elle confère en revanche deux missions nouvelles à la COSAC : d'une part, l'échange d'informations et de bonnes pratiques, d'autre part, l'organisation de conférences interparlementaires sur des thèmes précis, notamment les questions de PESC et de défense.