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Le contrôle du gouvernement

Le contrôle du Gouvernement forme, avec l'exercice du pouvoir législatif, une des deux fonctions essentielles du Parlement. Naguère axé sur l'activité gouvernementale proprement dite, le contrôle tend à prendre plus de champ, pour s'intéresser à l'efficacité des politiques publiques dans leur ensemble (et non pas simplement l'action du Gouvernement dans tel ou tel domaine), ce qui peut amener les assemblées à s'interroger sur les dispositifs législatifs qu'elles ont elles-mêmes adoptés : au contrôle classique s'ajoute désormais un effort d'évaluation.

 

I - UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE : LE POUVOIR DE S'INFORMER

Pour être efficace, la mission de contrôle confiée au Sénat exige une information permanente, riche, diversifiée et proche de l'actualité. L'efficacité du contrôle est ainsi liée, dans une large mesure, à la qualité de l'information et aux conditions dans lesquelles les renseignements sont fournis au Parlement.

Sans être exhaustive, la liste des instruments d'information ci-après donne un bon aperçu des voies par lesquelles le Sénat rassemble les éléments nécessaires à son contrôle.

1 - Les informations recueillies en séance ou fournies par le Gouvernement à l'appui de certains projets de loi.

Une part importante des renseignements communiqués aux sénateurs transite par la séance publique : les messages du président de la République, les déclarations du Gouvernement, les exposés présentés par les ministres lors de la discussion d'un texte de loi, les auditions des membres du Conseil économique et social.

A l'occasion de la discussion de la loi de finances, le Gouvernement a obligation de fournir un certain nombre d'annexes au rapport annuel définissant l'équilibre économique et financier. Certaines lois prévoient par ailleurs que le Gouvernement doit publier soit un rapport annuel, soit un compte rendu sur l'application de la loi.

Selon un schéma analogue, la loi organique du 22 juillet 1996 (modifiée depuis lors), qui définit le contenu des lois de financement de la sécurité sociale, énumère les annexes que le Gouvernement doit joindre au projet de loi lors de son dépôt.

2 - Les questions

Il existe six sortes de questions qui sont toutes recensées sur une base informatique créée en 1978 et accessible depuis le site du Sénat : 

- les questions écrites : elles sont publiées dans un fascicule hebdomadaire des Journaux officiels. En 2010-2011, 4879 questions ont été déposées, et 4315 réponses ministérielles ont été enregistrées.

- les questions d'actualité au Gouvernement : dix questions réparties en fonction de l'importance numérique des groupes politiques sont discutées en séance publique un jeudi après-midi sur deux. La séance dure une heure et est retransmise en direct sur les chaînes télévisées France 3 et Public Sénat, ainsi que sur le site Internet du Sénat. L'auteur de la question et le ministre qui répond disposent chacun d'un temps de parole de deux minutes. Au total, 159 questions d'actualité ont été discutées durant la session 2010-2011.

- les questions orales  : dix-huit questions sont posées en séance publique le mardi matin tous les quinze jours. L'auteur de la question dispose de trois minutes pour poser sa question, le ministre lui répond, puis l'auteur peut reprendre la parole pour réagir pendant une minute. Le Sénat a ainsi examiné 357 questions orales en 2010-2011.

- les questions orales avec débat  : elles sont inscrites à l'ordre du jour sur proposition de la Conférence des présidents. En 2010-2011, le Sénat a discuté 6 questions orales avec débat.

- les questions orales avec débat portant sur des sujets européens  : elles doivent porter « sur un sujet européen précis et être adressées au ministre compétent ». Cette formule a été instituée en 1990. En 2006-2007, aucune question de ce type n'a été discutée.

- depuis octobre 2009, les questions cribles thématiques : elles sont inscrites à l'ordre du jour du Sénat deux fois par mois et doivent toutes porter sur le thème retenu par la Conférence des Présidents. Chaque groupe politique peut au moins poser l'une des huit questions qui peut être examinée au cours de la séance qui dure 45 minutes. Les sénateurs disposent de deux minutes pour poser leur question et le ministre a deux minutes pour répondre. Les sénateurs ou un membre de leur groupe politique peuvent alors répondre au ministre en une minute.

3 - Les déclarations du Gouvernement

Elles sont généralement suivies d'un débat. En application de l'article 49, alinéa 4, de la Constitution, le Premier ministre peut même demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. Le débat est alors suivi d'un vote. De 1958 à septembre 2007, le Gouvernement a présenté 154 déclarations du Gouvernement et sollicité 16 fois l'approbation par le Sénat d'une déclaration de politique générale, la dernière fois le 4 juillet 2007 (les votes ont toujours été positifs).

4 - L'information des commissions

En matière d'information, la compétence de droit commun est dévolue aux commissions permanentes qui, aux termes de l'article 22 du Règlement du Sénat « assurent l'information du Sénat et mettent en œuvre, dans leur domaine de compétence, le contrôle de l'action du Gouvernement, l'évaluation des politiques publiques et le suivi de l'application des lois».

Les commissions s'informent notamment à travers des auditions (membres du Gouvernement, personnalités extérieures), dans le cadre ou en dehors de la procédure législative. Elles organisent des colloques et engagent des travaux d'information et de contrôle. Une centaine de rapports d'information ont été publiés en 2006-2007 par les commissions, les délégations, les offices et l'Observatoire de la décentralisation.

5 - Les missions d'information et les groupes de travail

Les missions d'information - qu'elles soient communes à plusieurs commissions ou internes à l'une d'entre elles - et les groupes de travail sont des instruments auxquels les commissions recourent de plus en plus souvent, soit pour étudier un sujet relevant de leur champ général de compétence, soit pour préparer en toute connaissance de cause l'examen d'un projet de loi. En 2006-2007, le Sénat a constitué quatre missions communes d'information, sur la situation dans les quartiers en difficulté, sur les centres de décisions économiques et l'attractivité du territoire national, sur la formation professionnelle et sur la sécurité de l'approvisionnement électrique de la France.

6 - La consultation d'organismes extérieurs ou internes

Une dizaine d'organismes extérieurs peuvent être saisis par les présidents des assemblées parlementaires ou par les commissions permanentes en vue d'obtenir des précisions sur les sujets concernés. Il en est ainsi, par exemple, du Conseil national de la concurrence ou du Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires.

En interne, les commissions peuvent également consulter certaines instances spécialisées notamment l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

7 - La participation à des organismes extraparlementaires

Les sénateurs siègent dans les organes de direction de 187 organismes extraparlementaires où ils recueillent des informations de première main sur les sujets relevant de leur compétence. Ils sont désignés selon différentes modalités prévues par les textes constitutifs, par exemple :

- par le Sénat sur proposition des commissions (Comité des finances locales, Conseil d'administration de l'institut national de l'audiovisuel, Conseil national de la montagne, Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer, Conseil d'orientation des retraites, etc.) ;

- ès qualités (Commission nationale du sport de haut niveau, Conférence nationale des finances publiques, etc.) ;

- ou encore par le Président du Sénat (Commission d'accès aux documents administratifs, Commission nationale de l'informatique et des libertés, Conseil de surveillance de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, etc.).

 

II - LE POUVOIR D'INVESTIGATION

1 - Les commissions d'enquête

La création d'une commission d'enquête correspond au souci d'aborder l'étude approfondie d'une question générale ou ponctuelle dans le cadre d'une institution spécialement conçue à cet effet et disposant de pouvoirs spécifiques. Elle illustre généralement la volonté politique de l'assemblée de se saisir d'un problème significatif et relativement grave.

2 - Les pouvoirs d'enquête des commissions permanentes

Depuis la loi du 14 juin 1996, les commissions permanentes ont la faculté de demander à leur assemblée, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois, de bénéficier des prérogatives des commissions d'enquête. Cette souplesse nouvelle permet de bénéficier des pouvoirs d'enquête sans les lourdes contraintes inhérentes à la création d'une commission d'enquête qui exige d'abord l'adoption, par le Sénat, d'une résolution à cet effet.

Cette procédure, encore peu utilisée, a été mise en œuvre la première fois par la commission des lois sur le thème du suivi par les ministères intéressés du processus européen de coopération policière.

3 - Le contrôle budgétaire

Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances « suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits » (ordonnance du 30 décembre 1958). Les rapporteurs spéciaux sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, dans les mêmes conditions que les commissions d'enquête.

Ainsi que le prévoit la Constitution, la Cour des Comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution de la loi de finances et procède aux enquêtes qui lui sont demandées par la commission des finances. Les mêmes dispositions bénéficient à la commission des affaires sociales et à ses rapporteurs pour le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, instituées en 1996.

4 - Le contrôle des entreprises publiques

Ce contrôle, dont le champ d'application tend à se restreindre en raison du recul du secteur public, est effectué par les commissions dont les compétences couvrent le champ d'action de telle ou telle entreprise nationale ou société d'économie mixte : elles désignent des rapporteurs chargés de suivre et d'apprécier la gestion de ces entreprises.

Les rapporteurs peuvent disposer des rapports particuliers de la Cour des Comptes et sont habilités à se faire communiquer tous documents de service relatifs au fonctionnement des entreprises soumises à leur contrôle. En outre, ils disposent de pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place.

Si la commission des finances n'est pas la seule compétente en ce domaine, elle manifeste une vigilance particulière à l'égard de ces entreprises publiques (Caisse des Dépôts et Consignations, comportement de l'État-actionnaire, etc.). C'est ainsi qu'à l'automne 2007, elle a été en mesure de conduire dans des délais très brefs des auditions publiques sur le rôle de l'État au moment de la cession du titre d'EADS par les principaux actionnaires privés de cette société.

5 - Le contrôle de l'application des lois

 

III - UN CONTRÔLE EN FORTE EXPANSION : LE SUIVI DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DU GOUVERNEMENT

Dans beaucoup de cas, la législation européenne doit être transposée dans le droit national. C'est à l'Assemblée nationale et au Sénat qu'il revient de préciser les modalités d'application des directives communautaires les plus importantes, celles qui entrent dans le domaine de la loi.

Surtout, les décisions les plus fondamentales de l'Union (révision des traités, adhésion de nouveaux membres, régime des ressources propres du budget communautaire) nécessitent une approbation de chaque Parlement national.

D'autres décisions importantes (fiscalité, sécurité sociale, fonds structurels, perspectives financières pluriannuelles...), sans nécessiter une approbation formelle des parlements nationaux, requièrent un accord unanime des États membres et supposent donc qu'aucun des gouvernements ne soit désavoué par son Parlement national.

Aujourd'hui, le Sénat dispose, au-delà du vote des lois transposant les directives communautaires et des lois autorisant la ratification des traités et accords, des instruments nécessaires pour exercer un réel contrôle :

1 - La délégation pour l'Union européenne, créée en 1979, a pour mission de suivre les travaux conduits par les institutions européennes afin d'assurer l'information de son assemblée

2 - L'article 88-4 de la Constitution, introduit en 1992 et depuis lors révisé dans le sens d'une plus grande efficacité, permet au Sénat comme à l'Assemblée nationale de voter des résolutions sur les textes européens au moment où ceux-ci sont débattus à Bruxelles

3 - En 1973, le Sénat a créé un service des Affaires européennes chargé notamment de recueillir toute documentation utile, d'informer les sénateurs et d'assurer le secrétariat de la délégation sénatoriale pour l'Union européenne. Dans ce cadre, le Sénat a également mis en place une antenne administrative permanente à Bruxelles, chargée d'être en relation avec les institutions européennes.

Le dispositif de suivi de la politique européenne du Gouvernement devrait connaître une avancée substantielle en 2008, à la suite de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007. Le texte, adopté par le Congrès du Parlement le 4 février 2008 (loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution) étend en particulier le domaine de la compétence consultative des assemblées en leur permettant d'émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité et instaure la possibilité pour chaque assemblée de former des recours devant la Cour de Justice de l'Union européenne à l'encontre des actes législatifs européens lui paraissant violer le principe de subsidiarité. Le Règlement de chaque assemblée devra, le moment venu, préciser les modalités concrètes d'exercice de ces nouvelles compétences constitutionnelles et leur articulation avec les procédures antérieures.

 

IV - VERS UN CONTRÔLE D'UN NOUVEAU TYPE : LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉVALUATION

Depuis le début des années 80, constatant qu'il ne disposait pratiquement que d'un canal d'information - les éléments transmis par le Gouvernement - ce qui ne lui permettait pas d'apprécier en toute indépendance les décisions de celui-ci, le Parlement a développé sa capacité propre d'évaluation par la création d'offices et de délégations, qui ont aussi la faculté de faire appel à des experts indépendants.

1 - Les Offices

2 - Les Délégations

3 - La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS)

Prévue par la loi dans chacune des deux assemblées, afin de suivre et contrôler l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale, la MECSS a été mise en place au Sénat en 2006, au sein de la commission des affaires sociales. Elle a conduit, en 2007, plusieurs études sur le financement de la protection sociale, sur les pensions de réversion et sur la sécurité sociale en Suède.

4 - L'Observatoire de la décentralisation